Krisberedskap för teknisk infrastruktur –regionala och kommunala strategier för samverkan och implementering Ett nybildat krishanteringsråd i Östergötland – ett forskningsproblem - ”En effektiv krishantering förutsätter förebyggande arbete”, säger landshövdingen i Östergötland Björn Eriksson och motiverar det nystartade krishanteringsrådet, som består av representanter för bland annat polismyndigheten, lanstinget, försvaret, intresseorganisationer och kommunerna i länet. Länsstyrelsen ansvarar för rådet och deras avsikt är att kartlägga regionens hotbilder för att kunna genomföra realistiska övningar gemensamt med länets aktörer för att därigenom skapa beredskap. Det formella rådet baseras på informella nätverk. Försvarsdirektör Eva Kihlkrans, som ingår i rådet, hoppas att det kommer att göra länet bättre rustat att möta kriser och förebygga svåra händelser.1 Ett av de områden som krishanteringsrådet särskilt uppmärksammar är teknisk infrastruktur. El-, tele- och IT-systemen blir allt viktigare i samhället och kriser i dessa system slår ofrånkomligen mot de flesta verksamheter i samhället. Dessa stora tekniska system är styrande för många verksamheter, som därför är beroende av dess funktioner. Samverkan mellan olika offentliga och privata aktörer kring beslut och implementering av sådana system och dess krisberedskap står i fokus för det föreslagna forskningsprojektet. Den lokala och regionala politiken kring krisberedskap visar hur nyare politikområden griper tvärs igenom etablerade och i många fall institutionaliserade verksamheter. Krisberedskapens sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter bryter mot sektorspolitiken. Vår forskning om IT och energi har fokuserat kommunala beslutsprocesser, samverkan mellan aktörer samt hur implementering skett av beslut och mål.2 Stora tekniska system har en avgörande betydelse för samhällets mest grundläggande funktioner och för medborgarnas säkerhet. Dessa system är komplexa system med svåröverskådliga beroendeförhållanden mellan systemens delar, både tekniska och sociala. Säkerhetsåtgärder och krisberedskap som genomförs inom den tekniska infrastrukturen är samtidigt beroende av de organisatoriska och ekonomiska delarnas stöd. De beroendeförhållanden som finns mellan delar av den tekniska infrastrukturen anses inte beaktas i tillräcklig grad3 och systemens sociala dimensioner integreras sällan i analysen av krisberedskap.4 Den bristande integreringen är ett potentiellt samhällsproblem som bryter sektorsgränser. Därför är möjligheterna till samordningsvinster stora och kommunernas delaktighet viktig eftersom de har kompetens och ansvar för områden som miljö, energi, och IT.5 Krisberedskapsrådet syftar till ökad kommunikation, samordning och integration för att undvika sektorsindelning och därigenom stimulera ny kunskap och utveckling av nya idéer. Det är särskilt viktigt mellan olika myndigheter och i kommunerna där gränser mellan olika sektorer konsoliderats. Sektorsgränserna gör det svårt för organisationernas olika professioner att kommunicera och samverka. Detta förstärks även av olika problembilder, mål och kulturer i verksamheterna.6 Sektorsövergripande besluts- och implementeringsprocesser som integrerar privata och offentliga aktörer samlas i analysbegreppet ’governance’, vilket alltmer präglar modern statsvetenskaplig forskning. Utvecklingen av strategier för regional och kommunal krisberedskap sker lokalt och organiseras av de aktörer som verkar där. Förutsättningar är dock olika på olika platser när det gäller IT- och energiinfrastrukturen. Därför är även den geografiska dimensionen en viktig analysaspekt, för att ge regioner och kommuner verktyg och vägledning för hur samverkans- och implementeringsprocesser kring krisberedskap kan stödjas. 1 Östgötacorrespondenten 050119, 050120. Wihlborg, E (2000) En lösning som söker problem. Hur och varför lokala IT-policyer utvecklas i landsbygdskommuner. Palm, J (2004) Makten över energin – policyprocesser i två kommuner 1977-2001; Alm M (avser att disputera i september -05, Linköpings universitet) prel. titel: Nationell makt och lokal motmakt. 