RAPPORT
Förord
OECD-studien Open Markets Matter: The Benefits of Trade and
Investment Liberalisation har utarbetats efter en anmodan från OECDländernas ministrar vid ministerrådsmötet i maj 1997. Studiens huvudsyfte är att förklara fördelarna med ett öppet handels- och investeringsklimat, men den tar även upp den oro som finns för hur internationaliseringen påverkar samhället. Det understryks att handelsliberaliseringar
inte är ett självändamål utan ett instrument för att förbättra människors
livsvillkor.
Kommerskollegium har på uppdrag av Utrikesdepartementet utarbetat
föreliggande svenska rapport, baserad på Open Markets Matter, om
fördelarna med handels- och investeringsliberaliseringar. Rapporten
utgör en sammanfattning och bearbetning av OECD-studien. För att
anpassa texten till svenska förhållanden och för att underlätta läsningen
har några nya avsnitt tillförts och svenska exempel vävts in. Det empiriska material som redovisas i rapportens bilaga härrör helt och hållet
från Open Markets Matter. Rapporten har författats av Per Altenberg.
För att göra rapporten så lättillgängligt som möjligt har inte referenslitteratur inkluderats. Den intresserade läsaren hänvisas istället till
Kommerskollegium för närmare information om empiriska undersökningar som utgjort underlag för rapporten (tfn: 08-690 48 00,
e-post: [email protected]). Merparten av de referenser som görs i
rapporten återfinns även i Open Markets Matter som går att beställa via
Internet: http://electrade.gfi.fr/cgi-bin/oecdjumpin.pl?221998011P1
De undersökningar som används som stöd för argumentationen i rapporten representerar, enligt vår bedömning, huvudfåran i den nationalekonomiska litteraturen om viktiga orsakssamband beträffande handel
och investeringar. Läsaren bör dock vara uppmärksam på att det ibland
finns andra forskningsresultat som kan vara både gynnsammare och
mindre gynnsamma för den argumentation som förs.
Stockholm den 21 januari 1999,
Peter Kleen
Generaldirektör
2
1. Inledning............................................................................................... 3
2. Argument för liberaliseringar av handel och investeringar ............ 3
2.1 Bakgrund ............................................................................................. 3
2.2 Teoretiska argument för handelsliberaliseringar ................................. 4
2.2.1 Bytesvinster och specialiseringsvinster ........................................ 4
2.2.2 Vinster av export .......................................................................... 4
2.2.3 Vinster av import .......................................................................... 5
2.2.4 Komparativa fördelar ................................................................... 5
2.2.5 Skalfördelar .................................................................................. 6
2.2.6 Ökad konkurrens .......................................................................... 6
2.2.7 Öppenhet, teknologispridning och ekonomisk tillväxt................. 6
2.3 Empiriskt stöd för handelsliberaliseringar .......................................... 7
2.4 Teoretiska argument för investeringsliberaliseringar .......................... 8
2.4.1 Utländska direktinvesteringar....................................................... 8
2.4.2 Lägre risk och stabilare villkor ..................................................... 8
2.4.3 Dynamiska effekter och teknologispridning ................................ 8
2.4.4 Effekter på ursprungslandet.......................................................... 9
2.4.5 Betydelsen av fria kapitalrörelser ................................................. 9
2.5 Empiriskt stöd för investeringsliberaliseringar ................................. 10
2.5.1 Löner .......................................................................................... 10
2.5.2 Tillväxt ....................................................................................... 11
3. Protektionismens kostnader ............................................................. 11
4. Kritik mot fortsatta liberaliseringssträvanden ............................... 12
4.1 Ökade klyftor på i-ländernas arbetsmarknader ................................. 12
4.1.1 Sektorsvisa effekter .................................................................... 14
4.1.2 Öppenhet och global rättvisa ...................................................... 14
4.1.3 Implikationer för ekonomisk politik........................................... 14
4.2 ”Låglönekonkurrens” ........................................................................ 15
4.3 En strategisk handelspolitik? ............................................................. 16
4.4 Arbetsvillkor ...................................................................................... 17
4.5 Miljö .................................................................................................. 18
4.5.1 Komplementaritet ....................................................................... 18
4.5.2 Ett ”race to the bottom”? ............................................................ 19
4.5.3 Tillväxt och miljö ....................................................................... 19
4.6 Nationell suveränitet.......................................................................... 20
5. Att förverkliga vinsterna med öppna marknader .......................... 21
5.1 Institutionernas roll............................................................................ 21
5.2 Behovet av politiskt ledarskap .......................................................... 22
Bilaga: Protektionismens kostnader och liberaliseringens vinster
3
1.
