Från stängd lucka till öppet hus

 Från stängd lucka till öppet hus
Om arbetet med försörjningsstöd på Lindängen
Torbjörn Hjort, juni 2016
Vinnova i samarbete med Malmö stad och Lunds universitet
Inledning
Under de senaste åren har försörjningsstödet blivit en allt tyngre budgetbörda för
kommunerna. Några kommuner upplever detta som mer betungande är andra. Orsakerna till
detta handlar om flera olika dimensioner. I grunden beror det ökade socialbidragstagandet1 på
förändringar i det generella socialförsäkringssystemet och på arbetsmarknaden. När det gäller
socialförsäkringen handlar det dels om dess grundkonstruktion och dels om förändringar som
skett under de senaste decennierna. Vad gäller grundkonstruktionen är de generella systemen
(t.ex. A-kassa och sjukförsäkring) knutna till en viss grad av etablering på arbetsmarknaden.
Eftersom arbetslöshetsmönstret går mot att en allt större andel av de arbetslösa inte lyckats
etablera sig på arbetsmarknaden har de inte heller skaffat sig någon entrébiljett till de
generella systemen. Då återstår att vända sig till det kommunala försörjningsstödssystemet.
Förutom denna förändring har de olika generella systemen genomgått förändringar i så måtto
att kvalifikationskraven har ökat och ersättningsnivåerna har sänkts. I takt med en ökad
arbetslöshet innebär dessa förändringar på strukturell nivå att försörjningsstödet belastas
alltmer. Arbetslöshetsmönstret är svårare att påverka men när det gäller balansen mellan de
generella och de selektiva systemen (framför allt försörjningsstöd) handlar det alltså om
förändringar som beror på politiska beslut.
Malmö är en stad som på olika sätt är sårbar för de förändringar som beskrivs ovan. Utifrån
Malmös socioekonomiska befolkningssammansättning kan den utveckling som socialbidraget
genomgått i Malmö ses som mer eller mindre väntad. Denna rapport fokuserar Malmös utsatta
läge när det gäller nivåerna på försörjningsstödet och hur detta förstås och hanteras. Men
framför allt fokuseras en liten och avgränsad del av denna verksamhet, nämligen den som
pågår på Lindängen. Kurvan för försörjningsstödet ser något annorlunda ut på Lindängen än
vad som gäller i övriga Malmö. Medan Malmö har haft en mer eller mindre ständigt
pågående ökning sedan 2008 visar Lindängen upp ett minskat antal hushåll som uppbär
försörjningsstöd. Orsakerna till detta är inte studerade närmare, vidare är det också viktigt att
vara försiktig gällande förändringar i socialbidragsnivåer. Man får ha förhållandevis långa
tidsspann för att på ett mer säkert sätt kunna bedöma huruvida det rör sig om faktiska trender
eller tillfälliga fluktuationer. Ytterligare en reservation när det gäller socialbidragsstatistik i
förhållande till bostadsområde är att det är en rörlig måltavla. Bostadsområden som betraktas
som utsatta eller som problemoråden blir ofta områden människor väljer att flytta ifrån om de
får möjlighet, t.ex. genom en förbättrad ekonomi. En sådan flytt betraktas i regel som en
socialt positiv mobilitet men kan, t.ex. för socialbidragsstatistiken, innebära att resultat av
sociala insatser inte kan fångas upp då personer flyttat från området och istället har andra
(t.ex. hushåll med behov av socialbidrag) flyttat in. Socialbidragskurvan på Lindängen skulle
utifrån detta synsätt kunna handla om att människor i högre grad bor kvar. Men det skulle
också kunna vara så att inflyttningen av ekonomiskt svaga grupper av olika anledningar
minskar. Längre fram i denna rapport diskuterar jag problemen med att alltför närsynt
fokusera stadsdelar när det gäller upp- och nedgångar i socialbidragstagandet.
1
Jag använder huvudsakligen begreppet socialbidrag i denna text. Detta beror på att vi inom forskningen i
huvudsak fortfarande använder detta begrepp då det tenderar att ändras vid jämna mellanrum. Vidare
kommunicerar vi ofta med olika typer av avnämare (t.ex. allmänheten) där begreppet försörjningsstöd eller
ekonomiskt bistånd inte är lika självklart. 2 Trots att en stor del av svaren är svåra att finna och förmodligen har förklaringar som ligger
bortom socialtjänstens arbete har mitt uppdrag ändå varit försöka identifiera möjliga faktorer
som bidrar till den avvikande utvecklingen på Lindängen, vad är det som gör att mönstret ser
annorlunda ut? Det finns ett intresse av att se vad erfarenheterna från Lindängen skulle kunna
bidra med när det gäller övrig socialbidragsverksamhet i Malmö. Rapporten fokuserar alltså
möjliga bidragande orsaker till minskade socialbidragskostander som kan kopplas till det
arbete som bedrivs på Lindängen gällande socialbidragstagare.
Metod och material
Denna rapport vilar på ett mindre projekt utifrån ett samarbete mellan Malmö stad och Lunds
universitet. Tanken var att jag under en sammantagen tid av en månad skulle studera någon
del av Malmös verksamhet kring försörjningsstöd. Efter samtal med personer i en central
funktion enades vi om att verksamheten på Lindängen var en lämplig del av verksamheten att
titta närmare på. Den huvudsakliga frågeställningen handlar om möjliga orsaker och
förklaringar till att Lindängens försörjningsstöd visar ett annat mönster än Malmö generellt,
d.v.s. att antalet försörjningsstödstagare minskar. Vidare fanns det önskemål om att jag också
skulle fundera över vilka möjligheter det finns att överföra Lindängens arbetssätt till andra
delar av försörjningsstödsverksamheten. Mitt upplägg i denna studie har varit att tala med
personer i olika funktioner och med olika relationer till Lindängen. Arbetet har i huvudsak
varit placerat på Lindängen där jag har haft tillgång till ett rum. Detta har gett mig möjlighet
att dels prata med personalen där men också att delta i olika typer av möten. Jag har också
intervjuat chefer och handläggare på enheten för ekonomiskt bistånd i Stadsområde Söder. Jag
har här varit intresserad av att ta del av deras bild av Lindängen, bl.a. hur de ser på aspekter
som samverkan, Lindängens plats i den större organisationen, orsaker till det minskade
socialbidragstagandet etc. Vidare har representanter för samverkansparter som Jobb Malmö
och arbetsförmedlingen intervjuats, både de som arbetar nära Lindängens verksamhet och de
som befinner sig mer centralt i organisationen. Jag vill lyfta fram att jag upplevt att jag varit
välkommen och fått access till olika sammanhang som ganska ofta är stängda för forskare,
detta är jag tacksam för. Även om denna studie på ett sätt kan ses som ett uppdrag formulerat
av ledande tjänstemän vill jag betona att vi gemensamt kommit fram till vad som ska
undersökas och att jag som forskare värnar min självständighet när det gäller tolkning av det
jag tagit del av.
Verksamheten kring Framtidens hus på Lindängen är mer omfattande än vad jag har möjlighet
att inbegripa i denna studie. En rad olika verksamheter är knutna till Framtidens hus och det
finns dessutom en ledande funktion som bl.a. har till uppgift att utveckla verksamheten. Syftet
med de olika verksamheterna går enkelt ut på att stärka lokalsamhället och på olika sätt
engagera de boende på Lindängen. Det finns naturligtvis skäl att tro att dessa olika
verksamheter direkt eller indirekt påverkar de boendes möjligheter att lämna socialbidraget
för annan försörjning. Representanter från verksamheten menar att dessa olika aktiviteter som
finns i och runt Framtidens hus bidrar till att socialbidragstagare får möjlighet till olika typer
av praktik och annat som ökar deras kompetens. Vidare lyfter man fram lokalsamhällets
betydelse för att man kan hitta andra och kanske lite oortodoxa lösningar än vad fallet kanske
är på de stora socialbyråerna som inte är lika integrerade med andra verksamheter, t.ex.