3 SOU 2001:41, Säkerhet i en ny tid, Betänkande av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, Stockholm: Fritzes, s 183 4 På en generell nivå diskuteras ofta i termer av ett risksamhälle, vilket betonar de inbyggda potentiella kriser som finns i samhället, se det centrala verket på detta område: Beck, U (1999) World Risk Society. Cambridge University Press. 5 Rydén, B (1991), Energi och Miljö. Möjligheter och hinder vid samordningen av den kommunala miljö- och energipolitiken, Stockholm: Svenska kommunförbundet; Söderberg, H (1999), Kommunerna och kretsloppet – avloppssektorns förändring från rening till resurshantering, Linköpings universitet; Lindquist, P (2000) Lokala energistrategier. Linköpings universitet; Palm, J (2004). 6 Törnkvist, E. K (2004) Bland grynnor och blindskär. Kommunikation, lärande och teknik i samarbetsprojektet Sjöräddning, , Linköpings universitet. 2 1 Problemställning och syfte För att på kommunal och regional nivå omsätta mål och visioner om krisberedskap till praktisk handling krävs det att mångfalden av aktörer samarbetar för att utveckla och integrera strategier. Privata, ideella och olika offentliga aktörer har olika handlingsutrymmen och intressen. Därför har de olika förståelser och uppfattningar av vad som utgör en kris och hur denna kris kan/ska hanteras och krisberedskapen utformas. När aktörer verkar i nätverk, som krisberedningsrådet i Östergötland, pågår ständigt förhandling om frågor där aktörers makt kommer till uttryck. Därför är det relevant att analysera strategier för samverkan, beslutsprocesser och implementering. Forskningsprojektet syftar till en governanceanalys av samverkans- och integrationsstrategier för krisberedskap kring stora tekniska system i regioner. Därigenom utvecklas förutom vetenskaplig förståelse även metodverktyg för regionala och lokala aktörer. Forskningsprojektet operationaliseras genom fyra övergripande frågeställningar: Om och i så fall hur samlas aktörer och utvecklar gemensamma tolkningar av kriser och dess hantering genom samverkan och integration om krisberedskap kring energi och IT? Hur kan aktörers tolkningar av kriser öka förståelsen av deras mål och riktlinjer? Hur formas nätverk och hur täta är de (grader av integration, inklusion och gemensamma intressen) i olika regioner? Vilka resurser är tillgängliga för olika aktörer och hur används dessa i maktrelationer mellan aktörerna? Frågorna kommer empiriskt att mötas med djupare fältstudier i en region och kompletterande sådana för jämförelser i två regioner med annan karaktär. Det kvalitativa empiriska materialet genereras genom dokumentstudier, intervjuer, deltagande observationer, fokusgrupper och att presentera scenarier som aktörerna får förhålla sig till för att därigenom tydliggöra förståelser av kriser och dessas möjliga hantering. Styrning av stora tekniska system i nätverk Det engelska begreppet ’governance’ används för att beskriva politiska styrprocesser som integrerar både privata och offentliga aktörer. Centralt är att aktörers relationer i nätverk och nätverken i sig kan karaktäriseras på en skala från slutna policygemenskaper till mer öppna sakfrågenätverk. Policygemenskaper präglas av konsensus mellan få inkluderade medlemmarna som har gemensamma värderingar i frågan. Maktrelationerna är här klargjorda och det sker ett ömsesidigt utbyte av resurser. Däremot i de öppnare sakfrågenätverken är konsensus ovanligare. Aktörer rör sig in och ut på beslutsarenan och olika intressen representeras. Aktörer har frihet att delta i eller lämna nätverket, eftersom resursfördelningen och maktrelationerna är ojämlika.7 Maktrelationerna styr hur, med vem och varför aktörerna samverkar och vad de lär sig av samverkan i nätverken.8 Krisberedskap utvecklas i interaktion mellan privata och offentliga aktörer som samverkar i nätverk och de specifika arenor som skapats – som krisberedskapsrådet i Östergötland. Aktörer har olika tolkningsutrymmen beroende på aspekter som genus, ålder, etnicitet och andra socialt konstruerade kategorier.9 Styrning i nätverk reser klassiska frågor om inklusion och representation, eftersom det blir