Inledning
Sveriges ekonomi är beroende av ett öppet handels- och investeringsklimat. Om den öppna världshandelsordning som under stora mödor
byggts upp sedan andra världskriget undermineras, skulle också vårt
välstånd hotas.
Under större delen av 1900-talet har det förts en kontinuerlig dragkamp
mellan uppfattningen att handelshinder är nödvändiga för att skydda den
inhemska ekonomin och den vetenskapligt grundade åsikten att ett öppet
handelsklimat är en förutsättning för ekonomisk välfärd. Att utgången av
den här kampen aldrig är given visar inte minst utvecklingen på 1930talet då tullhöjningar fördjupade den ekonomiska världsdepressionen.
I vår tid ifrågasätts återigen fördelarna med ett öppet handels- och
investeringsklimat både internationellt och i Sverige. I så vitt skilda
länder som Malaysia, Ryssland, Frankrike och USA reses nygamla krav
på protektionism. Mot denna bakgrund är det angeläget att försvara den
liberala världshandelsordningen med tydliga och övertygande argument.
Samtidigt är det viktigt att den aktuella kritiken bemöts med största
respekt och att det förs en öppen diskussion om konsekvenserna av
fortsatta liberaliseringssträvanden. Det är Kommerskollegiums förhoppning att denna rapport ska bidra till en vitaliserad debatt i Sverige
om viktiga handelspolitiska utmaningar inför 2000-talet.
2.
Argument för liberaliseringar av handel
och investeringar
2.1 Bakgrund
Handel och utländska direktinvesteringar har i ett historiskt perspektiv
tillhört de viktigaste tillväxtmotorerna bland både utvecklingsländer och
industriländer. Den internationella varuhandelns volym är i dag 16 gånger större än vad den var år 1950. Detta är delvis en konsekvens av att
import- och exporthinder avvecklats, delvis en följd av förbättrade
kommunikationer och ny teknologi. Flödet av utländska direktinvesteringarna har ökat ännu mer. Under de senaste 25 åren har det vuxit
tjugofemfaldigt, från 14 miljarder US-dollar 1973 till 350 miljarder
dollar 1997.
Den internationella ekonomiska integrationen har fört med sig att
ländernas ömsesidiga beroende av varandra har fördjupats. Marknadsintegrationen har även inneburit att ett ökande antal utvecklingsländer
och tidigare planekonomier blivit tätare knutna till världsekonomin.
4
2.2 Teoretiska argument för handelsliberaliseringar
Argumenten för handelsliberaliseringar är väl förankrade i nationalekonomisk teori. Om det finns något som förenar nationalekonomer med
i övrigt olika syn på ekonomisk politik är det övertygelsen om att
frihandel är gynnsam för ekonomisk välfärd. Paul Krugman, inflytelserik
professor från the Massachussets Institute of Technology (MIT) skriver så
här i boken Peddling Prosperity:
”International trade, more than any other area, is one in which
the perception of the professors differ from those of the general
public…In their view, international trade is not a competitive
sport…The economist advocates free trade regardless of what
other countries are doing…In effect, the statements ”I understand the principle of comparative advantage,” and ”I support
free trade,” have become part of the economist’s credo. This
may sound sarcastic. Yet in fact the economists are mostly right
in their attitude. The lay view of international trade as a conflict
with winners and losers is deeply wrong-headed.”
2.2.1 Bytesvinster och specialiseringsvinster
När individer och företag tillåts handla fritt över internationella gränser
skapas samhällsekonomiska vinster både för konsumenterna i ett land
genom att varor kan importeras till ett lägre pris och för exportföretagen
och dess anställda som kan dra nytta av fördelaktiga priser på världsmarknaden. Dessa välfärdsvinster brukar i nationalekonomisk teori
beskrivas som bytesvinster.
