Sektorsansatser i en ny
klimatöverenskommelse
Redovisning av ett regeringsuppdrag
RAPPORT 5994 • OKT 2009
Sektorsansatser i en ny
klimatöverenskommelse
Redovisning av ett regeringsuppdrag
NATURVÅRDSVERKET
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40
Orderfax: 08-505 933 99
E-post: [email protected]
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma
Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25
E-post: [email protected]
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-5994-1.pdf
ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2009
Elektronisk publikation
Omslagsbild (vä): Hans Kongbäck/N - Naturfotograferna
Omslagsbild (hö): Naturvårdsverket/Max Åhman
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
1 Förord
Rapporten är slutredovisningen av regeringsuppdrag 12 i Naturvårdsverkets
regleringsbrev budgetåret 2009, ”Sektoriella ansatser i klimatavtal” med Dnr
509-190-09 Kp. Enligt regeringsuppdraget ska Naturvårdsverket ”i samråd med
Energimyndigheten analysera förutsättningarna och konsekvenserna av sektoriella
ansatser i ett framtida klimatavtal, bland annat effekter på svensk konkurrenskraft”.
Huvudförfattare till rapporten är Max Åhman med bidrag från Fredrik von Malmborg och Per Magdalinski, alla från Naturvårdsverket. Ulrika Raab, Marie Karlberg
och Anthony Pearce, samtliga från Energimyndigheten, har bidragit med kommentarer på rapporten.
En referensgrupp bestående av Emi Hijino, Miljödepartementet, Olle Björk, Miljödepartementet, Inger Klövfer, Naturvårdsverket, Anna Törner, Näringsdepartementet, Sandra Pettersson, Miljödepartementet har också varit knutna till uppdraget och
kommenterat utkast.
3
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
4
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
2 Innehåll
1 FÖRORD
3
2 INNEHÅLL
5
3 SAMMANFATTNING
7
4 SUMMARY
9
5 INLEDNING
5.1 Bakgrund
5.2 Syfte
5.3 Avgränsningar
12
12
12
13
6 ÖVERSIKT ÖVER SEKTORSANSATSER
6.1 Utsläppshandelskopplade ansatser
6.2 Teknikbaserade ansatser
6.3 Policy- och programbaserade ansatser
14
15
16
18
7 HUR KAN SEKTORSANSATSER IMPLEMENTERAS?
7.1 Att definiera vad som är en ”sektor”
7.2 Vilka mål kan sättas för sektorsansatser i u-länder ?
7.3 Statens ansvar och incitament till privata aktörer
7.4 Länka uppfyllande till stöd
7.5 Kostnader, kapacitet och tid för att implementera sektorsansatser
20
20
21
24
25
26
8 SEKTORER, UTSLÄPP OCH POTENTIALER
8.1 Utsläppsnivåer för att nå 2-graders-målet
8.2 Utsläpp för viktiga sektorer och länder
8.3 Reduktionspotentialer i sektorer
8.4 Sammanfattande potential
29
29
30
31
37
9 UTSLÄPPSHANDEL MED U-LÄNDER OCH SEKTORSANSATSER
9.1 2-gradersmålet och storleken på åtgärder
9.2 Klimatintegritet och offsets
9.3 Genomförande på landsnivå
9.4 Handelssystem och prisfluktuationer
9.5 Kreditering eller handel?
38
38
39
40
41
43
10 PÅVERKAN PÅ SVENSK KONKURRENSKRAFT OCH
KOLDIOXIDLÄCKAGE
10.1 Hur påverkar ett pris på koldioxid industrin?
10.2 Genomsnittliga-, marginal- eller alternativkostnader
10.3 Koldioxidläckage på marginalen och på längre sikt
44
44
45
46
5
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10.4 Erfarenheter av konkurrenssnedvridning och koldioxidläckage
10.5 Hur väl hanteras risken för framtida koldioxidläckage av olika
sektorsansatser?
10.6 Sammanfattning – sektorsansatser och koldioxidläckage
46
47
50
11 VAD KAN SEKTORSANSATSER UPPFYLLA I
FINANSIERINGSANSEENDE?
11.1 Hur mycket extra investeringar behövs för att nå 2-gradersmålet ?
11.2 Vilken typ av stöd passar ?
11.3 Vilka flöden ska påverkas?
11.4 Sammanfattning – sektorsansatsernas roll för att fylla finansieringsgapet
51
51
52
54
55
12 FÖRHANDLINGSLÄGET INFÖR HÖSTEN 2009
56
13 SLUTSATSER
58
14 REFERENSER
60
6
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
3 Sammanfattning
I Köpenhamn i december ska en ny klimatöverenskommelse slutförhandlas i FN:s
regi. Denna nya överenskommelse ska ersätta det så kallade Kyotoprotokollet som
gäller fram till 2012. I Kyotoprotokollet har i-länderna åtagit sig bindande mål att
sänka sina utsläpp av växthusgaser medan u-länderna inte har bindande mål. Efter
2012 finns det flera skäl till att bättre engagera de snabbast växande u-länderna i
arbetet med att reducera sina utsläpp. I Kyotoprotokollet finns det framförallt en
mekanism som möjliggör detta idag, den så kallade mekanismen för ren utveckling
(CDM), som direkt finansierar enskilda projekt som minskar utsläpp i ett u-land.
Sektorsansatser, d.v.s. att finansiera åtgärder i en hel sektor istället för på projektnivå (CDM), har föreslagits av flertalet forskare, enskilda organisationer, industriorganisationer och länder som ett sätt att öka finansiering till utsläppsreduktioner i
u-länder jämfört med dagens CDM. De senaste två åren har sektorsansatser även
diskuterats inom ramverket för klimatförhandlingarna men definitionerna på vad
som är en sektorsansats varierar mellan länder beroende på syfte. Det gemensamma
för alla sektorsansatser är dock att genom avtal, avgränsade till specifika sektorer,
verka för reduktioner av växthusgaser i de u-länder som inte åtar sig bindande och
ekonomiövergripande åtaganden. Rapporten tar denna bredast möjliga definition
för att täcka in alla ansatser som är och kan bli aktuella inför kommande förhandlingar.
Syftet är att ge en bred översikt av vad sektorsansatser är och vad de kan bidra med
för att nå ett effektiv globalt klimatavtal samt att analysera effekter och förutsättningar för olika sektorsansatser. De effekter som studeras specifikt är (i) påverkan
på svensk konkurrenskraft, (ii) potential till utsläppsreduktioner i u-länder, (iii)
potential till ökad finansiering för utsläppsreducerande åtgärder. Till sist förs en
kort diskussion kring hur sektorsansatser belyses i UNFCCC-förhandlingarna.
De typer av sektorsansatser som diskuteras idag är främst (a) de utsläppshandelskopplade, te.x sektorskreditering och sektorshandel där utsläppsreduktioner i ett uland kan säljas på växthusgasmarknader i i-länder, (b) de teknikorienterade ansatserna med fokus på att öka spriding av miljövänligteknik i u-länder samt (c) sektorsansatser med policyfokus som kan ta ett bredare ansvar än bara klimat och
tydligare utgå från värdlandets egna prioriteringar. Olika kombinationer av dessa
tre olika typer av sektorsansatser, t.ex. policyorienterad eller teknikorienterad ansats med möjlighet att kreditera, är möjligt och troligt i ett framtida avtal. Vilken
typ av sektorsansats (teknikfokus, policyfokus, internt handelssystem etc.) som
eventuellt kommer att användas i ett land avgörs av nationella omständigheter och
behov.
De diskuterade sektorsansatserna skiljer sig principiellt från de idag använda projektbaserade mekanismerna (CDM och JI) i det att de kräver ett större deltagande
från staten i värdlandet. Att tydligare och mer systematisk engagera värdlandet i att
7
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
reducera utsläppen är viktigt för att (i) styra det inhemska kapitalet bort från fossilteknik till utsläppsreducerande teknik, (ii) för att fånga in utsläpp som inte effektivt
kan reduceras på projektbasis, t.ex. utsläpp från hela transportsektorn, och (iii) för
att på långsikt bygga kapacitet inom inventering av utsläpp, statistik, kunskap om
åtgärdsmöjligheter. Det sista är strategiskt viktigt ifall man vill att u-länder så småningom skall ta på sig bindande, ekonomiövergripande, åtaganden. Hur finansiering av åtgärder inom ramen för en sektorsansats skulle kunna ske är beroende av
vilken incitamentsstruktur som finns nationellt. Hur man ska kunna kanalisera
kapital från den privata sektor genom en sektorsansats är ännu en öppen fråga.
Sektorsansatser är en vidareutveckling av de projektbaserade mekanismerna för ett
fåtal sektorer i ett fåtal avancerade u-länder. Dagens projektbaserade CDM (Clean
Development Mechanism) kommer även fortsättningsvis spela en stor och avgörande roll i stora delar i världen, även med en framgångsrik introduktion av sektorsansatser.
De sektorsansatser som är aktuella kommer inte i sig att utjämna konkurrenssnedvridning för svensk industri fram till 2020. Däremot kommer de inhemska mått
som EU tar med fri allokering av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem (EU
ETS) och möjligheten till fiskal ersättning till utsatta industrier på grund av ökade
elpriser att dämpa effekterna på kort och medellångsikt.
Framgångsrikt implementerade sektorsansatser kan potentiellt minska utsläppen av
växthusgaser mycket fram till 2020-2030. Det finns utan tvekan en stor ekonomisk
potential till åtgärder i flera av de snabbt växande u-länderna till en låg kostnad.
Ytterligare ett strategiskt viktigt skäl är att många u-länder idag befinner sig i en
snabb tillväxt och bygger för närvarande upp stora energi- och samhällsstrukturer
som kommer att vara i 20 till 50 år.
Även om den tekniska potentialen för sektorsansatser är stor så ska den inte överskattas de närmaste åren på grund av det stora behov av kapacitetsuppbyggnad i uländer för att klara av att implementera åtaganden på sektorsnivå. För att potentialen till sektorsansatser ska förverkligas behövs det stöd till kapacitetsuppbyggnad.
Implementeringen av sektorsansatser i u-länder kommer att kräva mer utveckling
av bättre statistik och -inventeringssystem, åtgärdspotential studier, utveckling av
institutioner för att ta hand om rapportering m.m. Dessutom behövs incitament för
privata sektorn att vidta åtgärder inom ramen av det sektorsåtagande som ett land
gör. Detta är svårt men är samtidigt långsiktigt nödvändigt för att u-länder så småningom själva ska kunna ta större ansvar och hitta egna effektiva vägar att begränsa
sina utsläpp av växthusgaser. Närmare studier kommer att behövas när väl förhandlingstexter och avtal är klara.
8
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
4 Summary
A new climate agreement is to be negotiated in Copenhagen in December under the
auspices of the UN. This agreement will replace the so called Kyoto protocol that
regulates global greenhouse gas emissions up to 2012. In the Kyoto-protocol the
industrialised countries have binding commitments to reduce their emissions of
greenhouse gases whereas the developing countries have not. After 2012 there are
several reasons to engage advanced developing countries more systematically in
reducing their fast growing emissions. Under the Kyoto-protocol mitigation in
developing countries is foremost supported via the clean development mechanism
(CDM) that directly rewards single projects that reduces emission in a developing
country. Sectoral approaches have been suggested by researchers, non-government
organisation, businesses and some countries, as a way for scaling up the CDM
project-by-project on a sectoral level. Sectoral approaches have been discussed for
the past two years within the framework of the climate negotiations, but the definitions of what constitutes a sectoral approach vary between countries, depending on
the purpose. However, the common thread for sectoral approaches is to work towards reducing greenhouse gases in those developing countries that are not undertaking economy-wide binding commitments, via agreements aimed at specific
sectors. The report takes the broadest possible definition in order to cover all approaches that are, and may be relevant ahead of future negotiations.
The purpose is to give a broad overview of what sectoral approaches are, and how
they can contribute towards achieving an effective global climate agreement, as
well as to analyse the effects and conditions for various sectoral approaches. The
effects that are being specifically examined include (i) the impact on Swedish
competitiveness and carbon dioxide leakage; (ii) the potential for emission reductions in developing countries; (iii) opportunities to increase financing of measures
to reduce emissions. At the end there is a short discussion concerning how sectoral
approaches are being highlighted in UNFCCC negotiations.
The main sectoral approaches that are currently being discussed include (a) those
linked to emissions trading, e.g. sectoral crediting and sectoral trading; (b) technology-based approaches focusing on increasing dissemination of environmental technology in developing countries, and (c) policy-oriented sectoral approaches based
on the host country’s own priorities where climate change is one part of an overall
ambition towards sustainable development. Various combinations of these three
different types of sectoral approaches are possible and likely in a future agreement,
e.g. combining the policy-oriented or technology-oriented approach with the possibility of using credits. The type of sectoral approach (technology focus, policy
focus, internal trading system etc.) that potentially is adopted will be determined by
national circumstances and needs.
9
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
There are fundamental differences between the sectoral approaches discussed and
the project-based mechanisms (CDM and JI) currently being used, in that they
require greater participation from the government of the host country. Achieving a
clearer and more systematic commitment from the governments of developing
countries to reducing emissions is important in order to (i) increase and direct domestic financial flows towards emission-reducing technology; (ii) to include emissions that are difficult to reduce on a project basis, e.g. emissions from the entire
transport sector, and (iii) to build capacity within, for example, making inventories
of emissions, statistics, knowledge of emission abatement opportunities, as developing countries are gradually required to adopt economywide binding commitments. How the financing of measures within the framework of a sectoral approach
might take place depends on the national incentive structure that exists. Yet another
unanswered question is the issue of how to channel capital from the private sector
via a sectoral approach.
Sectoral approaches should be regarded as a further development of the projectbased mechanisms for a small number of sectors in a small number of advanced
developing countries. Today’s project-based CDM (Clean Development Mechanism) will continue to play a major and important role in large parts of the world,
even with the successful introduction of sectoral approaches.
The currently discussed sectoral approaches will not in themselves level out distortions of competition for Swedish industry up to 2020. On the other hand, the domestic measures that the EU is taking with free allocation of emissions rights
within the EU’s trading system (EU ETS), and the possibility of fiscal compensation for vulnerable industries due to increased electricity prices, will curb the effects in the short and medium term.
Successfully implemented sectoral approaches have the potential to considerably
reduce emissions of greenhouse gases up until 2020-2030. There is undoubtedly a
huge economic potential for low-cost measures in several of the fast-growing developing countries. A further strategically important reason is that many developing countries are undergoing rapid growth, and are currently setting up major energy and social structures that will remain in place for 20 to 50 years.
Even if there is considerable technical potential in sectoral approaches, it should
not be overestimated over the next few years due to the substantial capacity building needs that exist in developing countries in order for them to succeed in implementing commitments at sector level. Support for capacity building is needed if the
potential for sectoral approaches is to be realised.
The implementation of sectoral approaches in developing countries will require
further development of improved statistics and inventory systems, studies on the
potential for measures, development of institutions to handle reporting etc. Furthermore, incentives will be needed to encourage the private sector to take meas-
10
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
ures within the framework of the sectoral commitment that a country makes. This
is difficult, but is at the same time necessary in the long-term if developing countries are to gradually be able to take on greater responsibility, and find their own
effective ways of limiting their emission of greenhouse gases. Further studies will
be required when the negotiation texts and agreement have been finalised.
11
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
5 Inledning
5.1 Bakgrund
I december i Köpenhamn ska en ny klimatöverenskommelse slutförhandlas i FN:s
regi. Denna nya överenskommelse under klimatkonventionen ska ersätta det så
kallade Kyotoprotokollet som gäller fram till 2012. I Kyotoprotokollet har iländerna åtagit sig bindande mål att sänka sina utsläpp av växthusgaser medan uländerna inte har bindande mål. Efter 2012 finns det flera skäl till att tydligare
engagera de snabbast växande u-länderna i arbetet att reducera sina utsläpp. Vetenskapen har visat att utsläppen måste minska mer än tidigare trott samtidigt som
utsläppen från framförallt ett antal snabbt växande u-länder har vuxit betydligt mer
än prognosticerat.
Sammantaget bör idag även de mer avancerade u-länderna som t.ex. Kina, Indien,
Brasilien, Mexico, Sydafrika m.m. engageras till att vidta åtgärder för att minska
sina utsläpp för att undvika alltför stora klimatförändringar. I Kyotoprotokollet
finns det framförallt en mekanism som möjliggör detta idag, den så kallade mekanismen för ren utveckling (CDM), som direkt finansierar projekt som minskar
utsläpp i ett u-land. Sektorsansatser, d.v.s. att finansiera en hel sektor istället för
enskilda projekt, har föreslagits av flertalet forskare, enskilda organisationer, industriorganisationer och länder som ett sätt att öka möjligheterna till systematiska
åtgärdsstrategier för att minska utsläppen i u-länder. De senaste två åren har sektorsansatser även på allvar diskuterats inom ramverket för klimatförhandlingarna
på FN-nivå.
Själva begreppet sektorsansatser är inte definierat och det finns i dagsläget flertalet
olika förslag på hur sektorsansatser skulle kunna se ut. Det gemensamma för sektorsansatser är dock att genom avtal, avgränsade till specifika sektorer, verka för
reduktioner av växthusgaser i länder som inte åtar sig bindande åtaganden för hela
sin ekonomi. I klartext menas framförallt de utvecklingsländer som utvecklats
snabbt de senaste åren t.ex. Kina, Indien, Brasilien, Mexiko, Sydkorea och Sydafrika. Regeringen har givit Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag att ”i samråd
med Statens energimyndighet analysera förutsättningarna och konsekvenserna av
sektoriella ansatser i ett framtida klimatavtal, bland annat effekterna på svensk
konkurrenskraft.”
5.2 Syfte
Syftet är att ge en bred översikt av vad sektorsansatser är och vad de kan bidra med
för att nå en effektiv global klimatöverenskommelse samt att analysera effekter och
förutsättningar för olika sektorsansatser. Här tar rapporten en bredast möjlig ansats
för att täcka in alla ansatser som är och kan bli aktuella inför kommande förhandlingar. Tillgängliga potentialer till utsläppsreduktioner på sektorsnivå sammanfattas
och kommenteras. Sektorsansatserna struktureras och analyseras efter vilka pro-
12
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
blem de avser lösa, t.ex. koldioxidläckage och konkurrenskraft för inhemsk industri, effekterna på växthusgasmarknaden samt möjligheter till att öka åtgärdsfinansieringen. Till sist förs en kort diskussion kring hur sektorsansatser belyses i
UNFCCC-förhandlingarna.
5.3 Avgränsningar
Utsläppsreduktioner från minskade utsläpp genom minskad avskogning och kolförrådsutarmning i skogsmark i u-länder (REDD) och avtal om bunkerbränslen från
internationell sjö- och flygfart som också kan ses som sektorsansatser berörs ej.
