1/4
Remissvar
Datum
Ert datum
2017-02-24
2016-12-16
ESV dnr
Er beteckning
3.4-1425/2016
Fö2016/01624/MFU
Handläggare
Carina Franzén
Försvarsdepartementet
Enheten för materiel, forskning och utveckling
Kansliråd: Mårten Levin
103 33 Stockholm
Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88)
Sammanfattning
Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått ovanstående betänkande på remiss. ESV
tillstyrker förslagen i betänkandet och anser att utredningen har omhändertagit de
brister vi har pekat på när det gäller styrningen av försvarets materiel- och
logistikförsörjning. ESV anser att det nu är angeläget att de föreslagna
förändringarna genomförs för att ge riksdag och regering tillräckliga
förutsättningar att styra och följa upp verksamheten. I remissvaret framhåller ESV
det som vi anser är av särskild vikt för att utredningens förslag ska ge önskad
effekt.
Regeringens styrning av materiel- och logistikförsörjningen
Utredningen menar att förslagen i betänkandet medför att dagens obalanser vad
gäller myndigheternas ansvar och befogenheter kan jämnas ut och att regeringen i
större utsträckning än idag kan utkräva ansvar både av Försvarsmakten och av
Försvarets materielverk (FMV). ESV delar utredningens bedömning och vill
understryka att tydliga ansvarsförhållanden inklusive möjligheter till
ansvarsutkrävande är en central förutsättning för en fungerande ekonomistyrning
och möjligheten att uppfylla kraven i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet.
Utredningens förslag innebär även fortsättningsvis att två myndigheter delar på
ansvaret för det militära försvarets operativa förmåga. En sådan uppdelning ställer
krav på regeringens aktiva styrning vilket även utredningen lyfter fram. ESV menar
att detta faktum bland annat gör det viktigt att informationsutbytet mellan
myndigheterna formaliseras och att investeringsplaneringsprocessens
projekteringsfas inbegriper det föreslagna samrådsförfarandet, innan regeringen
fattar beslut om anskaffning. ESV menar även att de föreslagna
verksamhetsövergångarna som förstärker Försvarsmaktens beställarkompetens är
av betydelse för förutsättningarna att utkräva ansvar.
Hantering av nya investeringar och styrning av FMV
Utredningen föreslår att FMV ska ansvara för att anskaffa ny materiel och öka
prestandan på befintligt materiel, utifrån regeringens beslut och de krav som
Försvarsmakten ställer upp. Vidare föreslår utredningen att FMV ska disponera
anslag 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar.
Drottninggatan 89
Box 45316
104 30 Stockholm
Tfn 08-690 43 00
Fax 08-690 43 50
www.esv.se
[email protected]
Bankgiro 5052-6854
Org.nr/F-skattebevis
202100-5026
SE202100502601 (EU)
Fakturaadress
Ekonomistyrningsverket
FE 27
838 73 Frösön
2/4
Redovisningen mot anslaget 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar har
hittills baserats på faktureringen mellan Försvarsmakten och FMV. Genom att
överföra dispositionsrätten till FMV kommer anslagsredovisningen istället att
baseras på den ekonomiska händelsen för staten. Den föreslagna
anslagsredovisningen ger en mer rättvisande bild av verksamhetsutfallet. Förslaget
innebär även att bemyndiganderedovisningen avseende åtaganden som ska
finansieras med anslag 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar sker i
enlighet med budgetlagens bestämmelser och visar på de åtaganden som staten
ingått. ESV välkomnar förslaget och anser att det ger förutsättningar för riksdag
och regering att styra och följa upp materielförsörjningen som dagens beställarutförarmodell inte möjliggör.
Försvarsmakten kan utifrån det säkerhetspolitiska läget behöva påskynda vissa
leveranser och senarelägga andra. ESV anser att det är viktigt att eventuella
omprioriteringar görs inom ramen för en fastlagd process och som en integrerad del
av övrig styrning av försvarsinvesteringar.
ESV anser att utredningens förslag om direkt anslagsstyrning av den verksamhet
som FMV bedriver ger regeringen bättre förutsättningar att utkräva ansvar av
myndigheten. Förslagen kommer även att ställa krav på att FMV gör prognoser
utifrån underlag från industrin om hur stora kostnader som har upparbetats och
beräknas upparbetas, framförallt vid bokslut. Detta för att kunna redovisa ett
rättvisande utfall mot anslaget och även som underlag vid budgetarbetet.
ESV välkomnar att förslagen till uppdelning av 1:3 anskaffning av materiel och
anläggningar i anslagsposter fokuserar på den uppgift som myndigheterna utför
istället för att som med nuvarande styrning, skilja på om det är egna anställda eller
anlitade konsulter som utför uppgiften. ESV vill dock betona vikten av att
regeringens myndighetsstyrning av FMV:s verksamhet omfattar både den
verksamhet som finansieras av ett förvaltningsanslag och den verksamhet som
finansieras med anslagspost 2 på anslag 1:3 anskaffning av materiel och
anläggningar. Annars finns en risk för att styrningen inte får önskad effekt.