otydligare vem som representerar och på vilket mandat. I exempelvis regionala partnerskap framgår det att kvinnor och deras intressen åsidosätts.10 I den här föreslagna studien är därför en central fråga vilka som betraktas som inkluderade i processerna kring krisberedskap och hur deras intressen kommer fram. Aktörers olika upplevelser av risker och förtroenden för myndigheter är ett relativt outforskat fält.11 Den lokala tolkningen och hanteringen av nationella och internationella mål och riktlinjer för krishantering bör därför analyseras.12 Analysen av arenorna fokuserar Rhodes, R.A.W. & Marsh, D (1992), ”New directions in the study of policy networks”, European Journal of Political Research, no 21, p 186-188; Smith, M.J. (1993), ”Policy networks”, in Fischer, F and Forester, J, The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, London: Duke University Press; Marsh, D (ed) (1998) Comparing Policy Networks, 7 Buckingham: Open University Press. 8 Sabatier, P. A & Jenkins-Smithe, H.C. (1993), Policy Change and Learning. An advocacy Coalition Approach, Boulder, Colorado: Westview Press; Pierre, J. (2000), Debating governance. Authority, steering and democracy. Oxford: OUP. 9 Berner, B (red.) (1997), Gendered Practices. Feminist Studies of Technology and Society , Stockholm: Almqvist & Wiksell. 10 Hudson, C (2001), ”Regionala partnerskap: ett hot mot eller förverkligande av demokrati”, CERUM arbetsnotat nr 36, Umeå universitet; Wihlborg, E, ”Kvinnor som driver lokalt utvecklingsarbete kring IT”, i NIKK magasin 2002/2. 11 För diskussion om fortsatt forskning i dessa fält se exempelvis Boholm Å, Löfstedt R och Strandberg U (1998) Tunnelbygget genom Hallandsås: Lokalsamhällets dilemman, Cefos, Göteborgs universitet. Sid. 93f 12 Se exempelvis Wynne B (1989) Sheepfarming after Chernobyl, In: Environment, vol 31, No 2. 2 agendasättningsprocesser då drivande aktörer s.k. policyentreprenörer har förmåga att definiera tolkningar av risker, möjligheter och kunskap i policyer kring lokala sociotekniska system.13 IT och energisystem är idag i hög grad öppna för nya tolkningar. De kommunala IT- och energisystemen omförhandlas utifrån politiska initiativ, förändrade marknadsförhållanden och teknisk utveckling. En situation där tolkningen av ett tekniskt fenomen fortfarande är öppen och mångtydig med olika konsekvenser för de inblandade är emellertid inte ny för forskningen om teknik och social förändring. Tvärtom har många sådana situationer observerats och studerats i tidigare studier, ofta utifrån det övergripande perspektivet ”social konstruktion av stora tekniska system”.14 Den grundläggande tankegången i dessa är att en teknik formas under inflytande av olika sociala grupper. Dessa processer sker mot bakgrund av de lokala och regionala faktorer och institutioner som berör området och de sociala sammanhang av nätverk och lärande aktörer som gemensamt formar vad som kallas ett sociotekniskt system.15 Behovet av nya arenor för samverkan kan ses som en konsekvens av det ökade inslaget av governance. Tidigare dominerades de stora tekniska systemen både lokalt och nationellt av ’government’, det vill säga mer formaliserad styrning av etablerade professioner med strikta regelverk och utan samverkan med icke-offentliga aktörer. Samtidigt har det visat sig att nya utmaningar såsom miljöhot och olika slags kriser såsom oväntade och väntade sådana kräver governance styrning genom nätverk av offentliga och privata aktörer där andra mål och maktprinciper är vägledande. Därför belyser studier av sociotekniska system hur nya aktörer involveras och arenor formas.16 Tillvägagångssätt, metoder och arbetsplan Studien är kvalitativ till sin karaktär och bygger på metoder som ger ett rikt material kring beslutsprocesser, samordning och implementeringsstrategier. Den empiriska utgångspunkten är att nära följa utvecklingen av det östgötska krisberedskapsrådet och dess medverkande aktörer, vilka själva även har intresse av detta. Därtill kommer vi att göra mer extensiva fallstudier av två andra regioner, varav en med tillgång till EU-strukturfonder17 och en i södra Sverige18, för