Bytesvinsterna förstärks om ett land har möjlighet att specialisera sig på
produktion av de varor och tjänster som det är bäst på. Genom att utnyttja
sina s.k. komparativa fördelar använder ett land sina resurser (naturtillgångar, arbetskraft, kapital och kunskap) på ett mer effektivt sätt än om
landet hade varit självförsörjande. Detta skapar ytterligare vinster för
såväl producenter som konsumenter och undviker slöseri med resurser.
Denna kategori brukar kallas specialiseringsvinster.
2.2.2 Vinster av export
Det är den totala handelsvolymen i ett land, d.v.s. både export och import
som bidrar till högre levnadsstandard. I exportsektorn resulterar högre
priser på världsmarknaden i högre löner för de anställda och bättre
avkastning för kapitalägarna. Enligt OECD var svenska löner i genomsnitt 9,6% högre i exportindustrin jämfört med lönerna för hela industrisektorn 1990. För USA var motsvarande siffra nästan 16%. I Sverige har
de värdestegringar på aktiemarknaden som förekommit under 1980- och
90-talen kommit både stora investerare och småsparare till del genom
sparande i aktier, allemansfonder och pensionsfonder. Värdestegringen
på börsen har drivits på av företag som Ericsson, Volvo och Astra - alla
starkt beroende av öppna exportmarknader för sin avkastning.
5
Lönenivå per anställd i exportsektorn, 1990
(Hela industrisektorn = 100)
Index
11
Australien
3,
1
11
Japan
3,
0
11
9,
8
10
Tyskland
9,
6
10
OECD medeltal
10
9,
0
10
8,
8
10
10
Belgien
7,
8
10
Frankrike
7,
8
10
Finland
10
Nederländerna
5,
7
10
Portugal
5,
5
10
5,
3
Österrike
5,
2
10
10
4,
3
10
7,
2
110,0
8,
2
9,
6
11
2,
6
115,0
3,
2
11
5,
8
11
8,
8
120,0
Källa: OECD Employment Outlook, juli 1997
2.2.3 Vinster av import
De samhällsekonomiska vinsterna med handelsutbyte realiseras i första
hand genom ett lands import. Förutom ett större utbud, bättre konkurrens
och lägre priser på hemmamarknaden innebär importen att begränsade
samhälleliga resurser frigörs för syften som ökar landets välfärd. Tack
vare vår import behöver Sverige idag inte använda ekonomiska resurser
till att producera t.ex. skor och kläder - produkter som andra länder har
bättre förutsättningar att tillverka. Sverige har utnyttjat de resurser som
frigjorts till att expandera produktionen av t.ex. bilar, mobiltelefoner och
läkemedel. Dessa är varor som Sverige har visat sig vara relativt sett
bättre på att producera och de genererar därmed också högre löner och
mer skatteintäkter.
Låga importtullar är även av betydelse för svenska företag som måste
importera viktiga insatsvaror för sin produktion. Lägre importtullar
förbättrar kostnadsmarginaler och skapar jobbsäkerhet och utrymme för
högre löner.
2.2.4 Komparativa fördelar
Begreppet komparativa fördelar kritiseras ofta på felaktiga grunder därför
att det blandas ihop med ”absoluta fördelar”. Enkelt uttryckt innebär
konceptet att alla länder tjänar på byte och specialisering av varor
respektive produktion oavsett vilken absolut lönenivå eller produktivitet
som råder i de berörda ekonomierna.
Spanien
USA
Italien
Kanada
Sverige
Danmark
EU medeltal
Storbritannien
Norge
100,0
Nya Zeeland
105,0
6
Det spelar inte heller någon roll om man inför fler varor och länder eller
rörliga produktionsfaktorer i resonemanget. Poängen förblir densamma
som i den brittiske 1800-talsekonomen David Ricardos förenklade
ursprungsmodell. Eftersom ett land inte kan tillfredsställa mer än sin del
av världskonsumtionen måste handeln - liksom ett ekologiskt system alltid mer eller mindre befinna sig i balans. Genom att utnyttja sina
komparativa fördelar kan alla länder tjäna på handel och specialisering.
2.2.5 Skalfördelar
En friare handel skapar även möjligheter för företag att öka sin försäljning genom att utnyttja skalfördelar i produktionen. De kan sprida fasta
kostnader för t.ex. forskning och utveckling över en större omsättning
och en vidare geografisk marknad. Detta är speciellt viktigt för svenska
storföretag med betydande investeringar i forskning och utveckling.