De finansiella villkoren för anslag 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar
ger idag en möjlighet till anslagssparande och anslagskredit på tre procent av
tilldelade medel. ESV har sedan tidigare lyft fram att en avveckling av nuvarande
finansieringsmodell med milstolpar kan kräva ökad flexibilitet genom exempelvis
en större möjlighet till anslagssparande och anslagskredit. Inför en övergång till att
redovisa mot anslag när utgiften inträffar för staten, menar ESV att regeringen i
enlighet med utredningens förslag bör ta ställning till behov av ökad flexibilitet
genom ändrade anslagsvillkor.
3/4
Styrning av vidmakthållande och underhåll
ESV har i flera utredningar1 betonat vikten av att vid beslut om en investering även
ta hänsyn till utgifter för vidmakthållande (inklusive underhåll) som en investering
medför. ESV menar att en ändamålsenlig underhållsberedning inom ramen för
projekteringsarbetet, innan regeringen fattar beslut om anskaffning, är av stor
betydelse för en långsiktigt god hushållning av statens medel.
Utgifterna för vidmakthållande är nära förknippade med hur investeringen kommer
att brukas i verksamheten. Genom förslaget om att Försvarsmakten får befogenhet
att vidmakthålla myndighetens materiel förbättras förutsättningarna för att både
underhållsberedning och genomförande av vidmakthållande och underhåll utgår
från den verksamhet som materielen används i. Därutöver får regeringen större
möjligheter att utkräva ansvar av Försvarsmakten för vidmakthållande av befintlig
materiel.
ESV vill även betona att genomförandet av utredningens förslag om att
Försvarsmakten upphandlar vidmakthållande är av avgörande betydelse för en
fungerande finansiell styrning. Det beror på att alla de brister ESV påvisat gäller
såväl vidmakthållande av befintlig materiel, som investeringar i ny materiel.
Hantering av övergångseffekter
Utredningens förslag innebär att tidpunkten för redovisning mot anslagen kommer
att ändras. Det beror på att redovisning mot anslag kommer att ske när FMV eller
Försvarsmakten får leverans från industrin istället för när Försvarsmakten får
leverans från FMV. Förändringen kommer att medföra övergångseffekter, bland
annat eftersom det kan finnas ackumulerade anslagsutgifter som ännu inte har
redovisats mot anslag i form av materiel som har levererats till FMV men ännu inte
till Försvarsmakten. Det är ett exempel på en effekt som härrör från tidigare
budgetår. Det finns också en årlig effekt. Det beror på att utgiften för den materiel
som ännu inte är levererad till staten kan komma att inträffa under ett annat
budgetår än enligt nuvarande finansieringsmodell.
ESV bedömer att det finns två alternativ till hur regeringen skulle kunna hantera
effekterna från tidigare budgetår. Regeringen kan antingen reglera en justering av
anslaget under övergångsåret eller så kan regeringen besluta om att ändringen
gäller enbart för de utgifter som uppstår efter regeringsbeslutet. ESV förordar det
första alternativet. Det beror på att det kan vara svårt att ha två olika metoder för att
redovisa mot anslag, en för ekonomiska händelser som har uppstått före ändringen
och en för ekonomiska händelser efter förändringen. Det första alternativet är på
motsvarande sätt som den modell som tillämpades när regeringen 2009 beslutade
om att förvaltningsutgifter skulle redovisas på kostnadsmässig grund.
1
En förbättrad redovisning, styrning och kontroll av investeringar (ESV 2013:59), En ändamålsenlig styrning av
Försvarsmaktens investeringar (ESV 2015:47).
4/4
När det gäller den årliga förändringen förordar ESV i likhet med utredningen att
samtliga utgifter som uppkommer efter övergången bör belasta anslagen vid den
ekonomiska händelsen för staten.
Finansiering av investeringar
Utredningen pekar på att det finns vissa oklarheter om vilka investeringar i
Försvarsmakten och FMV som bör redovisas mot anslag direkt vid anskaffningen
(samhällsinvesteringar) och vilka som bör finansieras med lån i Riksgäldskontoret
(verksamhetsinvesteringar).
I 6 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) regleras att en infrastrukturell
anläggningstillgång ska finansieras med anslag. Det gäller även för investeringar
där regeringen i särskild ordning har beslutat att de ska finansieras med anslag. Av
ESV:s tillhörande allmänna råd framgår att krigsmateriel och befästningar är
tillgångar som inte bör anses vara anläggningstillgångar som används i
verksamheten och alltså inte bör lånefinansieras.
Benämningar av investeringar i Försvarsmakten har ändrats över tid och idag
används ofta andra begrepp än krigsmateriel, exempelvis försvarsmateriel. ESV
delar utredningens bedömning att det är lämpligt med en översyn av
kapitalförsörjningsförordningen och bland annat anpassa skrivningen till de
benämningar som används idag. Det behövs även klargörande från regeringen i
enskilda fall vad som bör anses vara verksamhetsinvesteringar. Det gäller speciellt
för investeringar som inte är av ekonomiadministrativ karaktär.
I detta ärende har vikarierande generaldirektör Pia Heyman beslutat. Utredare
Carina Franzén har varit föredragande. I beredningen har också enhetschef Anne
Bryne, expert Curt Johansson och utredare Thomas Loréhn medverkat.
Pia Heyman
Vikarierande generaldirektör
Carina Franzén
Utredare
