SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG
Datum
Vår beteckning
2015-02-17
Dnr 003421-2014
Socialdepartementet
103 33 Stockholm
Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga
utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott
Uppdraget
Regeringen har genom regleringsbrevet 2014 gett Försäkringskassan i uppdrag
att särskilt redovisa hur myndigheten arbetar med att förebygga fel och
säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och bidragsbrott motverkas. I
redovisningen ska ingå:
vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att minska oavsiktliga fel
från handläggarna eller den sökande,
hur myndigheten arbetar med att stärka kontrollperspektivet i den
ordinarie handläggningen (och vilka behov myndigheten ser att stärka
detta arbete),
hur myndigheten arbetar med att utveckla smarta kontrollsystem.
Uppdraget ska redovisas senast 28 februari 2015.
Postadress
Besöksadress
Telefon
126 37 Hägersten
LM Ericssons väg 30
08-786 90 00
E-post
Internetadress
Telefax
Org.nr
[email protected]
www.forsakringskassan.se
08-411 27 89
202100-5521
1
Sammanfattning
Försäkringskassans arbete med att förebygga felaktiga utbetalningar
För att skapa ett gemensamt förhållningssätt till arbetet med att säkerställa att
felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott har myndigheten en
gemensam kontrollpolicy. Policyn beskriver vad kontroller är och hur de ska
inriktas samt betonar bland annat vikten av ett riskmedvetet arbetssätt inom
hela myndigheten och att kontrollerna ska integreras i
handläggningsprocesserna så långt det är möjligt.
Försäkringskassan har sedan tidigare år kartlagt de största förmånernas så
kallade kontrollstrukturer och har genom dessa fått en tydlig helhetsbild av de
kontroller som ska genomföras i handläggningen för att säkra att rätt beslut
fattas och felaktiga utbetalningar undviks. Kontrollstrukturerna utgör grunden
för vår riskhantering avseende felaktiga utbetalningar.
För att få kunskap om kontrollstrukturerna fungerar, det vill säga om kontroller
utförs som de ska och om kontrollerna uppnår förväntad effekt måste
uppföljning av dessa ske. Under året har ett nytt lokalt
kvalitetsuppföljningsverktyg, Väksten, utvecklats som bland annat ska
möjliggöra uppföljning av kontrollstrukturerna. Utvecklingsarbetet har skett
inom ramen för myndighetens arbete med att införa en ny modell för
systematisk kvalitetsutveckling. Ambitionen har under året varit att även
inkorporera riskanalysen för felaktiga utbetalningar i den nya modellen.
Arbetet med att utveckla och införa Försäkringskassans modell för systematisk
kvalitetsutveckling har inneburit utmaningar under 2014 och uppföljning och
riskanalyser för felaktiga utbetalningar har inte genomförts som planerat. Det
har därför inte varit möjligt att på ett samlat och strukturerat sätt bedöma om de
förebyggande och upptäckande åtgärder som ska ske enligt kontrollstrukturerna
har genomförts och om dessa är effektiva.
Det betyder inte att det saknas kontroller för att säkra att rätt beslut fattats och
felaktiga utbetalningar undviks i verksamheten. Kontrollerna ingår i beslutade
processer samt styrande och stödjande dokument som ska tillämpas i
handläggningen. Det finns inte heller några indikationer på förändringar i den
rättsliga tillämpningen.
Urvalsprofiler (smarta kontroller)
Under 2014 har Försäkringskassan fortsatt att utveckla arbetet med
urvalsprofiler (ibland kallat smarta eller träffsäkra kontroller). Urvalsprofilerna
tar hänsyn till mönster och samband i våra kunddata och kan användas för att
sortera fram ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. Samma
metodik kan också användas i andra syften, exempelvis för att identifiera
kundgrupper som kan antas ha olika slags behov. Detta skapar flera positiva
effekter, exempelvis stärkt kvalitet, minskade felaktiga utbetalningar och ökad
automatiseringsgrad utan att risktagandet ökar.
Vi ser stor potential med arbetet och under 2014 har vi utvecklat ett flertal
profiler inom olika områden, exempelvis tillfällig föräldrapenning,
sjukpenninggrundande inkomst och assistansersättning. Vi driver även ett ITprojekt, ”Ramverk för bedömning av kundbehov och risk”, som ska skapa
2
bättre tekniska förutsättningar att ta fram och implementera urvalsprofiler i
såväl manuella som automatiserade handläggningsprocesser. Projektets
förstudie blev klar under 2014 och genomförandet kommer att ske etappvis
med en planerad första release i början av år 2016.
Myndighetens arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott
Ur ett förtroende- och rättssäkerhetsperspektiv är arbetet med att utreda
misstänkta bidragsbrott viktigt, även om det är en förhållandevis liten del av
Försäkringskassans samlade verksamhet.
En kontrollutredning startas genom en anmälan från allmänheten, en impuls
från en förmånshandläggare, genom underrättelse från annan myndighet eller
genom initiativ från Försäkringskassan. Under 2014 inkom 17 579 impulser till
kontrollutredning, drygt 40 procent av dessa var från allmänheten.
Försäkringskassan har avslutat 17 654 kontrollutredningar, upprättat 1 061
polisanmälningar och i 4 088 kontrollutredningar har det konstaterats en
felutbetalning1. Sammanlagt uppgick beslutade återkrav och
skadeståndsanspråk till 286 miljoner kronor, och förhindrade framtida
utbetalningar uppgick till 680 miljoner kronor.
Försäkringskassan vidtog åtgärder2 i 5 715 kontrollutredningar. Resultatet ger
en åtgärdsfrekvens på 32,4 procent i förhållande till samtliga avslutade
kontrollutredningar. Jämfört med föregående år är detta en ökning med fyra
procentenheter, vilket visar på en positiv utveckling ur ett
effektivitetsperspektiv.
Av de återrapporterade polisanmälningarna från polis, åklagare och domstol
ledde drygt elva procent av besluten, 95 ärenden, till en lagföring i form av
fällande dom. Det är en lägre andel än föregående år.
1
Detta avser samtliga kontrollutredningar där man antingen ställt ett återkrav eller begärt
skadestånd.
2
Med åtgärd avses att en kontrollutredning lett till beslut om avregistrering, avslag, ersättning
upphör, minskad ersättning, återkrav, skadestånd, impuls till annan myndighet eller en
kombination av dessa.
3
Innehållsförteckning
Sammanfattning ............................................................................................................1
Inledning ........................................................................................................................4
Disposition ................................................................................................................................... 4
Förebygga felaktiga utbetalningar ..............................................................................5
Försäkringskassans kontrollpolicy lägger grunden för kontrollarbetet ........................................ 5
Kontrollstrukturer och riskhantering............................................................................................ 6
Systematisk kvalitetsutveckling .................................................................................7
Ny modell .................................................................................................................................... 7
Utveckling av tre uppföljningskomponenter ...................................................................... 8
Urvalsprofiler ............................................................................................................. 11
Pågående utveckling .................................................................................................................. 11
En teknisk möjliggörare - Ramverk för bedömning av kundbehov och risk .................... 11
Urvalsprofiler för en effektivare kontroll ......................................................................... 11
Urvalsprofiler i samband med automatiseringsprojekt ..................................................... 12
Urvalsprofiler mot systematiska bidragsbrott .................................................................. 13
Myndighetens arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott ............................ 14
Inkomna impulser till kontrollutredning .................................................................................... 14
Resultat av avslutade kontrollutredningar ................................................................................. 15
Återkrav och besparingsbelopp ........................................................................................ 16
Fortsatt ökad åtgärdsfrekvens........................................................................................... 17
Upprättade polisanmälningar ..................................................................................................... 18
Återrapporterade polisanmälningar ........................................................................................... 18
Regionala skillnader ......................................................................................................... 19
Nedlagda polisanmälningar .............................................................................................. 19
Ärenden i domstol ............................................................................................................ 19
Träffsäkra urvalsprofiler ............................................................................................................ 19
Strategisk inriktning mot felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen ........................... 19
Ett flertal brottsmålsdomar har meddelats ........................................................................ 21
Samverkan ................................................................................................................................. 21
Lokal och regional samverkan ......................................................................................... 22
Samverkan mot grov organiserad brottslighet .................................................................. 22
4
Inledning
Att Försäkringskassans kunder får de ersättningar de har rätt till och att
utbetalningarna blir rätt är väsentligt för kundernas ekonomiska trygghet samt
för förtroendet för socialförsäkringen och Försäkringskassan.