3 frivilligorganisationer, som socialtjänsten är på Lindängen. Detta finns det ingen anledning att
betvivla men det är inget jag har haft möjlighet att närmare studera inom ramen för detta
projekt.
Ytterligare en betydelsefull reservation när det gäller socialbidragskurvan är att det egentligen
inte går att utläsa vad som händer med dem som lämnar socialbidraget. I vissa fall går det,
men kategorin ”orsak okänd” är den som dominerar när det gäller avslutsorsaker.
Kunskaperna är således begränsade gällande dem som lämnar socialbidraget, vilket innebär
att minskat socialbidrag inte med självklarhet behöver innebära att individer hittat annan
försörjning eller fått det bättre ekonomiskt. Det kan också innebära att socialtjänsten blivit
mer restriktiv och ställer andra former av krav. En minskning av socialbidraget kan alltså
förstås på olika sätt, eftersom man inte riktigt vet orsakerna bakom. Delvis faller tolkningen
av minskade socialbidragsnivåer tillbaka på vilken målsättning man följer. Är målet att
minska antalet socialbidragstagare och korta bidragsperioderna, något som innebär reducerade
kostnader för socialbidraget är det ju i varje läge något positivt med minskat
socialbidragstagande. Har man däremot som målsättning att socialbidraget ska vara en del av
välfärdsstatens kamp mot fattigdomen kan man inte vara lika säker på att ett minskat
socialbidragstagande är ett tecken på att också fattigdomen minskar. För detta krävs andra
metoder som förmår ge svar på varför människor lämnar socialbidraget.
Malmö och socialbidraget
Relation mellan den centrala ledningen och stadsdelsområdena
Precis som i förhållandevis många svenska kommuner finns det en upptagenhet vid ökade
kostnader för försörjningsstödet. Malmö tillhör de kommuner där försörjningsstödet innebär
en ganska tung budgetpost och det finns en oro för ytterligare ökade kostnader och en
osäkerhet för hur situationen ska hanteras. Olika försök har gjorts för att påverka situationen
gällande försörjningsstödet. Dels handlar det om olika typer av arbetsmarknadsrelaterade
verksamheter i syfte att förmå försörjningsstödstagare att etablera sig i annan försörjning som
arbete eller utbildning, exempel på detta är Jobb Malmö och de AUC-verksamheter som
sjösattes under 2000. Dels handlar det om förändringar gällande förutsättningar för de
handläggare som hanterar försörjningsstödet. Under mitten av 00-talet genomfördes en reform
som innebar att socialsekreterarna själva skulle hantera hela processen från ansökan till
utbetalning. De ekonomisekreterare som tidigare hanterat delar av de administrativa uppgifter
som ligger inom handläggningen fasades genom denna reform ut. Ett annat försök är den
treåriga satsning på 30 miljoner årligen under perioden 2014 till 2016 som syftar till att
minska försörjningsstödet, eller i alla fall dämpa ökningstakten. Malmö stad har beslutat att
tillföra 30 extra miljoner årligen i syfte att minska socialbidragskostnaderna som under de
senaste åren ökat. Syftet med satsningen var bland annat att: ”utveckla arbetet med
försörjningsstöd och få fler personer självförsörjande, i synnerhet barnfamiljer. Målet är att
förkorta tiden hushåll är beroende av försörjningsstöd, därmed minskas på sikt även
kostnaderna för Malmö stad” (Malmö stad 2014). De olika stadsområdena har delvis haft
olika strategier kring hur man ska använda detta extra tillskott, men i huvudsak har det
handlat om en förstärkning av antalet socialsekreterare. I beslutet har det även legat idéer om
4 strategier för att minska personalomsättningen samt förbättra möjligheterna för fortbildning,
bl.a. genom ett ökat samarbete med universitet/högskola. De olika stadsområdena har ökat
antalet socialsekreterare och antal ärende per tjänst har minskat något, men inte i den
utsträckning som man hade förhoppningar om. Det finns en tendens att det ökande antalet
hushåll som söker försörjningsstöd urholkar satsningen då antalet ärende per handläggare
tenderar att öka. Vidare påbörjas ett antal projekt (delvis finansierade med externa medel) för
att prova nya arbetssätt.
Socialbidrag – en fråga för den enskilda stadsdelen?
Även om forskningen om socialbidrag är förhållandevis knapphändig kan man ändå
konstatera att kampen mot fattigdom svårligen bedrivs med ett bostadsområde eller stadsdel
som utgångspunkt. Jag har inte varit med under hela resan men när jag under åren gjort
nedslag i Malmös socialbidragsstatistik så har det slagit mig att den i så hög grad presenteras
på stadsdelsbasis. Visst kan det finnas anledning att närstudera hur olika stadsdelar skiljer ut
sig när det gäller socialbidraget ur olika perspektiv. Samtidigt är det problematiskt att
socialbidragstagandet (och fattigdomen) ständigt beskrivs som ett problem som låter sig
avgränsas av stadsdelsgränser. I forskningen om fattigdom lyfts ofta det faktum fram att det är
ett samhällsproblem som huvudsakligen har strukturella förklaringar som rimligen borde
hanteras på nationell eller statlig nivå. Socialbidraget kan ju på olika sätt betraktas som en rest
från tidigare fattigvårdssystem och har förblivit på kommunal nivå medan andra
inkomstskydd förlagts på statlig nivå. I Malmö tycks man delvis ha drivit detta tema ett steg
ytterligare genom att flytta ner det till stadsdelsnivå. På en övergripande nivå behöver det ju
inte vara så, det kan mycket väl vara så att Malmö betraktas som en helhet men i
kommunikationen i olika sammanhang tycks det finnas någon slags idé kring att presentera
socialbidragsstatistik på stadsdels/stadsområdesnivå.
Det finns flera problem med detta. Ett är att just helhetssynen försvinner och att de olika
ledningarna ute i områdena enbart blir upptagna med utvecklingen inom det egna området.
Nedgångar i ett område kan ju mycket väl återkomma som uppgångar i ett annat, ur ett
helhetsperspektiv kanske utvecklingen är negativ medan ett område lyckas pressa siffrorna,
och då är frågan vad poängen skulle vara. Det finns en risk att strategier och ambitioner att
hantera och utveckla hela Malmös socialbidragsverksamhet går om intet på bekostnad av
varje stadsdels/områdes fokus på det egna området. Det kan liknas lite vid olika kommuner
som egentligen inte har några mer påtagliga incitament att tillsammans göra något åt
socialbidragsutvecklingen.
Ett annat problem är att detta synsätt också kan verka kontraproduktivt i förhållande till vad
man vill uppnå inom andra områden. Ett exempel är att förbättra bostadstillgången för hushåll
med lägre inkomster, bl.a. i syfte att motverka hemlöshet. Att erbjuda denna typ av bostäder
inom den egna stadsdelen innebär ju också att det kan bli ökad inflyttning av just hushåll med
lägre inkomster vilka kanske redan uppbär eller i alla fall löper en större risk att längre fram
uppbära socialbidrag. En lösning som skulle vara positiv vad gäller bostadsförsörjningen för
hela Malmö skulle alltså kunna se negativt ut för den specifika stadsdelen, om nu
socialbidraget ökade. Detta kan också gälla andra förändringar som rör strömningar mellan
5 områdena och som påverkar socialbidraget på olika sätt. Genom en alltför stark fixering vid
varje område finns det risk att man missar den övergripande utvecklingen.
I skrivande stund är jag medveten om att en ökad grad av centralisering är under planering.
Detta skulle kunna innebära en väg från att i allt för hög grad hantera fattigdom och
socialbidrag som en fråga på stadsområdesnivå. Men det är då väsentligt att man rensar i
tidigare strukturer och försöker skapa nya system när det gäller att hantera, följa upp och
kommunicera socialbidragsutvecklingen. Annars riskerar närsynthet och risken för
svartepetterspel om socialbidragstagare att fortsätta.