REDD utreds i ett separat regeringsuppdrag.
13
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
6 Översikt över sektorsansatser
I ett kommande klimatavtal efter 2012 kommer fortfarande u-länder och därmed
stora delar av världens utsläppen inte att omfattas av nationellt bindande utsläppsåtaganden. Istället för att ta på sig ett bindande nationella utsläppsmål skulle
u-länder kunna åta sig mål om att vidta utsläppsreducerande åtgärder inom vissa
sektorer av sin ekonomi istället, så kallat sektorsansatser. Exempel på sektorer är
t.ex. stålindustrin eller el-sektorn. Åtgärdsmålen kan vara frivilliga eller bindande
och förutsätter finansiellt och tekniskt stöd från i-länder. Ett övergripande syfte
med sektorsansatser är att djupare engagera några av de viktigaste ekonomiska
sektorerna i några av de snabbt växande utvecklingsländerna som idag saknar bindande åtaganden i klimatarbetet.
Sektorsansatser kan potentiellt minska ett stort antal problem i det globala klimatarbetet. Dock kan både utformning och omfång för olika sektorsansatser skilja
sig kraftigt åt. Dessutom kan olika typer av sektorsansatser potentiellt stå i konflikt
med varandra beroende på vilket problem man främst avser att lösa, t.ex. konkurrenskraft och ökad klimatfinansiering. Nedan ges de vanligaste skälen som angivits
för sektorsansatser de senaste åren:
• Minska koldioxidläckage och snedvridning av konkurrensen som uppstår
mellan länder med och länder utan bindande utsläppsåtaganden. Detta
gäller framförallt koldioxid- och handelsintensiv industri som t.ex. stål
och aluminium.
• Begränsa ökningen av växthusgaser i snabbt växande utvecklingsländer
genom att fånga in ”ett begränsat antal sektorer i ett begränsat antal
snabbt växande utvecklingsländer” i det globala klimatarbetet.
• Bredda, expandera och förbättra möjligheterna till stöd och finansiering
från i-länder (Annex I länder 1 ) till åtgärder i u-länder (icke-Annex I länder) jämfört med dagens finansieringsform på projektnivån (CDM).
• Långsiktigt lägga grunden till en mer systematisk ansats för långsiktiga
bindande åtagande i u-länder.
• Långsiktigt lägga grunden till ett globalt handelssystem för växthusgaser
som ett kostnadseffektivt sätt att reducera växthusgaser.
• Inkludera sektorer vilka idag inte innefattas av bindande tak varken i
u- eller i-länder, t.ex. internationella transporter (bunkerbränslen) och utsläpp genom minskad avskogning och kolförrådsutarmning i skogsmark
(Reduced Emissions from Deforestation and Degradation - REDD).
De olika skälen för att diskutera sektorsansatser som framförts av olika stater, forskare, enskilda miljöorganisationer (ENGO:s) eller företagsorganisationer
1
Inom klimatkonventionen skiljer man på länder som har bindande åtagande att reducera sina utsläpp
(alla i-länder) och de länder som inte har bindande åtagande (u-länder). De länder som har bindande
åtagande anges i ”Annex I” till konventionen, därav ”Annex I länder” och ”icke-Annex I länder”.
14
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
(BINGO:s) spänner över många olika områden och många olika typer av föreslagna sektorsavtal. Fördelarna i listan ovan står delvis i konflikt med varandra, t.ex.
kan utjämnande av konkurrenssnedvridning stå delvis i konflikt med ökat stöd till
åtgärder i utvecklingsländer.
De sektorsansatser som främst avses kan delas in i (i) transnationella, (ii) utsläppsmarknadsbaserade ansatser, (iii) teknikbaserade ansatser, samt (iv) policybaserade ansatser.
Transnationella sektorsansatser, typ ( i), avser att man sluter ett avtal inom en sektor, t.ex. stålindustrin, på global basis som gäller transnationellt både i Annex I och
berörda icke-Annex I länder och ”lyfter således ur” dessa utsläpp ur de nationella
åtagandena i Annex I länderna (så kallad ”carve out model”). En frivillig variant av
transnationella sektorsansatser introducerades på ett tidigt stadium av Japan men
har helt förkastats av utvecklingsländerna i förhandlingsprocessen och ses som
orealistiska idag (även av Japan) och diskuteras därför inte vidare i rapporten.
De tre följande typerna av sektorsansatser (ii-iv) är alla avsedda att fungera inom
de nationella åtagandena. Dessa sektorsansatser behöver inte heller ses som separata utan skall snarare ses som komplementära och kan implementeras med olika vikt
i olika sektorer och länder. Av EU drivs frågan om utsläppsbaserade sektorsansatser. USA, Japan och bland annat Kina har diskuterat teknikorienterade avtal som
kan vara sektorsbaserade utanför förhandlingarna och Nya Zeeland, Sydkorea och
Sydafrika har föreslagit olika typer av förslag på policybaserade sektorsansatser
med inslag av utsläppshandel.
6.1 Utsläppshandelskopplade ansatser
De utsläppshandelskopplade sektoransatserna, sektorskreditering och sektorshandel, utgår från att ett u-land utför åtgärder som genererar krediter/utsläppsrätter
som sedan säljs på en global växthusgasmarknad. Detta liknar CDM men skiljer sig
i det att det är hela sektorn som omfattas. CDM hanterar och krediterar projekt för
projekt.
De utsläppshandelskopplade ansatserna etablerar en utsläppsnivå inom en specifik
sektor i ett u-land. Om utsläppen understiger denna nivå inom sektorn genererar
detta utsläppsrätter som kan säljas på en utsläppsmarknad, t.ex. EU:s interna handelssystem (EU ETS), se Figur 1. Det är utsläppsminskningarna i området mellan
krediteringsmålet (no-lose target) och de verkliga utsläppen som kan krediteras.
Området mellan den prognosticerade ökningen (BAU 2 ) och krediteringsmålet ska
genomföras och delvis finansieras av värdlandet själv. Stöd i form av kapacitetsuppbyggnad, direkt finansiellt stöd, tekniköverföring m.m. kan komma ifråga.
2
BAU = Business As Usual
15
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
2,5
Utsläpp
2,0
1,5
1,0
0,5
Prognosticerad ökning (BAU)
Krediteringsmål ("no-lose target")
Verkliga utsläpp
Figur 1. Sektorsansatser med koppling till utsläppsmarknaden.
De finns två principiellt olika system för att basera en sektorsansats med koppling
till utsläppshandeln; sektorskreditering och sektorshandel:
• Sektorshandel: med sektorshandel åtar sig ett land bindande åtaganden
för en sektor. Minskar man sina utsläpp under den förhandlade utsläppsnivån kan landet sälja överskottet av utsläppsrätter på en utsläppsmarknad. Ökar utsläppen över nivån måste man köpa utsläppsrätter för att
kompensera.
• Sektorskreditering: med sektorskreditering etableras en utsläppsnivå
(krediteringsmål) som inte är bindande. Ifall sektorn som helhet minskar
sina utsläpp mer än utsläppsnivån får man utsläppskrediter och kan sälja
dessa på utsläppsmarknaden.
EU har föreslagit både ett system med sektorshandel med bindande åtagande och
ett system med sektorskreditering med icke-bindande krediteringsmål, så kallade
”no-lose targets”, se Figur 1. I EU:s förslag skiljer sig BAU åt från ”no-lose target”
och EU vill att en del åtgärder görs utan möjlighet till kreditering eller handel genom egen insats. Observera även att det enligt EU:s förslag handlar om att reducera
ökningen av utsläpp i u-länder, inte att reducera den absoluta nivån.
6.2 Teknikbaserade ansatser
I teknikbaserade sektorsansatser fokuserar länder på att stödja utvecklingen och
implementeringen av ”klimatsmart” teknik inom en viss sektor. Teknikbaserade
ansatser har en stark koppling till de mer generella åtgärder som diskuteras för att
öka tekniköverföring men tekniken i sig är oftast sektorsspecifik. Exempel kan vara
att installera koldioxidavskiljning och lagring (CCS – carbon capture and storage)
på kolkraftverk, sluta avtal om en internationellt standard för maximal bränsleförbrukning på nya fordon eller stödja utveckling av elbilar etc. Teknikavtal kan slutas
16
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
inom Annex I gruppen också (t.ex. krav på förnybar el i energimixen inom EU).
Här nedan fokuseras dock på avtal som har som primärt syfte av slutas mellan ickeAnnex I och Annex I länder eller som del i en global klimatöverenskommelse på
FN-nivå.
Samarbete och avtal om teknik kan gå till på följande vis:
• Informationsöverföring: Samarbeten som utgår från att dela information
om tekniska prestanda, potentialer, hinder, och framgångsrika strategier
för introduktion. Dessa samarbeten är oftast av en frivillig karaktär och
finns idag både mellan stater som t.ex. Asia Pacific Partnership (APP)
mellan USA, Australien, Japan, Kina och Nya Zeeland , och inom industriorganisationer, tex. Cement Sustainability Inititative (CSI).
• Forskning och utveckling: Avtal som går ut på att dela information och
kostnader för forskning och utveckling och demonstration. Flera internationella avtal om t.ex. kärnenergi finns sedan början på 1970-talet. Interna-tional Energy Agency´s ”Implementing Agreements” är också en modell som hänvisa till i detta sammanhang där man avtalar om forskningssamar-bete inom strategiska energifrågor. IEAs implementing agreement
är öppen även för icke medlemmar men domineras av OECD-länder. Ett
annat tänk-bart stöd som stimulerar investeringar i teknikutveckling är så
kallade teknikfärd-planer (”technology road maps”). En teknikfärdplan är
en övergripande plan med syfte att samordna och styra prioriteringar mot
ett gemensamt teknikutvecklingsmål, t.ex. kommersialisering av 2:a generationens bio-drivmedel, som beskriver tekniken utvecklingsstatus och
vilka hinder som finns för fortsatt utveckling och ökad användning, samt
vilka åtgärder som behövs för att stimulera utvecklingen vidare. Idag gör
IEA teknikfärdpla-ner på global nivå med klimatfokus (se t.ex IEA
2008a). Globalt samarbete kring teknisk forskning, utveckling och demonstration är också en variant. Tanken skulle vara att finansiering görs
gemensamt efter, te.x. kapacitet, och att immaterial-rättigheterna sedan
blir en global nyttighet, d.v.s globalt ägandeskap.
• Teknikanvändning och tekniköverföring: För att verkligen öka användningen och tillgängligheten av utsläppsreducerande teknik i icke-Annex I
länder kan man sluta avtal med kopplade finansieringsmekanismer eller
krav på användning. Ett exempel på ett framgångsrikt internationellt teknikavtal som ökat användningen av viss teknik är det så kallade Montreal-protokollet för att minska ozonnedbrytande ämnen. Montrealprotokollet har bindande krav för OECD länder på att installera en viss
teknik och en fond som ersätter den extra kostnad som installation av
denna nya teknik innebär för u-länder är. Inom miljö- och klimatområdet
ses Global Environmental Facility (GEF) som ett exempel om än i liten
skala på hur man kan stödja användningen av ny bättre teknik i ickeAnnex I länder. Förslag finns även på tvingande avtal och krav, t.ex. installation av CCS teknik på alla nya kolkraftverk efter ett visst datum och
17
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
tekniska standarder för energieffektiva fordon eller hushållsapparater. Ett
sådant avtal lär kräva finansiering. CDM är idag en stor mekanismen för
att finansiera användning av utsläppsreducerande teknik i icke-Annex I
länder. Andra är GEF, Världsbanken, samt klimatrelevant bistånd. Förslag har även kommit att arbeta med globala standarder för energieffektiva hushållsmaskiner, personbilar m.m.
Avtal om klimatrelevantteknik kan slutas både innanför och utanför den formella
UNFCCC processen. Idag finns det ett antal frivilliga globala initiativ inom
branchsorganisationer , te.x. Cement Sustainability Initiative (CSI), International
Aluminium Institute (IAI), World Steel Association (WSA) och avtal som Asia
Pacific Partnership (APP) som alla är bildade utanför UNFCCC processen. Dessa
avtal är frivilliga och fokuserar på informationsutbyte. De avtal som finns inom
forskning, utveckling och demonstration bygger delvis på gemensam finansiering
av forskningsanläggningar men även på egna insatser inom ett internationellt ramverk (t.ex IEAs Implementing Agreements). För att bli riktigt relevant och kunna
bidra med substantiella utsläppsreduktioner på kort och medellångsikt krävs dock
avtal som ökar användningen av klimatvänlig teknik. Detta kräver oftast någon
form av finansieringsmekanism som kompenserar för den extra kostnad som t.ex.
förnybar energi har jämfört med konventionella och fossila alternativ.
Ett skäl för att föra fram teknikavtal är att undvika förekomst av ”oskäliga övervinster” (så kallade ”windfall profits”) inom vissa sektorer/delsektorer som idag
krediteras via CDM. Ett exempel är de vinster som genererats inom CDM-projekt
med fokus på destruktion av den starka växthusgasen HFC-23, en åtgärd som kostar en bråkdel av marknadspriserna för CDM-krediter. Inom EU ETS valde kommissionen aktivt att hålla de så kallade fluorerade gaserna utanför utsläppshandelssystemet och istället införa en mer teknikspecifik och sektorsorienterad reglering.
6.3 Policy- och programbaserade ansatser
Med policy- och programbaserade sektorsansatser erkänns hela policies eller program i u-länder som en klimatåtgärd. Syftet med dessa program/policies är dessutom inte enbart är relaterat till att minska utsläpp av växthusgaser utan främst för att
påskynda och styra mot en generellt hållbar utveckling i u-länder.
Sydafrika har föreslagit att ”Sustainable Development – Policies And Measures
(SD-PAMs)” skall ingå i en post-Kyoto avtal. Med SD-PAMs menas att avtalet
erkänner insatser i länder utan bindande åtaganden som inte primärt är riktade mot
utsläppsreduktioner. Sydkorea har föreslagit att det inrättas ett register för ”National Appropriate Mitigation Actions” (NAMA:s) som struktureras efter åtgärder
som landet själv kan göra till ingen eller negativ kostnad och åtgärder som tillkommer med stöd från i-länder. Nya Zeeland har föreslagit att vissa utsläppsreduktioner från NAMA:s kan krediteras och säljas på den internationella växthusgasmarknaden och Tuvaluu har lagt fram ett liknande förslag med tre nivåer av uts-
18
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
läppsreduktio-ner varav den tredje nivå ska vara den mest stringenta och resultera i
krediter. NAMA:s kan vara en del av de av EU föreslagna ”Low Carbon Development
Strategies” 3 .
Exempel på policyorienterade sektorsansatser kan vara att t.ex. generellt förbättra
transportsektorn. Här finns ett stort antal åtgärder som har positiva effekter på klimatet men som främst och mer direkt har positiva effekter på säkerhet, tillgänglighet och lokala luftföroreningar. T.ex. att införa bra besiktningsprogram för vägfordon skulle i många u-länder ha stora effekter på säkerhet, lokal luftkvalite och även
en viss effekt på utsläpp av klimatgaser. Andra exempel som har flera nyttor varav
klimatet är en är t.ex. spriding av energieffektiv belysning, införandet av bättre
byggstandarder, bränslebyte inom kraft- värmesektorn (t.ex. från kol till naturgas i
Kina), och elektrifiering av landsbygden.
Policyorienterade sektorsansatser, t.ex. SD-PAM:s och NAMA:s, roll i det internationella klimatarbetet kan dels vara att (i) få erkännande kvalitativt eller kvantitativt för gjorda åtgärder, (ii) få tillgång till internationellt stöd och finansiering och
slutligen att (iii) kreditera vissa åtgärder och få tillgång till den internationella
växthusgasmarknaden, se Figur 3 i nästa kapitel.
Policy- eller programbaserade sektorsansatser kan även rikta in sig på sektorer med
många små och decentraliserade användare. Exempel på sådana sektorer är vägtransportsektorn och bostadssektorn. Här är det svårt att särskilja insatser som riktar sig mot växthusgasutsläpp och åtgärder som riktar sig mot energisäkerhet, tillgänglighet och generell god hushållning av energi och infrastruktur. Dessa sektorer
har dessutom hittills haft det svårt att få stöd med hjälp av den projektbaserade
mekanismen (CDM) och i bägge sektorer finns det betydande potential till energieffektivisering. Sedan 2007 finns det möjlighet att registrera ett obegränsat antal
projekt som del av ett helt ”CDM program” som i sin tur krediteras. Syfte är att slå
samman flera små projekt till ett större program och på så vis öka möjligheten till
finansiering igenom att sänka transaktionskostnaderna för verifiering m.m. Hittills
har bara ett fåtalt CDM Program of Activities föreslagits för godkännande till
CDM Styrelsen.
En naturligt svårlöst fråga med policybaserade ansatser är att uppfylla kraven på
mätbarhet, verifierbarhet och rapportering (MVR).
3
Low Carbon Development Strategies LCDVs= EU föreslaget koncept som innebär att icke-Annex I
länder ska utveckla planer för tillväxt utan höga koldioxidutsläpp.
19
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
7 Hur kan sektorsansatser
implementeras?
För att implementera ett åtagande under klimatkonventionen på sektorsnivå i ett uland bör det (i) kunna sättas ett relevant mätbart, rapporterbart och verifierbart mål
för sektorn baserat på tillgänglig statistik, (ii) ansvaret och incitamenten inom värdlandet för att uppfylla sektorsmålet vara klargjort och fungera och (iii) det vara
klart hur och under vilka förutsättningar internationella samfundet och andra länder
ska ge stöd till åtgärder via t.ex. till växthusgasmarknaden.
7.1 Att definiera vad som är en ”sektor”
En sektor kan definieras på olika sätt och detta får konsekvenser för vilka utsläpp
som omfattas och för vilka åtgärder som kan räknas in.
Definitionerna på sektorer skiljer sig åt beroende på vad man vill åstadkomma även
inom olika delar av den 4:e utvärderingsrapporten av FN:s klimatpanel (IPCC)
(IPCC AR4 2007). I länder med bindande åtaganden är ”inventeringar av de total
utsläppen” grunden för att kunna mäta, rapportera och verifiera (MRV) idag och
för länder utan bindande åtaganden är ”effekter av åtgärder” grunden för MRV för
CDM, se Figur 2.
I inventeringar beräknas och registreras utsläppet så nära utsläppskällan som möjligt, t.ex. vid förbränningen inom energisektorn eller vid processutsläppen inom
industrin. Vid åtgärdsstudier 4 är utsläppen oftast grupperade efter vilken slutanvändning som avses, t.ex. inom bostadssektorn eller transportsektorn. Detta gör att
åtgärdsstudier om potentialer på sektorsnivå inte använder samma sektorsdefinition
som för inventeringar. En ”åtgärdsrelevant” sektorsdefinition kan således omfatta
utsläpp i flera olika ”inventeringsrelevanta” sektorer och vice versa, se exempel i
faktarutan på nästa sida.