Försäkringskassan arbetar därför aktivt för att förhindra felaktiga
försäkringsbeslut och därmed felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
För såväl våra kunder som för oss är det enklast och effektivast om fel kan
förebyggas och det blir rätt från början. Det innebär att det ska vara lätt för
kunderna att göra rätt, bland annat genom att det ska finnas tydlig information,
upparbetade kundkanaler och en väl fungerande självbetjäning. Utöver
förebyggande åtgärder finns det behov av att upptäcka och åtgärda fel som trots
allt uppstår. Den viktigaste delen av kontrollarbetet sker i den ordinarie
handläggningen, där fel kan upptäckas och stoppas tidigt innan utbetalning
sker, men en del fel upptäcks också genom särskilda granskningar i efterhand.
Disposition
I rapportens första del beskriver vi de grundläggande principer som gäller för
Försäkringskassans kontrollarbete utifrån vår Kontrollpolicy3 och vårt arbete
med kontrollstrukturer och riskhantering för felaktiga utbetalningar. Därefter
beskrivs hur ovanstående delar länkas samman med vårt utvecklingsarbete
avseende en modell för systematisk kvalitetsutveckling. I avsnittet ingår en
redogörelse för modellen och hur införandet av modellen fortlöpt under året.
Denna del avslutas med att beskriva hur Försäkringskassan arbetat med
utvecklingen av urvalsprofiler (även kallat träffsäkra eller smarta
kontrollsystem) under 2014 som ett sätt att stödja bland annat minskade
felutbetalningar, ökad kundanpassning i handläggningen och effektivare
kontroller.
I rapportens andra del presenterar vi resultatet av 2014 års arbete med att
utreda misstänkta bidragsbrott. Vi redovisar bland annat antal inkomna
impulser, antal avslutade kontrollutredningar, summan av felaktiga
utbetalningar samt besparingsbelopp. Vidare redogörs för
kontrollverksamhetens åtgärdsfrekvens samt antal upprättade och
återrapporterade polisanmälningar. Vi jämför årets resultat med föregående års
resultat och analyserar förändringarna mellan åren. Slutligen beskrivs det
kontrollprojektet inom assistansersättningen och hur Försäkringskassan
samverkar med andra myndigheter och aktörer.
3
Kontrollpolicy 2012:01.
5
Förebygga felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redovisas inledningsvis de grundläggande principer som gäller
för Försäkringskassans kontrollarbete utifrån vår Kontrollpolicy4 och vårt
arbete med kontrollstrukturer och riskhantering för felaktiga utbetalningar.
Därefter beskrivs hur ovanstående delar länkas samman med vårt
utvecklingsarbete avseende en modell för systematisk kvalitetsutveckling. I
avsnittet ingår en redogörelse för modellen och hur införandet av modellen
fortlöpt under året.
Försäkringskassans kontrollpolicy lägger grunden för
kontrollarbetet
För att skapa ett gemensamt förhållningssätt till arbetet med att säkerställa att
felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott har myndigheten en
gemensam kontrollpolicy. I policyn definieras kontroll som förebyggande och
upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och
utbetalningar minskar.
En av policyns utgångspunkter är att kunderna vill göra rätt för sig, men att vi
samtidigt är medvetna om att det finns risk för att socialförsäkringen används
felaktigt. För att hantera riskerna för fel betonas bland annat vikten av ett
riskmedvetet arbetssätt inom hela myndigheten, att arbeta förebyggande så långt
det är möjligt. Det innebär bland annat att vi utför kontroller för att begränsa risker
så tidigt som möjligt – integrerat i de olika förmånsprocesserna – och att vi utför
fler kontroller i förmåner med stora risker. Vi arbetar också ständigt med att göra
det enklare för våra kunder att göra rätt, till exempel utifrån de kundsynpunkter
som kommer in och kunskap om vanligt förekommande fel. Det kan exempelvis
handla om att förtydliga informationen i våra blanketter och broschyrer, samt
utveckling av självbetjäning, webbplats och elektroniska tjänster.
Våra kontroller ska också genomföras på olika sätt beroende på orsaken till att
kunden gör fel, vilket illustreras av figur 1 nedan. Systematiskt felaktigt
utnyttjande av socialförsäkringen behöver exempelvis mötas med andra åtgärder
än fel som uppstår på grund av slarv och okunskap. Att göra omfattande kontroller
i handläggningen för att minska fel som uppstår på grund av okunskap skapar inte
förtroende och är inte effektivt, samtidigt som det inte är realistiskt att förebygga
systematiskt utnyttjande genom att ge bättre information om
socialförsäkringsregler.
4
Kontrollpolicy 2012:01.
6
Kontrollstrukturer och riskhantering
För att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte sker och att rätt beslut fattas i
handläggningen genomförs en rad kontroller i en förmåns beslutskedja5.
Försäkringskassans kontrollstrukturer är beskrivningar av sammansättningen
av de kontroller som alltid ska utföras. Vilka kontroller som utförs, och hur de
utförs, varierar mellan förmåner eftersom förmånslagstiftningen ställer olika
krav på vad om ska vara uppfyllt för att en person ska ha rätt till ersättning. På
så sätt har varje förmån en egen kontrollstruktur. Av de förmåner som
handläggs av Försäkringskassan har 22 förmåner kartlagda kontrollstrukturer.6
Exempel på aktiviteter som ska ske inom de olika förmånerna är IT-baserade
kontroller och manuella bedömningar i handläggningen. De viktigaste
kontrollerna benämns nyckelkontroller. Kontrollstrukturerna är
nulägesbeskrivning och besvarar inte hur kontrollstrukturen fungerar i
praktiken, det vill säga om alla kontroller utförs som de ska, eller om
kontrollerna uppnår förväntad effekt. För att veta det behövs uppföljning och
systematisk analys av kontrollstrukturen.7
Fram till och med 2012 följdes nyckelkontrollerna primärt upp genom den så
kallade kontinuerliga kvalitetskontrollen, vilken följde den rättsliga kvaliteten i
handläggningen och majoriteten av de manuella nyckelkontrollerna i
kontrollstrukturerna. Den kontinuerliga kvalitetskontrollen lades ner inför 2013
och ett arbete startade för att utveckla ett nytt sätt att följa kvaliteten i
verksamheten Arbetet har resulterat i en ny modell för systematisk
kvalitetsutveckling. Målsättningen med modellen är att få ökad kunskap om
vad som skapar värde för våra kunder. Kunskapen ska ge underlag för arbete
med ständiga förbättringar, hantering av kvalitetsavvikelser och effektivare
flöden. Målet är även att den kunskaps- och informationsöverföring som
modellen syftar till också ska ge oss en bild av om vi tillämpar reglerna
korrekt. Inom ramen för modellen har det under året pågått ett arbete där
kontrollstrukturerna inkorporeras i ett nytt lokalt uppföljningsverktyg, Väksten,
som bland annat kan ge svar på om nyckelkontroller genomförs.
Utifrån kontrollstrukturen för respektive förmån ska riskanalyser genomföras
som beskriver och värderar de risker som kvarstår trots de kontroller som
utförs. Riskanalyserna identifierar framförallt oavsiktliga fel, dvs både
oavsiktliga fel från Försäkringskassan och felaktig eller utebliven information
från kund. Under 2014 har ett arbete startat för att inkorporera även
riskanalysen för felaktiga utbetalningar i modellen för systematisk
kvalitetsutveckling.
Under 2014 har Försäkringskassan gjort en riskanalys gällande avsiktliga fel,
se kapitlet om arbetet med bidragsbrott.
5
Med beslutskedjan menas de kontroller som utförs från att ansökan kommer in till att beslut
om rätten till ersättning fattas.