Olika perspektiv på arbetet med socialbidrag
En betydelsefull del av verksamheten handlar om kommunikationen mellan hur man på
central ledningsnivå kommunicerar med stadsområdena. Jag har haft förmånen att medverka
vid ett par möten, jag har också tagit del av dokument som fokuserar hanteringen av
försörjningsstödet ute på stadsområdena. Det finns ingen anledning att tro att Malmö skulle
vara annorlunda än andra kommuner, organisatorisk kommunikation mellan ledning och
avdelningar följer oftast samma typ av mönster. Men det är likväl intressant och angeläget att
lyfta fram just i denna kontext. Ytterligare en aspekt är att de ledande tjänstemännen i sin tur
har krav och förväntningar från den politiska nivån, krav och förväntningar som i olika
utsträckning reproduceras i kommunikationen med stadsområdena.
Signaler på olika typer av ledningsmöte har en tydlig fokusering på kostnader, antal hushåll
etc. Stadsområdena har fått ökade resurser men resultaten pekar inte i önskvärd riktning.
Olika typer av problem lyfts fram; den stora personalomsättningen, att det ständigt anställs
nya, ofta oerfarna socialsekreterare, och att de slutar efter förhållandevis kort tid. Vidare
nämner man vissa samarbetssvårigheter med Jobb Malmö, svårigheter som handlar om att få
in personer i denna verksamhet och att Jobb Malmö prioriterar andra grupper.
När det gäller handläggning av socialbidrag skiljer sig perspektiven åt mellan den politiska
sfären och praktiken. Medan politikerna fokuserar kostnader, antal hushåll etc. dominerar
andra dimensioner för handläggaren. Enkelt uttryckt kan man tänka sig att handläggning av
socialbidrag bygger på tre olika moment:
Det första handlar om att utreda och bedöma rätten till socialbidrag, d.v.s. det belopp som
motsvaras av riksnormen. Har den sökande tillräckligt låg inkomst, kan de förväntade intygen
(kvitton, sökta jobb, kontoutdrag etc.) redovisas. Här agerar handläggaren som en slags
grindvakt, kontrollerar så att den sökande har löst entrébiljett.
Det andra momentet fokuserar på tiden med socialbidrag, uppdraget är att se till så att klienten
uppnår en skälig levnadsnivå vad gäller den materiella standarden. Här handlar det om att
motverka materiella umbäranden som fattigdom innebär genom att i dialog med klienten
pröva olika typer av ansökningar. Detta moment kan sägas innehålla två delar, dels
riksnormen, d.v.s. ett av regeringen fastställt belopp samt kostnader för boende och dels en
del som gäller ansökningar över norm. När det gäller normen kan denna del i första hand ses
som ett rent ekonomiskt beslut, om den sökande är berättigad (och om bostadskostnaden
accepteras) betalas ett visst belopp utifrån fastställda regler. Bedömningarna över norm skiljer
6 sig emellertid från detta, här handlar det i stället om att göra en bedömning huruvida det är
rimligt eller skäligt att den sökande beviljas det ansökan gäller. När det gäller denna del spelar
handläggarens eget handlingsutrymme en betydligt större roll, här ges utrymme för
professionella överväganden men också för mer godtyckliga och moraliskt baserade beslut.
Det tredje momentet innebär att socialbidragstagaren ska stödjas i sin väg mot
självförsörjning. För ett par decennier sedan, med en betydligt mer tillgänglig arbetsmarknad,
kopplades begreppet självförsörjning i första hand ihop med arbete. I dagens situation, med en
hög arbetslöshet, och en arbetsmarknad som är svår att nå för bl.a. grupper som uppbär
socialbidrag, tycks begreppet självförsörjande i huvudsak innebära att inte uppbära
socialbidrag, alternativ att ordna sin försörjning från andra ersättningssystem. Hur detta
påverkar det sociala arbetet med socialbidragstagare är inte studerat i någon större
utsträckning.
Om man tittar på dessa tre steg eller moment gällande arbetet med socialbidrag så tycks det
vara så att det är entrén och utgången som är det intressanta från ett överordnat ledningshåll.
Hur många släpps in och hur många lämnar blir de mest centrala frågorna och det blir ett
strakt fokus på att socialbidragsperioderna blir så korta som möjligt. Samtidigt är det ju så att
givet hur situationen ser ut idag, t.ex. gällande situationen på arbetsmarknaden och på hur
välfärdssystemen är riggade, så är det en tämligen stor andel av socialbidragstagarna som är
inne i systemet under förhållandevis långa perioder. För de socialarbetare som arbetar med
socialbidrag handlar naturligtvis också en del av arbetet om att hantera entrén in till och
försöka få ut individer ur socialbidragssystemet, men mycket om att hjälpa och stödja
människor till en anständig och värdig vardag. Det kan t.ex. handla om att bevilja ansökningar
över norm och att lotsa människor in i olika sammanhang. Detta innebär ju också ett visst
mått av krav och kontroll, men även stödet är en viktig ingrediens. Det arbete som görs under
tiden människor uppbär socialbidrag, och som är en förhållandevis stor del av det sociala
arbetet med socialbidragstagare, synliggörs emellertid inte i de olika typer av statistik som
presenteras och diskuteras i olika sammanhang. Även om t.ex. en kvinna levt isolerat ges
möjlighet till en aktivitet som innebär en stor förändring för henne vad gäller sociala
kontakter och självkänsla så är detta inget som synliggörs, det syns ju inte i statistiken. Att en
stor del av det socialsekreterarna arbetar med inte synliggörs och värdesätts är problematiskt, i
synnerhet som man ser till hur stor personalomsättningen redan är. Det enda, grovt uttryckt,
som räknas är om man som socialsekreterare lyckas få någon att lämna systemet. För att dra
en parallell till vården så finns det bland politiker och sjukhusledning ett stort intresse av att
hålla nere antal vårddygn för inneliggande, men det är knappast detta som är den starkaste
drivkraften för dem som arbetar i vården.
Det viktigt att hålla dessa olika nivåer eller perspektiv i minnet när man diskuterar och
försöker förstå arbetet med socialbidrag. Det finns ett ekonomiskt problem med att
socialbidraget ökar, men det är till stora delar skapat av politiska beslut (hur
socialförsäkringssystemet är riggat) och av en förändrad situation på arbetsmarknaden. De
som arbetar med socialbidrag har i uppdrag att stödja människor mot annan försörjning än
socialbidrag men arbetar också med individer och familjer som uppbär socialbidrag under
flera års tid. Här sker mycket som är väsentligt ur ett brukarperspektiv och som handlar om
7 värdighet. Om den huvudsakliga bilden blir att socialbidragstagaren enbart är en börda och att
socialsekreteraren i princip bara gör ett bra jobb om bidragstagare lämnar systemet har man
hamnat ganska långt från socialtjänstlagens intentioner. Ur ett verksamhetsperspektiv blir
denna implicita policy svår när det gäller att rekrytera men kanske framför allt att behålla
personal. Från ett brukarperspektiv är det naturligtvis besvärande att bli bemött som en börda,
där man till stor del själv anses vara orsaken till behovet av att söka socialbidrag. Så även om
jag naturligtvis kan förstå bekymret med höga socialbidragskostnader finns det anledning att
överväga en mer nyanserad kommunikation om detta och även försöka lyfta fram andra
kvalitéer i och målsättningar för socialbidragsarbetet.
Verksamheten på Lindängen
I samtal, möten, observationer och intervjuer har det naturligtvis framkommit ett rikt material
om verksamheten på Lindängen. Men om jag ska lyfta fram några teman som framstår som
mer centrala än andra är det hur samverkan tar sig uttryck, de sätt man arbetar med öppenhet
och tillgänglighet samt hur organisationen fungerar, såväl internt som i relation till den större
organisation den tillhör.