En sektorsdefinition för vilka åtgärder som ska krediteras måste också ta hänsyn till
vad som kan kontrolleras av aktörerna som ingår i sektorn. I faktaruten på nästa
sida har cementsektorn stor kontroll över sina utsläpp från förbränningen och en
viss mindrekontroll (via effektivisering) av sina indirekta utsläpp från el. Den största och billigaste potentialen finns dock i processutsläppen där åtgärden att minska
andelen klinker i cementen måste samordnas med byggindustrin och myndigheter
via byggstandarder.
Sektorsdefinitionerna måste således vara ganska flexibla från fall till fall så att man
fångar in och kan påverka de relevanta och mest kostnadseffektiva åtgärderna.
4
Studier där man analyserar potential till att genom åtgärder minska utsläppen, se t.ex IPCC AR4
working group III (WG-III) om åtgärder
20
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Man bör också ta hänsyn till ifall landet har sektorsavtal för andra sektorer, t.ex.
avtal för elsektorn och avtal för elintensiva industrier som pappersmassa och stål så
att avtalen inte överlappar.
Exempel sektorsavgränsningar
Cementsektorn är ett bra exempel på vad olika systemgränser för vad som räknas in i
sektorn kan betyda.
Utifrån inventeringsperspektivet så omfattas utsläppen från cementtillverkning enbart
av processutsläppen från kalcineringen (räknas till kategorin ”processutsläpp från cement och kalk”) medan utsläppen från förbränningen av koks kan härföras till ”värme–
och elsektorn”.
Från ett åtgärdsperspektiv vill man redovisa och räkna in samtliga utsläppen som kan
delvis åtgärdas av cementsektorn. Detta betyder att förutom processutsläppen så inkluderas även utsläppen vid förbränning och de indirekta utsläppen vid elanvändning.
Ytterliggare kan sektorsdefinitionen för cementsektorn i stort inkludera byggsektorn då
en stor och billig potential finns i att sänka klinkerinnehållet i cement vilket behöver
samordnas med myndigheter och byggsektorn.
7.2 Vilka mål kan sättas för sektorsansatser i
u-länder ?
Målen som sätts inom en sektor måste vara klimatrelevant och kunna mätas på
någotvis (ej nödvändigtvis i ton CO2e) för att erkännas som en insats inom klimatkonventionen. Nedan diskuterar vi skillnaden på att mäta (i) effekter av åtgärder
respektive absoluta utsläppstak och på att mäta (ii) direkta mål (CO2e) eller (iii)
indirekta mål.
7.2.1
MÄTA EFFEKTER AV ÅTGÄRDER OCH ABSOLUTA
UTSLÄPPSMÅL
Det finns en skillnad från att mäta effekter av åtgärder i u-länder utan bindande
utsläppstak och absoluta utsläppsminskningar i i-länder med bindande utsläppstak.
Effekterna av en klimatåtgärd mäts som skillnaden mellan ett förhandlad krediteringsmål (no-lose target) och de verkliga utsläppen 5 medan de absoluta utsläppsminskningar mäts mellan de verkliga utsläppen och en nollpunkt. Det förhandlade
krediteringsmålet blir således helt avgörande för hur stor effekt som erkänns av
gjorda åtgärder. Figur 2 illustrerar detta.
5
I CDM så skiljer sig inte BAU och krediteringsmålet åt, d.v.s. alla åtgärder krediteras
21
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
BAU
2,5
Krediter
Krediteringsmål
(no-lose target)
2
Utsläpp
1,5
Inventering
1
0,5
0
2012
2013
2014
2015
2016
Prognosticerade normala utsläpp (BAU)
Krediter
2017
2018
2019
Verkliga utsläpp (inventering)
Figur 2. Skillnad mellan krediter och utsläppsrätter baserade på inventering i en växande
u-landsekonomi.
Det finns idag ingen accepterad metod för att mäta och rapportera effekter av åtgärder på sektorsnivå. Ett grundläggande problem som måste hanteras är hur utvecklingen hade varit utan en åtgärd, den så kallade additionaliteten. Via CDMprojekten har man etablerat en metodologi för att mäta effekten av åtgärder på
projektbasis. Att utveckla en allmänt accepterad metodologi för CDM har tagit tid,
varit svårt och miljöintegriteten är fortfarande ifrågasatt.
Sektorskreditering mäter skillnaden jämfört med ett tänkt krediteringsmål som
baserar sig på den prognosticerade ökningen om inget görs är i princip och de verkliga utsläppen. Här är problemet i princip det samma, dvs. hur konstruerar man en
trovärdig prognos 6 som aldrig kan verifieras då den aldrig händer. Dock finns fördelen att när man väl förhandlat fram ett acceptabelt krediteringsmål så behöver
inte proceduren göras om för varje enskilt projekt vilket är både tidskrävande och
kostsamt.
7.2.2
DIREKTA MÅTT – ABSOLUTA OCH RELATIVA
Direkta mått av åtgärder mäter undvikta utsläpp av växthusgaser (CO2e) och länkar
på så vis direkt till Annex I ländernas åtaganden. Absoluta mått, tex. ton CO2e som
undvikits genom en åtgärd, är det mest kompatibla med utsläppshandel och de
bindande åtagandena i Annex I. När sektorsansatser har diskuterats hittills av bland
annat Japan förespråkas relativa mått, ton CO2/MWh för el-generering eller
CO2/ton cement. Relativa mått anses av många u-länder ha fördelen att det tillåter
en ökning av ekonomin och inte riskera att sätta ett ”tak” för den ekonomiska utvecklingen. I praktiken uppstår denna skillnad endast vid ett hårt satt absolut mått
och inte vid de mål som nu diskuteras som räknar in en framtida tillväxt i u-länder.
6
Schneider och Cames (2009) redogör för svårigheterna att “vetenskapligt” etablera en korrekt prognos
på vilken man sedan kan konstruera ett krediteringsmål för sektorsansatser.
22
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
En skillnad med relativa mått gentemot absoluta mått är att relativa mått ger incitament även i en lågkonjunktur när den ekonomin sjunker. Detta betyder dock
samtidigt att kostnaderna för åtgärder kvarstår även vid en lågkonjunktur.
Ett relativt mått kan också vara lättare att koppla till direkt till en tekniskåtgärd då
man inte behöver ”gissa” sig till en BAU utveckling . Relativa mått är således en
fördel om sektorsansatsen avser att kreditera en åtgärd men har en nackdel om
sektorsansatsen avser att stödja ett absolut åtagande på sektorsnivå. Relativa mått
skyddar även mer mot att produktion och utsläpp flyttar vidare till ett annat u-land
utan åtagande, så kallat koldioxidläckage till tredjeland.
En annan skillnad mellan absoluta och relativa mål är vilka typer av utsläppsreduktioner som är möjliga att kreditera. Ett absolut mål ger möjlighet att kreditera alla
utsläppsminskningar inom en sektor, medan ett intensitetsmål (CO2/MWh) inte
fångar in t.ex. minskad efterfrågan på el genom energieffektiviseringar.
Generellt så framförs intensitetsmål för de teknikbaserade sektoransatserna givet
att syftet ofta är teknisköverföring. EU och Waxman-Markey förslaget som hellre
ser en utsläppsbaserad sektorsansats föredrar absoluta mål som är direkt kompatibel med utsläppshandeln 7 .
7.2.3
INDIREKTA MÅTT
Ibland är det inte möjligt att mäta de direkta effekterna i CO2e eller rent av opraktiskt. Då kan det vara bättre att använda ett indirekt mått.
Med ett indirekta mått mäter man en reell åtgärd men utan direkt koppling till växthusgasutsläppen. Ibland är det mer praktiskt och lättare att mäta och verifiera ett
indirekt mått. För teknikavtal kan målen sättas konkret i andel processer med viss
teknik, andel förnybart bränsle i el, värme- eller transportsektorn, finansiellt stöd
till forskning, antal samarbetsavtal inom utveckling, eller efterskänkta patenträttigheter vilka alla kan förväntas leda till minskade utsläpp av växthusgaser indirekt.
Den globala effekten på utsläppen av växthusgaser går att räkna fram från vissa
specifika indirekt mått men måste då baseras på ett antal antaganden om t.ex. additionalitet.
För en policybaserad ansats kan det vara t.ex. införandet av en transportpolicy eller
en skogspolicy men här kan måttet bli betydligt svårare att kvantifiera då faktiskt
uppmätta effekter i respektive sektorn påverkas av flera faktorer i samhället. Förslagen att erkänna bredare policies som främst fokuserar på ”hållbar utveckling”
generellt där klimatåtgärder enbart är en positiv bieffekt i u-länder ger ytterliggare
svårigheter att kvantifiera utsläppsreduktionen i ton CO2e. Införande och efterlev-
7
EU kan i dagsläget acceptera intensitetsmål medan Waxman –Markey (augusti 2009) inte vill acceptera offsets baserade på intensitetsmål.
23
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
nad kan vara ett relevant mått, t.ex. införande och efterlevnad av ett besiktningsprogram i transportsektorn.
7.3 Statens ansvar och incitament till privata
aktörer
Ansvaret och stöd för att utsläppsreducerande insatser genomförs ligger på parterna
inom klimatkonventionen d.v.s. de stater som undertecknat. En stat kan dock delvis
delegera ansvar och incitament för åtgärder. För CDM och JI har man t.ex. delegerat en stor del av ansvaret och incitamentet ner till projektdeltagarnivå såsom ägare,
projektutvecklare och köpare. Värdlandet godkänner fortfarande centralt alla
CDM-projekt och som sedan även måste godkännas och verifieras av en internationell tillsatt institution, CDM-styrelsen.
Generellt har det ansetts vara en fördel för engagemanget av privata aktörer och
privat kapital att CDM har baserats på projektnivå och givit incitament direkt ner
till de individuella företagen. I en sektorsövergripande ansats kommer staten att få
en större roll och ta det slutgiltiga ansvaret för att utlovade utsläppsreduktioner
uppfylls gentemot klimatkonventionen. Om man lyckas bibehålla intresset och
engagemanget från privata aktörer, både inhemska och internationella, beror hur
värdlandet väljer att implementera sektorsavtalet.
I den enklaste formen tar landet själv ansvar för att sektorsavtalet uppfylls och även
alla intäkter i form av växthusgaskrediter, direkt finansiellt eller tekniskt stöd. Staten implementerar policies, t.ex. regleringar, skatter, subventioner ifall det är möjligt och det internationella stödet används till investeringar och kapacitetsuppbyggande. Staten kan också välja att slussa vidare stöd direkt ner till de privata eller
offentliga aktörer som uppfyller vissa i förväg ställda krav, t.ex. vid uppgradering
till modernare teknik, implementering av hårdare kontroller och man kan även
välja att implementera ett eget handelssystem som kopplar till sektorsansatsen och
därmed till EU ETS. Kapitel 9.3 tar upp fler aspekter av detta.
För att underlätta för privata initiativ och bygga vidare på det positiva med CDM
har en ”nesting approach” som går ut på att stöd till enskilda projekt ”bäddas in” i
ett sektorsavtal. Denna lösning betyder två lager, en sektorsnivå med krediter till
staten och en projektnivå (som måste godkännas av staten) där individuella projekt
får krediter oavsett sektorsuppfyllandet. De utfärdade CDM-krediterna ska då avräknas från sektorsbaselinen för att undvika dubbelräkning. En ”nested approach”
skulle potentiellt kunna vara ett bra verktyg för att bibehålla privata initiativ samtidigt som landet engageras mer systematisk i klimatarbetet. Det kan även vara en
fördel för att undvika att förlora initiativkraft och aktiviteter från CDM till dess att
ett sektorsavtal kan antas fungera fullt ut.
Om utsläppsreduktioner bäst genomförs på sektorsnivå eller på projektnivå avgörs
till stor del av vilka länder man pratar om och vilka sektorer som är aktuella. Sek-
24
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
torsansatser är bättre anpassade till sektorer där statens inflytande och ansvar är
stort (t.ex. elsektorn) och där effektiv reglering kan fylla en viktigt roll för att uppnå kostnadseffektiv utsläppsreduktion. I sektorer och länder där utvecklingen drivs
framförallt av privata initiativ och där statens inflytande är begränsat kan det finnas
en fördel med att fortsätta med en projektbaserad finansiering. Idag så riktar sig de
tänkta sektorsansatserna ungefär till samma länder som också varit framgångsrika i
att attrahera många CDM-projekt. En framtida utveckling av sektorsansatser och
CDM-projekt måste ske således i samklang för att anpassas till att täcka delvis
olika typer av länder och sektorer.
7.4 Länka uppfyllande till stöd
Insatser för att reducera växthusgaser kan delas upp i åtgärder som landet kan göra
själv utan ökade kostnader (autonomous actions), insatser som kostar men kan
motiveras av andra fördelar (domestically supported actions) och kräver således
internt stöd, och slutligen åtgärder som kostar att göra och som bör omfattas av
internationellt finansiellt stöd (internationally supported actions). Insatser som inte
kräver något finansiellt stöd alls omfattar normalt energieffektivisering i framförallt bostads och industrisektorn. Insatser som behöver stöd men där andra fördelar
motiverar att stödet är inhemskt kan typiskt vara åtgärder inom transportsektorn.
Slutligen åtgärder som bör omfattas av internationellt stöd kan betyda t.ex. introduktion av förnybar el eller CCS teknik som är väsentligt dyrare jämfört med konventionella alternativ.
De förväntade kraven på verifierbarhet, mättbarhet och rapporterbarhet av insatser
kan utformas olika och olika stringent beroende på vad man vill åstadkomma. För
policybaserade sektorsansatser där främsta målet är ”hållbar utveckling” är det
svårare att i detalj följa och verifiera minskningar av växthusgaser. Flertalet utvecklingsländer vill ha erkännande för utsläppsreducerande insatser som görs idag
av andra skäl än rent klimatmässiga, bland annat Sydkoreas föreslag om ett register
för NAMA:s. Mer konkreta insatser som investeringar i effektivare teknik där också finansiellt stöd efterfrågas ställer högre krav på verifierbarhet för att bibehålla
den miljömässiga integriteten och förtroendet mellan mottagare och finansiärer.
Riskerna med att erkänna insatser som dåligt kan mätas och verifieras är att den
miljömässiga integriteten försämras, dvs. de utsläppsminskningar som rapporteras
sker bara delvis eller inte alls. Störst risk med dåliga MRV:s finns ifall det ges ut
krediterna kopplade till växthusgasmarknader inom Annex I. Då är inte enbart den
direkta effekten mindre än vad angivits utan även de indirekta effekterna av att
priset på växthusgasmarknaden sänks otillbörligt. Kraven på internationell kontroll
och verifierbarhet av påtagna åtgärder kan antas öka med syftet enligt Figur 3.
25
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Ökade krav på internationell kontroll
Erkännande av kvalitativa åtgärder
Erkännande av kvantitativa åtgärder
Ökande tillgång till internationell finansiering
Utfärdande av utsläppskrediter till växthusgasmarknaden
Figur 3. Skiss över syftet med policybaserade sektorsansatser och kraven på internationell verifiering. Fritt efter Ellis et al (2007).
7.5 Kostnader, kapacitet och tid för att
implementera sektorsansatser
En viktig förutsättning för välfungerande sektorsansatser är att det finns tillgänglig
och pålitlig statistik. Tillgången till tillförlitlig statistik varierar mellan olika länder
och olika sektorer i utvecklingsländer (även i industriländer). Generellt finns god
statistik på energisidan då denna sektor oftast är föremål för olika punktskatter eller
statliga prisinterventioner i u-länder. Statistik på industriproduktion finns men är
inte alltid tillgänglig eller kvalitetssäkrad.
7.5.1
ANLÄGGNINGSDATA OCH KOMPABILITET MED
INVENTERINGAR
Inom ett handelssystem kommer statistiken från anläggningsdata medan mycket av
statistiken i en inventering baserar sig mest på bearbetad statistik via enkäter och
uppskattningar. Olika typer av sektorsansatser kan baseras på olika typer av statistik. T.ex. data för ett sektorsavtal inom en industrisektor bör idealt komma från
anläggningsdata medan en policy-baserad sektorsansats inom transportsektorn
måste bygga på bearbetad statistik likt den som används i inventeringar.
Givet den tid och kapacitet som krävs för att bygga upp ett effektivt inventeringssystem så är det önskvärt att de data som behöver samlas in för att implementera en
sektorsansats i förlängningen även går att använda i ett inventeringssystem. Idag
går det inte att självklart att använda anläggningsdata i ett lands inventering på
grund av olika emissionsfaktorer som har använts och olika upplösning. Normalt
borde anläggningsdata vara av högre kvalité än bearbetade data från ett statistiskt
underlag. Problemet borde således mer vara att utveckla inventeringsmetodikerna
mot att vara mer kompatibla med anläggningsdata framtagna för t.ex. ett sektorsavtal. Det viktiga är att upplösningen på anläggningsdata inte begränsar en framtida
uppdelning i kategorier och sektorer enligt inventeringskraven.
26
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
7.5.2
ATT BÖRJA SAMLA STATISTIK FÖR SEKTORSANSATSER
Åsikterna går isär om hur tidskrävande och realistiskt det är att samla anläggningsdata av tillräckligt god kvalitet för att möjliggöra ett sektorshandelssystem För att
komma igång snabbt och på sikt utveckla säkrare anläggningsdatasystem skulle ett
alternativ skulle vara att börja med ”bearbetad statistik” och diskontera krediterna
för att värna klimatintegriteten, se t.ex. Egenhofer et al (2009). För vissa sektorer
som t.ex. transportsektorn eller bostads- och hushållssektorn där det är mycket
svårt att koppla åtgärder till direkta utsläppsminskningar är det från början mer
relevant att utgå från inventeringsdata baserat på bearbetad statistik och vara försiktig med att använda dessa reduktioner för att kompensera utsläpp i i-länder och
avräkna mot deras bindande åtaganden, så kallat offsetting.
Inom flertalet industrisektorer i snabbt växande u-länder som t.ex. Kina, Indien,
Brasilien och bland de OECD-länder som ännu inte har ett bindande utsläppstak
(Mexiko och Sydkorea) finns statistik på sektorsnivå men den är inte organiserad
och strukturerad för att direkt kunna användas (se t.ex. Houdastedt et al 2009,
Klein et al 2009). Genom ett antal frivilliga industriinitiativ håller det dessutom på
att byggas upp statiskt inom t.ex. cement, stål och aluminium industri på global
nivå. Det finns utvecklade protokoll för att rapportera utsläpp av växthusgaser
utvecklade på frivilliga basis av bland annat cement och aluminiumindustrin (se
CSI och IAI ). International Energy Agency (IEA) håller även på att bygga upp
statistik över industriell aktivitet globalt.