6
De 22 förmånerna svarar tillsammans för cirka 95 procent av Försäkringskassans totala
utbetalningar. Under 2014 har inga nya kontrollstrukturskartläggningar genomförts.
7
Se Riktlinjer 2012:08 för Försäkringskassans arbete med kontrollstrukturerna och
riskhantering gällande felaktiga utbetalningar i handläggningen.
7
Systematisk kvalitetsutveckling
Det har tidigare nämnts att Försäkringskassan 2012 beslutade att lägga ner den
kontinuerliga kvalitetskontrollen. Under 2013 genomfördes en förstudie med
syftet att föreslå hur Försäkringskassan ska följa kvaliteten på ett sätt som
ligger i linje med vår vision, verksamhetsidé och verksamhetsstrategi.
Förstudien visade att många av de kvalitetsmätningar som genomfördes
upplevdes ha ett kontrollerande syfte och ofta skedde i efterhand, långt från
dem som mötte kunderna. Resultaten och återkoppling från uppföljningarna
uppfattades inte ge en rättvisande bild och bidrog inte till en förståelse och ett
lärande kring hur kvaliteten kunde utvecklas. Förstudien resulterade i ett beslut
om att utveckla en ny modell för att på ett mer systematiskt sätt följa upp,
analyserar och åtgärda kvalitetsavvikelser som en integrerad del i det dagliga
arbetet.8 Försäkringskassans målsättning är att skapa en modell för systematisk
kvalitetsutveckling som genererar lärande och kunskap som leder till att
kvaliteten utvecklas i enlighet med den gemensamma kvalitetsdefinition som
beslutades gälla från och med 2014.
Ny kvalitetsdefinition
Grunden för Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling är
vår gemensamma kvalitetsdefinition.
Med kvalitet avses att, inom ramen för en korrekt tillämpning av gällande
lagstiftning, möta kundernas behov och överträffa förväntningarna på service,
bemötande och kompetens.
God kvalitet innebär att vi måste ha en betryggande rättstillämpning. Det
innebär att de beslut vi fattar ska vara rätt och lätta att förstå, att de
utbetalningar vi gör stämmer överens med beslutet, och att vi bedömer
människor i liknande situation på liknande sätt. Samtidigt ska vi i varje
kundmöte och i varje ärende som handläggs sträva efter att möta kundernas
unika behov och de förväntningar som finns när det gäller service, bemötande
och kompetens. Att vi följer att vi har en betryggande rättstillämpning är med
andra ord av stor betydelse för vår kunskap om hur väl vårt kontrollarbete för
att säkra att felaktiga utbetalningar inte sker fungerar, så att vi kontinuerligt
kan utveckla vårt arbete.
Ny modell
Kvalitetsmodellen består av tre uppföljningskomponenter som samverkar för
att kunna analysera kvaliteten utifrån ett lärandeperspektiv, vilket bidrar till att
vi kan identifiera och hantera kvalitetsavvikelser. En kvalitetsavvikelse kan
exempelvis vara en risk för att det kan ske en felaktig utbetalning. Det är
viktigt att kunskapen från uppföljningskomponenterna analyseras och förs
vidare från de olika nivåerna i verksamheten på ett systematiskt sätt så att
utvecklingsinsatser vidtas i rätt del av verksamheten.
8
Se förstudierapport ”Systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur ett
kundperspektiv – resultat av en förstudie” (dnr 007549-2013).
8
Figur 2
Ny modell för systematisk kvalitetsutveckling
Utveckling av tre uppföljningskomponenter
Utvecklingen av de tre samverkande uppföljningskomponenterna som startade
2013 har fortsatt under 2014.
Den första komponenten är lokala kvalitetsverktyg som ska ge stöd för lärandet
i den kundnära verksamheten och generera kunskap om rättstillämpningen.
Primärt är det kvalitetsverktyget Väksten, som tagits fram under året, som ska
användas för lokal uppföljning, återkoppling och dialog kring kvalitet.
Verktyget har testats inom tio ärendeslag i livssituationerna Leva med
funktionsnedsättning, Varaktigt nedsatt arbetsförmåga samt Ny i Sverige eller
arbetssökande 9. Om exempelvis medsittning eller medlyssning genomförs kan
även kunskap från denna typ av uppföljning användas i återkoppling och dialog
kring kvaliteten.
I Väksten följs tillämpningen av den förmånsspecifika lagstiftningen,
förvaltningslagen och kundmötet kopplat till våra kundlöften upp. De delarna i
Väksten som avser den förmånsspecifika förmånslagstiftningen tar sin
utgångspunkt i förmånernas kontrollstrukturer. Detta säkerställer att vi kan
följa och utvärdera om merparten av de kontroller och nyckelkontroller som
ska göras i handläggningen genomförsså att besluten blir rätt och att felaktiga
utbetalningar inte sker.
Kvalitetsuppföljning med stöd av lokala kvalitetsverktyg ska ske i dialog med
den enskilde medarbetaren och teamet. Dialogen ska ge möjlighet till reflektion
kring styrkor och utvecklingsområden samt om medarbetarna har rätt
förutsättningar. Uppföljning och dialog ska bidra till att vi kan förebygga och
9
Aktivitetsersättning, aktivitetsstöd, assistansersättning, arbetsskador, bilstöd, bostadstillägg
till aktivitets- och sjukersättning, handikappersättning, sjukersättning, utvecklingsersättning
och vårdbidrag.
9
upptäcka risker för felaktiga utbetalningar och andra kvalitetsavvikelser i ett
tidigt skede.10
Den andra uppföljningskomponenten är kvalitetsindikatorer. Dessa ska ge
kompletterande information om kvalitetsavvikelser som kan vara svåra att
upptäcka genom lokala kvalitetsverktyg. En indikator kan exempelvis avse
skillnader i avslagsfrekvens mellan olika enheter eller mellan män och kvinnor,
vilket kan tyda på att vi inte bedömer personer i liknande situation på samma
sätt. En indikator ska inte ses som ett resultatmått, utan ger tillsammans med
andra indikatorer signaler om hur verksamheten fungerar och upplevs av våra
kunder.
Uppföljning av kvalitetsindikatorer kommer ske löpande i alla led i
verksamheten för att snabbt kunna fånga upp kvalitetsavvikelser. Genom att
analysera avvikelser kan grundorsaken till avvikelserna identifieras och
utvecklingsåtgärder vidtas i rätt del av verksamheten. Under 2014 har vi
kartlagt befintliga och nya kvalitetsindikatorer. I slutet av året startade
utvecklingen för att kunna presentera indikatorer på ett lättillgängligt sätt.
Den tredje och sista komponenten i modellen utgörs av fördjupade rättsliga
kvalitetsuppföljningar. Dessa ska ge mer djupgående kunskap inom områden
där det, bland annat baserat på utfallet från de två första komponenterna, finns
tecken på brister i rättstillämpningen. En plan för riktade uppföljningar ska tas
fram av Rättsavdelningen varje år. Under 2014 har vi genomfört en fördjupad
uppföljning av korta sjukfall och uppföljningar av sjukpenning, sjukersättning
och assistansersättning pågår.
Systematisk kvalitetsanalys och utveckling
För att få underlag för styrning och utveckling av verksamheten behövs en
löpande kvalitetsanalys av utfallet från kvalitetskomponenterna så att spridning
av kunskap i alla led av verksamheten kan ske. Genom analysen kan vi få reda
på hur väl vi förmår möta kundernas behov utifrån det handlingsutrymme
lagstiftningen ger. Analysen ger oss även kunskap om de konsekvenser som
bristande rättstillämpning, service, bemötande och kompetens kan medföra.
Analysen ska ge underlag för att sprida kunskap och hantera kvalitetsavvikelser
som identifieras i olika led i verksamheten.11
Under året har ett arbete startat för att inkorporera riskanalysen för felaktiga
utbetalningar i kvalitetsanalyserna, eftersom risker för felaktiga utbetalningar
till största del är risker för rättsliga kvalitetsbrister i förmånerna. Avsikten har
varit att riskanalyserna för felaktiga utbetalningar ska utgöra ett underlag till
respektive livssituations kvalitetsanalyser, där kunskapen från kvalitetsuppföljningarna på ett strukturerat sätt värderas och ger kunskap om
kontrollstrukturerna är ändamålsenliga och följts.
