1 (5)
SVAR
Datum
Vår beteckning
2015-09-21
Dnr 038775-2015
Socialdepartementet
103 33 Stockholm
Försäkringskassans svar på ISF - rapport 2015:8 om
Aktivitetsförmågeutredningar (AFU)
ISF drar slutsatsen att det finns betydande fördelar med standardiserade
utredningar och underlag och att informationen i en aktivitetsförmågeutredning
(AFU) ger goda förutsättningar för att göra en individuell prövning i det
enskilda ärendet. ISF menar dock att det på grund av kvalitetsbrister i
användningen, tolkningen och värderingen av AFU-utlåtandet finns risk för att
bedömningar av arbetsförmågan inte görs på ett enhetligt sätt i alla ärenden och
att prövningen av rätten till ersättning därför inte blir likformig. Rapporten
bygger på resultatet av en granskning av 350 ärenden.
Sammanfattning av Försäkringskassans synpunkter
Försäkringskassan anser att de centrala slutsatserna ISF drar i rapporten
är relevanta och väl underbyggda. Försäkringskassan delar ISF:s
uppfattning om att det finns betydande brister avseende hanteringen av
AFU, framförallt gällande dokumentation, kontinuerlig
kompetensutveckling och tydligt uttalad samsyn kring när och hur AFU
ska användas. Studien ger goda argument för fortsatt och ökat
engagemang i utvecklings- och implementeringsarbetet rörande AFU.
ISF rekommenderar ett antal åtgärder för att Försäkringskassan ska
uppnå en väl fungerande verksamhet med utredningsmodellen AFU.
Kring de flesta av de rekommenderade åtgärderna pågår
utvecklingsarbeten i syfte att öka enhetligheten och rättsäkerheten när
arbetsförmåga i normalt förekommande arbeten ska bedömas. Kring
andra områden kommer utvecklingsarbete att påbörjas med anledning
av de brister som identifierats i ISF:s rapport.
Försäkringskassan delar dock inte ISF:s uppfattning om att en AFU har
ett litet värde i ärenden där den försäkrade inte är medicinskt
färdigutredd eller färdigbehandlad.
Postadress
Besöksadress
Telefon
103 51 Stockholm
LM Ericssons väg 30, Hägersten
08-786 90 00
E-post
Internetadress
Telefax
Org.nr
[email protected]
www.forsakringskassan.se
08-411 27 89
202100-5521
2 (5)
SVAR
Datum
Vår beteckning
2015-09-21
Dnr 038775-2015
Försäkringskassans synpunkter i sin helhet
Handläggningsprocessen
Att bedöma arbetsförmåga i relation till bedömningsgrunden normalt
förekommande arbete är en av Försäkringskassans svåraste uppgifter. Vid
bedömningsgrunden dag 180 i rehabiliteringskedjan ställer försäkringen krav
på omställning för den som trots funktionsnedsättningar och
aktivitetsbegränsningar har arbetsförmåga som kan tas tillvara. För den
enskilde kan det vara svårt att förstå att Försäkringskassan kan bedöma att
arbetsförmågan är nedsatt i relation till det ordinarie arbetet, men att
arbetsförmågan inte är nedsatt i relation till normalt förekommande arbete. För
att bedömningarna vid dag 180 ska bli så rättssäkra, enhetliga och begripliga
som möjligt, behöver Försäkringskassan bedömningsmetoder av hög kvalitet.
ISF:s rapport visar att AFU är en sådan metod, och att användningen av
metoden bör öka rättsäkerheten och enhetligheten i bedömningarna och även
bidra till en ökad förståelse hos den försäkrade. ISF lyfter dock fram betydande
brister i handläggningen av ärenden i vilka en AFU beställts.
En viktig aspekt som inte framgår av ISF:s rapport är att Försäkringskassan
under de tre år som pilotverksamheten pågått, beställt ett mycket begränsat
antal AFU, totalt 515 stycken utredningar beställdes under 2014. Detta innebär
att det inom organisationen inte utvecklats någon kunskap kring, eller vana att
hantera AFU. Försäkringskassan menar att detta är en betydande orsak till
bristerna beträffande urval av ärenden och tolkning av underlagen. Med
anledning av den stora mängd ärenden som varje år passerar dag 180 bör
betydligt fler AFU beställas än vad som idag är fallet. Som ett led i att öka
antalet beställningar har ett arbete med att ta fram volymprognoser nyligen
påbörjats. Vikten av volymprognoser för beställningar av
försäkringsmedicinska utredningar lyfts även fram i betänkandet angående
ansvar för försäkringsmedicinska utredningar, FörMed1. Målet är att det från
och med Q1 2016 ska finnas volymprognoser för hur många AFU per år som
ska beställas inom Försäkringskassans fem verksamhetsområden för
sjukförsäkringen.