7.5.3
KOSTNADER FÖR ATT BYGGA KAPACITET
Kostnaderna för att utveckla system för MRV som skulle vara acceptabelt för växthusgasmarknaden varierar beroende på ambitionsnivå. EU:s expertgrupp för rapporteringsfrågor (EG-REP) har beräknat, baserat på utbetalade bidrag från GEF 8 ,
att stödbehovet till 134 u-länder för att göra nationella inventeringar till sammanlagt 156 miljoner Euros mellan åren 2010 till 2020 (EG-REP 2009). Detta avser
endast nationella inventeringar. För att utveckla mer detaljerade inventeringar,
tillhandahålla statistik och generellt utveckla kapacitet inom u-länderna att hantera
utsläppskrediter/rätter för att trovärdigt kunna engagera sig i den globala handeln
med växthusgaser krävs mer. Ecofys (2009) uppskattar den totala kostnaden för
kapacitetsuppbyggnad i u-länder till en nivå där de kan delta i den globala växthusgasmarknaden till mellan 1,1 – 3,7 miljarder USD till 2020. 1,1 miljarder avser att
endast nyligen industrialiserade länder (NIC:s) använder sig av sektorskreditering
och Kina av sektors-CDM medan 3,7 miljarder USD avser att alla NIC:s har egna
interna handelssystem, Kina har egna mål utan handelssystem och andra avancerade u-länder har sektorskreditering samt att resten av u-länder fortsätter med CDM.
7.5.4
TID FÖR ATT IMPLEMENTERA OCH CDM UNDER TIDEN
Det finns idag ingen mer kvalificerad analys över hur lång tid det kan ta att implementera ett väl fungerande sektorsavtal däremot en utryckt vilja inom EU och USA
8
GEF=Global Environmental Facility, finansieringsmekanism för miljö under världsbanken
27
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
(Waxman-Markey förslaget) om att fasa ut projektbaserade krediteringsmekanismer (CDM) till förmån för sektorsbaserade i ett antal sektorer i avancerade
u-länder.
Att bygga kapacitet och samla in statistik m.m. kommer att ta ett antal år och kräva
stöd från i-länder. Mycket kommer att bero på värdlandet politiska vilja. CCAP
genomför studier på den praktiskt möjliga sektorsansatser i bland annat Kina och
Mexico och deras resultat lyfter fram skillnaderna i de nationella förutsättningarna
mellan olika länder, både vad gäller statistik men även vad gäller politiskt intresse
och åtgärdsmöjligheter.
De tekniska åtgärdspotentialen kommer med stor sannolikhet att förbli teoretisk en
lång tid fram över, se t.ex. kapitel 9.1, om Point Carbons negativa syn på implementeringstiden och jämför med de tekniska potentialerna presenterade i kapitel
8.4.
Det är av stor vikt att reformera CDM även med tanke på att åtminstone fram till
2020 leverera stor använder krediter även från avancerade länder som Kina Indien
och Brasilien, Mexico. Risken är annars att ett framtida ”eventuellt” sektorsavtal
förhindrar och omöjliggör CDM projekt under tiden. Regler för en övergång bör
således vara klara (transition period) tidigt för att ge säkerhet till projektinvesterare
och eventuella intressenter i sektorsavtal.
28
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
8 Sektorer, utsläpp och potentialer
8.1 Utsläppsnivåer för att nå 2-graders-målet
De total utsläppen av växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter (CO2e) var år
2005 ca 39 Gton CO2e exklusive utsläpp från markanvändning (IEA 2008b) 9 . Omkring hälften (något under) av dessa utsläpp kommer idag från länder som enligt
Kyotoprotokollet skulle haft bindande åtagande 10 . Resten av utsläppen sker i länder utan bindande åtaganden och inget av dessa har hittills signalerat att de är villiga att ta på sig bindande åtagande om utsläppsreduktioner de närmaste 10 åren.
Med en fortsatt utveckling utan ytterliggare överenskommelser om att minska utsläppen ger IPCC:s scenarier 11 att de globala utsläppen kommer att öka till mellan
ca: 47 till 57 Gton CO2e/år till 2020. Tillväxten på 9 till 19 Gton CO2e jämfört med
2005 förväntas ske främst i utvecklingsländer. Framförallt de idag snabbväxande
ekonomierna Kina, Brasilien, Sydkorea, Indien, Mexiko, Sydafrika och Indonesien
förväntas öka sina utsläpp drastiskt fram till 2020 ifall inga ytterliggare åtgärder
görs för att minska utsläppen.
För att hålla sig på en utsläppsbana som leder till att koncentrationen av CO2e i
atmosfären stabiliseras runt 445 - 490 ppm CO2e bör de globala utsläppen stabiliseras till 2010-2015 och minska med minst 40 till 60% jämfört med 1990 års nivå
till 2050 enligt IPCC AR4 (2007). EU och övriga länder i G8 gruppen har satt som
mål att den globala temperaturökningen inte bör överstiga 2° och IPCC (2007) har
sammanställt modelleringar som visar på att utsläppsbanor som är förenligt med
detta innebär en absolut reduktion av utsläppen med 25-40% jämfört med 1990s års
nivå för industrialiserade länder samtidigt som utvecklingsländerna ”avviker substantiellt från sin förväntade utsläppsökning” till 2020. EU har kvantifierat ”den
substantiella avvikelsen ” till 15-30% utsläppsreduktion jämfört med en normal
utveckling (Business As Usual) ifall i-länderna samtidigt håller sig till en absolut
reduktion på 25- 40 % (den Elzen and Höhne 2008) 12 . I verkliga tal blir denna
minskning för utvecklingsländer ungefär mellan 4,5 till 9 Gton CO2e jämfört med
en ”business as usual” utveckling.
Att stödja och motivera en positiv utveckling i länder utan bindande åtaganden är
således nödvändigt för att på ett rimligt vis undvika farliga globala temperaturhöjningar i framtiden. Genom att först fokusera på ett antal sektorer i ett antal av de
ekonomiskt snabbast u-länderna kan man fånga in en stor del av de aktiviteter som
förväntas öka utsläppen till 2020 i ett scenario utan åtgärder.
9
Utsläpp från markanvändning, Land Use and Land Use Change and Forestry (LULUCF) anses
motsvara ca 17% av de globala utsläppen och förväntas inte öka nämnvärt i ett BAU scenarie.
10
Medräknat USA som inte har ratificerat Kyotoprotokollet
11
Scenarie B1 och A1 (IPCC 2001)
12
Denna utsläppsbana innebär att koncentrationer stiger upp mot 500 ppm CO2e och att man sedan
på långsikt reducerar koncentrationer till 450 ppm CO2e genom bland annat återbeskogning.
29
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
I Tabell 1 ges utsläppen av växthusgaser globalt och för ett antal utvalda länder.
Tabell 1. Utsläpp av växthusgaser (Gton CO2e) exklusive LULUCF för år 2005 för Annex,
icke Annex I och några utvalda läder och regioner: Källa CAIT 2009
Annex I
Icke-Annex I
17,7
18,3
USA
EU27
Japan
Kina
Indien
Brasilien
Mexiko
7,1
5,3
1,4
7,2
1,9
1,0
0,6
Som visas i Tabell 1 så svarar några få länder (Kina, Indien, Brasilien och Mexiko)
för en stor del för utsläppen och endast ca: hälften av de globala utsläppen har ett
bindande tak i Kyotoprotokollet. Förutom de namngivna länderna i icke-Annex I
gruppen följer en rad snabbt växande utvecklingsländer som t.ex. Sydkorea, Indonesien, Sydafrika, Thailand och Argentina som alla har utsläpp som ligger mellan
0,45 till 0,55 Gton CO2e/år.
8.2 Utsläpp för viktiga sektorer och länder
Genom att fokusera på ”ett begränsat antal stora sektorer i ett begränsat antal större
utvecklingsländer” kan sektorsansatser fånga in en stor del av de framtida globala
utsläppen.
De sektorer som diskuteras att ingå i sektorsavtal är främst industrisektorer innefattande framförallt stål, cement, aluminium, el-sektorn och pappersmassaindustrin,
och även samhällssektorer innefattande transport och bostadssektorn. Det begränsade antalet länder som brukar nämnas är dels de länder som numera är OECDmedlemmar men som inte har bindande åtaganden , t.ex. Mexiko och Sydkorea
samt snabbt växande ekonomier som t.ex. Kina, Indien, Brasilien, och Sydafrika
som också är mycket aktiva i klimatförhandlingarna.
Ett flertal sektorer i de snabbt växande utvecklingsländerna kommer att expandera
kraftigt de kommande 10 till 20 åren under ländernas uppbyggnadsfas. Exempel är
elsektorn, cementproduktion och stålproduktion. Här kan sektorsansatser spela en
viktig roll i att styra investeringar bort från koldioxidintensiv teknik. Detta är viktigt för samhällssektorerna, t.ex. hela bygg- och bostadssektorn och transportsektorn där man idag bygger snabbt upp infrastrukturer som kommer att stå sig till
2050. Möjligheterna till att undvika att låsa in investeringar i energi- och koldioxidintensiv infrastruktur genom sektorsansatser är av stor betydelse.
I Tabell 2 nedan ges en överblick över storlekar det rör sig om baserat på tillgänglig statistik. Detaljerad, homogen och kvalitetssäkrad statistik finns idag inte tillgänglig för flera av dessa sektorer globalt. Framförallt är statistikunderlaget dåligt i
flera u-länder.
30
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Tabell 2: Utsläpp av växthusgaser uppdelat på ett urval av sektorer. Från ett flertal källor
och avser ibland olika år.
Industrisektorer
Gton
CO2/år
a
b
Cement
2006
Samhällssektorer
c
Stål
Aluminium
2005
2000
Pappersmassad
Transportere
Bostäderf
El - och
värmeg
2000
2005
Globalt
2,2
2
0,33
0,41
5,4
6,4
12,3
Annex I
0,35
0,5
-
-
3,6
-
6,5
IckeAnnex I
1,85
1,5
-
-
1,7
-
5,6
Kina
1,1
1
-
-
0,3
0,57
2,7
EU
0,16
0,13
-
-
1
1,2
1,6
USA
0,89
0,095
-
-
1,8
2
2,7
Japan
0,05
0,11
-
-
0,2
0,4
0,5
Indien
0,14
0,11
-
-
0,1
0,2
0,7
Källor: a Ecofys (2008), bEcofys (2008), cWRI 2007 dIEA (2006) eCAIT (2009)f WRI 2007 gIPCC
2007. El –och värme sektorn omfattar ungefär 68% el på en global nivå (Ibid).
8.3 Reduktionspotentialer i sektorer
Förutom tillväxttakt och storlek är också reduktionspotentialen viktig. Det finns få
tillgängliga studier idag på åtgärdspotentialer som är detaljerade på sektors- och
landsnivå. De siffror som finns tillgängliga och som använts för att uppskatta potentialen bygger på konstruerade MAC-kurvor (Marginal Abatement Costs- MAC),
d.v.s. marginalkostnadskurvor för åtgärder.
Dessa studier är så kallade ”bottom up”-studier som beräknar den samhällsekonomiska kostnaden för åtgärdspotentialen. Detta betyder att t.ex. man generellt antar
inga transaktionskostnader för att skaffa sig information och att alla aktörer agerar
rationellt utifrån ett övergripande mål att reducera växthusgaser (det klassiska problemet med att hyresvärden tjänar inte på att investera i energieffektiva hus så
länge hyresgästen betalar värmen - en felaktig incitamentsstruktur). Från den tekniska potentialen beräknas sedan den samhällsekonomiska kostnaden vilket innebär
att man räknar med en ”samhällsekonomisk ränta”, vanligtvis runt 4%, och inte en
privat investeringsränta (normal minst det dubbla). De flesta studier analyserar
framåt i tiden och antar då framtida kostnader för utvecklad teknik. I dessa antaganden ingår således ibland stora kostnadsreduktioner genom riktade satsningar på
forskning och utveckling vars kostnader inte syns i MAC-kurvan. Sammanfattningsvis ger dessa studier vad som är potentiellt möjligt att nå till en given samhällsekonomisk kostnad. Det är viktigt att skilja den samhällsekonomiska kostnaden från det ekonomiska incitament som skulle behövas för enskilda investerare.
En idag väldigt citerad och använd MAC-kurva är den publicerad av McKinsey
som även har publicerat studier på landsnivå (Kina, Brasilien, Sverige, Belgien och
kommande för Indien) samt en sektorsövergripande rapport för den globala transportsektorn (McKinsey 2009a-d). McKinsey-studierna fokuserar på åtgärdskostnaderna år 2030 och är generellt teknikoptimistiska och antar teknikkostnader år 2030
31
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
som ligger långt under dagens kostnader för ett antal teknologier under utveckling
ECN (2008), IPCC (2007) och IEA (2008a) har gjort studier på ett urval av sektorer och länder med en ”bottom up” ansats och kommit fram till lägre och dyrare
åtgärdspotentialer jämfört med McKinsey i de fall det går att jämföra. Höhne et al
(2008) använder en modell utvecklad av Ecofys och den är den hittills mest kompletta studien över åtgärdspotentialer på sektorsnivå i utvecklingsländer och används nedan.
8.3.1
INDUSTRISEKTORER
Sektorsansatser fokuserar oftast på delar av industrisektorn av flera skäl. Industrisektorn i utvecklingsländer står oftast i direkt globala konkurrens med industrin i iländer, den kännetecknas av relativt få och välinformerade beslutsfattare, och man
kan oftast anta att statistiken finns (om än inte alltid tillgänglig). Åtgärderna inom
industrisektorn omfattar oftast att investera i bättre och rätt teknik. Det som behövs
är teknisk kunskap, incitament som skapar rätt omvandlingstryck (bland annat
minska subventioner till fossilenergi) och finansiellt stöd.
Enligt IPCC:s inventering av utsläppskällor så släpper den globala industrisektorn
som helhet ut ca 12 Gton CO2e/år varav drygt 9,9 Gton kommer från elanvändningen. Utsläppen förväntas öka till mellan 14 till 20 Gton CO2e till år 2030 (IPCC
2007). Utsläppsreduktionspotentialen för hela den globala industrisektorn anses i
FN:s 4:e utvärderingsrapport (IPCC AR4 2007) vara ca mellan 3 till 6,3 Gton CO2e
till år 2030 till en samhällsekonomisk kostnad under 100 USD/ton CO2e. En stor
del av potentialen anses vara tillgänglig under 50 USD/ton CO2e.
Figur 4 ger utsläppsreduktioner från Höhne et al (2008) uppdelade på 6 stora uländer. Åtgärdspotentialerna till 2020 är uppdelade i ”no regrets” d.v.s. åtgärder
med negativa kostnader, ”co-benefits” dvs. åtgärder med kostnader men som har
andra fördelar, tex. luftföroreningar och energisäkerhet, och slutligen ”ambitious
potential” d.v.s. åtgärdspotentialen som kostar upp till runt 100 USD/ton CO2
(samma som IPCC AR4 2007).
32
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
1,4
1,2
Ambitious
G ton CO2
1
0,8
Co-benefit
0,6
No-regret
0,4
0,2
0
Kina
Indien
Cement
Mexico
Stål
Brasilien
Pappers-massa
Sydkorea
Sydafrika
El
Figur 4. Reduktionspotentialer till 2020. Uppdelat i ”no regret”, “co-benefit”,och ”ambitious”. Efter
Höhne et al 2008
Cement
Idag är en stor del av den globala cementproduktionen och konsumtionen alltmer
koncentrerad till växande ekonomier där det av naturliga skäl byggs mycket. Kina
har ungefär 50% av den globala cementproduktionen men även Indien är en stor
aktör i detta sammanhang med 7-8% av den globala cementproduktionen (Zetterberg och Holmgren 2009). Utsläppen från cementproduktion kommer dels från
förbränning av fossilenergi vid processen men även av så kallade processutsläpp
vid kalcineringen vid klinkerproduktionen, CO2 avgår när det malda kalciumkarbonatet upphettas och omvandlas till klinker. Klinker blandas sedan med t.ex. gips
och kalksten och bildar cement (normal i Sverige ca 95% klinker). Globalt sett
beräknas utsläppen från cementproduktionen öka med 3% om året på grund av
ökad konsumtion ifall inga ytterliggare åtgärder görs. Åtgärder för att minska utsläppen i cementproduktionen innefattar (i) effektivisering av både el och värme,
(ii) klinkersubstitution och även (iii) användning av CCS teknik på längre sikt.
Klinkersubstitution, dvs. att minska andelen klinker i cementet och ersätta den med
t.ex. slagg från stålproduktion, är billig och rentav lönsam utan ett pris på koldioxidutsläppen men kräver samordning mellan byggare, cementproduktion och byggstandarder. Den stora potentialen som syns i Figur 4 som ”no-regret” är framförallt
klinkersubstitution.
Stål
Produktion av stål koncentrerad till Kina (>26% av världsproduktionen), EU
(20%), Japan (11%), USA(10%) och Ryssland (6%) och den internationella handeln har ökat kraftigt de senaste 20 åren, från 26% 1990 till över 40% 2007 (Zetterberg och Holmgren 2009). De globala utsläppen från stålindustrin är på omkring
33
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
2,1 Gton direkta utsläpp och ca: 0,5 Gton från indirekta utsläpp. Utsläppen förväntas öka till totalt 3,2 Gton till 2030 enligt ett BAU scenarie (McKinsey 2009a).
Utsläppen från stålindustrin kommer dels direkt från förbränning och från processen och dels indirekt via elanvändningen. Utsläppen är mycket beroende på vilken
process som används vilken i sin tur är beroende på om man använder järnmalm
eller återvunnen metall 13 , kvalitén på råvarorna och energipriser. Vid användning
av återvunnen metall via ljusbågsungnar (Electric Arc Furnace processen) så blir
de direkta processutsläppen mindre medan elanvändningen ökar jämfört med att
använda masugnsprocessen (Basic Oxygen Furnace). Kina har en hög andel stålproduktion baserat på järnmalm vilket är naturligt i en uppbyggnadsprocess av
industrin när det fortfarande inte finns mycket återvunnet stål. Effektivitet, processbyte, bränslebyte och CCS är tänkbara åtgärder för att minska utsläppen från
stålsektorn. Stålindustrin förväntas öka framförallt i Kina och i Indien de kommande 10 till 20 åren innan den förväntas plana ut. Den låga potentialen i Brasilien
förklaras av att man redan idag använder mycket träkol i produktionen.