2.2.6 Ökad konkurrens
En ytterligare välfärdsvinst som förknippas med handelsliberaliseringar
är den press nedåt på konsumentpriserna som uppstår genom att utländsk
konkurrens tillåts. Studier har visat att utländsk konkurrens är den kanske
allra viktigaste bidragande faktorn till att begränsa marknadssamverkan
och monopolprissättning nationellt. Ett konkret exempel på detta i
Sverige under senare år är att prisutvecklingen på marknaden för långdistanssamtal har sjunkit som en följd av att marknaden har öppnats för
både inhemsk och utländsk konkurrens.
2.2.7 Öppenhet, teknologispridning och ekonomisk
tillväxt
Ekonomisk tillväxt har två källor: ökningar i tillgången på produktionsfaktorer (t.ex. naturresurser, arbetskraft, humankapital och finansiellt
kapital) samt ökningar i faktorproduktiviteten, d.v.s. en mer effektiv
(mindre resurskrävande) användning av en given mängd produktionsfaktorer.
Historiskt sett har den allra viktigaste källan till produktivitetsökningar
varit teknologiska framsteg. Eftersom ett öppet handelsklimat underlättar
importen av avancerad teknologi utifrån finns det även ett samband
mellan handel, teknologispridning och ekonomisk tillväxt. Detta gäller
framför allt för fattiga länder som ännu inte har hunnit utveckla en bred
bas av inhemskt teknologiskt kunnande. Ett öppet handelsklimat tillåter
länder som befinner sig på en lägre utvecklingsnivå att absorbera
teknologiska framsteg utifrån och därmed att utvecklas snabbare. Ett
exempel på en sådan utveckling är Sveriges egen industrialiseringsprocess.
7
2.3 Empiriskt stöd för handelsliberaliseringar
De teoretiska argumenten för handelsliberaliseringar finner stöd i
empiriska observationer. Enligt OECD har länder som varit öppnare
under den senaste tioårsperioden åstadkommit en dubbelt så hög årlig
genomsnittstillväxt som länder vilka begränsar eller sätter villkor för
utländskt marknadstillträde.
Dessa resultat bekräftas i en färsk studie av sambanden mellan öppenhet
och tillväxt av Sebastian Edwards, vid University of California at Los
Angeles (UCLA). Oavsett hur ”öppenhet” definierades (studien använder
nio olika mått och omfattade 93 länder) uppvisade länder med en mer
frihandelsvänlig politik en högre ekonomisk tillväxt än länder som
strävade efter utveckling i skydd av handelshinder (s.k. importsubstitution).
Öppenhetens vinster
Handelspolitisk orientering och ekonomisk tillväxt i utvecklingsländerna
Genomsnittlig % tillväxt i BNP per capita
Starkt utåtriktade
Svagt inåtriktade
Svagt utåtriktade
Starkt inåtriktade
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
1963-73
1974-85
1986-92
Källa: OECD
Enbart den handelsliberalisering som åstadkoms genom Uruguayrundan
anses skapa vinster på mer än 200 miljarder dollar om året för världens
konsumenter. Enligt en australisk undersökning har de tullsänkningar
som genomförts i landet under 1990-talet inneburit 1 000 australiska
dollar per år (ca 5000 kronor) i kostnadsbesparingar för en genomsnittlig
australisk familj.
8
Efter avregleringen av tekoindustrin i Sverige i slutet av 1980-talet och
början av 1990-talet föll priserna på kläder med 5,3% fram till juli 1993.
Under samma period steg konsumentprisindex i Sverige med 6,5%. Den
reala prissänkningen för svenska klädkonsumenter under perioden 199193 var alltså 11,8%. Enligt regeringens konsekvensutredning av ett
svenskt EU-medlemskap från 1993 skulle återregleringen av tekoindustrin inom ramen för EU medföra temporära kostnader för de
svenska klädkonsumenterna på sammanlagt 15-20 miljarder kronor. Den
permanenta kostnaden för återregleringen beräknades då till 800 miljoner
kronor per år.