10
Som stöd för dialogerna finns det bland annat beskrivningar i Väksten av varför det är viktigt
att genomföra olika handläggningsmoment och vilka konsekvenser det kan få för kunden, och
verksamheten, om det inte blir rätt från början.
11 Im 2014:101 Kvalitetsanalyser av Försäkringskassans handläggning under hösten 2014.
10
Införande av modellen för systematisk kvalitetsutveckling
Arbetet med att utveckla och införa Försäkringskassans modell för systematisk
kvalitetsutveckling har inneburit utmaningar under 2014. Problem med arbetets
styrformer, organisationsförändring samt att områdets komplexitet har
underskattats har lett till förseningar och uteblivna leveranser av både
uppföljningskomponenter och analyser.12
På grund av ovanstående orsaker har riskanalyser för felaktiga utbetalningar
inte genomförts inom flera livssituationer och det har funnits brister bland
annat avseende dokumentation under 2014. Det har därför inte varit möjligt att
samlat och strukturerat bedöma om de förebyggande och upptäckande
kontroller som ska ske enligt kontrollstrukturerna har genomförts och om dessa
varit verkningsfulla.13 Det är samtidigt positivt att de så kallade
kompensatoriska indikatorerna14 som finns för att följa den rättsliga kvaliteten
inte visar på några förändringar i rättstillämpningen. Dessa är dock inte
tillräckliga för att vi ska kunna uttala oss om kvaliteten i rättstillämpningen i
sin helhet. Till detta kan tilläggas att internrevisionen genomfört en granskning
i syfte att utvärdera ändamålsenligheten och effektiviteten i de manuella och
automatiska nyckelkontrollerna inom föräldrapenning. Den övergripande
bedömningen i denna granskning är att kontrollerna fungerar tillfredställande.15
För att skapa större tydlighet kring analysarbetet beslutades om nya riktlinjer
för den systematiska kvalitetsutvecklingen i slutet av året. Riktlinjerna ska
tillsammans med metodstöd göra det tydligt vad som krävs för att vi som
myndighet ska kunna skapa kunskap om kvaliteten vår verksamhet och
utveckla den på alla nivåer.16
I syfte att öka kunskapen om kvaliteten, och inte minst risker för felaktiga
utbetalningar, och utveckla kvaliteten kommer kvalitetsmodellen i sin helhet att
införas för ett tjugotal av Försäkringskassans förmåner under 2015. För att
komma till rätta med de brister som funnits avser vi att lägga fokus och
resurser på alla nivåer i myndigheten. Införande kommer att ske i två etapper. I
den första etappen ska modellen förankras djupare i verksamheten och
utveckling, test och utvärdering av komponenter och metoder ska ske i liten
skala. I etapp två införs modellen som helhet brett i organisationen. Dessutom
ska formerna för att analysera, ta till vara på och agera på den kunskap som
genereras i uppföljningarna på ett systematiskt och strukturerat sätt utvecklas.
12
Internrevisionsrapport 2014:6 Implementering av Försäkringskassans nya
kvalitetsutvecklingsmodell.
13
Gemensam kvalitetsanalys (dnr 058190-2014).
14
Indikatorerna avser resultat från Försäkringskassans utbetalningskontroll,
återbetalningsverksamhet, omprövningar, överklaganden, skadestånd och JO-anmälningar.
15
Internrevisionsrapport 2014:9 Automatiserade och manuella kontroller i föräldrapenning.
16
Riktlinjer 2014:107 avseende Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling.
11
Urvalsprofiler
I det här avsnittet beskriver vi Försäkringskassans arbete med urvalsprofiler
(ibland kallat smarta eller träffsäkra kontroller). En urvalsprofil kan beskrivas
som en matematisk sammanvägning av indikatorer som påverkar hur
Försäkringskassan hanterar ett ärende. Urvalsprofilerna tar hänsyn till mönster
och samband i våra kunddata och kan användas för att sortera fram ärenden där
risken för felaktiga utbetalningar är hög. Sådana ärenden genomgår då en
fördjupad granskning i handläggningen. Samma metodik kan också användas i
andra syften, exempelvis för att sortera fram kundgrupper som kan antas ha
vissa behov. Urvalsprofilering är därför en viktig del i vår utveckling mot en
ökad differentiering och kundanpassning i handläggningen, ur flera perspektiv
än kontrollperspektivet.
I februari 2014 lämnade Försäkringskassan en beskrivning av vårt arbete med
urvalsprofiler, där vi redogjorde för de metoder och verktyg vi använder och
de tillämpningsområden vi ser (se Dnr 003421-2014). Här fokuserar vi istället
på den mest centrala utvecklingen som har skett under 2014 och på det som
planeras under det kommande året.
Pågående utveckling
Under det senaste året har vi arbetat både med utvecklingen av våra tekniska
verktyg och med implementeringen av konkreta urvalsprofiler. Vi bedömer att
det finns stor potential med arbetet och efterfrågan är stor inom flera delar av
Försäkringskassan. För att kunna tillgodose behoven och driva utvecklingen
framåt har vi inrättat en särskild analysfunktion där vi bygger upp den samlade
kompetensen som kommer att behövas under de kommande åren.
En teknisk möjliggörare - Ramverk för bedömning av kundbehov och risk
För att förbättra de tekniska möjligheterna att skapa urvalsprofiler och
implementera dem i handläggningen arbetar Försäkringskassan med ett ITprojekt kallat ”Ramverk för bedömning av kundbehov och risk”. Projektet
handlar om att knyta samman analysverktyg, relevanta informationskällor och
ärendehanteringssystem. Ramverket ska fungera som en slags
”differentieringsmotor” som kan användas för att anpassa hanteringen av
initierade, pågående och avslutade ärenden och andra kundkontakter. Projektets
förstudie är nu klar och genomförandet kommer att ske i flera etapper.
Utvecklingen av den första etappen påbörjas inom kort med beräknad första
release i början av 2016.
Urvalsprofiler för en effektivare kontroll
Under 2014 har vi utvecklat eller påbörjat utvecklingen av ett flertal olika
urvalsprofiler. Inom tillfällig föräldrapenning, sjukersättning och bostadstillägg
har vi arbetat med profiler som ska bidra till att befintliga kontroller
effektiviseras. Inom dessa områden har en stor del av kontrollerna antingen
skett helt slumpmässigt eller utifrån ett fåtal grova kriterier. I vissa fall har
samtliga kunder genomgått omfattande kontroller. Det finns därför stor
potential att göra bättre prioriteringar av vilka ärenden som bör granskas
noggrannare och därigenom effektivisera kontrollerna och undvika att
kontrollera kunder som gjort rätt.
Inom tillfällig föräldrapenning har vi utvecklat en urvalsprofil med hjälp av
statistiska metoder (prediktiva modeller), som ska kompensera för avskaffandet
av frånvarointyg från förskola/skola. Profilen används för att särskilja ärenden
12
med hög risk från ärenden med låg risk för felaktiga anspråk. Ambitionen var
att tidigt upptäcka omfattande och återkommande fel samt att förebygga
kommande fel.
Urvalsprofilen testades under hösten 2013 och träffsäkerheten bedömdes vara
god. En relativt hög andel av ärendena gick vidare till en kontrollutredning och
resulterade i en polisanmälan. Profilen sattes i produktion under hösten 2014.
Under 2014 påbörjade vi även ett pilotarbete inom sjukersättning där syftet var
att utreda om efterkontrollerna (förnyade utredningar) kan effektiviseras med
hjälp av urvalsprofiler. Varje år gör Försäkringskassan ett stor antal förnyade
utredningar, under 2015 planeras exempelvis 26 500 stycken. Arbetet är
resurskrävande samtidigt som det sällan leder till att personer återfår sin
arbetsförmåga eller får ändrad grad av ersättning. Sedan de första förnyade
utredningarna började göras sommaren 2011 har ändringsgraden legat på under
två procent. Generellt sett är sannolikheten att en person återfår sin
arbetsförmåga efter ett beslut om sjukersättning mycket låg. Därför behövs
verktyg som underlättar differentiering av utredningarna, exempelvis verktyg
för bättre urval.