Försäkringskassan bedömer att förutsättningarna för att öka kvaliteten i
hanteringen av AFU ökar då antalet beställningar blir fler och då AFU därmed
blir en integrerad del i handläggningen. Försäkringskassan har under 2015
påbörjat ett arbete med att öka kvaliteten i utredning och bedömning av
arbetsförmåga. Fokus ligger dels vid initial bedömning av arbetsförmåga, dels
vid bedömning av arbetsförmåga i förhållande till normalt förekommande
arbete och här ingår arbetet med AFU. Under hösten 2015 implementeras en ny
process för sjukpenning och samordnad rehabilitering. Flera av de brister som
identifierats i ISF:s rapport har Försäkringskassan också noterat och i den nya
processen lyfts AFU fram som den viktigaste metoden då det gäller att bedöma
arbetsförmåga vid dag 180. I den nya processen ingår som ett obligatoriskt
moment att handläggaren ska ta ställning till om en AFU ska genomföras och
att ställningstagandet ska dokumenteras i journalen. Ställningstagandet ska
1
För kvalitet med - gemensamt ansvar. SOU 2015:17
3 (5)
SVAR
Datum
Vår beteckning
2015-09-21
Dnr 038775-2015
också göras så tidigt som det är möjligt i ärendet för att en AFU ska kunna
beställas i god tid innan dag 180, och därmed kunna användas som ett underlag
då arbetsförmåga ska bedömas i relation till normalt förekommande arbete.
Försäkringskassan delar ISF:s uppfattning om att beställningarna av AFU idag
görs för sent.
ISF lyfter i rapporten fram betydelsen av att tydliggöra i vilka ärenden en AFU
bedöms ha störst effekt. Med anledning av att Försäkringskassan beställt så få
AFU har det varit svårt dra några precisa slutsatser om i vilka ärenden
utredningen har mest effekt, men utifrån ISF:s rapport och utifrån
Försäkringskassans egna studier kommer det att vara möjligt att ytterligare
förtydliga vilka kriterier som ska föreligga för att en AFU ska genomföras. Ett
arbete med att ta fram tydligare kriterier är påbörjat och ska vara klart Q 4
2015.
Rapporten visar vidare att det finns variationer i hur handläggarna hanterar
information i inkomna AFU. Försäkringskassan delar ISF:s uppfattning om att
ställningstaganden i hela handläggningsprocessen tydligt måste motiveras och
dokumenteras. Ett utbildningsmaterial om AFU är under utveckling och
kommer att gå ut till samtliga kontor under hösten 2015. I materialet framgår
hur viktigt det är att dokumentera ställningstagandet om varför en AFU ska
beställas i ärendet och att dokumentera på vilket sätt uppgiftena i underlaget
används vid bedömning av arbetsförmåga och vid beslut om rätt till ersättning.
Försäkringskassan bedömer att bristerna i dokumentation är allvarliga och
kommer att vidta ytterligare åtgärder för att komma till rätta med dessa brister.
ISF lyfter fram att Försäkringskassans expertresurser, försäkringsmedicinska
rådgivare och specialister, ska involveras tydligare i arbetet. Försäkringskassan
delar denna uppfattning och som ett led i detta genomgår Försäkringskassans
samtliga försäkringsmedicinska rådgivare under september 2015 en
heldagsutbildning om AFU. Utbildningen innefattar både fördjupad kunskap
om metoden och riktlinjer för hur och när försäkringsmedicinska rådgivare
praktiskt ska involveras i arbetet med AFU. Urval av ärenden i vilka en AFU
ska beställas kan komma att genomföras i team med personliga handläggare,
specialist och försäkringsmedicinska rådgivare. Genom detta arbetssätt ökar
samsynen och kunskapen om i vilka ärenden en AFU bör beställas.
Försäkringskassan delar ISF:s uppfattning om att det finns ett behov av
kontinuerliga kompetenshöjande insatser för att uppnå en mer enhetlig
handläggningsprocess.
Rapporten visar också att det finns vissa könsskillnader mellan män och
kvinnor i den utredande läkarens bedömning av prognos och Försäkringskassan
menar att det är angeläget att närmare utreda orsakerna till detta.
Försäkringskassan delar dock inte ISF:s uppfattning om att en AFU har ett litet
värde i ärenden där den försäkrade inte är medicinskt färdigutredd eller
färdigbehandlad. Det är Försäkringskassans uppdrag att utreda den försäkrades
arbetsförmåga oavsett om den försäkrade är medicinskt färdigutredd eller
färdigbehandlad, och därför kan en AFU även vara befogad i dessa ärenden.
4 (5)
SVAR
Datum
Vår beteckning
2015-09-21
Dnr 038775-2015
Finns det medicinsk information i ärendet som tydligt pekar på att
arbetsförmågan kommer att återfås efter medicinsk behandling inom ett år kan
personen ha rätt till sjukpenning, och då är en AFU självklart inte befogad.