För en utförligare redovisning av effekterna av handelsliberaliseringar
hänvisas läsaren till bilaga 1: ”Protektionismens kostnader och
liberaliseringens vinster”
2.4 Teoretiska argument för
investeringsliberaliseringar
2.4.1 Utländska direktinvesteringar
OECD-studiens avsnitt om investeringar behandlar i första hand
utländska direktinvesteringar (FDI) och inte t.ex. portföljinvesteringar.
Det betonas att länder med en liberal investeringsregim attraherar mer
direktinvesteringar utifrån, vilket är gynnsamt för inhemsk produktivitet
och tillväxt.
Ett öppet investeringsklimat anses generera välfärdsvinster genom att
bidra till en effektivare internationell arbetsfördelning och genom att
knappa ekonomiska resurser sätts in i de länder där utvecklingspotentialen och behoven är störst.
2.4.2 Lägre risk och stabilare villkor
Öppenhet och stabilare villkor för utländska direktinvesteringar anses
även skapa lägre risk och ökad långsiktighet vid investeringsbeslut.
Förbättrad långsiktighet bidrar i sin tur till stabilitet, ekonomisk tillväxt
och ökad sysselsättning. Diskriminering, godtycklig regeltillämpning och
icke-transparenta regelverk leder däremot till större osäkerhet för
investerare och ett sämre internationellt investeringsklimat.
2.4.3 Dynamiska effekter och teknologispridning
Större öppenhet för internationella investeringar kan även generera
dynamiska effekter i form av spridning av mer avancerad teknologi och
bättre managementmetoder än vad som förekommer nationellt.
Exponering för internationella investeringar brukar även anses stimulera
produktivitet, kreativitet och innovation inom det inhemska näringslivet.
9
Som nämndes i avsnittet om handelsliberaliseringar betraktas öppenhetens betydelse för teknologispridning som speciellt viktig eftersom
tekniska framsteg i ett historiskt perspektiv har varit den viktigaste källan
till ekonomisk tillväxt. Det är däremot tveksamt om ökad teknologispridning åstadkoms genom att regeringar sätter teknologiöverföring som
villkor för en investering. Erfarenheter från t.ex. Indien och Latinamerika
talar för att en sådan politik snarast har en negativ effekt på tillväxt och
investeringar.
2.4.4 Effekter på ursprungslandet
Effekterna av att investeringar förläggs utomlands betraktas ofta med
skepsis av arbetstagarna i ursprungslandet. Om ett beslut om utlandsetablering samtidigt innebär att produktion läggs ner i hemlandet, drabbar
detta de arbetstagare som friställs.
Om man studerar nettoflöden av investeringar blir bilden dock mindre
hotfull. Statistik visar att investeringsutflöden över tiden uppvägs av
motsvarande inflöden. Sedan 1991 har t.ex. utländska företag investerat
26 miljarder kronor mer i Sverige än svenska företag har investerat
utomlands.
Det är dock inte säkert att in- och utflöden av direktinvesteringar fördelas
jämt mellan branscher, regioner och utbildningskategorier. Direktinvesteringar kan, liksom handel, ha en negativ inverkan på fördelningen
av den ekonomiska välfärden.
Därutöver poängteras det i Open Markets Matter att investeringar i
utlandet stimulerar export av maskiner och andra kapitalvaror och ökar
efterfrågan på produkter, know-how och specialiserade tjänster. En
OECD-undersökning av medlemsänderna visar att varje dollar som
investeras direkt i utlandet åtföljs av två extra dollar i export. Även
svenska forskningsresultat visar på komplementaritet mellan handel och
utländska direktinvesteringar. Resultaten är dock svagare än de som
presenteras i OECD-studien.
2.4.5 Betydelsen av fria kapitalrörelser
På investeringsområdet är det även viktigt att betona den fria kapitalrörlighetens betydelse för skapandet av högre levnadsstandard globalt.
Möjligheter till att föra finansiellt kapital över gränser innebär dels att
direktinvesteringar underlättas, dels att kapitalet kan användas där det
möter störst utvecklingspotential och därmed där det gör mest nytta.
De avregleringar på kapitalmarknaderna som skett under de senaste 20
åren har visserligen bidragit till perioder av spekulation i det finansiella
systemet, bl.a. i Europa under 1992-93, i Mexiko 1995 och i Asien 199798. Samtidigt har dock avregleringen inneburit att finansiellt kapital som
tidigare i hög grad var bundet till industriländerna spridits till utvecklingsländer i framför allt Asien och Latinamerika.