att kunna jämföra framgångsfaktorer och problemlösningsstrategier. Dokumentstudier och intervjuer är grundläggande empiriska metoder för samtliga fall. Urval av informanter och relevanta dokument baseras på processen och avgränsas till de valda teknikområdena. Särskilt fokus kommer att läggas på dem som kan betraktas som policyentreprenörer, för att analysera tolkningar och maktrelationer. I det östgötska fallet kommer även deltagande observationer att genomföras av Alm som arbetat med sådana metoder. För att analysera tolkningar av mål, riktlinjer och förståelser av kriser kommer en mer diskursanalytisk ansats att tillämpas. Diskurserna avgränsas genom att följa den process som kringgärdar formandet av nya politiska arenor. Aktörernas maktspel för att få tolkningsföreträde och att därigenom sätta agendan på dessa arenor är i fokus för vår analys av texter (i den vida betydelsen av dokument, tal och agerande). Genom att fokusera nätverkens slutningar klargörs vems intressen som inkluderas och hur medlemskapet på arenan styrs. Analyser av processarna och nätverkens integration synliggör makt som formas genom att aktörerna nyttjar de resurser de har tillgång till och hanterar de restriktioner som de berörs av. Att särskilja hur olika nätverk har mer eller mindre karaktär av policygemenskaper/sakfrågenätverk ger en inledande förståelse av processer och möjliggör såväl jämförelser som generaliseringar. Analysen av nätverken leder in i hur olika aktörer kommer att ”ta hem” förståelser till sina respektive organisationer där den faktiska krisberedskapen implementeras. Därigenom kan vi skilja på samverkansstrategier, som formas då aktörerna samlas i t.ex. krisberedskapsrådet och skapar en arena, från implementeringsstrategier som senare är en konsekvens av samverkan då olika aktörer Se de medverkande forskarnas avhandlingar, enligt not 2. Se bl.a Huges, T.P. (1983); Bijker, W m.fl. (red.) (1987), The social Construction of Technological Systems. Cambridge: MIT Press; Summerton, J (1992) District heating comes to town. Linköpings universitet. 15 Begreppet socioteknisk används i forskningen om teknik och samhälle för att markera att man studerar såväl materiella som sociala och humana ”komponenter” av t ex energisystem, transportsystem eller IT-nät. Se bl.a. Ingelstam, L (2002) System – att tänka över samhälle och teknik. Eskilstuna: Energimyndighetens förlag. 16 Förutom vår egen forskning se även exempelvis Storbjörk, S. (2001) Vägskäl. Linköpings universitet. Isaksson, K. (2001) Framtidens trafiksystem? Linköpings universitet. 17 Tillgången till strukturfondsmedel har visat sig avgörande bland annat för hur samverkan kring bredbandsutbyggnaden och dess implementering har hanterats, se Wihlborg E (2003) Kommunala bredbandsbyggen. Tema T-rapport nr. 40. 18 Regionen i södra Sverige kommer att väljas för inkludera erfarenheter från vinterns (2005) många elavbrott och hanteringen av dem. 13 14 3 nyttjar erfarenheter från den nya arenan och utvecklar sina organisationer för att möta de gemensamma målen om krisberedskap. Arbetet kommer att genomföras av tre disputerade forskare vid Linköpings universitet under åren 2006-2008 och organiseras så som redovisas i tabellen nedan. Forskningen leds av Elin Wihlborg, lektor i Statsvetenskap vid Ekonomiska institutionen (EKI) och analyseras gemensamt med forskarassistenterna Maria Alm och Jenny Palm vid tema Teknik och social förändring som ansvarar för det empiriska arbetet. Tidplanen för projektet: 2006 Fo. ass. Maria Alm (avser att disputera i september 2005). Tema T. Fo.ass. Jenny Palm, Tema T Lektor Elin Wihlborg, Statsvetenskap, EKI Resultat och presentationsformer: 100% - Översikt av tidigare forskning. - Följa processen i Östergötland och rekapitulera dess formering. 50% - Följa processerna i de två referensfallen och rekapitulera dess formering. 50% Projektledning, teoretisk modellutveckling av regionala governanceprocesser. Skapa referensgrupp. Empiriska Working papers om Östgötafallet och om forskningsläget (MA). Vetenskaplig artikel om nätverk och stora tekniska system (EW +JP). Återkopplingsseminarium till östgötska aktörer (alla). 