Samverkan
En central del av arbetet på Lindängen handlar om samarbete och samverkan mellan olika
aktörer, såväl på organisations- som individnivå. Samverkan och samarbete har under flera
decennier varit något som står högt upp på agendan när det gäller att utveckla välfärden i
Sverige. När utvecklingen inte tar sig de uttryck som önskas har bristen på samverkan varit en
vanligt förekommande förklaring. Detta kan gälla såväl mellan olika verksamheter som inom
verksamheter där man ibland t.ex. pratar om stuprör som inte involverar varandra. När det
gäller att samverkan mellan olika organisationer inte fungerar som önskat finns det olika typer
av förklaringar. En kan helt enkelt vara att det egentligen inte finns någon mer tydlig avsikt
eller ambition att samverkan ska ge något större avtryck. Samverkansinitiativ tillkommer
ibland för att tillmötesgå externa krav och förväntningar, inga verksamheter vill verka
omoderna utan vill göra som alla andra. Men skrapar man på ytan ser man att det inte finns
någon egentlig ambition utan kan mer ses som ett slags skyltfönsterarrangemang. En annan
förklaring kan vara att ingen av verksamheterna är speciellt intresserad om det inte tydligt
framgår hur den egna verksamheten kan dra nytta eller vinna på ett samarbete. Ytterligare
förklaringar kan handla om att ramarna för samverkan är otydliga och att ingen av
verksamheterna egentligen förstår vad som förväntas av dem eller vad som ska uppnås. Ibland
kan till och med samverkan uppfattas som ett mål i sig. En annan förklaring fokuserar att
olika organisationer kan ha svårt att mötas och hitta en fungerande kommunikation, det kan
t.ex. handla om att en verksamhet uppfattar sig själv (alternativt uppfattas som) som att den
befinner sig över de andra i en hierarki. Detta kan resultera i att denna verksamhet tar eller ges
rätten att styra och definiera vilka frågor som ska prioriteras. I denna förklaring ligger också
risken för en mis-match när det gäller vilka det är som samverkar, d.v.s. att de olika
verksamheterna inte representeras av nivåmässigt motsvarande aktörer. Detta kan till exempel
innebära att en verksamhets representanter kan fatta beslut över vissa frågor som övriga
representanter inte har möjlighet till. Det kan också vara så att ingen av de olika
8 representanterna i samverkanskonstellationen har någon egentlig möjlighet att påverka något i
huvudorganisationen. Det finns då en risk att samverkan snarare påminner om en slags
diskussionsklubb utan något egentligt mandat.
För att avsluta denna genomgång av möjliga orsaker till att samverkan inte riktigt fungerar
vill jag också lyfta fram ett ofta förekommande problem, nämligen att de verksamheter som
ska samarbeta har olika målsättningar och uppdrag. Det förekommer att
samverkanskonstellationer börjar arbeta och efter ett tag upptäcker man olika typer av gnissel
och slitningar, orsakerna till detta kan ibland vara svåra att identifiera för aktörerna själva. Det
kan då visa sig att de olika aktörerna på ett entusiastiskt sätt påbörjat arbetet utan att både
inför sig själva och inför varandra klarlägga och diskutera det faktum att man har olika
uppdrag och målsättningar. Detta kan bl.a. handla om att man arbetar utifrån olika
problemhierarkier, där en verksamhet prioriterar en problematik och en annan verksamhet en
annan problematik. Gnissel mellan verksamheterna kan uppstå om de olika
problemhierarkierna inte görs explicita, de kommer aldrig upp på bordet. Man kan t.ex. tänka
sig ett samverkansinitiativ mellan polis, skola och socialtjänst gällande ungdomar i ett
bostadsområde. Det är inte ovanligt att ett sådant samarbete haltar eftersom polisen vill
prioritera kriminalitet, skolan skolgången och socialtjänsten hemförhållande eller missbruk
när det gäller en viss ungdom. Man pratar förbi varandra, når inte fram och det finns en risk
att det uppstår irritation.
Det finns således en rad anledningar till varför samverkan och samarbete inte får det
genomslag som avsikten varit, det kan till och med vara så att spänningarna mellan olika
verksamheter ökar. När det gäller Malmö har man genom olika koncept försökt få olika
verksamheter att närma sig varandra. Bland annat infördes arbets- och utvecklingscentrum i
syfte att få socialtjänsten, arbetsförmedlingen och försäkringskassan att närma sig varandra.
Man kan tänka sig samverkan på olika nivåer och med olika ambitioner. En sådan är idén
bakom ”one stop shop” som innebär att olika myndigheter finns i samma lokaler så att
medborgaren inte behöver vända sig till olika ställen för att hantera sina myndighetskontakter.
När det gäller denna idé kan det vara så att det också finns förväntningar på en ökad
samverkan men det kan också vara så att man nöjer sig med att verksamheterna finns under
samma tak. Från denna idé kan man tänka sig ett kontinuum till en fullständig integration där
verksamheterna smälter samman till en verksamhet med samma uppdrag och målsättning. Så
långt har ingen samverkan än så länge gått men i mycket av retoriken låter detta som ett ideal.
Hur kan man då förstå samverkan på Lindängen, vad är det som karaktäriserar det som sker
mellan socialtjänst, Jobb Malmö och Arbetsförmedlingen. I denna studie är de dessa
verksamheter som ingår. Som tidigare nämnts finns det andra verksamheter knutna till
Framtidens hus som på olika sätt kan ha betydelse för människors försörjningsvillkor, men
uppdraget i detta sammanhang har handlat om de tre verksamheter som nämndes ovan. Vad
jag har förstått hade (i alla fall) Jobb Malmö en betydligt högre grad av personaltäthet i
inledningen av Framtidens hus verksamhet. Inledningsvis fanns det två heltidstjänster – en
siffra som idag är nere på en deltidstjänst. Ett av skälen till denna reducering är att man
menade att Jobb Malmös insats var överdimensionerad givet det antal ärenden som
aktualiserades och upprättades. De samverkansformer som växt fram mellan de tre
9 verksamheterna har förflyttat sig förhållandevis långt från tanken att enbart befinna sig under
samma tak.
En orsak till detta är att det är samma personer som träffas ofta. Jobb Malmös representant är
en person som har sin tjänst förlagd i Framtidens hus och som är där så gott som dagligen.
Denna person deltar i olika former av gemensamma möten. Arbetsförmedlingens
representanter är inte bofasta på samma sätt men är ändå i Framtidens hus ett par dagar i
veckan. Det är ofta samma personer så det har på ett ganska tydligt sätt vuxit fram en
kollegialitet personerna emellan som går bortom de gemensamma ärendena. Det verkar som
att detta har en betydelse, att det är samma personer och att det utvecklas en gemensam
arbetskultur. På de större socialbyråerna handlar det om att AF och Jobb Malmö ska bemanna
vissa timmar i veckan. Det kan handla om olika personer och det verkar vara ärendestyrt i
betydligt högre grad. Man lär inte känna varandra eller varandras verksamheter utan det
upprätthålls en viss distans.
En betydelsefull aspekt av att man arbetar nära varandra och lär känna varandra är också att
man får en ökad kunskap och insyn i varandras verksamheter. Ur ett organisationsteoretiskt
perspektiv kan detta ses som en nyckelaspekt. Att förstå varandras verksamheter innebär att
de spänningar som annars kan uppstå, just för att man inte ser att man arbetar utifrån olika
uppdrag och målsättningar, delvis kan undvikas. Att ha insyn i varandras verksamheter
innebär också att man kan föreslå lösningar som annars hade varit svåra att känna till. Med
tiden lär man sig varandras verksamheter och samarbetet blir mer sömlöst, de annars så
tydliga gränserna mellan verksamheterna blir mer otydliga. Inte alltid, men ibland verkar det
som att samverkan kan beskrivas som att det är en verksamhet, ett team som arbetar för att
hitta lösningar för olika klienter. Verksamhetsgränserna och svartepetterspelet får stå tillbaka
för att om möjligt tillskapa lösningar för klienter, ibland skräddarsydda sådana.