Den urvalsprofil som togs fram skulle undersöka om efterkontrollerna kan
effektiviseras genom att identifiera ärenden där sannolikheten för återgång i
arbete är högre. De preliminära resultaten visar att urvalsprofilen har potential
att underlätta arbetet med att identifiera ärenden där mer omfattande utredning
av inkomst- och arbetsförhållanden krävs. Den kan även hjälpa handläggarna
att peka ut vilka omständigheter som behöver utredas närmare.
Inom bostadstillägg utvecklar vi en urvalsprofil som ska bedöma risken att fel
belopp betalas ut till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls. Den 1
november 2012 infördes nya regler som innebär att beslut om bostadstillägg
kan fattas tillsvidare, utan krav på återkommande ansökningar. De kontroller
som Försäkringskassan genomför för att fånga upp förändringar i rätten till
ersättning har inneburit att relativt stora resurser har lagts på efterkontroller.
Kontrollerna har granskats av bland andra Inspektionen för socialförsäkringen
(ISF) som konstaterat att det finns möjligheter att skapa en bättre
differentiering av kontrollarbetet (rapport 2014:14). ISF rekommenderade
Försäkringskassan att se över möjligheterna att effektivisera kontrollerna
genom att analysera vilka grupper som kan antas ha en lägre benägenhet att
anmäla ändrade förhållanden.
Den urvalsprofil som nu utvecklas tar hänsyn till en mängd olika aspekter som
kan påverka rätten till bostadstillägg eller tilläggets storlek. Ett inledande test
planeras till våren 2015.
Urvalsprofiler i samband med automatiseringsprojekt
Inom flera områden ökar Försäkringskassan automatiseringsgraden i
handläggningen. Det innebär att kontroller som tidigare var beroende av
handläggares förmåga att upptäcka fel måste kompenseras med maskinella
urval. Även här handlar arbetet med urvalsprofiler om att skapa en mer effektiv
kontroll, men det kan även bidra till en ökad automatiseringsgrad samtidigt
som man behåller en acceptabel risknivå. Genom att göra mer välgrundade
prioriteringar av vilka ärenden som ska kontrolleras och granskas manuellt, kan
mindre riskfyllda ärenden hanteras helt automatiserat.
13
Just nu driver Försäkringskassan ett utvecklingsprojekt för att öka
beslutskvaliteten och automatiseringsgraden i handläggningen av
sjukpenninggrundande inkomst. I samband med detta utvecklar vi prediktiva
modeller som ska särskilja ärenden där risken för ett felaktigt beslut är hög.
Modellerna väger samman flera olika perspektiv och tar bland annat hänsyn till
hur stor den framtida skadan av ett felaktigt beslut kan bli. De första
versionerna av modellerna utvecklades under 2014 och implementeringen
kommer att ske etappvis under 2016.
Under 2015 kommer vi även utveckla urvalsprofiler för att stödja
handläggningen av ersättning för höga sjuklönekostnader.
Automatiseringsgraden i handläggningen kommer att öka till följd av
regeländringar som innebär att Försäkringskassan beslutar om rätten till
ersättning utifrån upplysningar om sjuklöne- och lönekostnader som företagen
lämnar till Skatteverket. Detta kommer innebära förenklingar för de företag
som är berättigade ersättning, men det innebär också att risken för felaktiga
utbetalningar kommer att öka i vissa avseenden. Urvalsprofilen ska användas
för att bedöma risken att underlagen är felaktiga.
Urvalsprofiler mot systematiska bidragsbrott
Sedan hösten 2013 bedriver Försäkringskassan ett analys- och
utvecklingsarbete som är inriktat mot olika typer av systematiska bidragsbrott.
Vi vill öka vår kunskap om sådana brott som omfattar flera försäkringar eller
nätverk av personer, och vi vill utveckla vår förmåga att upptäcka och stoppa
dem på ett effektivt sätt.
Ambitionen är att utveckla träffsäkra urvalsprofiler som upptäcker
riskbeteenden oavsett vilken eller vilka förmåner man försöker utnyttja
felaktigt. Avsikten är att dessa profiler också ska kunna anpassas efterhand
utifrån hur de som systematiskt utnyttjar socialförsäkringen förändrar sitt
beteende. Detta kräver förstås ett kontinuerligt utvecklingsarbete. En första
version av en urvalsprofil testades i mindre skala under 2014 och ett större test
kommer att genomföras under 2015.
Försäkringskassan har under de senaste åren även riktat betydande insatser mot
felaktiga utbetalningar och systematiskt utnyttjande inom assistansersättning.
Nu driver vi ett utvecklingsprojekt för att ta fram ett nytt IT-stöd i
handläggningen, där det finns ett stort fokus på att minska de felaktiga
utbetalningarna. Inom ramen för projektet utvecklar vi urvalsprofiler som ska
bedöma risken att den assistans som redovisas inte har utförts.
Urvalsprofilen får anses vara avancerade då den väger samman relativt mycket
information om flera olika slags aktörer för att få en så rik och sammanvägd
riskbild som möjligt. Målsättningen är att bland all inkommen redovisning
tidigt upptäcka och förebygga systematiskt utnyttjande av förmånen. I
december 2014 påbörjades ett mindre test av de mest centrala delarna i
profilen. Den fullskaliga implementeringen planeras till hösten 2015.
14
Myndighetens arbete med att utreda misstänkta
bidragsbrott
Tidigare i denna rapport har Försäkringskassans förebyggande arbete för att
säkerställa rätt beslut och utbetalning beskrivits. I den här delen beskrivs vårt
arbete för att motverka bidragsbrott. Arbetet utgör en förhållandevis liten del
av Försäkringskassans verksamhet, men är viktigt ur ett förtroende- och
rättssäkerhetsperspektiv. Fokus för Försäkringskassans
kontrollutredningsverksamhet är, i enlighet med Kontrollpolicyn, främst att
utreda impulser som riktar sig mot systematiska fel, det vill säga individer och
nätverk som återkommande och avsiktligt utnyttjar försäkringen och överträder
socialförsäkringslagstiftningen. En kontrollutredning kan upplevas som
ingripande och ur ett kundperspektiv är det viktigt att fel så långt som möjligt
förebyggs. Kontrollutredningsverksamheten bidrar till detta genom systematisk
återföring av kunskap (om vad man ser i utredningarna) till den ordinarie
handläggningen.
Vi vill öka vår förmåga att upptäcka bidragsbrott utan att behöva förlita oss till
externa impulser. Tidigare har Försäkringskassan gjort enkla och
tidsbegränsade riktade kontroller med ett fåtal indikatorer. Nu arbetar vi för att
utveckla mer träffsäkra urvalsprofiler som löpande kan generera impulser till
kontrollutredning. Dessa impulser styr mot systematiska fel.
Under året har Försäkringskassan haft ungefär 150 medarbetare som arbetat
med kontrollutredning. Sedan den 1 november tillhör
kontrollutredningsverksamheten verksamhetsområde Kontroll inom den nya
avdelningen Gemensamma försäkringsfrågor. Den nya organisationen ger
förutsättningar för förbättrad ledning och styrning.
Försäkringskassans impulser, kontrollutredningar och polisanmälningar räknas
i statistiken per förmån och inte per person. Om exempelvis en person vid ett
och samma tillfälle utreds avseende tre olika förmåner så statistikförs de som
tre kontrollutredningar. All redovisning i denna rapport bygger på denna
statistikföring.
Inkomna impulser till kontrollutredning
En utredning om misstänkt bidragsbrott startas genom en anmälan från
allmänheten, en impuls från en förmånshandläggare, eller genom en
underrättelse från annan myndighet. En utredning kan även startas genom
exempelvis ett uttag av ärenden utifrån en urvalsprofil.