2007 2008 100% - Följa processen i Östergötland och analysera tolkningar och betydelser. 75% - Följa och analysera processerna i de två referensfallen. 50% Projektledning, teoretisk modellutveckling Arrangemang av regionala återkopplingsseminarier i samverkan med kommunförbundet. Regionala återkopplingsseminarium. (EW ansvarig) Empiriskt Working paper om referensfallen (JP). Vetenskaplig artikel komparation av fallen(MA+JP). Vetenskapligt konferenspaper till NOPSA – Nordiska Statsvetenskapliga förbundets årsmöte (alla). MA 100% JP 100% EW50% - Gemensamma jämförande analyser mellan regionerna och dess kommuner. Generaliserbara analyser av processer kring beslut, samverkan och implementering. Slutrapportering av projektet. Handbok för regionala aktörer om att samordna krisberedskap (alla). Två vetenskapliga artiklar om sammanfattande resultat (alla). Ev. Monografi på svenska, som kan användas som lärobok på civ.ing.utbildningar (alla). Forskarassistent Maria Alm kommer att stå för huvuddelen av empiriinsamlingen i Östergötlands län och kommer främst att analysera implementeringsprocesserna på läns- och kommunnivå. Hennes analyser kommer att fokusera framförallt formulering, tolkning och hantering av mål och riktlinjer ur olika aktörers perspektiv. Aktörernas tolkningar kommer även att speglas mot implementeringsprocessen. Forskarassistent Jenny Palm kommer huvudsakligen att göra empiriska studier i referensfallen och analysera samtliga fall med fokus på beslutsprocesserna inkluderande bl.a. vilka frågor som kommer upp på dagordningen, hur beslut fattas och vilka aktörer som i praktiken påverkar beslutsprocessernas utfall. Elin Wihlborg analyserar hur samverkansprocessen bl.a. utifrån vilka aktörer som inkluderas eller exkluderas och hur nätverken skapar legitimitet. Gemensamt analyseras maktprocesser i samtliga fall genom att fokusera framgångsfaktorer och problemlösningsstrategier. Forskningsprojektet är processorienterat både genom att vi följer en process och hur kunskap och tolkningar utvecklas i denna, och även genom att forskningsfrågor och metoder processuellt kommer att utvecklas. Metoden är att följa hur och varför integration och samverkan utvecklas samt att kontinuerligt generera och återkoppla preliminära resultat och erfarenheter. Analyserna av fältstudierna följs av regelbundna återkopplingar till informanterna och kommunerna för att pröva preliminära slutsatser och diskutera förklaringsansatser. Förväntat resultat, relevans och kvalitetssäkring I forskningsprojektet identifieras och analyseras olika sätt att på regional och kommunal nivå genom samverkan utveckla strategier för krisberedskap. Forskningsprojektet kommer att visa hur regioner och kommuner i sin planering kan öka samordningen mellan olika sektorer och aktörer och därigenom integrera den kompetens som olika aktörer har för att därigenom främja utvecklingen av en lokalt förankrad krisberedskap. Därtill skapas i en handbok en analysram för regional och kommunal krisberedskap kring olika strategier för samverkan som kan tillämpas av regionala och lokala aktörer i deras utveckling av en samordnad krisberedskap. Under analysen av dessa fältstudier sker regelbundna återkopplingar till informanterna och kommunerna för att pröva preliminära slutsatser och diskutera förklaringar. Varje år arrangeras ett 4 seminarium med praktiker kring preliminära resultat samt sista året ett avslutande jämförande seminarium. Projektet kommer att leda fram till tre vetenskapliga artiklar, samt en bok av handbokskaraktär för kommuner, landsting och länsstyrelser. Inom forskargruppen finns lång och gedigen erfarenhet av fältstudier i kommuner. På senare år har bland annat IT, bredband, IT i fastigheter, IUC och lokala energisystem stått i fokus. Vi har stor erfarenhet av att arbeta i nära samarbete med kommunala och regionala aktörer genom projekt som finansierats av Sveriges kommuner och Landsting, samt Energimyndighetens ”Uthållig kommun”. Inom dessa projekt har vi haft flera återkommande seminarium med lokala och regionala aktörer, där preliminära slutsatser och analyser har diskuterats. Vi