En dimension som möjliggör detta samarbete är att de rumsligt sitter nära varandra, i samma
korridor. De har visserligen vissa fasta tider för ärendedragning och konsultation men
samtliga vittnar också om smidigheten i att bara kunna knacka på och gå in till varandra för
att ställa frågor, få tips eller diskutera ett ärende. Denna öppenhet är också en viktig
beståndsdel för klienter som också kan få tillgång till verksamheternas samarbete utan allt för
stora bokningsarrangemang. Under öppet hus kan t.ex. en socialsekreterare ta med sig en
klient in till t.ex. Arbetsförmedlingen och under spontana former prata om olika möjligheter.
Att sitta nära varandra, att fika tillsammans etc. verkar bygga upp en öppenhet och en tillit
mellan representanterna för de olika verksamheterna. På detta sätt kan de olika aktörerna
(ibland) bilda ett gemensamt team där det egna samarbetet och de klienter man tillsammans
ansvarar för står i centrum. I första hand är det detta team som gäller och kopplingen till
moderorganisationen får möjligen stå tillbaka. Det öppnas möjligheter för att det talas om
våra klienter i stället för våra och era. I detta sammanhang tenderar samverkanshinder som
”whats in it for me” tonas ner och istället fokuseras gemensamma lösningar.
En aspekt som spelar roll för hur samverkan fungerar är naturligtvis de olika aktörerna. De
kommer från olika verksamheter, har olika lång erfarenhet och deras handlingsutrymme ser
olika ut. Att få till ett fungerande samarbete kräver kontinuitet, därför blir det tydligt hur
10 personalomsättning påverkar inflödet av ärenden. När det sker ett brott i kontinuiteten hackar
samarbetet och det tar tid att bygga upp relationer och kunskap igen. Ryggraden i
verksamheterna är personalen, med en förhållandevis stabil personalsituation möjliggörs ett
utvecklande av samverkan. Medan AF och Jobb Malmö tycks lyckas bättre när det gäller
personalkontinuiteten innebär socialtjänstens omsättning att samverkansinitiativ försvåras.
Nära samarbete, likt det som sker på Lindängen, är naturligtvis helt beroende av de individer
som ingår i samarbetet. Det som utgör en förutsättning för ett nära och öppet samarbete är att
individer befinner sig förhållandevis länge i samma roll och lär sig övriga verksamheter och
hur de fungerar i förhållande till den egna verksamheten.
En fundering man kan ha när det gäller detta med att smälta samman som ett team är hur detta
förhåller sig till de ursprungliga målen moderorganisationen har. Det finns ju möjligheter eller
risker att teamet efter en tid finner egna (implicita) mål som blir styrande för verksamheten.
Jobb Malmö och Arbetsförmedlingen arbetar ju utanför sin vanliga arena och handläggarna
kan tänkas ha något längre löplina än vad man kanske har på huvudkontoret.
Socialsekreterarna arbetar i och för sig inom ramen för sin egen verksamhet men uppmanas
att söka nya och oprövade lösningar för klienterna. Här kan man tänka sig att det finns en risk
för att det blir socialtjänstens perspektiv som tillåts dominera och att de andra verksamheterna
spelar enligt socialtjänstens spelregler. Det är naturligtvis svårt att undersöka, men väl värt,
för de olika aktörerna, att ha i åtanke. En annan aspekt som är intressant är hur de olika
aktörerna förhåller sig till sitt handlingsutrymme. Alla tjänstemän i en människobehandlande
organisation (Lispky 1980, Svensson et al 2008) har någon form av handlingsutrymme, större
eller mindre. Det professionella manöverutrymmet ser förmodligen olika ut i de olika
verksamheterna. Det beror på hur de olika verksamheterna styrs, Arbetsförmedlingen har t.ex.
en annan typ av styrning av hur den enskilde handläggaren förväntas arbeta än vad
socialtjänsten har. En sak är alltså hur det faktiska handlingsutrymmet ser ut, men en annan
fråga är hur den enskilde tjänstemannen använder sitt handlingsutrymme. Kompetens,
erfarenhet och trygghet kan nämnas som faktorer som påverkar i vilken utsträckning en
tjänsteman utnyttjar sitt handlingsutrymme. De som är yngre och nya i yrket kan ses som
exempel på sådana som generellt sett inte använder sitt faktiska handlingsutrymme utifrån de
möjligheter som finns. En annan sida av detta resonemang är naturligtvis i vilken mån
verksamhetens ledning uppmuntrar att tjänstemännen söker nya vägar och ibland hittar
oortodoxa lösningar. I takt med ett alltmer manualbaserat arbete inom människobehandlande
organisationer finns risken (eller möjligheten) att allt fler aktar sig för egna initiativ utan gör
vad som förväntas. Socialsekreterarna på Framtidens hus ger uttryck för att de uppmanas att
använda sitt handlingsutrymme och söka nya vägar. Det verkar som att detta också anammas
av de andra verksamheterna och att man tillsammans utmanar varandra att tänka utanför de
gängse lösningarna.
För dem som arbetar i denna typ av samverkan kan detta sätt att förhålla sig uppfattas som
konstruktivt och mer fruktbart än vad som är vanligt inom moderorganisationerna. Samtidigt
kan man se risker att samverkan kommer att handla om något som inte riktigt ligger i linje
med vad moderorganisationen förväntar sig. I och med att representanterna från Jobb Malmö
och Arbetsförmedlingen befinner sig i en annan kontext blir de också mer svårstyrda och det
11 finns anledning att tro att de kan arbeta mer självständigt. Gnisslet verksamheterna emellan
kanske tonas ner men samtidigt finns risken att man inte riktigt arbetat i enlighet med det
officiella uppdraget.
Bemötande och tillgänglighet
En central tanke under det senaste decenniet är att offentliga verksamheter inom t.ex. vård,
skola och omsorg ska öppna upp för ökade möjligheter för brukarna att vara delaktiga och
påverka. Olika verksamheter har kommit olika långt och socialtjänstens individ- och
familjeomsorg är kanske den verksamhet som har haft svårast att utvecklas i en sådan
riktning. Bland annat handlar detta om att försöka ta reda på vad brukaren har för uppfattning
om olika aspekter av verksamheten (jfr Hultqvist 2010), även här har individ- och
familjeomsorgen legat efter andra människobehandlande organisationer. Socialtjänstens
individ- och familjeomsorg har på olika sätt varit behäftad med en bild av inte vara speciellt
öppen för inflytande och påverkan för medverkan, snarare har begrepp som makt, kontroll och
disciplinering lyfts fram. Detta har flera orsaker, en kan vara att dessa verksamheter i
huvudsak möter människor som befinner sig i en socioekonomisk utsatthet. En annan orsak är
de historiska rötterna där inte minst socialbidraget bär med sig moraliska föreställningar kring
den fattige och fattigdom. Socialbidraget har och är kopplat till föreställningar om värdiga och
ovärdiga fattiga och skyldigheten att göra rätt för sig, något som i sin tur har gett upphov till
att hanteringen av socialbidrag har haft kontrollerande inslag som under perioder tillåtits
dominera. Synen på socialbidragstagaren har tidigare varierat och enkelt uttryckt kan man
säga att under ekonomiskt goda tider har samhället haft en mer generös hållning medan
ekonomiska nedgångar snarare inneburit en mer restriktiv hållning. Men sedan slutet av 1990talet har en förhållandevis restriktiv hållning varit rådande oavsett konjunkturläge. Forskning
visar också hur förhållningssättet till socialbidragstagaren förändrades under 1990-talet då det
skedde en förskjutning från rättigheter mot skyldigheter (jfr Johansson 2001). Det var också
under denna period kraven på motprestationer tog fart.
Att ansöka om socialbidrag har varit något som uppfattats stigmatiserande, man ligger
samhället till last. Att bjuda in eller försöka med mer serviceinriktade ansatser har inte varit
något som karaktäriserat hanteringen av socialbidrag. Snarare har socialtjänsten, även om
detta inte varit en explicit ambition, försökt göra vägen till socialbidrag lite besvärligare och
mer byråkratisk än vad som kanske varit nödvändigt. Ett exempel på detta är införandet av
telefonmottagning som infördes i vissa kommuner, när man tittade närmare på detta fungerade
denna verksamhet som ett slags gate-keeper som delvis gjorde det svårare för människor att
ansöka om socialbidrag (jmf Minas 2001).