Pappersmassaindustrin
Pappersmassaindustrin är en stor global energianvändare men denna energi förses
till en stor del av förnybar bioenergi vilket gör att pappersmassaindustrins utsläpp
av koldioxid är mindre relativt sett. Detta faktum avspeglas också i statistiken där
det finns bra statistik på energianvändning och produktion (se IEA 2006) men mer
begränsad kvantitativ data rörande CO2 utsläpp. Pappersmassaindustrin har vuxit
starkt de senaste tio åren i Kina kopplat till ett ökat behov av förpackningar till den
ökande industriproduktionen. Åtgärdsmöjligheterna för att minska utsläppen av
växthusgaser är att öka biomassutnyttjandet, öka den totala energieffektiviteten via
kraft- och värmeproduktion, ökad energieffektivitet i de övriga processtegen samt
ökad återanvändning av papper. Kina har en starkt växande pappersproduktion och
Kinas nya produktionsanläggningar är redan idag i världsklass energieffektivitetsmässigt. Åtgärdspotentialen i Kina finns delvis genom nyinvesteringar i äldre anläggningar och att bättre utnyttja spillvärme.
Elsektorn
Elsektorn är en sektor med stora utsläpp och som dessutom växer kraftigt i de
snabbt växande ekonomierna. Åtgärdspotentialerna finns i energieffektivisering för
både produktion och distribution samt ökad andel av förnybar energi. På längre sikt
kan även fossil energi med koldioxidlagring (CCS) vara ett kostnadseffektivt alternativ för att reducera utsläppen. Potentialen till utsläppsreduktion är stor för elsektorn. Framförallt verkar potentialen vara stor till en kostnad som understiger 100
USD/ton CO2. Höhne et al (2008) anger åtgärdspotentialen för elsektorn i de 6
snabbt växande u-länderna till mellan 0,344 Gton ”no-regret” och upp till 2,45
Gton CO2e under en kostnad om ca 100 USD/ton CO2. McKinsey anger en högre
potential och som jämförelse anger McKinsey (2009c) enbart Kinas åtgärdspoten13
Det finns två dominerande processer - Electric Arc Furnace (EAF) som använder återvunnen metall
och Basic Oxygen Furnance (BOF) som använder järnmalm
34
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
tial i elsektorn till 2,8 Gton CO2 till 2030 jämfört med de 1,3 Gton för Kina som
anges i Figur 4 ovan baserat på Höhne et al (2008).
Elsektorn är annorlunda jämfört med övriga industrisektorer då sektorn ses som
väldigt strategisk för fortsatt industriell utveckling, är nationell och inte konkurrensutsatt, har en hel del säkerhetspolitiska koppling samt regleras oftast stark av
staten i utvecklande ekonomier. Priset för el är oftast reglerat under det pris som en
fri marknad hade givit (marginalkostnaden) och en viktigt del i åtgärdsstrategier
brukar vara att föreslå en anpassning och korrigering av priserna för att skapa bättre incitament till energieffektivisering och introduktion av förnybar energi.
Aluminium
Aluminiumsektorn är också viktig och en global industrin med stor handel på
grund av ett högt värde jämfört med transportkostnaderna. Tyvärr saknas idag bra
tillgängliga data om åtgärdspotentialen för aluminiumindustrin uppdelat på landsnivå. Aluminiumindustrin är mycket elintensiv och söker etablering i allt högre
grad till länder där eltillförseln är stabil och helst till ett lågt pris. De processutsläpp
som finns ifrån aluminiumindustrin (utsläpp av PFC:s) har till stor del redan reducerats på frivilliga väg genom IAI:s 14 försorg. Det som återstår för aluminium
industrin att göra är till stor del att öka energieffektiviteten. IAI, som täcker 80% av
den globala tillverkning, har satt som mål att reducera energiintensiteten med 10%
till 2010. Tillverkare utanför IAI:s organisation använder fortfarande gammal teknik dock.
8.3.2
SAMHÄLLSSEKTORER – TRANSPORT, BOSTÄDER OCH
HUSHÅLL
Samhällssektorer är intressanta framförallt för policybaserade ansatser. Bostadsoch hushållssektorn samt transportsektorn visar oftast på de största åtgärdspotentialerna till de lägsta kostnaderna (se t.ex. IPCC AR4 2007). Huvuddelen av åtgärdspotentialen för dessa sektorer ligger i att öka energieffektiviteten i slutanvändningen vilket kan göras till negativa eller mycket låga totala kostnader. Utsläpp från
bostads- och hushållssektorn, vilken i denna definition innefattar utsläpp från all
hushållsel och uppvärmning, påverkas av en myriad av olika små beslut av många
små beslutsfattare som tillsammans kan addera upp till en stor åtgärdspotential.
Lägg därtill ofta en snedvriden incitamentsstruktur där den som står för investeringen ofta inte betalar de löpande energiutgifterna. Tillsammans ger detta ofta en
tekniskt sett stor potential (om än praktiskt svårfångad) till energieffektivisering.
Även transportsektorn kännetecknas av många små decentraliserade beslutsfattare
som påverkar utsläppsnivån. I transportsektorn antas att det finnas stora kortsiktiga
potentialer till energieffektivisering av fordon samt långsiktiga potentialer till bättre samhällsplanering (se t.ex. McKinsey 2009d). Förnybar energi i transportsektorn
hör normalt till de mer utvecklingsintensiva och idag kostsamma åtgärderna.
14
IAI= International Aluminium Institute
35
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Både bostadssektorn och transportsektorn är snabbt växande i de flesta utvecklingsländerna och karakteriseras dessutom av stor tröghet, det vill säga när väl ett hus är
byggt så står det oftast i 50 år, likaså tar det minst 15 till 20 år att byta ut fordonsparken i ett u-land. På en fysisk planeringsnivå varar den fasta infrastrukturen som
möjliggör kollektivtrafik och fjärrvärme i minst 50 år. För både transport och bostadssektorn kan det vara svårt att hitta bra statistik och att på ett entydigt vis koppla åtgärder till faktiska utsläppsminskningar. Åtgärdspotentialen kan realiseras med
en kombination av egna och internationellt stödda åtgärder med ett fungerande
nationellt policy-ramverk i värdlandet.
I IPCC AR4 (2007) diskuteras åtgärdspotentialen för ett flertal sektorer bland annat
bostadssektorn och vägtransportsektorn. Vägtransportsektorn släppte globalt ut 6,4
Gton CO2e år 2004. Vägtransportsektorn innefattar alla utsläpp från transportsektorns energianvändning dvs. dess konsumtion av råolja för bensin, diesel, och el
(tåg). Bostadssektorn släppte globalt ut 3,2 Gton CO2e direkta via förbränning av
fossila bränslen och 6,4 Gton CO2e indirekt via elanvändning 15 .
Till 2030 förväntas dessa utsläpp stigit till 10,6 respektive 14,3 (5,9) Gton CO2e.
Den globala potentialen till utsläppsreduktion för dessa sektorer uppskattas till 1,6
till 2,5 Gton CO2e för transport och mellan 5,4 till 6,7 Gton CO2e för bostadssektorn enligt IPCC AR4 (2007). Höhne et al (2008) ger i Figur 5 nedan åtgärdspotentialen för transportsektorn i 6 snabbt växande utvecklingsländer.
1,2
Gton CO2
1
0,8
0,6
no-regret
0,4
co-benefit
0,2
ambitious
Ulä
nd
er
a
To
ta
lt
6
st
or
a
Sy
da
fri
k
Sy
dk
or
ea
n
lie
Br
as
i
o
ex
ic
M
In
di
en
Ki
na
0
Figur 5. Åtgärdspotentialen för transportsektorn i 6 snabbt växande utvecklingsländer. Siffror från
Höhne et al 2008 och uppdelat enligt tidigare
För bostads- och hushållssektorn redovisar inte Höhne et al (ibid) någon potential
utan de allokerar utsläppen från bostadsuppvärmning till energisektorn och hushållsel till elsektorn i deras modell. IPCC AR4 anger åtgärdspotentialen inom
15
Notera att dessa tal kommer inte från IPCC:s inventeringar utan från IPCC-WG IIIs avgränsningar
och definitioner av sektorer.
36
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
bostadssektorn för samtliga utvecklingsländer till mellan 2,7 till 3,3 Gton CO2e till
2030. Åtgärderna är framförallt energieffektivisering både av elanvändning och av
uppvärmningsbehov (ungefär hälften var av potentialen). Åtgärder inom bostadssektorn som innefattar både boende och kommersiella byggnader, har generellt den
största och billigaste potentialen i utvecklingsländer (framförallt i Sydostasien)
enligt IPCC AR4s bedömning. Definitionen av bostadssektorn här överlappar med
elsektorn i Figur 5 så potentialerna kan inte adderas.
8.4 Sammanfattande potential
Sammanfattningsvis kan litteraturen identifiera stora potentialer i utvecklingsländer
till utsläppsreduktioner till relativt låga kostnader.
•
Inom industrisektorer ger olika uppskattningar för den totala potentialen
upp till 3 Gton CO2e för en samhällsekonomisk kostnad under 100
USD/tonCO2. Denna potential gäller för de 6 stora utvecklingsländerna och
4 stora industrisektorerna. Cirka hälften av denna potential kan nås till en
negativ eller mycket låg kostnad (så kallat no-regret)
•
Inom transportsektorn identifieras åtgärder till en potential om ungefär 1
Gton CO2e till en samhällsekonomisk kostnad under 100 USD/ton CO2e i
u-länder. Även här är en stor del av potentialen till negativa eller låga kostnader (1/3 till 1/2)
•
Med en annan sektorsindelning kan utsläpp orsakade av energianvändning
inom hushålls- och bostadssektorn effektiviseras bort och spara uppemot 2
till 3,5 Gton CO2e.Denna potential är delvis en överlappande potential med
elsektorn. IPCC AR4 (2007) identifierar stora delar av denna potential till
negativa eller låga kostnader.
37
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
9 Utsläppshandel med u-länder
och sektorsansatser
EU ser växthusgasmarknader som det centrala styrmedlet för långsiktigt kostnadseffektiv klimatpolitik och verkar för att koppla samman hela OECD-området i en
eller en sammankopplad handelsmarknad för växthusgaser till 2015. Ytterliggare
har EU föreslagit att de snabbast växande u-länderna bör till 2020 påta sig bindande sektorsåtagande och infogas in i ett globalt handelssystem (EU 2009).
9.1 2-gradersmålet och storleken på
åtgärder
De växthusgasmarknadskopplade sektorsansatserna utgår från att åtgärder i ett land
som saknar bindande åtagande genererar krediter, eller utsläppsrätter på sektorsnivå, som kan säljas på växthusgasmarknader i i-länder som har bindande åtaganden,
så kallade offsets 16 . Teoretiskt kan detta (i) sänka priset på utsläppsrätter i i-länder
p.g.a. det ökade utbudet, (ii) skapa ett finansiellt flöde till u-länder och (iii) genom
att skapa ett gemensamt pris på utsläppsrätter säkerställa att åtgärderna görs till
lägsta samhälleliga kostnad totalt sett.
I kapitel 8 anges den tekniska åtgärdspotentialen i 6 avancerade u-länder till ca 4
Gton CO2e. Detta ska jämföras med de utsläppsreduceringar med 15 till 30% under
BAU från SAMTLIGA utvecklingsländer som EU anser nödvändigt för att nå 2gradersmålet. Denna avvikelse från BAU i u-länder motsvarar mellan 4,5 till 9
Gton CO2e /år (i de flesta scenarier närmare 5 Gton CO2e/år) i utsläppsreduktioner.
Om u-länderna dessutom påtar sig detta som ”egna åtaganden” utanför offsetmarkanden så tar dessa utsläppsreduktioner i anspråk den större delen av åtgärder till låg
eller negativa kostnader som identifieras i modelleringar (se t.ex. McKinsey kurvan). Efter ett ”eget åtagande” på mellan 15 till 30% reduktion från BAU blir det
relativt modesta utsläppsreduktioner kvar som kan bli tillgängliga till offsetmarknaden. Bedömningarna skiljer sig åt men ECN (Boele 2009) beräknar att ca 1,6
Gton CO2e/år kommer att vara tillgängligt för offsetmarknaden medan Project
Catalyst, baserat på den mer optimistiska MAC-kurvan från McKinsey, beräknar
att 4 Gton CO2e/år kan bli tillgängligt för offsets (Project Catalyst 2009) 17 . Marknaden för offsets kan ytterliggare expandera med 0,5 till över 2 Gton CO2e /år ifall
REDD krediter också görs tillgängliga (Baron et al 2009).
Åtgärdspotentialerna skall ses som den övre gränsen för vad som är möjligt att
åstadkomma med ett sektorshandelssystem. Det tar tid att insamla och organisera
16
Offset = i denna rapport definierat som ”reduktionsenhet från u-land som kompenserar utsläpp i iland”. Man kan även prata om ”offsets” inom länder med åtaganden, t.ex Waxman - Markey förslaget
skiljer på ”domestic” och ”international” offsets. Ett exempel på inviduella offsets är klimatkompensering
vid flygresor.
17
Project Catalyst räknar då med att ytterliggare 8 Gton CO2e/åråtgärders görs utanför offsetmarknaden som ”eget åtagande i u-länder och att 5 Gton CO2e /år reduktioner görs inhemskt i-länder.
38
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
statistik och få igång regelverk kring sektorsansatser. Detta begränsar vad som
kommer att bli tillgängligt på en offsetmarknad. Åsikterna varierar om hur mycket
som praktiskt kommer att bli tillgängligt mellan t.ex. Point Carbon (Point Carbon
2009) som anger ca: 0,2 till 0,3 Gton CO2e/år till 2020 upptill den ekonomiska
potentialen identifierad i kapitel 4 för industrisektorer som identifierar ca 2 Gton
CO2e/år (borträknat ”eget åtagande” på ca 1 Gton CO2e /år).
9.2 Klimatintegritet och offsets
Handel med offsets har ifrågasatts ur klimatsynpunkt, dels för att vetenskapen lämnar i nuläget ett mindre utrymme än tidigare trott till offsets 18 och dels för att addtionaliteten för offsets har ifrågasatts. Principiellt finns det flera sätt att värna klimatintegriteten vid offsets, både på utbudssidan och på efterfrågesidan:
•
För sektorsansatser löser man detta genom att sätta utsläppsgränsen för
kreditering, det så kallade no-lose target, signifikant lägre än BAU. På så
vis innefattar varje utfärdad kredit även ett eget bidrag från u-landet samtidigt som additionaliteten förstärks. EU driver att u-länderna bör åta sig
motsvarande 15-30% avvikelse från BAU som ”eget åtagande” för att få
tillgång till offsetmarknaden för sektorsansatser. 15 till 30% avvikelse har
identifieras som ungefär de reduktioner som dessutom kan göras till negativ eller mycket låg kostnad med flera additionella fördelar som t.ex. luftkvalité.
•
På efterfrågesidan finns möjligheten att diskontera krediterna, dvs. göra
krediterna mindre värda och inte utbytbara 1:1. Detta har diskuterats för
CDM krediter i Waxman-Markey förslaget i USA som föreslagit 1:1.25
dvs. att det skulle krävas 1.25 internationella reduktionskrediter för att byta
ut mot 1 Amerikansk utsläppsrätt. Waxman-Markey förslaget har även angivit att USA på sikt inte bör tillåta projektbaserade offsetkrediter från vissa sektorer i avancerad u-länder utan istället endast köpa offsets från sektorsavtal med ”eget bidrag”.
Det som är avgörande för klimatet och möjligheterna att begränsa den globala uppvärmningen till 2 grader är de globalt ackumulerade utsläppen. Handel med offsets
idag ökar inte utsläppsreduktionen globalt sett utan endast omfördelar den från iländer till u-länder. Med diskontering och eget bidrag ändras detta men det är fortsatt viktigt att jämföra åtaganden mot den globala utsläppsbudgeten, dvs. de ackumulerade globala utsläpp som är maximalt tillåtna för att begränsa uppvärmningen
till 2 grader.
18
Målen för CO2e koncentrationen för att undvika en accelererande uppvärmning har successivt
skärpts ner till 400-450 ppm CO2e och de globala utsläppen har dessutom varit större än vad som
tidigare prognosticerats.
39
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
9.3 Genomförande på landsnivå
Ett avtal om en utsläppsmarknadskopplad sektorsansats sluts mellan ett u-land
och konventionen. Handeln blir primärt således mellan en stat i ett u-land och de
i-länder med bindande åtaganden som vill köpa ”offsets”, inte mellan företag, vilket är fallet inom till exempel EU-ETS och det föreslagna handelssystemet i USA.
Baserat på en bedömning om möjliga åtgärder och åtgärdskostnader förslås ett mål
för den aktuella sektorn, se t.ex. mallar utvecklade av Ecofys (Ecofys 2008). Det
tänkta ”no-lose target” behöver godkännas av en oberoende organisation erkänd av
UNFCCC som godkänner att krediter inom denna sektor kvalificerar sig för att
räknas in under ett Annex I lands åtaganden.
9.3.1
IMPLEMENTERING AV INTERNA HANDELSSYSTEM
Ett av EU:s syften med sektorshandel är att lägga grunden till handelssystem inom
de aktuella u-länderna. Interna handelssystem passar olika bra med sektorskreditering och sektorshandel.
Krediterna går till landet som kan välja att implementera systemet på olika sätt.
Antigen genom att använda krediterna som en finansieringskälla till åtgärder eller
att ha ett vidare fokus och vilja implementera ett marknadssystem även inom landet. Vilket man väljer beror på inhemska val och även på kapacitet men de i princip
olika systemen med handel eller kreditering har olika effekter på utfallet.
För ett handelssystem är det relativt enkelt att allokera ut utsläppsrätterna direkt till
enskilda företag men för ett krediteringssystem med ett ”no-lose target” så kan det
uppstå problem där utvecklingen för sektorn är summan av alla anläggningars prestation. Ett sektorsavtal stödjer ”genomsnittet” i en sektor vilket betyder att de
anläggningar och aktörer som skulle kunna överträffa genomsnittet riskerar att få
för lite stöd. En annan risk är att för att uppfylla ett genomsnittligt mål på sektorsnivå behöver även de sämsta anläggningarna incitament till förbättringar, annars
riskerar man att missa målet. För att undvika detta kan landet hålla en reserv av
utsläppsrätter/stöd. Ett exempel från sektorskreditering med ett intensitetsmål kan
illustrera detta.
40
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Exempel från elsektorn (Baron et al 2009)
BAU uppgår till 0,55 tCO2/MWh.
Denna intensitet omfattar vad som är förutsett utan specifik klimatpolitik och kan innefatta
således redan tänkta förbättringar (t.ex. Kinas 20% reduktion av energiintensitet)
No-lose target sätts till 0,5 tCO2/MWh.
Denna intensitet kan vara framförhandlad baserat på t.ex MAC kurvor för den aktuella
sektorn. Reduktionen från 0,55 till 0,5 motsvarar således landets egna bidrag.