10
Den ekonomiska krisen i Asien har inte, som i Latinamerika på 1980talet, rötterna i brist på kapital och en alltför stor offentlig skuldsättning.
Den anses istället bero på otillräcklig finansiell transparens och en dåligt
utvecklad reglering av den finansiella sektorn. Konsekvensen blev att
stora inflöden av kapital investerades i högriskprojekt som omvandlades
till dåliga lån när tillväxten sjönk och den amerikanska dollarn
apprecierades.
Under förutsättning att reformer kan genomföras som förbättrar
transparensen i de finansiella systemen och minskar utlåning till projekt
med höga risker och låg förväntad avkastning, förefaller detta problem
trots allt vara angenämare än den situation som rådde före avregleringen
då u-ländernas utvecklingspotential begränsades p.g.a. kapitalbrist.
2.5 Empiriskt stöd för investeringsliberaliseringar
2.5.1 Löner
Näringslivssektorer med en stor andel utländska direktinvesteringar
uppvisar högre arbetskraftsproduktivitet och därmed högre löner än i
sektorer som domineras av inhemska företag. Statistik från OECD visar
att lönerna i utlandsägda företag i Sverige i genomsnitt var 11% högre än
i svenska företag 1994. I Storbritannien var siffran 22% och i Finland
hela 65%.
Bland utvecklingsländerna är lönedifferensen mellan utländska och
inhemska företag ännu tydligare. Enligt OECD betalar t.ex. utländska
företag i Marocko i genomsnitt 90% högre löner än de som råder lokalt. I
Elfenbenskusten och Venezuela är motsvarande siffra 50%.
Lönenivå per anställd i utländska dotterföretag inom industrisektorn
(Nationella företag = 100)
Index
16
5
180
11
2
11
1
11
0
11
0
11
0
10
3
120
12
0
140
12
2
160
100
80
60
40
20
0
Nederländerna
USA
Norge
Källa: OECD, EAS Division, Database on the Activities of Foreign Affiliates
Turkiet
Sverige
Frankrike
Irland
Storbritannien
Finland
11
2.5.2 Tillväxt
Enligt en studie av 69 utvecklingsländer publicerad av the National
Bureau of Economic Research (NBER) stimulerar utländska direktinvesteringar inte bara ekonomisk utveckling. De tycks även ha större
betydelse för tillväxten än inhemska investeringar. Enligt författarna
genererar utländska direktinvesteringar ekonomisk tillväxt både genom
att öka kapitalstocken och genom att stimulera inhemsk produktivitet.
Enligt OECD finns det mycket lite som tyder på att utländska
direktinvesteringar skulle tränga ut lokala investeringar. Av det mervärde
som genereras lokalt av multinationella företag återinvesteras cirka 90% i
värdlandet. Genom att betala högre löner, efterfråga lokala insatsvaror,
betala skatter, överföra kunskap och teknologi och återinvestera vinster
bidrar utländska företag betydligt mer till värdlandets ekonomi än de tar
ut i form av vinstöverföringar till hemlandet.
3.
Protektionismens kostnader
Protektionism har under 1900-talet motiverats på en mängd olika sätt.
Merkantilistisk ekonomisk filosofi, importsubstitutionsargument
(uppfostringstullar), industripolitiska argument, krav på en ”rättvis”
handel, skydd mot ”låglönekonkurrens” samt hänsyn till nationell
säkerhet och betalningsbalansproblem är bara några exempel i den här
traditionen. Bland de vanligaste protektionistiska instrumenten återfinns
förutom tullar och anti-dumpningsåtgärder, bl.a. importkvoter, licenskrav, tekniska handelshinder och ursprungsmärkning.
Länder som tar sin tillflykt till en protektionistisk handelspolitik betalar
dock ett högt pris för detta. Protektionismen driver upp priserna på såväl
importerade som inhemska produkter vilket minskar konsumenternas
realinkomster och lägger den tyngsta bördan på de sämst ställda. Den
fördröjer dessutom ekonomiska förändringsprocesser och ökar kostnaderna för dem.