Trots att den allmänna trenden varit att sträva mot att involvera brukaren eller medborgaren
alltmer gällande välfärdstjänster har individ- och familjeomsorgen haft svårt att öppna upp
sina verksamheter. En sådan aspekt är den fysiska miljön, många socialkontor har t.ex.
fortfarande kvar luckor som öppnas och stängs, ett mottagande som ligger ganska långt ifrån
andra verksamheter som har en betydligt mer öppnare och välkomnande miljö. Det finns
också socialbyråer som satsat på en öppnare approach.
12 Tillgänglighet handlar om flera olika dimensioner, t.ex. att bli insläppt, välkomnad, lyssnad på
och förhoppningsvis att få hjälp av någon. På många socialbyråer handlar det som sökande
om att försöka få tag i någon under telefontid och om möjligt boka ett besök. Tillgängligheten
kan på olika sätt beskrivas som begränsad. På Lindängen har man på olika sätt arbetat för att
utveckla en mer tillgänglig socialbyrå. Detta har man gjort på olika sätt.
För det första har man en öppen reception. Receptionen fungerar även som medborgarkontor
för de som bor på Lindängen. På stadsområdets stora socialkontor har man valt att ha två
separata receptioner för individ- och familjeomsorgen respektive medborgarkontoret, varav
den ena är öppen och den andra består av en lucka. Att ha en gemensam reception kan
möjligen minska stigmat något, alla som vänder sig dit ska inte ansöka om socialbidrag utan
det kan också gälla andra ärenden. Emellertid är den klart dominerande anledningen till att
människor vänder sig till receptionen på Lindängen just socialbidrag.
Ett andra sätt att öka tillgängligheten är möjligheten att faktiskt få träffa sin handläggare på
spontanbesök. Om socialsekreteraren har möjlighet tar han eller hon emot spontanbesök.
Detta underlättas att av socialsekreterarna har möjlighet att ta emot besök på sina tjänsterum,
på andra socialbyråer är det vanligt att speciella besöksrum måste bokas vilket försvårar
spontanbesök. Det är rimligt att anta att möjligheten att träffa sin handläggare när frågor
uppstår, det rör trots allt människors försörjning och att kunna planera såväl kort- som
långsiktigt etc., medverkar till en bättre och mer förtroendefull relation. Förmodligen innebär
detta också att handläggaren lär känna klienten bättre vilket i sin tur förbättrar möjligheterna
för en rimlig och framkomlig planering för klienten.
Ett tredje sätt som man använder sig av på Lindängen är öppet hus. Varje torsdag mellan
klockan 13 och 15 finns socialsekreterare, Jobb Malmö och Arbetsförmedlingen tillgängliga
för de som önskar träffa dem. Två socialsekreterare är schemalagda att finnas i receptionen
vid varje öppet hus. Deras uppgift är att svara på frågor och lotsa vidare till rätt
socialsekreterare. De gånger jag varit med om detta har det varit en förhållandevis jämn ström
av klienter som kommit i syfte att träffa sina handläggare. I vissa fall kan det också bli
spontana möten mellan socialtjänsten och någon av samarbetsparterna i syfte att samtala om
olika möjliga planeringar. Här finns alltså en möjlighet för de som redan uppbär socialbidrag
att träffa sin socialsekreterare, eller någon representant för Jobb Malmö alternativt
Arbetsförmedlingen. Vidare har de som har frågor kring socialbidrag mer allmänt också
möjlighet att ställa frågor. I detta sammanhang hade det förmodligen varit en fördel om också
nya ansökningar kunde hanteras här. Steget att ansöka socialbidrag är för många stort och
omgärdat med skamkänslor. Hade även detta kunnat hanteras på Lindängen hade idén om
öppenhet och tillgänglighet få ett ännu större genomslag. Som det är nu ska dessa klienter
först ansöka på stadsområdets stora socialbyrå och därefter bokas för nybesök på Lindängen.
Sammantaget tycks tillgängligheten för medborgarna vara större på Lindängen än vad som är
gängse inom arbetet med socialbidrag. Utan att ha frågat medborgare kan jag ändå konstatera
att det är lättare att träffa handläggare och att signalen förmodligen uppfattas som mer
inbjudande. Den allmänna signalen handlar mer om att socialbidraget inte ska vara allt för
tillgängligt, att man som socialbidragstagare är ett problem etc. Genom en mer serviceinriktad
13 verksamhet ger man också klienterna erkännande som medborgare som har rätt till service,
d.v.s. en lite starkare betoning på rättigheter. Lindängens sätt att förhålla sig skiljer sig från
den allmänna bilden välfärdsstaten idag sänder ut när det gäller socialbidraget. Här finns det
på ett sätt en paradox, å den ena sidan att se socialbidrag som en medborgerlig rättighet,
genom ett öppnare förhållningssätt sänka trösklarna för att ansöka om och uppbära
socialbidrag. Men å den andra sidan är ju den överordnade signalen att socialbidrag ska vara
en nödlösning och något som helst bara ska uppbäras under en kortare period och att entrén in
i systemet inte bör vara speciellt inbjudande. Det talas ju ofta om incitament för att lämna
socialbidraget, det får inte vara för bekvämt och nivån ska ligga på ett visst respektavstånd
från andra inkomstnivåer. Genom förhållningssättet på Lindängen signalerar man i och för
sig att det är ok att uppbära socialbidrag, men samtidigt finns det väl också en tanke att den
större tillgängligheten och öppenheten också ska ge ökade möjligheter för människor att
lämna systemet.
Organisering av verksamheten
Organisationen kring arbetet med socialbidraget är förhållandevis liten på Lindängen, den
består av åtta socialsekreterare och en arbetsledare. Jämfört med övriga avdelningar inom
Malmö stad är den betydligt mindre och ger ett närmast familjärt intryck. Arbetsgruppen
beskriver sig själv som trygg, tack vare att man är så få lär man känna varandra vilket skapar
en trygghet som bl.a. är värdefull när ärenden och bedömningar diskuteras. Vidare menar man
att det är en fungerande grupp när det gäller att introducera nyanställda, det är smidigt att bli
en del av gruppen och man får mycket stöd som ny. Ändå präglas gruppen på Lindängen,
precis som i övriga Malmö, av en förhållandevis hög personalomsättning. Det tycks
emellertid inte vara så att det dagligen pratas om vem som söker vilka arbeten och att gruppen
präglas av en känsla av att kollegorna är på väg någon annanstans. Men under hösten 2015 är
det förhållandevis många som är nya. Trots styrkorna som finns vad gäller trygghet och närhet
i en mindre grupp innebär det också en ökad sårbarhet när det gäller personalomsättning, om
t.ex. två personer slutar innebär ju det att en fjärdedel byts ut.
Att man är så få i gruppen innebär att man får en ökad insyn i varandras tjänster när det gäller
ärenden. Vid ärendegenomgångar är flera bekanta med de besvärliga eller knepiga ärenden
som någon av kollegorna brottas med. I det dagliga arbetet tycks det också vara en ständigt
pågående dialog socialsekreterarna emellan och så ser det naturligtvis ut på många ställen,
men det faktum att de är så få innebär förmodligen också en ökad insyn och kunskap om
varandras ärenden. Denna insyn innebär förmodligen också att de på olika sätt kan täcka upp
för varandra om någon inte är tillgänglig. Ytterligare en fördel är förmodligen att den
psykosociala arbetsmiljön kan uppfattas som bättre när den enskilde socialsekreteraren har en
ökad insyn i hur arbetssituationen ser ut för de övriga, man kan på ett annat sätt stödja och
hjälpa varandra.