har även nära och kontinuerliga kontakter med Centrum för kommunstrategiska studier och ÖSTSAM, vilket kommer att vara behjälpligt för urval av och kontakter med län och kommuner. Vid tema Teknik och social förändring (tema T) har under drygt tjugo år empirisk, teoretisk och metodisk kunskap om stora tekniska system utvecklats. Avhandlingar och studier av bland annat innovationer, risk, genus, institutioner och styrning har bedömts ha hög samhälls- och vetenskaplig relevans. Detta forskningsprojekt kommer att bedrivas inom mycket starka forskningsmiljöer vid tema T som forskar om stora sociotekniska system. Forskargruppen Människa IT samhälle leds av prof. Kajsa Ellegård, prof Jonas Anshelm leder forskargruppen Teknik, värderingar och politiska processer, samt prof Boel Berner och prof Jane Summertons grupp Teknik praktik och identitet.19 De här deltagande forskarna har arbetat i Ellegårds forskargrupp sedan mitten av nittiotalet, men deltar även i de andra seminarierna. Inom forskargrupperna i allmänhet och hos de deltagande forskarna i synnerhet finns lång och gedigen erfarenhet kommunforskning. Detta projekt har utvecklats ur vår forskning kring IT och energi som innovationssystem, som finansierats av Näringsdepartementet och Svenska Kommunförbundets FoU-råd.20 Därtill kommer arbetet att knytas till det tvärvetenskapliga Program energisystem.21 En referensgrupp bestående av såväl praktiker som forskare kommer att säkra forskningsprojektets vetenskapliga kvalité och samhällsrelevans. Lektor Elin Wihlborg, forskar om lokala policyprocesser kring IT i allmänhet och bredband i synnerhet och politiska styrmedel riktade mot hushåll vad gäller miljöpolitik och arbetsmarknadspolitik. Teoretiskt visar hon hur förstålelser av lokala policyprocesser kan fördjupas med stöd av temporala och rumsliga analyser inte minst genom utvecklingen av Hägerstrands begrepp Pocket of Local Order.22 Hon har goda erfarenheter av att förmedla forskningsresultat till det omgivande samhället på ett sådant sätt att det fyller både vetenskaplig, samhällsrelevant och praktikermotiverad betydelse. Hon är bland annat ledamot av Finansdepartementets delegation för 24-timmars myndigheten som leds av Eva Fernwall. Maria Alm och fil.dr Jenny Palm kommer att engageras som forskarassistenter vid tema T. De har i båda sina avhandlingar nära följt kommunala och regionala policyprocesser. Palm visade i sin avhandling hur kommunalt ägande hade avgörande betydelse för hur kommunala energisystem formades och därmed hur frågor om miljö och andra kriser hanterades. Sedan disputationen arbetar Palm med samordning av forskning och egen forskning om Energimyndighetens program Uthållig kommun och med undervisning i såväl grundutbildning (främst statsvetenskap) som forskarutbildning. Alms avhandling, som hanterats i en s.k. prov-disputation, kommer att framläggas i september 2005 och fokuserar tolkningar av maktrelationer och betydelser av platsen, tekniken och framtiden och förstå de kontroverser som kantade lokaliseringsprocessen för SwePol Link (den s.k. Polenkabeln mellan Blekinge och Polen). 19 Se vidare http://www.tema.liu.se/tema-t. Forskarassistent Johan Sanne leder projektet ”Utveckling av riskbegrepp och riskhanteringsstrategier för minskad sårbarhet i tekniska system”. Dnr. Tema 121/02-23. 20 Projektet heter: ”Lokala Innovationssystem, IT och Energi – teknik, tolkning och konvergens”, tema Dnr. 105/02-23. 21 Program energisystem är en tvärvetenskaplig forskarskola där samarbete sker mellan sex institutioner från fyra olika universitet, d.v.s. Linköpings universitet, Chalmers Tekniska Högskola, Uppsala universitet och Kungliga Tekniska högskolan. Forskarskolan samlar ett 50-tal forskare med explicit inriktning mot energisystem. Vår forskning kommer att ingå i konsortiet Lokala och regionala energisystem, där forskningen bland annat kretsar kring dynamiken i lokala och regionala energisystem och där möjligheter, strategier och aktörer analyseras. 22 Hägerstrand, T. (1985) Time-Geography: Focus on the Corporeality of Man, Society, and Environment. New York: The United Nations University. 5