ISF lyfter också fram att handläggarna endast i ett fåtal ärenden beställer en
AFU i syfte att utreda möjligheterna till rehabilitering och att en orsak till detta
kan vara att det inte tillräckligt tydligt framgår av Försäkringskassans
anvisningar att utredning av rehabiliteringsmöjligheter kan vara ett skäl att
beställa en utredning. Med anledning av att AFU är framtagen för att bedöma
arbetsförmåga, och i första hand i perspektivet om berörd individ enligt
reglerna har rätt till ersättning från försäkringen, inte för att utreda
rehabiliteringsmöjligheter, framgår det heller inte av Försäkringskassans
anvisningar att AFU kan eller ska användas i detta syfte. Försäkringskassan vill
dock betona att det vid försäkringsmedicinska utredningar ofta framkommer
information som har betydelse för fortsatt medicinsk eller arbetslivsinriktad
rehabilitering. Försäkringskassan delar därför ISF:s uppfattning om att det är
mycket viktigt att befintliga rutiner för informationsöverföring efterlevs och
utvecklas. Den metodgrupp med ansvar för att utveckla de
försäkringsmedicinska utredningarna, bestående av företrädare från
Försäkringskassan och läkare som genomför AFU, går under hösten 2015
igenom befintliga rutiner och blanketter för att utreda om det är möjligt att
skapa bättre förutsättningar för att denna informationsöverföring lättare ska
komma till stånd.
Kunskapsunderlaget
Att bedöma arbetsförmåga i relation till normalt förekommande arbete är svårt
då bedömningsgrunden är abstrakt. Kunskapsunderlaget togs fram för att
handläggare på Försäkringskassan ska ha några - om än inte precisa referenspunkter vid värderingen av underlaget från en AFU, och inte vara
utelämnade till egna uppfattningar om vad ett normalt förekommande arbete
ställer för krav i termer av medicinska förutsättningar. Kunskapsunderlaget ska
bidra till att minska variationerna i bedömningarna och öka förståelsen för
bedömningar och beslut hos den enskilde.
ISF är kritisk mot att materialet inte är validerat och att kriterierna för dess
användning inte är tydligt uttalade. Försäkringskassan har inget att invända mot
detta men vill framhålla att en plan för hur Arbetsförmedlingen ska förvalta,
utveckla och validera materialet togs fram i samband med att modellen
introducerades. Tydligheten i användandet var tänkt att formaliseras i ett senare
skede då detta var på plats. I avvaktan på detta gäller en ”försiktighetsprincip”
som redovisas i de instruktioner som gäller användningen av
kunskapsunderlaget. Diskussioner förs mellan Försäkringskassan och
Arbetsförmedlingen kring formerna för förvaltning och utveckling av
kunskapsunderlaget. Försäkringskassans bedömning är att när antalet
genomförda AFU ökar kommer också kunskapsunderlagets betydelse att öka.
ISF har i begränsad utsträckning kunnat studera vilken betydelse
kunskapsunderlaget haft vid bedömningarna på grund av bristande
dokumentation i ärendet hos Försäkringskassan. Försäkringskassan delar ISF:s
uppfattning om att den bristande dokumentationen står i kontrast till den
transparens i bedömningar och beslut som Försäkringskassan vill uppnå.
Försäkringskassan kommer att ta fram förtydliganden om hur handläggaren ska
5 (5)
SVAR
Datum
Vår beteckning
2015-09-21
Dnr 038775-2015
dokumentera på vilket sätt kunskapsunderlaget använts i hanteringen av en
AFU. Dessa förtydliganden kommer att vara klara Q 1 2016.
ISF menar att det är svårt att bedöma om kunskapsunderlaget är ett tillförlitligt
stöd när handläggarna ska bedöma arbetsförmåga eftersom materialet ännu inte
är validerat. Försäkringskassan delar uppfattningen om att kunskapsunderlaget
måste vidareutvecklas. Försäkringskassan anser dock att kunskapsunderlaget i
sin nuvarande form utgör ett faktiskt stöd för handläggarna som, till skillnad
från om de använder sina egna personliga uppfattningar om krav i normalt
förekommande arbeten, bör ge förutsättningar för ökad enhetlighet och
rättsäkerhet och minska variationerna i bedömningarna. I rapporten
framkommer att handläggare på Försäkringskassan i en del ärenden använder
kunskapsunderlaget som diskussionsunderlag med den försäkrade och med
andra aktörer. ISF lyfter fram att när kunskapsunderlaget används i detta syfte
bidrar det till bättre samtal och större förståelse hos den försäkrade för hur och
varför bedömningen görs.
Med anledning av att AFU bedrivs som en pilotverksamhet och med anledning
av att kunskapsunderlaget varit föremål för en del kritik har Försäkringskassan
haft vissa svårigheter att utforma tydliga rutiner för hur materialet ska
användas. Det finns dock ingenting i ISFs rapport som tyder på att
kunskapsunderlaget används på ett felaktigt sätt, utan den försiktighetsprincip
som beskrivs i materialets inledning verkar tillämpas. Försäkringskassan menar
att det finns ett stort behov av ett tydliggörande av hur materialet ska förvaltas.
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Ann-Marie Begler i närvaro
av överdirektör Ann Persson Grivas, vik. avdelningschef Katarina Sinerius,
avdelningschef Laura Hartman, avdelningschef Birgitta Målsäter,
avdelningschef Lars-Åke Brattlund, ställföreträdande rättschef Cecilia
Mauritzon, områdeschef Annika Krook och verksamhetsutvecklare Sofie
Östling, den senare som föredragande.
Ann-Marie Begler
Sofie Östling