Den totala produktionen är 50 000 000 MWh
Vi illustrerar med tre förenklade scenarier problem med implementeringen ifall
incitamenten skall föras direkt ner till enskilda anläggningar vid kreditering:
1) Alla anläggningar minskar utsläppen liknande så att sektorn kommer underintensitetsmål. Om den uppmätta utvecklingen blir 0,45 tCO2/MWh
så utfärdas då 50 000000 x (0,5-0,45) = 2,5 Mt CO2 krediter.
2) Vissa anläggningar minskar sin intensitet så den kommer under målet
me-dan andra inte gör det. Aggregerat blir dock sektorns prestation ändå
0,45 tCO2/MWH och 2,5 Mt CO2 krediter utfärdas till hela sektorn.
3) Ett begränsat antal anläggningar minskar sin intensitet medan sektorns
aggregerade utfall blir sämre än målet och inga krediter utfärdas.
I fall 1 och 2 behöver landet bestämma sig för hur man ska fördelar krediterna ner
till de företag som levt upp till åtaganden och de företag som utnyttjat ”no-lose”
karaktären av målet, det vill säga inget straff ifall man inte uppfyller målet. I fall 3
utfärdas inga krediter så i detta fall finns det risk att enskilda anläggningar räknat in
intäkter från krediter som nu aldrig utfärdas på grund av andra anläggningars ovilja.
Om man vill behålla marknadsmekanismen inom landet och inte styra med direkta
regleringar och subventioner så kan staten behålla en reserv av utsläppsrätter och
på så vis garantera att målet uppfylls. Vid sektorskreditering kan dock utfallet bli
att de flesta u-länder väljer att använda de utfärdade krediterna som en finansieringskälla och styra sin egen sektor med reglering och direkta subventioner istället.
Detta är ett avsteg från CDM-projekt där krediteringen är direkt länkad till åtgärder
och ersättningen går till dem som vidtagit åtgärderna.
9.4 Handelssystem och prisfluktuationer
Marknaden för utsläppsrätter inom EU-ETS har fluktuerat kraftigt mellan starten
2005 fram till nu. Från att först varit uppe i 30 Euros/ton CO2 dök priset på utsläppsrätter ner till nästan noll när verifieringsrapporterna från 1:a perioden (2005
till 2007), som avslöjade ett överskott av utsläppsrätter, blev kända. I början av 2:a
41
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
perioden (2008 till 2012) steg priserna igen till uppemot 30 euros/tonCO2 för att
under finanskrisen det senaste året sjunka tillbaks under 10 euros/ton CO2. Idag
ligger priserna runt 13-15 euros/tonCO2 (Juni 2009).
Prisfluktuationerna har hittills berott både på en omogen marknad med osäkerhet i
implementeringen (t.ex. överallokering av fria utsläppsrätter, övertro på konjunkturen) och på ekonomiska fundament såsom finanskrisen. Att priserna på utsläppsrätter stiger och sjunker med ekonomins tillväxt är en naturlig del av ett marknadsbaserat instrument. Detta minskar den ekonomiska påfrestningen under en lågkonjunktur och under en högkonjunktur så skapar de då stigande priserna på utsläppsrätterna en extra drivkraft till omställning i en period då även investeringarna är
många. De prisfluktuationerna som orsakats av att marknaden i sin helhet varit
omogen (vilket inkluderar de politiska besluten om allokeringar, reduktionsmål
m.m.,) leder till osäkerhet och att legitimiteten för systemet försvagas.
Utsläppsrättsmarknaden är i grunden en politisk skapad marknad med ett fast utbud
(utsläppsrätterna) och en efterfrågan som varierar. Denna konstruktion med ett fast
utbud gör att växthusgasmarknader skiljer sig från andra råvarumarknader och kan
vara mer volatil. Vid en ekonomisk recession är det bara är efterfrågan anpassar sig
efter ekonomin på växthusgasmarknaden (Grubb 2009). På en vanlig råvarumarknad minskar även utbudet vid en recession vilket motverkar den förväntade prisnedgången. Lägg därtill de vanliga osäkerheterna som kommer av att antalet utsläppsrätter (utbudet) är ett mål som sätts i en politiskt förhandling.
Prisfluktationerna har föranlett en diskussion om att införa en stabiliserande ”riksbanksfunktion” inom handelsystemet, det vill säga en myndighet som dels ska
övervaka systemet mot marknadsmissbruk men även ha rätt att intervenera på
marknaden för att stabilisera priset genom att köpa och sälja utsläppsrätter (se t.ex.
Karp och Zhao 2009, Fores 2008, Grubb 2009, Konjunkturinstitutet 2008). För
många investerare och u-landsstater kan prisfluktuationer (speciellt om de blir
kraftiga som varit inom EU-ETS) vara ett problem som skapar osäkerhet om vilket
pris man kommer kunna få för sina krediter.
CDM-krediter på primärmarknaden 19 regleras delvis av att Kina har satt ett prisgolv för vad man tillåter som CDM-projekt. I USA har Waxman-Markey föreslagit
att ett absolut reservationspris vid auktionering av utsläppsrätter för att stabilisera
marknaden och upprätthålla en prisnivå 20 . Ett av EU:s skäl till att sträva efter ett
handelssystem på OECD nivå är att skapa en stor och likvid marknad då en sådan
marknad antas fungera ”trögare” och vara mindre riskabel att utsättas för manipulation och störas av kortsiktiga effekter. Ett ökat flöde av krediter från u-länder via
19
CDM-marknaden delas upp i två marknaden, dels primärmarknaden mellan ägaren och projektutvekclaren som avser avtal om att köpa krediter som ännu inte utfärdats och dels en sekundärmarknad
med utfärdade krediter. Priset på primärmarknaden är lägre än på sekundärmarknad och återspeglar
risker i projektet m.m.. Sekundärmarknaden handlas på en spotmarknad och följer i stort priserna på
EU-ETS.
20
I nuvarande förslag (aug 2009) ett reservationspris på 10 USD/ton som stiger med 5% per år.
42
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
CDM och sektorsansatser kan ses som en del i strävan att öka likviditeten på marknaden.
9.5 Kreditering eller handel?
De utsläppshandelskopplade ansatserna är antingen i form av sektorshandel eller
sektorskreditering. Skillnaden kan kort sammanfattas med att med sektorshandel så
åtar sig ett u-land bindande mål om att reducera sina utsläpp. Detta betyder att om
man inte kan möta sina mål måste man köpa extra utsläppsrätter. Med sektorskreditering är målet frivilligt och kan landet inte reducera sina utsläpp under den i förväg förhandlade nivå så utgår inget straff och landet behöver inte heller köpa utsläppsrätter för att kompensera.
Vid kreditering utfärdas utsläppsrätterna i efterskott, precis som vid CDM. En
skillnad gentemot handel är att vid sektorshandel så delas utsläppsrätterna ut från
början och kan handlas med direkt medan vid kreditering sker utfärdandet av krediterna först i efterhand. Vid sektorskreditering måste finansieringen för åtgärder
lösas i förväg via eget kapital, lån eller via försäljning av tänkta krediter i förväg
(med en riskpremie). För sektorshandel äger man utsläppsrätterna från början och
kan således sälja dom direkt för att finansiera åtgärder.
43
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10 Påverkan på svensk konkurrenskraft och koldioxidläckage
Svensk industri ingår sedan år 2005 i ett handelssystem på EU-nivå som till 2020
ska minska CO2-utsläppen till en nivå som är ca: 21% lägre än 2005 års nivå. Detta
åtagande resulterar i en kostnad för industrin att släppa ut koldioxid, antigen genom
att köpa utsläppsrätter eller genom extra åtgärder för att minska utsläppen. Det
finns en oro att EU:s åtaganden i handelssystemet ska leda till en snedvridning av
konkurrensen gentemot regioner och länder där liknande krav inte finns och där
industrin således inte möter samma, eller någon alls, kostnad för att släppa ut koldioxid. Förutom att leda till försämrad konkurrenskraft för svensk och europeisk
industri kan detta även leda till koldioxidläckage dvs. att utsläppsminskningar inom
EU omintetgörs genom att hela eller delar av produktionen och utsläppen flyttar
utanför EU 21 .
10.1 Hur påverkar ett pris på koldioxid
industrin?
Höjda kostnader för att släppa ut koldioxid påverkar framförallt industrier som har
höga koldioxidutsläpp och/eller hög elanvändning i förhållande till sitt förädlingsvärde och samtidigt är utsatta för internationell konkurrens från regioner utan utsläppstak. IVL har på Naturvårdsverkets uppdrag utrett vilka industrisektorer i
Sverige som riskerar att påverkas negativ av ökade kostnader för att släppa ut koldioxid (Zetterberg och Holmgren 2009). Man skiljer på direkta och indirekta kostnader av CO2 utsläpp. Till de direkta kostnaderna räknas kostnader för att betala för
utsläpp vid förbränning av t.ex. olja, koks eller gas eller utsläpp i själva processen
vid t.ex kalcinering av cement. Till de indirekta kostnaderna räknas den kostnad
som det ökade elpriset ger upphov till då även elsektorn måste köpa utsläppsrätter
för att täcka sina CO2 utsläpp.
De industrier i Sverige som riskerar att drabbas är stål-, aluminium-, pappersmassaindustrin och till viss del cementindustrin. Stål , aluminium och pappersmassa är de
industrier som är mest känsliga för internationell konkurrens, cementproduktion är
också delvis internationellt konkurrensutsatt men den begränsas av höga transportkostnader i förhållande till saluvärdet och marknadssituationen. För pappersmassa,
aluminium och stålindustrin är de indirekta kostnaderna på grund av höjda elpriser
den största extra kostnaden. Det finns andra industrier som har höga utsläpp av
koldioxid i förhållande till sin produktionsvärde, t.ex. raffinaderier, men dessa är
inte konkurrensutsatta av länder utanför EU-ETS och förväntas överföra ökade
kostnader på kunder. Sektorerna som potentiellt kan påverkas i Sverige stämmer
21
Risken för konkurrenssnedvridning och koldioxidläckage diskuteras främst som ett problem mellan
EU och de snabbt växande U-landsekonomierna som står utan bindande åtaganden men kan även
tänkas ske mellan EU och länder med eventuellt lägre ambitioner i klimatpolitiken, t.ex. USA.
44
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
väl överens med liknande studier gjorda i Storbritannien och Tyskland (Graichen
et al 2008, Hourcade et al 2008).
Om en industri inte är utsatt för konkurrens från länder utan bindande utsläppstak
så kan de ökade kostnaderna föras över till kunden, se elsektorn och till viss del
cementsektorn. Ur miljösynpunkt är detta bra då incitamentet till industrin att
minska sina utsläpp är kvar samtidigt som slutkunden också får ett ekonomiskt
incitament till att välja mindre koldioxidintensiva produkter.
10.2 Genomsnittliga-, marginal- eller
alternativkostnader
Det är viktigt för förståelsen av hur höjda koldioxidkostnader påverkar industrin att
skilja på företagens genomsnittliga kostnader, deras marginalkostnader och alternativkostnaderna. Inom EU-ETS första två perioder (2005 till 2012) delades utsläppsrätterna till stor del ut gratis till företagen baserat på deras historiska utsläpp. På så
vis minskar företagens genomsnittliga kostnader för att uppfylla sin kvot då man
bara behöver betala för de utsläpp som överstiger den fria tilldelningen. På marginalen, det vill säga priset på den sist köpta utsläppsrätten, får företagen dock betala
utsläppspriset fullt ut. Oavsett om man får utsläppsrätterna gratis eller ej så utgör
kravet på att man måste redovisa en utsläppsrätt för varje ton CO2 man släppt ut en
alternativkostnad, det vill säga det pris man kan få om man säljer utsläppsrätterna
istället. Alternativkostnaden vägs också in i kalkylen.
Debatten går isär om hur marginal- och alternativkostnaderna påverkar ett företags
konkurrenskraft. I ekonomisk teori antas ett företag att vinstmaximera på marginalen baserat på sina alternativkostnader (se t.ex. Zetterberg och Holmgren 2009).
Industriföreträdare hävdar å sin sida istället att företag mer ser till genomsnittskostnaden och hellre minskar den kortsiktiga marginalvinsten för att skydda marknadsandelar och det långsiktiga värdet på företaget (se t.ex. Carbon Trust 2008).
Skillnaden i synsätt blir att med marginal- och alternativkostnaden så kvittar det
om tilldelningen är fri eller ej för konkurrenskraften eftersom företag kommer i
ökande grad välja att minska produktionen och sälja överblivna utsläppsrätter på
marginalen. Med ett genomsnittskostnadsresonemang så har fri tilldelning stor
betydelse för både konkurrenskraft och koldioxidläckage då företag skyddas från
en stor del av den ökade kostnaden och kommer då att intern täcka den ökade marginalkostnaden för att skydda marknadsandelar 22 . Fri tilldelning kan också ses som
ett produktionssubvention, speciellt eftersom den fria tilldelningen ofta är kopplad
till ett krav om fortsatt produktion.
22
På en marknad utan internationell konkurrens och fri tilldelning kan företagen teoretisk tjäna på
utsläppsrätterna genom att överföra hela marginalkostnaden ut mot kund.
45
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10.3 Koldioxidläckage på marginalen och på
längre sikt
IPCC AR4 (2007) anger generellt risken för koldioxidläckage till mellan 5 till 20%
d.v.s 5 till 20% av minskningarna i länder med utsläppstak omintetgörs av ökade
utsläpp i länder utan CO2 restriktioner. Koldioxidläckage kan ske på följande sätt:
(i)
(ii)
(iii)
Att produktionen minskar på marginalen inom EU och kompenseras
med ökad import från länder utan klimatpolitik
Att expansion och återinvestering i befintliga produktionsanläggningar
inte sker inom EU utan förläggs utanför till länder utan klimatpolitik.
Att hela produktionsanläggningar läggs ner och omlokaliseras till länder utan klimatpolitik
Marginella förskjutningar i produktionsvolymen, läckagetyp (i), relaterar direkt till
resonemanget om marginal- och alternativkostnader. Läckage i form av förskjutningar i nyinvesteringar (typ ii) och i värsta fall omlokaliseringar (typ iii) innefattar
betydande strategiska och mer långsiktiga överväganden där de framtida förväntade kostnaderna (genomsnittliga) för att släppa ut koldioxid, inklusive den eventuellt fria tilldelningen av historiska utsläpp, är en faktor bland andra såsom tillgång
till växande marknader, stabila och låga el-priser, krav från importländer m.m. som
ska balanseras i ett beslut. Förskjutning av nyinvesteringar skulle kunna få betydande konsekvenser för svensk ekonomi medan marginella förskjutningar av produktion med ökad import främst påverkar företagens vinst.
10.4 Erfarenheter av konkurrenssnedvridning
och koldioxidläckage
EU har under EU-ETS två första handelsperioder tillämpat fri tilldelning för en
övervägande majoritet av utsläppen. EU har hittills delat ut de initiala utsläppsrätterna gratis till företagen i systemet baserat på historiska utsläpp och på en tänkt
framtida produktionsökning. Fri tilldelning minskar företagens genomsnittskostnad
för att släppa ut koldioxid medan marginal- och alternativkostnaden blir som utsläppspriset 23 . Den fria tilldelningen hittills inom EU-ETS har dock endast skyddat
mot de direkta kostnaderna, inte mot ökade el-kostnader (indirekta kostnader) 24 .
Erfarenheterna hittills från EU-ETS ger stöd åt synsättet att fri tilldelning delvis
skyddar industrins konkurrenskraft och koldioxidläckage mot ökade CO2 kostnader
(se t.ex. Baron et al 2008, Reinaud 2008, Grubb och Neuhoff 2006).
23
Ett annat sätt att se på fri tilldelning av utsläppsrätter är att se det som en årlig subvention till de
företag som får utsläppsrätterna. Notera att i det liggande förslaget är dessutom denna ”subvention”
kopplad till ett krav om fortsatt verksamhet, om företag upphör med produktion inom EU så upphör även
rätten till fri tilldelning
24
Eftersom elpriset bestäms av marginalkostnaden då elsektorn inte är konkurrensutsatt från länder
utanför EU-ETS så hjälper inte fri tilldelning inom el-sektorn.
46
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10.4.1 Inhemska strategier inom EU och USA för att minska risken
för koldioxidläckage
Inför den tredje åtagandeperioden (2013 till 2020) arbetar EU-kommission efter
hypotesen att fortsatt fri tilldelning skyddar EU:s utsatta industrier mot konkurrenssnedvridning. EU har föreslagit att de sektorer som är (i) koldioxidintensiva eller
(ii) handelsintensiva skall undantas från kravet att köpa utsläppsrätter via auktionering och även fortsättningsvis få sin initiala tilldelning gratis. Tilldelningen är tänkt
att baseras på historiska produktionsdata kopplat till benchmarks (intensitetsmått
typ CO2 utsläpp per produkt) som avspeglar den bäst tillgängliga tekniken. Detta
för att den fria tilldelningen fortsatt skal ge incitament till ökad energieffektivitet. I
EU direktivet ges även möjlighet för medlemsländerna i den tredje perioden (2013
till 2020) att fiskalt kompensera de utsatta industrier som drabbas av ökade elpriser
till följd av handelssystemet
I USA diskuteras koldioxidtullar som ett sätt att minska risken för koldioxidläckage och konkurrenssnedvridningen. Förslagen har hittills gått ut på att om USA
inför ett nationellt handelssystem så skulle importerande företag tvingas köpa utsläppsrätter motsvarande det koldioxidinnehåll produkten anses ha givit upphov till
i det producerande landet. Förslagen poängterar att detta inte är ett generellt förslag
utan syftar till ett fåtal koldioxidintensiva produkter såsom stål, klinker, aluminium
m.m. Globaliseringsrådet (Frankel 2008) och kommerskollegium (Kommerskollegium 2009) har utrett denna möjlighet för Sverige och båda kommit fram till att det
är tekniskt möjligt under WTO att införa koldioxidtullar som tar hänsyn till processutsläpp men att risken finns att det försvårar framtida frihandelsdiskussioner 25 .
Hur man faktiskt räknar processutsläppen på ett internationellt acceptabelt och
WTO-kompatibelt sätt är också ett svårlöst problem.
10.5 Hur väl hanteras risken för framtida koldioxidläckage av olika sektorsansatser?
För att hantera konkurrensskillnader och risken för koldioxidläckage mellan länder
med eller utan bindande åtaganden krävs ett system som utjämnar kostnaderna för
att släppa ut koldioxid, både de genomsnittliga kostnaderna och marginalkostnaderna. De transnationella och de handelsbaserade ansatserna har en potential att
reducera skillnaderna och att utjämna marginalkostnaderna mellan värdlandet och
EU. Beroende på hur ett avtal implementeras i u-landet och på EU:s eventuella fria
tilldelning kan även genomsnittskostnaderna utjämnas, se nedan. Teknikorienterade sektorsansatser utjämnar inte konkurrensen medan policyorienterade sektorsansatser kan, i bästa fall, skapa ett implicit pris på att släppa ut koldioxid genom reglering. Skillnaderna mellan vilka utsläppshandelskopplade ansatser som diskuteras är dock stor vilket diskuteras nedan.