Socialsekreterarna ger vidare en bild av att den anda som fanns runt Lindängenprojektet när
det sjösattes till vissa delar finns kvar. Det handlade om att ha ”högt i tak”, att varje
socialsekreterare uppmanades att försöka hitta nya vägar och sätt att stödja klienterna. Denna
bild förmedlas men samtidigt framkommer det signaler att arbetssituationen blir allt mer
pressad och att det finns risker för att verksamheten börjar påminna om det arbete som bedrivs
14 på de stora socialbyråerna och som man på olika sätt vill distansera sig ifrån. En ökad
arbetsbelastning i kombination med en osäker personalsituation utmanar föreställningen om
trygga och erfarna socialsekreterare som har kunskapen och modet att testa nya och kanske
okonventionella sätt att hantera ärenden.
En del av vad som utmärker verksamheten på Lindängen är det nära samarbete socialtjänsten
har med Jobb Malmö och Arbetsförmedlingen. En dimension av detta samarbete är att de
olika aktörerna (personerna) lär känna varandra och att det etableras förtroendefulla
relationer. Detta samarbete är naturligtvis sårbart för förändringar och det framkommer också
att aktiviteten och utbytet minskar under perioder av högre personalomsättning. För att
samverkan och samlokalisering ska fungera och vara ett hållbart arbetssätt krävs det således
att man hittar strategier för att skapa en stabil arbetsgrupp.
Organiseringen av arbetet ställer något annorlunda krav på ledningen än vad som är fallet på
de större socialbyråerna där det ofta finns flera sektioner med såväl sektionschefer samt olika
lager av chefer över dessa. Detta innebär, eller ger åtminstone förutsättningar för, ett stöd för
cheferna. De har kollegor de kan vända sig till för att diskutera olika frågor, de kan täcka upp
för varandra och stödja varandra vid svåra beslut. Som sektionschef på Lindängen är man
ensam, visserligen finns en förste socialsekreterare, men chefspositionen är mer utsatt. En
annan aspekt av detta är att man som chef i en verksamhet som är lokaliserad utanför
huvudverksamheten tvingas vara frånvarande förhållandevis mycket eftersom man förväntas
delta på möten och andra arrangemang på den stora socialbyrån. Detta är en ganska given
konsekvens av den organisatoriska lösning som valts. Detta innebär i sin tur att sårbarheten
också är större bland personalen på Lindängen. Eftersom chefen har en förhållandevis hög
frånvaro, d.v.s. deltar i andra aktiviteter, är personalen utan chef. Visserligen finns det en
förste socialsekreterare men situationen skiljer sig ändå från den stora socialbyrån där det
finns flera sektionschefer som personalen kan vända sig till vid t.ex. akuta situationer eller
svåra ärenden.
En annan aspekt av den lilla organisationen handlar om att socialsekreterarna handlägger alla
olika typer av socialbidragsärenden. Under de senaste decennierna har verksamheterna inom
socialtjänsten gått mot en ökad grad av specialisering. Generalistidealet, som bl.a.
uppmärksammades i och med socialtjänstlagen 1982, innebar att samma socialsekreterare
skulle arbeta med olika sorters ärenden som missbruk, barn & ungdom samt socialbidrag. En
bärande tanke i detta vara att klienten inte skulle behöva ha flera socialsekreterare utan det
sociala arbetet skulle karaktäriseras av ett helhetstänk. Denna tanke, eller ideal, kom ganska
snabbt på skam i och med att professionaliseringsambitioner och därmed också ökad
specialisering fick ett allt starkare genomslag. De tre olika inriktningarna separerades och som
ett led i detta påbörjades också ytterligare specialiseringar inom respektive område där kanske
socialbidraget har gått längst. Under 1990-talets samhällsekonomiska kris, vilket bl.a. innebar
en påtagligt ökad arbetslöshet och ett ökat socialbidragstagande, initierades bland
kommunerna olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, något som ytterligare spädde på
specialiseringen inom arbetet med socialbidrag. Det tycks finnas en idé om att ökad
specialisering också ökar graden av professionalisering, genom att arbeta inom visst avgränsat
område fördjupas kompetensen och kunskaperna inom ett område. Arbetet med socialbidrag
15 på Lindängen påminner om hur organiseringen ser ut i mindre kommuner, där arbetsgruppen
är liten och alla arbetar med olika typer av ärenden. Detta kan naturligtvis ses som tilltalande
och attraktivt för många socialarbetare, att jobba i en liten grupp där alla gör allt (inom
socialbidraget). Samtidigt kan det också signalera en syn på arbetet som enklare, det behövs
ingen direkt expertis utan man arbetar med allt. En parallell kan kanske dras till vårdcentraler
i förhållande till den specialiserade vården. Visserligen kan en vårdcentral säkerligen
uppfattas som en attraktivare arbetsplats än de stora sjukhusen. Men samtidigt innebär det en
lägre status, på vårdcentralen hanterar man enklare åkommor som inte kräver
specialistkunskap. Det finns som sagt en risk att sättet att organisera arbetet på Lindängen
sänder ut dessa signaler och därmed uppfattas som en i lägre grad attraktiv arbetsplats än en
större och mer specialiserad socialbyrå.
Den lilla verksamheten i den stora
Verksamheten på Lindängen tillhör områdesförvaltning Söder (sedan 2013) vars egentliga
verksamhet när det gäller försörjningsstöd ligger på Eriksfältsgatan några kilometer från
Lindängen. Här finns tre sektioner för försörjningsstöd med inriktning mot olika
klientkategorier. Tre sektionschefer ansvarar för dessa sektioner och Lindängen utgör en
fjärde sektion. En enhetschef är ansvarig för dessa fyra sektioner. Den bild som framkommit
är att det inte sker någon, eller i alla fall inte har skett någon, riktad rekrytering av
socialsekreterare till Lindängen. De som ansökt har vid anställningsintervju fått information
om att det också finns möjlighet att arbeta på Lindängen och hur denna verksamhet skiljer sig
i förhållande till den ordinarie verksamheten. När det gäller de sökande så ansöker alla som
tillhör Stadsområde Söder om socialbidrag på den centrala socialbyrån. Därifrån bokas
nybesök för de klienter som tillhör Lindängen. Under de senaste åren har det varit
förhållandevis instabilt när det gäller chefer med flera byten och vakanser under perioder. Den
lokala ledningen för Söder är förhållandevis ny och saknar delvis en historia när det gäller
verksamheten på Lindängen. Generellt sett är det svårt att hitta en bra balans mellan det lilla
projektet och moderverksamheten. Ofta bildar projektet en liten (isolerad) ö i förhållande till
den ordinarie organisationen och det finns en risk att ett slags vi- och dom föreställning
utvecklas mellan verksamheterna. Sektionschefen på Lindängen tycks ha ett kontinuerligt
utbyte med huvudverksamheten genom olika typer av ledningsmöten osv. Däremot verkar
utbytet mellan socialsekreterarna mer glest, det förekommer några få träffar men överlag
tycks verksamheten på Lindängen vara förhållandevis okänd för socialsekreterarna i
huvudverksamheten. En risk med en bristande kontakt, insyn och kunskap om varandras
verksamhet är att det kan skapas misstänksamhet i förhållande till de andra verksamheterna.
Bilden av verksamheten på Lindängen är att det är ett friare arbetssätt och att man har färre
ärenden. När man som socialsekreterare är pressad av en hög arbetsbelastning finns det
förmodligen risk att man målar upp en bild av ”de andra” som har bättre arbetsförhållande,
färre ärenden och dessutom får beröm i lokala medier. Kvaliteten och det goda arbetssättet på
Lindängen nämns ofta som en motsats till, implicit eller explicit, det mer traditionella arbetet
med socialbidrag, något som ju den ordinarie verksamheten representerar.
En fundering man kan ha är vilka motiv som ligger bakom att man valde att bryta ut just
socialbidraget och placera detta på Lindängen. I själva idén ligger ju föreställningen om den
16 lilla, lokala och lättillgängliga socialbyrån och då hade man kunnat tänka sig att låta också
missbruk och barn & ungdom vara placerade inom ramen för samma verksamhet. De som har
pågående ärenden gällande socialbidrag och missbruk eller barn & ungdom har ju två olika
socialbyråer att vända sig till. För dessa klienter kan man fundera över frågor som rör
tillgänglighet och brukarperspektiv.