En impuls är en inkommen handling till Försäkringskassan med information
som leder till en kontrollutredning. Under 2014 tog Försäkringskassan emot
17 579 impulser till kontrollutredning. Av dessa kom 7 52517 impulser, 43
procent, från allmänheten. Det är en minskning med drygt 700 stycken jämfört
med året innan. Under 2014 inkom totalt 4 994 interna impulser från
handläggare. Andelen handläggarimpulser av det totala antalet impulser är
17
En impuls kan resultera i att flera kontrollutredningar startas på en och samma person om
personen har flera ersättningar där man misstänker fel utbetalningar.
15
fortfarande relativt hög, men antalet minskade med 593 från föregående år18.
Störst antal interna impulser om medvetna försök att systematiskt nyttja
socialförsäkringen felaktigt kom inom bostadsbidrag, som står för ungefär en
femtedel av alla interna impulser. Övriga förmåner med relativt högt inflöde av
interna impulser är underhållsstöd, sjukpenning, barnbidrag, föräldrapenning
och tillfällig föräldrapenning. Antalet impulser från andra myndigheter uppgick
till 616 stycken under 2014, vilket är en ökning med 89 impulser jämfört med
föregående år. Kommunerna och A-kassorna stod tillsammans för drygt hälften
av dessa impulser.
Diagram 1
Inkomna impulser till kontrollutredning
Under avsnittet om åtgärdsfrekvens nedan redovisas vilka åtgärder olika
impulstyper lett till.
Resultat av avslutade kontrollutredningar
Antalet avslutade kontrollutredningar uppgick under året till 17 654, vilket är
en minskning från föregående år med närmare 2 400 utredningar. Minskningen
beror först och främst på att Försäkringskassan under år 2014 valt att inte göra
riktade insatser. Vi ser därför en minskning av förmåner som tidigare varit
föremål för riktade insatser, såsom exempelvis sjukersättning och sjukpenning.
Siffrorna visar också på en minskning av antalet anonyma anmälningar.
Orsaken till denna minskning är okänd. De kontrollutredningar som har ökat är
främst utredningar gällande tillfällig föräldrapenning (pilotprojekt med
riskprofil) och barnbidrag (ökad samverkan med skolor).
18
Alla impulser som handläggare hör av sig till kontrollutredarna registreras inte om
kontrollutredaren i ett tidigt stadium kan se att ärendet inte är aktuellt för kontrollutredning
utan ska handläggas i den ordinarie handläggarprocessen.
16
Tabell 1
Antal avslutade kontrollutredningar
Kvinnor
Män
Totalt19
2012
2013
2014
11 551
7 634
19 564
12 047
7 672
20 026
10 880
6 473
17 654
Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga
har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga kontrollutredningar.
Återkrav och besparingsbelopp
Försäkringskassan stoppar eller minskar ersättningen om någon fått ersättning
som hen inte har rätt till, detta oavsett om felet är oavsiktligt eller avsiktligt.
Under 2014 ställdes återkrav och skadestånd i 4 088 kontrollutredningar. Det är
något färre ärenden, drygt 41 stycken, jämfört med föregående år. Det totala
återkravs- och skadeståndsbeloppet uppgick 2014 till cirka 285,6 miljoner
kronor, vilket är 33,4 miljoner kronor mindre än föregående år. Den
beloppsmässiga minskningen var störst inom sjukersättning, där minskningen
var 41 miljoner kronor.
Förmånerna assistansersättning, sjukersättning, föräldrapenning och
tandvårdsstöd stod för drygt två tredjedelar av det totala beloppet av återkrav
och skadestånd. Medianen för samtliga återkrav efter en kontrollutredning var
under 2014 cirka 17 100 kronor.
Många kontrollutredningar leder till att ersättning betalas ut med ett lägre
belopp eller helt dras in. Under 2014 ledde 3 087 utredningar till avslag,
minskning eller beslut om att ersättningen skulle upphöra. Beloppet som skulle
ha betalats ut felaktigt bedömdes uppgå till cirka 680 miljoner kronor.
Försäkringskassan benämner detta belopp som besparingsbelopp.20
Besparingsbeloppet har minskat med 80,1 miljoner kronor jämfört med 2013.
Inom sjukersättning har minskningen varit 70,9 miljoner kronor och inom
assistansersättning åtta miljoner.
Vi ser alltså en minskning i såväl felaktigt utbetalt belopp som
besparingsbelopp. Medelvärdet för återkravs- och besparingsbeloppet per
genomförd utredning har dock ökat från 53 905 kronor 2013 till 54 905 kronor
2014.
Tabell 2
Felaktiga utbetalningar som lett till återkrav eller skadestånd samt
besparingsbelopp vid kontrollutredningar, miljoner kronor
2012
Kvinnor
Män
Totalt
1
2013
2014
Återkrav/
skadestånd
Besparingsbelopp
Återkrav/
skadestånd
Besparingsbelopp
Återkrav/
skadestånd
Besparingsbelopp
122,1
136,8
411,4
306,5
147,4
162,9
473,0
284,9
146,0
113,1
447,2
229,7
270,4
724,1
319,0
760,5
285,6
680,4
Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i
totalsiffran ingår samtliga utredningar
20
Besparingsbeloppet är en bedömning av hur mycket ersättning som skulle ha gått ut felaktigt
om ersättningen inte hade avslagits, satts ned eller stoppats. Besparingsbeloppet beräknas
utifrån för hur lång tid kunden skulle ha fått den aktuella förmånen om den inte hade stoppats.
Om det belopp som kunden skulle ha fått inte är känt används ett schablonbelopp som grund
för beräkningen. Det innebär att tidsbegränsade ersättningar beräknas på den tid som det är
kvar av den beviljade tiden, om den inte hade stoppats.
17
Storleken på det felaktigt utbetalade beloppet och besparingsbelopp varierar
beroende på vilken förmån det gäller. I kontroller som omfattar sjukersättning,
aktivitetsersättning, sjukpenning samt assistansersättning upptäcks ofta stora
felaktiga utbetalningar. För underhållsstöd och barnbidrag beräknas
besparingsbeloppet till och med det år då barnet fyllt 18 år vilket medför att
beloppen kan bli relativt höga i dessa ärenden.
Fortsatt ökad åtgärdsfrekvens
Under 2014 vidtog Försäkringskassan åtgärder i 5 715 kontrollutredningar.
Flest åtgärder genomfördes inom barnbidrag, bostadsbidrag och tillfällig
föräldrapenning som tillsammans stod för närmare 50 procent av åtgärderna.
Med åtgärd avses att en kontrollutredning lett till beslut om avregistrering,
avslag, ersättning upphör21, minskad ersättning, återkrav, skadestånd, impuls
till annan myndighet eller en kombination av dessa. Resultatet gav en
åtgärdsfrekvens på drygt 32,4 procent i förhållande till samtliga avslutade
kontrollutredningar. Jämfört med 2013 är detta en ökning med fyra
procentenheter, vilket visar på en positiv utveckling ur ett
effektivitetsperspektiv.
De vanligast förekommande åtgärderna som Försäkringskassans
kontrollutredningsverksamhet beslutar om är att stoppa eller minska pågående
ersättning samt beslut om återkrav. Under 2014 har kontrollutredningsenheterna även avregistrerat personer från socialförsäkringen i 219 utredningar.
I nästan samtliga fall har personen flyttat från Sverige utan att anmäla detta till
Försäkringskassan.
Tabell 3
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Åtgärdsfrekvens (kontrollärenden med en åtgärd)
2012
2013
2014
3 075
2 055
5 239
3 370
2 218
5 675
3 525
2 082
5 715
26,8 %
28,3 %
32,4 %
Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga
har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga kontrollutredningar.
Kontrollutredningar som startat genom en underrättelse från en annan
myndighet innehåller ofta verifierade uppgifter och beslut som redan vunnit
laga kraft, vilket generellt sett genererar en relativt hög åtgärdsfrekvens, 43,2
procent. Den högsta åtgärdsfrekvensen har impulser från skolorna där över
hälften av alla impulser (52,1 procent) leder till någon form av åtgärd hos
Försäkringskassan. Under 2014 har Försäkringskassans samarbete med
kommuner och skolor fortsatt.