25
Huruvida detta är en stor risk skiljer sig åt mellan Frankel och Kommerskollegium där Frankel är
betydligt mer positivt inställd än kommerskollegium.
47
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10.5.1 TRANSNATIONELLA SEKTORSANSATSER
De transnationella sektorsansatserna syftar i sin renaste form till att industrisektorer
sluter egna avtal utanför ett post-Kyoto avtal där man gemensamt och globalt tar
ansvar för ett eget reduktionsmål inom sektorn. För att öka effektiviteten och flexibiliteten i åtagandet så antas att sektorn handlar fritt med utsläppsrätter inom systemet. På så vis skapas ett gemensamt koldioxidpris för sektorn globalt och därmed elimineras också konkurrenssnedvridningen och risken för koldioxidläckage.
Företag tar på sig samma typ av kostnad (kopplat till sina utsläpp) oavsett var i
världen man producerar. Det finns även förslag på transnationella sektorsansatser
på frivillig väg och som har relativa sektorsmål (CO2-utsläpp per produktenhet).
Transnationella sektorsansatser är ett avsteg från principen ”gemensamt men differentierat ansvar” till ”samma ansvar” inom de givna sektorerna och har också därför förkastats av utvecklingsländerna.
10.5.2 SEKTORSHANDEL
Med sektorshandel etableras ett bindande utsläppsmål för en hel sektor i ett utvecklingsland. Det bindande utsläppsmålet ger ett värde på de tilldelade utsläppsrätterna
och sätter därmed ett pris på att släppa ut koldioxid. Om utsläppsrätterna från sektorshandelssystemet görs utbytbara med utsläppsrätter inom EU-ETS (vilket man
får anta) kommer priserna på utsläppsrätterna i de olika handelsystemen att konvergera. Effekterna av ett sektorsavtal med handel mellan sektorn och EU-ETS
betyder att konkurrerande företag inom både sektorshandelssystemet och inom
EU-ETS kommer att få betala samma pris per utsläppsrätt de behöver använda.
Den skilda grundtilldelningen av utsläppsrätter i de olika systemen, där EU generellt påtar sig en absolut reduktion (-21% till 2020) och de aktuella utvecklingsländerna endast påtar sig att dämpa ökningen inom den aktuella sektorn, kommer att
skapa ett finansiellt flöde från EU till det aktuella u-landet.
Då sektorshandeln avser handel mellan länder baserat på sektorsmål, inte handel
mellan företag under ett gemensamt mål som i EU-ETS, så påverkas kostnaderna
på företagsnivå och risken för koldioxidläckage på hur u-landet väljer att implementera sin sektorshandel och skapa incitament till sina egna deltagande företag att
reducera utsläppen ner till den förhandlade nivån. Nedan ges två förenklade sätt
hur detta kan göras:
1) Landet låter sina företag delta direkt i sektorshandeln, det vill säga utsläppsrätterna ges eller auktioneras ut direkt till de berörda företagen. Här möter företaget
fullt ut det utsläppspris som sätts på den gemensamma marknaden.
a) Auktionerad tilldelning: Om den initiala tilldelningen i både EU-ETS
och inom sektorshandeln sker genom auktionering så utjämnas kostnaderna
helt mellan företag i de två olika systemen och utvecklingslandet får ett
kapitaltillskot som går till staten.
b) Fri tilldelning: Om tilldelningen är fri för både sektorshandeln och inom
EU-ETS betyder detta att företagen i utvecklingslandet subventioneras mer
48
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
relativt sin produktion (p.g.a. större initial tilldelning som tillåter ökade utsläpp) jämfört med företag inom EU-ETS men att marginalkostnaden för
åtgärder är den samma.
2) Landet styr genom regleringar istället och staten behåller själva utsläppsrätterna. Det förmodade överskottet av utsläppsrätter används till att finansiera de
åtgärder som behövs för att överträffa målet via t.ex. direkt stöd. I detta fall ser inte
företagen priset för utsläppsrätter men de ökade kraven på att införa åtgärder tvinga
företag till att påta sig kostnader som man inte skulle gjort annars. För åtgärder
utöver det som krävs för att nå målet kan företagen förvänta sig visst ekonomisk
stöd från staten.
10.5.3 SEKTORSKREDITERING
För sektorskreditering finns inga utsläppsrätter från början utan tanken är att kreditera verifierade utsläppsreduktioner i efterhand. Sektorskreditering innebär således
att den genomsnittliga kostnaden kommer att vara låg eller försumbar för de deltagande företagen, jämför med fri tilldelning inom EU-ETS.
I och med att handeln med krediter är kopplad till EU-ETS kommer det ekonomiska incitamentet (värdet på krediterna/utsläppsrätterna inom EU-ETS) vara liknande
på marginalen för företag inom bägge systemen. Däremot är det inte klart att kostnaderna för alternativen kommer att upplevas lika även om tilldelning är fri inom
EU-ETS.
Syftet med ett krediteringssystem är att belöna en reduktionsåtgärd när det väl
införts och godkänts. Inom ett handelsystem med bindande mål står valet mellan att
påta sig en åtgärd och finansiera den med överblivna utsläppsrätter eller göra inget
och köpa utsläppsrätter. Inom handelssystemet är alternativkostnaden tydlig medan
i krediteringssystemet så straffas inte ökade utsläpp. Teoretiskt kan man tänka sig
en alternativkostnad även i ett sektorskrediteringssystem ifall kreditering endast är
kopplad till utsläppen. Alternativet blir då att producera mindre och kreditera överskottet.I fallet med att man antar ett intensitetsmål istället för ett absolut mål så är
dock kopplingen till att kreditera faktiska åtgärder nästan direkt och således ingen
alternativkostnaden för ökad produktion.
Sektorskreditering behöver praktiskt sätt inte skilja sig speciellt mycket från sektorshandel givet att tanken med bägge är att ge u-länder möjligheter att sälja överblivna utsläppsrätter eller krediter till en ”offset” marknad. För både kreditering
och för handel bör utvecklingsländerna själva ta på sig de billigaste åtgärderna,
helst motsvarande 15 till 30% reduktion från BAU, för att sedan reducera sina
utsläpp ytterliggare till en kostnad som är lägre än inom EU-ETS och därmed kunna sälja överblivna utsläppsrätter/krediter med en vinst.
Om utvecklingen blir som man tänkt sig för sektorn och åtgärderna kostar ungefär
så mycket som man trott så skiljer sig kreditering och handel väldigt lite åt.
49
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
10.6 Sammanfattning – sektorsansatser och
koldioxidläckage
Sammanfattningsvis så har de transnationella sektorsansatserna bäst möjligheter att
utjämna konkurrensen mellan företag i olika länder oberoende av inhemska åtgärder inom EU och USA som t.ex. fri tilldelning och koldioxidtullar.
Sektorshandel och sektorskreditering har bägge potentialen att på marginalen skapa
liknande incitament till utsläppsreduktioner för företag i både i och u-land. Däremot kommer den totala kostnadsbilden för företagen skilja sig åt beroende på hur
avtalen implementeras, både inom EU och i det aktuella u-landet. Motivet för länder att gå in i ett avtal om sektorsansatser med koppling till utsläppshandeln skiljer
sig åt där de flesta u-länder set ett intresse i att få hjälp med finansiering och inte är
intresserade av att utjämna konkurrensskillnader. Detta kommer också att avspeglas i hur de implementerar avtalet på hemmaplan.
Med fri tilldelning till utsatt industri inom EU-ETS och ett sektorshandelssystem
kommer både genomsnittkostnaden och marginalkostnaden för att släppa ut koldioxid att vara liknande för industrisektorn både i deltagande u-länder och inom EUETS.
Med fri tilldelning till utsatt industri inom EU-ETS och ett sektorskrediteringssystem kommer det ekonomiska incitamentet för åtgärder vara liknande inom både
EU-ETS och deltagande u-land. Däremot kommer det för industrin inom EU-ETS
vara i formen av en alternativkostnad medan för sektorn i u-landet kommer i praktiken, med största sannolikhet, att möta en implicit kostnad (via till exempel reglering) för att nå krediteringsmålet och ett positivt incitament till utförda åtgärder
bortom det. Genomsnittskostnaden kommer således vara marginellt högre inom
EU-ETS och incitamentet kommer att upplevas som ett styrande tvång inom EU
och som en morot till klimatsmarta investeringar för u-land vilket är det övergripande syftet med ett krediteringssystem.
50
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
11 Vad kan sektorsansatser uppfylla i finansieringsanseende?
11.1 Hur mycket extra investeringar behövs
för att nå 2-gradersmålet ?
För att nå 2-gradersmålet har UNFCCC uppskattat det additionella årliga investeringsbehovet för utsläppsreduktioner till totalt mellan 200 till 300 miljarder USD/år
fram till 2030 26 . Ungefär hälften av dessa investeringar behövs i u-länder. Siffran
anger det verkliga investeringsbehovet, kostnaden blir lägre då en hel del av investeringarna återfås i form av lägre driftskostnader. EU beräknar att det behövs ca:
100 till 110 miljarder Euro/år för åtgärder i u-länder till 2020 och att finansiering
till anpassningsåtgärder beräknas till ytterligare ”några 10 tals miljarder” (EU
2009)
Siffrorna är höga men skall jämföras med de uppskattningar av dagens subventioner till fossil energianvändning om ca: 300 miljarder USD/år (UNEP 2008) och
OECD:s uppskattningar om ca: 250 miljarder USD/år i subventioner till produktionsstöd till jordbruket (UNFCCC 2007). Notera att de flesta subventioner inte
syns i direkta pengatransaktioner utan är i formen prisregleringar. Framförallt
handlar det om prisreglerad olja och gas i fossilrika länder som t.ex. Ryssland och
Iran men även många andra u-länder prisreglerar energi- och elanvändning av
sociala och strategiska skäl.
Det additionella finansieringsbehovet för att uppnå tillräckliga utsläppsreduktioner
behöver täckas av flera olika källor såsom klimatrelevant bistånd, direkt stöd från
teknikfonder, inhemskt och utländskt privat kapital, inhemskt offentligt kapital
samt ”offsets” från växthusgasmarknaden. Störst effekt får de politiskt beslutade
flödena (d.v.s. offsetmarknaden, biståndet och klimatfonderna) ifall de kan agera
hävstång och styra de större privata kapitalflödena. Försök till att uppskatta denna
”hävstångseffekt” har gjorts för CDM-projekt av Kapoor och Ambrosi (2007,
2009) med resultatet att för varje krona utfärdade CDM-krediter på primärmarknaden så hade ytterliggare mellan 5,7 och 9 kr investerats i projekten (sjunker till 2,6
om man räknar in HFC gaserna). Totalt mellan åren 2002 och 2008 beräknas 75
miljarder Euros klimatinvesteringar ha genererats med hjälp av CDM-mekanismen
(ibid). Enbart 2008 investerades 28 miljarder euro i ”CDM-projekt” (hävstångseffekten på 4,6). Detta är den totala investeringen, inte den additionella som relaterar
till de 100 till 110 miljarder Euro per år som nämndes ovan.
Offsetmarknaden består hittills av flödet av CDM-krediter. Efter en trög start så har
CDM-marknaden vuxit kraftigt och år 2008 utfärdades ca 0,5 Gton CO2e krediter.
Enligt Point Carbon (2009) kan CDM-marknaden expandera upp till mellan 0,6 till
26
Siffrorna är mycket osäkra. 2007 var UNFCCC:s uppskattning 200-210 miljarder, 2008 höjde man
den till ca 300 miljarder delvis p.g.a. stigande råvarupriser (UNFCCC-EGTT 2009).
51
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
0,85 Gton CO2e per år fram till år 2020 där den lägre siffran avser om sektorsansatser ”tar” en del av CDM krediterna. De utsläppsmarknadskopplade ansatserna kan
enligt tidigare ge mellan 1-2 Gton CO2e per år och enligt de flesta bedömningar
kan REDD kan ge ytterliggare 0,5 till 2 Gton CO2e krediter men det är osäkert om
dessa krediter kommer att infogas i handelssystemet.
En översiktsberäkning ger att med ett antaget pris på utsläppsrätter om 20 till 40
euros/ton kan CDM 27 och sektorsansatser potentiellt generera 30 till 100 miljarder
Euros/år när kreditmarknaderna är fullt fungerande. Osäkerheterna är stora och
troligt ligger ett realistiskt tal i den nedre delen av uppskattningen fram till 2020
givet uppstartstid innan handelskopplade sektorsavtal kan fungera fullt ut. Trots
detta kan en offsetmarknad ge ett betydande tillskott till u-ländernas investeringsbehov.
11.2 Vilken typ av stöd passar ?
Ovan uppskattade potential till investeringsflöden som de handelskopplade sektorsansatserna kan ge är potentiellt stor. Sektorsansatser (i vid mening) kan dock ge
stöd på flera olika sätt förutom via de finansiella flödena från offsetmarknaden. Om
krediteringsmålet (”no-lose target”) sätts signifikant lägre än BAU kommer detta
att styra inhemskt offentlig kapital till åtgärdsinvesteringar som inte inkluderas i
växthusgasmarknaden. Teknikorienterade ansatser kan ge direkt teknikstöd, både
informationsöverföring och direkt investeringar. Policy- och programorienterade
sektorsansatser kan påverka inhemskt privat kapital (tvingande) till att öka investeringar i utsläppsreducerade åtgärder.
Olika typer av stöd kommer att behövas till olika typer av åtgärder. Figur 6 nedan
visar en schematisk ”bottom-up” åtgärdskostnadskurva. Figuren är schematisk men
siffrorna på X- och Y-axlarna är avstämda mot McKinsey-kurvan för åtgärdspotentialen för u-länder till 2020 (se Project Catalyst 2009).
27
De CDM-krediter som kommer projektägaren till godo är från primärmarknaden och dessa har hittills
haft en ”riskpremie” på ca 10 euros/ton det vill säga ett pris 10 euros/ton lägre än den prisledande EUETS marknaden.
52
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
80
60
Negativa kostnader:
Effektivisering inom hushåll,
bostäder, transport och
industri
Låga kostnader:
Höga kostnader:
Åtgärder inom jorbruk, skog Avancerade tekniker som
och elkraft
är under utveckling
Euros/tonCO2
40
20
0
-20
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
13,7
-40
-60
-80
Stöd för att övervinna
hinder, t.ex.information,
och reglering
Stöd för kompensera
extra investeringskostnader
Stöd för att kompensera
höga extra kostnader,
reducera risker , FoU
-100
Gton CO2e
Figur 6 Schematisk marginalkostnadskurva (MAC- kurva) för u-länderna. Fritt efter Project Catalyst (2009)
För de negativa åtgärdskostnadsalternativen i Figur 6 så är det uppenbart att det
inte bara handlar om att sätta ett pris (då hade det redan varit gjort) utan att flera
små ”marknadsmisslyckande” kommer in i bilden. För att förverkliga dessa åtgärder krävs ofta reglering, information, kapacitetsstöd till myndigheter m.m. Ett pris
på utsläppen hjälper men är inte det enda varvid policy- och programinriktade ansatser kan ha en stor roll att spela här i sektorer som inte omfattas av andra sektorsansatser. För energieffektivisering inom t.ex. industri kan en stor del av åtgärderna
(som har negativa kostnader) ingå av det ”egna bidraget” ner till krediteringslinjen.
I mellanklassen med åtgärdskostnader mellan 5 upp till 30 euros/tonCO2 i Figur 6
ovan återfinns åtgärder som handlar antingen om jord- och skogsbruk samt investeringar i kraftsektorn. Här har de marknadskopplade sektorsansatserna en viktig
roll att spela. Ett ekonomiskt incitament till kraftsektorn kan ge stora resultat i form
av effektivare kraftverk och mer förnybar energi. Dessa två kategorier är stora för
u-länder.
Den sista kategorin är teknik under utveckling med höga åtgärdskostnader över 30
till 50 euros/ton CO2. Mätt i Gton CO2e har de inte så stor betydelse men politiskt
och strategiskt betyder stöd till dessa tekniker troligtvis mycket för u-länderna. Här
räcker inte priset från en växthusgasmarknad till att generera tillräckliga investeringar utan det krävs mer teknikspecifika insatser och stöd i form av forskning och
utveckling, finansiering till demonstrationsanläggningar och finansiering till marknadsspridning av demonstrerad men inte ännu kommersiellt slagkraftig teknik
(t.ex. solceller, biokraftverk, förgasningsanläggningar).
53
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Finansiella flöden från offsetmarknaden med uppskattade priser inom EU-ETS
mellan 20 till 40 euros/ton upp till 2020 fångar in åtgärder inom industrin som
kräver extra stöd 28 . Notera att en hel del av dessa åtgärder troligen noteras som
negativa eller mycket låga kostnader i en MAC kurva som baserar sig på samhällsekonomiska kostnader givet att investerar måste ta hänsyn till reala räntor och
transaktionskostnader. Växthusgasmarknaden kan potentiellt skapa ett stort flöde
av kapital till u-länder men det betyder inte att allt kapital går till åtgärder. Vid
”övervinster” (rents) finns det inget som säger att kreditsäljaren väljer att använda
”extra vinsten (skillnaden mellan åtgärdskostnad och utsläppspriset) till andra åtgärder. Det finns en risk att övervärdera det finansiella flödet till åtgärder i u-länder
ifall man endast ser till värdet av krediterna.
11.3 Vilka flöden ska påverkas?
2006 utgjorde ”åtgärdsrelevanta och åtgärdsspecifika” 29 investeringar från i-land
till u-land ca: 270 miljarder USD enligt OECD (Corfee-Morlot 2009). Detta är en
kraftig ökning från åren mellan 2000 och 2004 då flödena fluktuerat kring 150
miljarder USD/år. Huvuddelen var utländska direktinvesteringar och endast en
liten del av detta internationella flöde kom från bistånd, statliga exportkrediter eller
CDM projekt.
Det finansiella flöde vi kan direkt påverka genom politiska beslut är de direkta
stöden via fonder, bistånd och köpandet av krediter/utsläppsrätter. Grundtanken är
dock att dessa relativ små flöden ska ha en hävstångseffekt på de betydligt större
utländska privata direktinvesteringarna.
Det är dock fel att endast fokusera på att påverka utländska direktinvesteringar.
I de länder som är aktuella för sektorsansatser, d.v.s. snabbt växande ekonomier i
u-länder, finansieras den dominerande delen av deras inhemska utveckling av inhemskt kapital. I de åtgärdsrelevanta sektorerna såsom energi och transport står
inhemska investeringar för 70 till 80% och vad mer är att i just dessa infrastrukturtunga sektorerna står offentlig inhemskt kapital ofta för över 50% av det totalt
investeringsflödet (Corfee-Morlot 2009) .