Sammanfattande diskussion
Under denna rubrik är syftet att lyfta fram några av de aspekter jag ser som centrala när det
gäller att förstå verksamheten på Lindängen. Även om flera aspekter av det som sker i denna
verksamhet skulle kunna lyftas fram som något som enbart berör denna verksamhet är det
viktigt att också betona att arbetet med socialbidrag sker i ett större sammanhang. Detta
sammanhang kan göras större eller mindre, i denna diskussion nöjer jag mig med ett
Malmöperspektiv.
När det gäller den faktiska verksamheten på Lindängen är det framför allt tillgängligheten och
samverkan som bör framhållas. Som jag skrivit tidigare innebär ambitionen om en ökad
tillgänglighet flera delar. En del är att den sänder signaler som implicerar service och
rättigheter och möjligen tonar ner andra signaler som pekar mot kontroll, moral, stigma och
otillgänglighet. En annan del är att den faktiskt ger medborgarna ökade möjligheter att möta
representanter från olika välfärdsaktörer. Möjligheten till spontanbesök och öppet hus ger
möjlighet till fler kontakttillfälle för att ställa frågor, få information och samtala om den egna
situationen. Otrygghet och utsatthet när det gäller försörjning är en svår situation och att
välfärdsstaten öppnar fler kanaler för kontakt kan förhoppningsvis minska otryggheten och
frustrationen något. Ytterligare en del av tillgängligheten är att möjlighet till fler möten
mellan handläggare och klient ökar. Att träffas ofta innebär att förutsättningarna för en
relevant och rimlig planering ökar, det innebär också att kännedom om en individs eller en
familjs situation ökar. Detta innebär att förutsättningarna för träffsäkra planeringar och
rimliga bedömningar görs. Ökade kontaktmöjligheter kan naturligtvis också användas som
ökad kontroll av socialbidragstagare, med tanke på hur hanteringen av socialbidraget generellt
utvecklats under det senaste decenniet måste man vara medveten om att förändrade arbetssätt
också kan tolkas i en annan riktning.
Den samverkan som bedrivs på Lindängen har tagit tidigare samverkansambitioner ett eller ett
par steg längre. Det handlar inte om att Jobb Malmö eller Arbetsförmedlingen ska bemanna
några timmar i veckan utan det handlar snarare om att personer från de olika verksamheterna
träffas ofta, lär känna varandra och arbetar tillsammans. Detta innebär att man lär känna
varandras verksamheter och förstår på så sätt förutsättningarna för varandras arbete bättre.
Detta minskar risken för spänningar och gnissel. Denna typ av samverkan innebär också att
det blir lättare att hitta gemensamma lösningar för olika klienter, det verkar som att det finns
en ökad grad av flexibilitet och beredvillighet att gå varandra till mötes. I kombination med
att handläggarna känner sina klienter bättre ökar också ett tätare samarbete verksamheterna
emellan möjligheterna för mer träffsäkra, individanpassade och realistiska planeringar för
klienterna. Naturligtvis är denna samverkan synnerligen beroende av en någotsånär stabil
17 personalsituation. När det blir för mycket ryck i personalkontinuiteten slår det direkt mot
samarbetet som bygger på relationer och kännedom om varandras verksamheter.
Denna typ av team (socialtjänst, Arbetsförmedling och Jobb Malmö) skulle kunna vara en
framkomlig väg gällande socialbidragsverksamheten i Malmö. Det handlar då inte om
bemanning utan om att skapa grupper som har en gemensam arbetsplats och i första hand
representerar sitt team. I mina samtal med olika representanter för verksamheterna är det
tydligt att det finns en del gnissel och samarbetssvårigheter. För en utomstående är det
dessutom i princip omöjligt att få en överblick över vem som egentligen har ansvar för vad
när det gäller arbetslösa socialbidragstagare. Detta får med största sannolikhet genomslag
också i det konkreta arbetet med socialbidragstagare. Den ena verksamheten vet inte riktigt
vad den andra gör eller förväntas göra, det är svårt att veta vad de olika aktörerna kan förvänta
sig av varandra och kontakten dem emellan kan uppfattas som krånglig.
Verksamheten på Lindängen sätter fingret på det lilla och det lokala (bostadsområdet). Det
kan naturligtvis finnas flera positiva aspekter av detta när olika aktörer går samman för
utveckla verksamheter och bostadsområde. Men det är samtidigt viktigt att lyfta fram att de
frågor som berörs här, försörjningsfrågor och socialbidrag, inte är någon fråga som löses på
basis av bostadsområden eller på stadsdelsnivå. Det är frågor som berör staden i dess helhet
och olika sätt att hantera socialbidrag, fattigdom och arbetslöshet bör (minst) ha ett
stadsövergripande perspektiv. Att rikta för mycket fokus mot vad som händer i ett enskilt
bostadsområde kan föra tankarna till att orsakerna men också lösningarna ligger på denna
nivå. Det finns mycket att lära av hur man hanterar frågorna om socialbidrag på Lindängen,
som t.ex. samverkan och tillgänglighet, men det finns en risk (t.ex. genom nuvarande sätt att
kommunicera statistik på stadsdelsnivå) att göra arbetet och utmaningarna gällande
försörjning och fattigdom till ett stadsdelsproblem.
Jag vill avsluta om några reflektioner kring tidshorisont och tajming när det gäller
socialbidrag. Tanken bakom socialbidraget, det yttersta skyddsnätet, är tänkt att vara en
tillfällig övergång mellan andra typer av försörjning. Riksnormen är tänkt att vara en skälig
summa att klara sig på i ungefär tre månader. Det är i dag ett starkt fokus på att människor ska
lämna systemet. Samtidigt talar forskning och erfarenhet om att många av dagens
socialbidragstagare har en lång väg till arbete och till annan försörjning. Ändå är signalerna
att människor så snabbt som möjligt ska lämna systemet. Inte sällan innebär det kortsiktiga
lösningar, t.ex. en kortvarig anställning, för att vara tillbaka till socialbidraget efter några
månader. Naturligtvis är detta i grunden en nationell fråga men samtidigt finns det anledning
att fundera över om inte mer långsiktiga och hållbara strategier hade kunnat utgöra ett
alternativ till dagens mer kortsiktiga politik. Långsiktiga utbildningsinsatser ger förmodligen
betydligt bättre förutsättningar för en mer hållbar lösning för många som idag uppbär
socialbidrag. Inom några få år utmanas socialbidragssystemet av de flyktingar som kommit
under 2015 och som under en period uppbär etableringsstöd. Det finns inte mycket som talar
för en, i alla fall inte påtagligt, förändrad arbetsmarknad om två år. Det finns anledning för
Malmö stad att tänka mer långsiktigt kring frågor som utbildning etc. för dessa och andra
grupper som uppbär socialbidrag. Kortsiktiga strategier riskerar möjligen snarare att öka
kostnader i förlängningen.
18 Referenser
Hultqvist, S. (2010) Om brukardelaktighet i välfärdssystemen – en kunskapsöversikt. Växjö:
Växjö university Press.
Johansson, H (2001) I det sociala medborgarskapet skugga. Rätten till socialbidrag under
1980- och 1990-talen. Lund: Arkiv.
Lipsky, M. (1980) Street level bureaucracy. New York: Russel Sage Foundation.
Malmö Stad (2014) http://redovisningar.malmo.se/budget_2014/delarsrapport/malmoden_unga_moderna_och_globala_kunskapsstaden/arbetsmarknad/
Minas, R. (2001) Att skilja ”agnar från vetet” – telefonmottagningarnas organisation och
selektion av socialbidragsförfrågningar. Socialvetenskaplig Tidskrift 8(3) 201-219.
Svensson, K., Johnsson, E. & Laanemets, L. (2008) Handlingsutrymme: utmaningar i socialt
arbete. Stockholm: Natur & Kultur.
19