En protektionistisk politik åsamkar vidare både exportföretag och företag
i den importkonkurrerande sektorn skador genom att göra dem mindre
konkurrenskraftiga internationellt, något som skapar svårigheter på
längre sikt.
Enligt en grov uppskattning är protektionismens kostnader för
konsumenterna i OECD-länderna cirka 300 miljarder amerikanska dollar.
Den genomsnittliga kostnaden för ett skyddat arbetstillfälle överstiger
med god marginal lönerna för de arbetstagare vilkas jobb räddas. I USA
beräknas kostnaden för att rädda ett enda jobb till i genomsnitt 170 000
dollar per år. I Japan uppgick motsvarande siffra till 600 000 dollar.
Även när kostnaden är lägre, kvarstår det faktum att protektionismen
förbrukar resurser som bättre skulle kunna användas till att omskola
friställda arbetstagare, ge dem tillfälligt ekonomiskt stöd eller utveckla
nya företag.
För en utförligare redovisning av protektionismens kostnader hänvisas
läsaren till bilaga 1.
12
4.
Kritik mot fortsatta liberaliseringssträvanden
Även om protektionismen inte löser några grundläggande ekonomiska
problem finns det seriösa argument som från ett fördelningspolitiskt eller
ett strikt nationellt perspektiv skulle kunna motivera en mer interventionistisk handelspolitik. I diskussionerna om fortsatta liberaliseringssträvanden är det även viktigt att ta hänsyn till frågor som arbetsvillkor,
miljö och nationell suveränitet.
4.1 Ökade klyftor på i-ländernas
arbetsmarknader
Det inledande citatet av Paul Krugman slår fast att alla länder vinner på
ett öppet handels- och investeringsklimat. Det går däremot inte att garantera att vinsterna med handel och investeringar fördelas jämnt inom länder
eller mellan branscher.
Sedan 1970-talet har klyftan mellan högutbildad och lågutbildad
arbetskraft ökat i industrivärlden. Kritikerna av en öppen handelspolitik
ser konkurrensen från framför allt utvecklingsländer med lågavlönad
arbetskraft och lågt utvecklad arbetsrätt som orsaken till den här
situationen.
Genom det s.k. faktorprisutjämningsteoremet vet vi att ökad handel
skapar ett utjämningstryck av löner och kapitalersättning internationellt.
Stolper-Samuelson-teoremet ger vidare stöd åt uppfattningen att högutbildad arbetskraft i den industrialiserade världen vinner mer än
lågutbildad arbetskraft på ökad handel med utvecklingsländer. I u-länderna anses situationen vara den motsatta. Lågutbildad arbetskraft tjänar
mest på handel med i-länder.
Det råder dock olika uppfattning om hur stark nord-sydhandelns effekter
på i-ländernas arbetsmarknader har varit. Den akademiska debatten i den
här frågan är intensiv och involverar några av världens mest framstående
internationella ekonomer. De flesta forskare, däribland Paul Krugman,
Jagdish Bhagwati, Robert Lawrence och Matthew Slaughter, anser att
nord-sydhandelns inverkan på lönespridning och sysselsättning i den
industrialiserade världen har varit blygsam. Enligt Krugman har den varit
så liten att den närmast är negligerbar.
13
Andra forskare, t.ex. George Borjas, Richard Freeman och Lawrence
Katz, menar att ökad handel skulle kunna förklara 10-20% av de ökade
löneklyftorna i USA sedan 1980. Den forskare som kanske allra starkast
har betonat nord-sydhandelns betydelse för ökade klyftor i den industrialiserade världen, Adrian Wood, har uppskattat att 1980-talets handelsexpansion ökade den relativa efterfrågan på högutbildad arbetskraft i den
industrialiserade världen med ca 20%.1 Denna uppskattning överensstämmer, enligt Wood, med William Clines bedömning att lönerna för
högutbildad arbetskraft i USA under de senaste 20 åren har stigit med
10% jämfört med lågutbildad arbetskraft som en följd av ökat handelsutbyte med u-länder.
De som anser att nord-sydhandelns inverkan på i-ländernas arbetsmarknader är av underordnad betydelse menar att de ökade klyftorna
beror på andra faktorer, framför allt införandet av ny produktionsteknik
som kräver mer avancerad utbildning. Förändringar i produktionsteknik,
liksom förändringar som har sitt ursprung i nya konsumtionsmönster eller
konjunktursvängningar, inträffar kontinuerligt i moderna ekonomier. De
är inte nödvändigtvis förknippade med graden av öppenhet hos en ekonomi.