En av fördelarna med att inte enbart se till CDM krediternas projekt nivå utan se
till sektorsansatsernas större ansvar för att engagera stater och myndigheter i arbetet är att bättre kunna mobilisera och styra dessa stora kapitalflöden mot bättre
(oftast mer investeringskrävande) ny energieffektiv teknik. Sektorsansatser kan
potential ha en stor roll i att påverka inhemska kapitalflöden indirekt genom att ett
större engagemang från det offentliga i u-länder.
28
Antagandet om att EU-ETS kommer att vara prisstyrande
29
Typiska investeringar för ”åtgärdsrelevanta åtgärder” är investeringar i energi- och transportsektorn.
54
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
11.4 Sammanfattning – sektorsansatsernas
roll för att fylla finansieringsgapet
Investeringsbehov till åtgärder är stort i u-länder framöver och det kommer krävas
flera olika källor och flera olika insatser för att framförallt styra de inhemska och
utländska privata flödena mot investeringar som är kompatibla med klimatåtagaden. Förutsatt att offsetmarknaden kan bibehålla och stärka sin klimatintegritet så
kan detta flöde av kapital potentiellt utgöra en stor del av det kommande behovet
(uppemot en 1/3 till >1/2). Resten behöver täckas av direkt stöd i form av fonder,
lån, bistånd men även av inhemskt kapital i de snabbt växande ulandsekonomierna.
55
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
12 Förhandlingsläget inför hösten
2009
Sektorsrelevanta förslag diskuteras av flera länder i förhandlingarna, främst av iländer men även av vissa u-länder. Dock finns det ett antal frågor där förslagen
från olika länder skiljer sig åt och framförallt så har ett antal stora u-länder fortfarande en negativ och skeptisk syn generellt på sektorsansatser som ett försök att
introducera utsläppstak i smyg.
Japans första förslag om transnationella sektorsansatser baserade på intensitetsmål
mötte hårt motstånd från inte minst u-länder med motivationen att detta var ett sätt
att sätta bindande mål för u-länder, om än bara för delar av ekonomin. De transnationella sektorsansatserna diskuteras inte längre i förhandlingstexten. Däremot
fortsätter Japan att driva förslag om att avancerade u-länder ska ta på sig frivilliga
intensitetsmål för utvalda sektorer och Japan är fortsatt intresserade av teknikbaserade sektorsansatser, bland annat genom sitt engagemang i APP. Japan har haft en
skeptisk syn på offsetmarknaden och tänker företa sina utsläppsreduktioner inom
landet.
EU:s driver förslag om växthusgasmarknadskopplade ansatser med sektorskreditering eller sektorshandel knutet till ett icke-bindande mål. EU anser att avancerade
u-länder bör ingå i sektorsavtal och att CDM-projekt bör istället fokuseras på de
mindre utvecklade länderna. EU som en stor köpare av CDM-krediter driver även
koppalt till detta frågorna om att reformera CDM för att stärka miljöintegriteten
och öka kapaciteten till att generera offsets. EU driver även kopplat till denna fråga
vidare utvecklingen av växthusgasmarknaden till att på långsikt (bortom 2020) ha
en global omfattning vilket även innebär att avancerade u-länder bör åta sig bindande sektorsmål.
Nya Zeeland, Tuvaluu och Sydkorea har alla föreslagit olika varianter av policybaserade sektorsansatser i form av NAMA:s som ska kunna delvis ska kunna krediteras och generera utsläppsreduktionsenheter på offsetmarknaden.
I USA innehåller Waxman-Markey förslaget flertalet referenser till en framtida
sektorshandel med krediter, så kallade internationella offsets. I förslaget finns även
tankar på att fasa ut möjligheten för deltagare inom det kommande amerikanska
handelssystemet att köpa projektbaserade krediter (CDM) från ett antal avancerade
u-länder.
Förslagen som lagts fram om sektorsansatser kommer generellt från Annex I länder
och innehåller olika grad av ett ”eget bidrag” från de u-länder. Baserat på tillgängliga marginalkostnadsstudier vill förslags givarna att de mer avancerade u-länder
ska ta på sig åtgärder som har negativa kostnader, d.v.s. där investeringen tjänas
igen genom .tex. lägre rörliga kostnader (t.ex. vid effektivisering) eller där man
56
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
samtidigt når andra prioriterade mål, t.ex. energisäkerhet, luftkvalité, till en mycket
låg kostnad. Visst stöd för detta fås av ett fåtal icke-Annex I länder (t.ex. Sydafrikas förslag, Tuvaluu) om det innefattar stöd från Annex I länder.
Sektorsansatsernas framtid hänger intimt ihop med CDM framtida roll. CDM fungerar idag men ifrågasätts delvis ur klimatperspektiv och delvis från perspektivet
att vi globalt måste öka takten på utsläppsreduktioner även i u-länder för att hålla
oss till 2-gradersmålet.
De idag stora länderna för CDM-projekt (Kina och Indien) är skeptiska till att Annex I länder försöker att överföra en del av ansvaret till dom själva genom att begära ”egna åtaganden” för att kvalificera sig för sektorsmekanismer eller genom t.ex.
diskontering av CDM-krediter och till den kapacitetsuppbyggnad det skulle krävas
för att få igång en fungerande sektorsansats.
Både USA (Waxman-Markey förslaget) och EU förutser att man behöver använda
sig av en relativt stor marknad för offsets för att nå sina långsiktiga utsläppsreduktionsåtaganden (potentiellt uppemot >2 Gton CO2e/år bara från EU och USA). För
att tillgodose detta potentiella behov kräver det att CDM reformeras och att ett
större flöde av krediter från en sektorsansats (sektorskreditering enligt EU och
USA eller kreditering av NAMA:s)
I dagsläget finns det flera gemensamma drag i de av EU föreslagna sektorskreditering och kreditering av NAMA:s, nämligen att de bör vara flexibla, inkludera egna
åtgärder (med och/eller utan stöd) samt att en del bör kunna krediteras givet att
utsläppsreduktionerna går att mäta, rapportera och verifiera. Ett annat spår för att
tydligare engagera u-länder ar de teknikbaserade ansatserna vilka mer stöds av
Japan och har viss acceptans i Kina (om än inte uttalat ännu i förhandlingarna).
57
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
13 Slutsatser
Framgångsrikt implementerade sektorsansatser kan potentiellt minska utsläppen av
växthusgaser mycket fram till 2020-2030. Det finns utan tvekan en stor ekonomisk
potential till åtgärder till en låg kostnad i flera av de snabbt växande u-länderna.
Ytterligare ett strategiskt viktigt skäl är att många u-länder idag befinner sig i en
snabb tillväxt och bygger för närvarande upp stora energi- och samhällsstrukturer
som kommer att vara i 20 till 50 år.
De nu diskuterade sektorsansatserna skiljer sig principiellt från de projektbaserade
mekanismerna i det att de kräver ett större deltagande från staten i värdlandet och
att värdlandet själva bygger upp en incitamentsstruktur för privata sektorn att vidta
åtgärder. Att tydligare och mer systematisk engagera u-lands stater i att reducera
utsläppen är viktigt för att (i) öka och styra de inhemska finansiella strömmarna till
utsläppsreducerande teknik, (ii) för att fånga in utsläpp som svårligen kan reduceras på projektbasis, t.ex. utsläpp från hela transportsektorn, och (iii) för att bygga
kapacitet inom inventering av utsläpp, statistik, kunskap om åtgärdsmöjligheter
m.m. Detta sista är viktigt ifall man vill att u-länder så småningom skall ta på sig
bindande åtaganden.
Sektorsansatser ska ses som en vidareutveckling av de projektbaserade mekanismerna för ett fåtal sektorer i ett fåtal avancerade u-länder. CDM kommer även
fortsättningsvis spela en stor och avgörande roll i stora delar i världen, även med
framgångsrik introduktion av sektorsansatser.
Effektiva sektorsansatser som är acceptabla för både u-länderna och klimatkonventionen behöver vara flexibla i sin definition och kunna anpassas efter nationella
förutsättningar. Såväl nationella prioriteringar, åtgärdspotentialer inom olika sektorer, lagstiftande tradition och institutionell kapacitet skiljer sig åt mellan de länder
som är aktuella. Vilken typ av sektorsansats (teknikfokus, policyfokus, internt
handelssystem etc.) som eventuellt kommer att användas i ett land avgörs av nationella omständigheter och behov.
De nu aktuella sektorsansatser kommer inte i sig att utjämna konkurrenssnedvridning för svensk industri fram till 2020. Däremot kommer de inhemska mått som
EU tar med fri allokering av utsläppsrätter inom EU ETS och möjligheten till fiskal
ersättning till utsatta industrier på grund av ökade elpriser att dämpa effekterna på
kort och medellångsikt.
Även om den tekniska potentialen för sektorsansatser är stor så ska den inte överskattas de närmaste åren på grund av det stora behov av kapacitetsuppbyggnad i uländer som finns för att klara av att implementera åtaganden på sektorsnivå. För att
potentialen till sektorsansatser ska förverkligas behövs det stöd till kapacitetsuppbyggnad. Detta är samtidigt långsiktigt nödvändigt för att u-länder så småningom
58
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
själva ska kunna ta större ansvar och hitta egna effektiva vägar att begränsa sina
utsläpp av växthusgaser. Närmare studier kommer att behövas när väl förhandlingstexter och avtal är klara.
59
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
14 Referenser
Bazilian, M., m.fl. 2008. Considering technology within the UN climate change
technology negotiations. Energy Research Centre of the Netherlands.
Baron R, Buchner B., Ellis J. (2009) Sectoral Approaches and the Carbon Market.
IEA/OECD June 2009, Paris. www.oecd.org/env/cc/aixg
Bole T. (2009) How much space for the carbon market in case of significant ow
contributions by NAI countries ? Presentation COP 14, Poznan December
2008.
CAIT (2009). World Resource Institute. Data available from http://cait.wri.org/
Carbon Trust (2008). EU ETS impacts on profitability and trade A sector by sector
analysis. Carbon trust 2008 London. www.carbontrust.co.uk
de Coninck, H. et al. (2007). International technology-oriented agreements to a
dress climate change. MNP. Bilthoven, Netherlands.
de Coninck e tal (2007) Agreement on technology ? Final report Report
500102013 ECN
Corfee-Morlot J. (2009) Overview of finance: recent trends & key questions,
presentation by Jan Corfee-Morlot at "Key Issues of the Post-2012 Climate
Change Framework" Global Forum on Sustainable Development, Annex I
Expert Group meeting OECD Paris 3-4 March 2009.
www.oecd.org/env/cc/aixg
den Elzen M. and Höhne N. (2008) Reductions of greenhouse gas emission in
Annex I and non-Annex I countries for meeting concentration stabilisation
targets Climatic Change 91:249-274
Houdashelt M. Helme N. Klen D. (2009) Setting Mitigation Goals for Secotral
Programs: A Preliminary Case Study of Mexico´s Cements and Oil Refi
ing Sectors. CCAP June 2009
Hourcade, J.C., Demailly, D., Neuhoff, K., Sato, M., Grubb, M., Matthes, F. &
Graichen, V. 2008. Differentiation and Dynamics of EU ETS Competitiveness Impacts: final report. Climate Strategies report.
www.climate-stratgies.org
Höhne et al 2008. Proposals for contributions of emerging economies to the cl
mate regime under the UNFCCC post 2012. Research report 364 01 +003
UBA-FB 001200, July 16 2008 available from: www.wupperinst.org
Egenhofer C., Georgive A: Fujiwara N. (2009) Getting started now: Capacity
building for the data systems foundations of sectorla approaches. CEPS
draft paper presented for Advisor meeting 6th June 2009 in Bonn
Ellis and Moarif S (2009). GHG mitigation actions: MRV issues and options.
OECD/IEA report March 2009. Paris. www.oecd.org/env/cc/aixg
Ellis J. Baron R. and Buchner B. (2007) SD-PAMS: What, Where, When and
How? OECD /IEA report December 2007 Paris.
www.oecd.org/env/cc/aixg
ECN (2008) Assessment of bottom-up sectoral and regional mitigation potentials
Background report 500102 018 September 2008 ECN Netherlands
60
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Ecofys (2009) Linking developing countries to carbon markets – cost assessment
of capacity building requirements. Ecofys April 2009. Downloadable from
www. decc.gov.uk
Ecofys (2008) Factors underpinning future action – country fact sheets 2008
update. www.ecofys.nl
EG-REP (2009) Issues related to annual inventories for developing countries -03
05-2009
EU (2009) International financing mechanisms for supporting climate policies.
June 19th WG meeting. Background report to 2009 ECOFIN Council June
2009
FORES 2008 Så kan utsläppsmarknaderna fungera bättre - FORES Studie 2008:1.
www.fores.se
Frankel (2008) Environmental effects of international trade. Expert report to Sw
eden´s Globlalisation Council.
Graichen, V., Schumacher, K., Matthes, F., Mohr, L., Duscha, V., Schleich, J. &
Diekmann, J. 2008. Impacts of the EU Emissions Trading Scheme on the industrial competitiveness in Germany. Umweltbundesamt. Research report no
370741501.
Grubb M. (2009) Reinforcing carbon markets under uncertainty: the role of reserve
price auctions and other options. Climate Strategies Issues and Options
brief. 4th March 2009. www.climatestrategies.org
Grubb M. and Neuhoff K. (2006) Allocation and competitiveness in the EU emis
sion trading scheme: policy overview Climate Policy 6, 7-30
IEA (2008a) Energy Technology Perspectives- Scenarios & Strategies to 2050.
IEA/OECD Paris
IEA (2008b) World Energy Outlook. OECD/IEA Paris
IEA (2006) Energy Use, Technologies and CO2 emissions in the pulp and paper
industry. Discussion paper in support of the G8 plan of Action Draft version 6/10/2006. OECD/IEA Paris
IPCC AR4-III (2007) Climate Change 2007, Working group III Mitigation of Cli
mate Change. Cambridge University Press
Neuhoff K (2008) The political economy of a world with different carbon prices.
In:. Competitive distortions and leakage in a world of different carbon
prices: Trade, competitiveness and employment challenges when meeting
the post-2012 climate commitments in the European Union. Study for the
European Parliament, Policy Department Economic and Scientific Policy.
IP/A/CLIM/ST/2008-07-03 08 & 14.
Kapoor och Ambrosi (2009) State and trends of the carbon market 2009 World
Bank, Washington D.C May 2009
Kapoor och Ambrosi (2007) State and trends of the carbon market 2007 World
Bank, Washington D.C May 2007
Karp L. och Zhao J. (2009). Suggestions for the road to Copenhagen. Report to the
expertgroup on environmental studies 2009:1. Ministry of Finance Sweden
Kommerskollegium (2008). Climate Measures and trade – legal and economic as
pects of border tax adjustment. Kommerskollegium 2009:2
61
NATURVÅRDSVERKET
Rapport 5994 ● Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse
Konjunkturinstitutet (2008) En samhällsekonomisk granskning av Klimatberedningens handlingsplan för svensk klimatpolitik. Special studier nr 18 Konjunkturinstitutet Stockholm
Klein D.E, Haibing M. Helme N., Wang C. (2009) Technology-based sectoral
NAMA:s A preliminary case study of China´s cement and iron&stell se
tors. CCAP 2009
McKinsey (2009a). Pathways to a Low-Carbon Economy. Version 2 of the Global
Greenhouse Gas Abatement Cost Curve. www.mckinsey.com
McKinsey (2009b) Pathways to a low carbon economy for Brazil McKnisey.com
McKinsey (2009c) China´s green revolution Prioritizing technologies to achieve
energy and environmental sustainability McKinsey.com
McKinsey (2009d) Roads toward a low-carbon future: Reducing CO2 emissins
from passenger vehicles in the global road transportation system.
McKinsey march 2009. www.mckinsey.com
Project Catalyst. (2009) Financing a global climate change agreement. 8th Feb
rurary 2009 Presentation
Point Carbon (2009). Utkast rapport/presentation för regeringskansliet om sektor
ansatser– Juni 2009
Reinaud J. (2009). Trade, Competitiveness and carbon leakage: Challenges ansd
Opportunities. Energy, Environment and Development programme Paper
09/01 Chatham House , London
Russ et al (2009) Economic Assessment of Post-2012 Global Climate Policies.
JRC Report EUR 23768 EN
Schneider L and Cames M. (2009). A framework for a sectoral crediting mecha
nism in a post-2012 climate regime. Report for the Global Wind Energy
Council. Öko-Instiitue e.V. Berlin
Zetterberg L. och Holmgren K. 2009 Sectoral agreements and competitive di
stortions – a Swedish perspective. IVL Report B1835
WRI (2007) Slicing the Pie: Sector based approaches to international climate
agreements. Issues and Options WRI Washington D.C
UNEP (2008). Reforming Energy Subsidies – Opportunities to contribute to the
climate change agenda. UNEP/DTIE, Paris
UNFCCC/EGTT (2009) Recommendations on future financing options for enhanc
ing the development deployment diffusion and transfer of technologies under the convention. 26 May 2009-08-17
UNFCCC (2007). Investment and financial flows to address climate change.
UNFCCC secretariat, Bonn
UNFCCC (2009). Advance report on a strategy paper for the long-term perspective
beyond 2012, including sectoral approaches, to facilitate the development, deployment, diffusion and transfer of technologies under the Convention. Note by the
Chair of the EGTT. (FCCC/SB/2009/INF.1).
62
Sektorsinsatser
i en ny klimatöverenskommelse
RAPPORT 5994
NATURVÅRDSVERKET
ISBN 978-91-620-5994-1
Redovisning av ett regeringsuppdrag
I Kyotoprotokollet har industriländerna åtagit sig att
sänka sina utsläpp av växthusgaser, medan utvecklingsländerna inte har några bindande mål. Men efter år
2012 behöver också de snabbast växande utvecklingsländerna minska ökningen av sina utsläpp och engageras i högre grad. Den så kallade mekanismen för ren
utveckling, CDM (Clean Development Mechanism), i
Kyotoprotokollet gör detta möjligt genom finansiering
av projekt som leder till att minska utsläpp i ett utvecklingsland.
Sektorsansatser innebär en finansiering av åtgärder i en
hel sektor istället för på projektnivå. Detta skulle kunna
bidra till en större minskning av utsläppen jämfört dagens CDM, menar många forskare och organisationer.
Syftet med rapporten är att beskriva vad en sektorsinsats är och vad de kan bidra med för att nå ett effektivt
klimatavtal, samt analysera effekter och förutsättningar
för olika sektorsansatser.
Naturvårdsverket SE-106
106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14.
Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40,
orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: [email protected] Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
ISSN 0282-7298