En möjlig orsak till den ökande åtgärdsfrekvensen under året är att interna
impulser från förmånshandläggare som ovan nämnt fortsatt ligger på relativt
höga nivåer. Av denna impulstyp ledde närmare 45 procent till åtgärd.
Kontrollutredningar som startar efter impuls från allmänheten innehåller ibland
mycket relevant information som kan leda till en åtgärd. Drygt åtta av tio av
denna slags impulser är dock anonyma och innehåller bristfällig information
som är svår att följa upp och få verifierad. Detta medför att endast 14 procent
av impulserna från allmänheten genererade en åtgärd under 2014. Genom att
systematiskt analysera innehållet i impulserna utifrån data och kunskap som
21
Tidigare benämnde vi åtgärden ”ersättning upphör” som ”indragning”
18
finns inom Försäkringskassan skulle vi i framtiden kunna skapa en mer effektiv
prioritering bland dessa impulser och fokusera på ”rätt” impulser.
Av de återstående 11 828 kontrollutredningar som inte lett till någon åtgärd har
vi i de flesta fallen konstaterats att personen haft rätt till ersättning. I 1797
ärenden har dock personen i fråga inte haft någon ersättning och i 92 fall har
utredaren inte lyckats identifiera vem impulsen avser. Ärenden där personen
inte har någon ersättning eller där Försäkringskassan inte ens lyckas identifiera
vem impulsen avser är oftast impulser som inkommit från allmänheten. Vidare
har det misstänkta brottet hunnit preskriberas22 i sju utredningar och avskrevs
av den orsaken.
Upprättade polisanmälningar
Antalet upprättade polisanmälningar har minskat jämfört med föregående år,
men andelen av alla avslutade utredningar som lett till polisanmälan ligger på
ungefär samma nivå som de senaste åren.
Tabell 4
Antal polisanmälningar
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
polisanmälningar
2012
2013
2014
594
615
1220
763
706
1479
558
479
1061
6,2
7,4
6,0
Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i
totalsiffran ingår samtliga utredningar.
Återrapporterade polisanmälningar
Under 2014 fick Försäkringskassan återkoppling från polis, åklagare och
domstol gällande 838 polisanmälningar,23 vilket är färre än föregående år. Av
de återrapporterade besluten ledde elva procent, det vill säga 95 ärenden, till en
lagföring i form av fällande dom. Det är en lägre andel än under 2013.
Under 2014 har även 22 polisanmälningar lett till
förundersökningsbegränsning. Det innebär att man begränsar en
brottsutredning till att enbart omfatta de mest väsentliga delarna, eller att vissa
brott inte alls utreds. Om polis och åklagare avstår från att utreda ett brott, det
vill säga använder sig av förundersökningsbegränsning, så handlar det oftast
om att en och samma person är misstänkt för många brott och att straffet inte
skulle påverkas av om man utreder ännu ett. Dessa inkluderas inte som åtgärd
hos polis, åklagare och domstol då personen inte lagförts för det misstänkta
bidragsbrottet.
22
23
Försäkringskassan beslutar om återkrav tio år tillbaka i tiden enligt socialförsäkringsbalken.
Försäkringskassan följer upp resultatet av de polisanmälningar som upprättas. Hanteringen
med att lämna och ta emot dessa beslut från polis/åklagare och domstol sker manuellt vilket
innebär att det finns en risk för att Försäkringskassan inte får kännedom om alla beslut. Vilket i
sin tur innebär att statistiken över resultatet av polisanmälningarna har ett visst mått av
osäkerhet.
19
Regionala skillnader
Det finns regionala skillnader för hur stor andel av Försäkringskassans
polisanmälningar som leder till lagföring. Generellt håller våra
polisanmälningar god kvalitet. Det vi kan bli bättre på är att ta fram underlag
som styrker uppsåt. Ett väl fungerande lokalt samarbete är mycket viktigt för
ett bra resultat. Även polisens aktuella prioriteringar påverkar resultatet.
Tabell 5
Beslut från polis, åklagare och domstol
2012
Kv.
Antal återrapporterade beslut
592
Antal avskrivna ärenden
473
Antal strafförelägganden
23
Antal åtalsunderlåtelser
22
Antal förundersökningsbegränsningar
–
Antal fällande domar
86
Antal friande domar
11
Andel avskrivna ärenden
79,9%
Andel fällande domar
14,5 %
2013
Man
Tot.
Kv.
605
385
32
45
–
156
19
63,6%
25,8 %
1 201
595
861
500
55
17
68
6
–
4
242
70
30
16
71,7% 84,0%
20,1 %
11,8 %
2014
Man
Tot.
Kv.
Man
560
418
22
17
4
105
16
74,6%
18,8 %
1 164
925
39
23
8
177
32
79,5%
15,2 %
414
346
3
13
7
43
5
83,6%
10,4%
838
421
673
324
5
2
34
21
22
15
95
52
14
9
77,0% 80,3%
12,4% 11,3%
Nedlagda polisanmälningar
Av de återrapporterade besluten från polis, åklagare och domstol blev nära fyra
femtedelar av alla polisanmälningar avskrivna, vilket motsvarade 673 stycken.
Den främsta orsaken till beslut om avskrivning var att brott ej kunde styrkas,
363 fall. Detta indikerar att det finns en svårighet med att styrka uppsåt även
med stöd av bidragsbrottslagen.
Drygt en femtedel av samtliga återrapporterade polisanmälningar (155 stycken)
avskrivs på grund av att den misstänkta personen inte längre befinner sig i
landet. Detta förekommer främst inom barnbidrag och till viss del även inom
föräldrapenning, underhållsstöd och bostadsbidrag.
Ärenden i domstol
Det är en relativt hög andel fällande domar när ärendena väl tas upp i domstol.
Av de 104 ärenden som avgjordes i domstol ledde 86 procent till en fällande
eller delvis fällande dom. Merparten av påföljderna resulterade i villkorlig dom
och böter. I åtta domar blev påföljden ett fängelsestraff.
Träffsäkra urvalsprofiler
Under slutet av 2013 och början av 2014 har Försäkringskassan, som ovan
nämnts under avsnittet om urvalsprofiler, testat en urvalsprofil gällande
tillfällig föräldrapenning. Den har använts inom ordinarie handläggning, men
har i pilotform lett till 63 polisanmälningar samt 5,3 miljoner kronor i återkrav.
I november föll en dom i Halmstads tingsrätt där ett par dömdes till villkorlig
dom och 80 dagsböter. De hade felaktigt anmält vård av barn till ett värde av
nära 270 000 kronor.
Försäkringskassan har, utöver urvalsprofilen inom tillfällig föräldrapenning
samt en särskild satsning inom assistansersättning, valt att inte göra några
andra riktade kontroller under 2014 inom kontrollutredningsverksamheten.
Strategisk inriktning mot felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen
Försäkringskassan har under de senaste åren riktat betydande insatser mot
felaktiga utbetalningar och systematiskt utnyttjande inom assistansersättning.
Tot.
20
Försäkringskassan inledde i början av 2011 en nationell kontrollsatsning för att
upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar av assistansersättning, det så
kallade assistansprojektet. Projektet bedrivs i samverkan med polis, åklagare,
Skatteverket och andra myndigheter inom ramen för regionala
underrättelsecenter (RUC).
Fakta – Assistansersättning
Under 2014 betalades cirka 28,6 miljarder kronor ut i assistansersättning fördelat
på ungefär 16 200 brukare. Den genomsnittliga utbetalningen var cirka 149 000
kronor per månad och brukare. Försäkringskassan stod för sammanlagt 23,8
miljarder kronor medan kommunerna stod för resterande 4,8 miljarder kronor av
den totala summan.
Diagram 2 nedan visar antal impulser gällande assistansersättning som
inkommit till kontrollutredningsenheterna under tidsperioden 2010 - 2014.
Antalet impulser till utredning har minskat.
Diagram 2
Antal impulser till kontrollutredning inom assistansersättning
Under 2014 avslutades 596 kontrollutredningar, varav 105 ledde till
polisanmälan. Ställda återkrav och begärda skadestånd uppgick sammantaget
till 80 miljoner kronor. Även 93 miljoner kronor i framtida felaktiga
utbetalningar uppskattas ha förhindrats.
Tabell 6
Resultat för kontrollutredningar inom assistansersättning
Återkrav/Skadestånd (Mkr)
Besparingsbelopp (Mkr) 1
Polisanmälningar
Avslutade kontrollutredningar
1
2012
2013
2014
34
62
43
81
102
103
80
93
105
596
1048
596
Besparingsbeloppet för assistansersättning räknas t o m 2 år fram i tiden då Försäkringskassan enligt
51 kap 12 § SFB, omprövas rätten till assistansersättning två år från senaste prövning och vid väsentligt
ändrade förhållanden.
21
Försäkringskassans kontrollverksamhet har under det gångna året beslutat om
återkrav, skadestånd, avslag, minskning eller helt innehållande av
assistansersättning i 143 utredningar.24
Ett flertal brottsmålsdomar har meddelats
Under året har ett flertal brottmålsdomar som rör bidragsbrott med
assistansersättning meddelats. Dessa domar kan delas in i mål där brukaren
medvetet har överdrivet sitt hjälpbehov och mål där brukaren visserligen har
rätt till assistansersättning, men där assistenterna har redovisat att assistans
utförts, trots att så inte har skett.
De flesta domar där brukare åtalats för att ha överdrivit sitt hjälpbehov har
resulterat i fällande domar. Oftast finns bevisning i form av filminspelningar av
brukaren som polisen gjort under spaning. Läkare har också vittnat om att de
förmågor som brukarna uppvisar på inspelningarna inte är förenliga med de
besvär/symtom som brukaren uppvisat vid läkarundersökningar.
Frågan om en assistent har gjort sig skyldig till bidragsbrott när denne felaktigt
redovisat att hen utfört assistans har varit betydligt mer komplicerad. I
processen mot assistansanordnaren ATS i Örebro har både tingsrätt och hovrätt
(Göta hovrätt) friat de åtalade, trots att dessa erkänt att de på tidsredovisningen
felaktigt angivit att de utfört assistans. Domstolarna har motiverat de
frikännande domarna med att det inte går att bortse från de åtalades
invändningar att någon annan person har utfört assistans och att brukarna
således har fått den assistans de haft rätt till. Försäkringskassan har konsekvent
hävdat att lagen ställer krav på att brukaren har köpt assistans för att
assistansersättning ska betalas ut och att ett köp också inbegriper att assistansen
redovisats korrekt. Assistans som inte redovisats korrekt kan alltså inte
berättiga till assistansersättning. I december beslöt Riksåklagaren att överklaga
hovrättens dom till Högsta domstolen för att få ett klarläggande i frågan.
Högsta domstolen beslut den 26 januari 2015 att inte meddela
prövningstillstånd i målet. Samma fråga är dock föremål för prövning i en
process i Svea hovrätt där dom väntas under våren 2015, se nedan. Eftersom
Högsta domstolens beslut inte innebär något ställningstagande i sak är
rättsläget fortfarande inte klarlagt.
I juni 2014 föll domen i Södertälje tingsrätt angående assistansanordnaren
Elma. Totalt 35 personer – ägarna till bolaget, assistenter och gode män – stod
åtalade för grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott, grovt bokföringsbrott samt grov
urkundsförfalskning. I målet dömdes 34 av de 35 åtalade. 20 av de åtalade fick
fängelse på mellan 1 år och 6 år. 13 personer fick villkorlig dom med
samhällstjänst och en åtalad fick villkorlig dom och böter. Försäkringskassan
fick skadestånd med drygt 26 miljoner kronor. Domen har överklagats till Svea
hovrätt, som väntas meddela dom under våren 2015. I målet aktualiseras den
fråga som för närvarande ligger i Högsta domstolen.
Samverkan
Försäkringskassan bedriver kontinuerlig samverkan med andra myndigheter
och andra samverkanspartner för att förhindra felaktiga försäkringsbeslut och
24
Dessa utredningar resulterar ofta även i att Försäkringskassan innehåller, minskar och ställer
återkrav inom andra förmåner som direkt eller indirekt påverkas av assistansersättningen.
Däribland sjukersättning, sjukpenning, handikappsersättning, vårdbidrag, bilstöd och
bostadstillägg.
22
utbetalningar. Det handlar både om övergripande samverkan och om
samverkansinsatser som är knutna till hanteringen av specifika förmåner.
Under året har Försäkringskassan samverkat med Inspektionen för vård och
omsorg gällande informationsutbyte i ärenden som rör legitimerad hälso- och
sjukvårdspersonal.
Försäkringskassan har även en regelbunden samverkan med olika
försäkringsbolag och Larmtjänst, som ägs av Försäkringsförbundets
Serviceaktiebolag (FSAB). I november genomfördes en samverkanskonferens
med syfte att utbyta erfarenheter och kunskaper.
Lokal och regional samverkan
Lokalt och regionalt har Försäkringskassans kontrollutredare regelbundna
möten med flera olika myndigheter. Vilka myndigheter det handlar om varierar
från ort till ort. De vanligaste är Skatteverket och Kronofogdemyndigheten
samt den (tidigare) lokala polis- och åklagarmyndigheten.
Ett exempel på lokal samverkan är en samarbetsgrupp i Skåne mellan
Skatteverket och Försäkringskassan som arbetar med metoder för att fastställa
adress för en persons bosättning när detta innebär svårigheter för båda
myndigheterna. En riktig folkbokföringsadress behövs för att säkerställa att
ersättningar beviljas på korrekt grund. De bidrag som omfattas av gruppens
arbete är främst föräldrapenning, bostadsbidrag, underhållsstöd och barnbidrag.
Samverkan mot grov organiserad brottslighet
Försäkringskassan deltar i samverkan mot grov organiserad brottslighet.
Representanter från Försäkringskassan deltar i möten inom regionala
underrättelsecenter (RUC) samt det nationella underrättelsecentret (NUC). I
RUC bedrivs regional samverkan på åtta orter25 med bland annat Skatteverket,
Kronofogdemyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polisen, SÄPO, Tullverket,
Kriminalvården, Migrationsverket, Kustbevakningen och Länsstyrelsen.
Syftet med myndighetssamarbetet är att fokusera på nyckelpersoner och andra
stödjande personer inom den organiserade brottsligheten och i förlängningen
försvåra för den organiserade brottsligheten genom samordnade insatser.
Försäkringskassan har under de sista åren blivit allt mer delaktig i arbetet mot
grov organiserad brottslighet – från att ha varit en myndighet som delgett
information till att nu göra alltfler administrativa åtgärder i ärenden, det vill
säga ta beslut i förmån. Som ovan nämnt föll domen i Södertälje tingsrätt
angående assistansanordnaren Elma i juni 2014. Ärendet var unikt då
bidragsbrottet var i fokus och de samverkande myndigheterna la stora resurser
på att utreda och komma till åtal gällande just bidragsbrott.
Under året har Försäkringskassan även deltagit i strategiska aktiviteter såsom
Ekobrottmyndighetens regeringsuppdrag om myndighetssamverkan för
brottsutbytesfrågor, samt polisens utvärdering av satsning på grov organiserad
brottslighet.
25
Malmö, Göteborg, Norrköping, Örebro, Stockholm, Uppsala, Sundsvall och Umeå.
23
Beslut om detta yttrande har fattats av tf. generaldirektör Ann Persson Grivas i
närvaro av rättschef Eva Nordqvist, avdelningschef Laura Hartman,
avdelningschef Lars-Åke Brattlund, t.f. verksamhetsområdeschef Daniel
Johansson, verksamhetsområdeschef Britt-Marie Sandberg,
verksamhetsansvarig Ulrika Larsson, verksamhetsansvarig Charlotta Bunner
Källberg, verksamhetsutvecklare Ulf Söderström och föredragande t.f.
områdeschef Joacim Danielsson.
Ann Persson Grivas
Ulrika Larsson
Joacim Danielsson
Charlotta Bunner Källberg