Enligt Open Markets Matter bör nord-sydhandelns inverkan på iländernas arbetsmarknader inte överdrivas. Ökad import bär enligt
studien ansvaret för högst sex procent av minskningen av sysselsättningen inom tillverkningsindustrin i USA mellan 1978 och 1990.
(Enligt Paul Krugman är siffran så låg som 2,8%.) Minskningen av
sysselsättningen inom tillverkningsindustrin beror dessutom på att
sektorn som helhet har krympt därför att de amerikanska konsumenterna
efterfrågar allt färre industrivaror och allt fler tjänster. Minskningen i
industrisektorn motsvaras därför av en ökning av sysselsättningen i
tjänstesektorn.
Följande observationer från Open Markets Matter ger ytterligare stöd för
uppfattningen att handel med u-länder endast i liten omfattning kan lastas
för ökade klyftor i den industrialiserade världen:
Även om handel, investeringar och teknisk utveckling skulle kunna
sägas ha samverkat på ett sätt som pressar ner efterfrågan på lågutbildad arbetskraft, har konkurrensen från u-länder inte varit en
viktig bidragande orsak. Cirka 80 procent av OECD-ländernas import
kommer från andra OECD-länder med likartad lönenivå. För Sverige
är siffran så hög som 90%, för hela EU 85% och för USA 70%.
Även om importen av varor från framväxande industriländer har ökat
under de senaste tre årtiondena, uppgår dess värde fortfarande bara
till 1,6 procent av OECD-ländernas samlade produktion. Den totala
handeln med industrivaror mellan OECD-länderna och de framväxande industriländerna befinner sig i stort sett i balans, en situation
som inte har förändrats sedan slutet av 1960-talet.
1
Eftersom u-länder tenderar att exportera varor som är intensiva i användningen av
lågutbildad arbetskraft ersätter i-landsimporten av dessa varor motsvarande inhemska
produktion. På den inhemska arbetsmarkanden får detta konsekvensen att den relativa
efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar. (Den relativa efterfrågan på lågutbildad
arbetskraft minskar logiskt nog i motsvarande mån).
14
Industriländernas tjänstesektorer svarar idag för ca 70 procent av
ländernas samlade BNP och sysselsättning. Handeln med de flesta
tjänster är fortfarande mycket begränsad och i den mån det finns ett
konkurrenstryck utifrån kommer detta från andra OECD-länder med
hög lönenivå.
Ökade utländska direktinvesteringar och internationell spridning av
produktion har blygsamma effekter på OECD-ländernas arbetsmarknader. De utländska direktinvesteringarna är fortfarande i stort
sett en intern OECD-angelägenhet. Omkring 85 procent av de utgående utlandsinvesteringarna går till andra OECD-länder.
4.1.1 Sektorsvisa effekter
Även om det på aggregerad nivå inte går att påvisa stora utjämningseffekter av handeln, finns det enskilda sektorer som drabbats av ökad
konkurrens från framväxande industriländer. Detta gäller i första hand
produktion som är intensiv i användningen av lågutbildad arbetskraft,
t.ex. tekoindustrin. För att vinsterna med internationell handel ska kunna
förverkligas är det dock nödvändigt att tillåta en gradvis omstrukturering
av ekonomin. Att isolera sig från strukturella förändringar vore inte bara
omöjligt utan oklokt för ett land, eftersom det på längre sikt skulle leda
till försämrad tillväxt och en stagnerande ekonomi.
4.1.2 Öppenhet och global rättvisa
Även om nya forskningsresultat skulle visa att nord-sydhandelns betydelse för ökade klyftor på i-ländernas arbetsmarknader har underskattats, är detta inte ett argument mot frihandel om man ser det ur ett
globalt perspektiv. Långsammare reallöneökningar för outbildad arbetskraft i den industrialiserade världen skulle nämligen ha motsvarats av
standardhöjningar för outbildad arbetskraft i u-länderna. Att sätta upp
hinder för handeln mellan u- och i-länder är med andra ord ett sätt att spä
på nord-syd konflikten, något som vore oacceptabelt ur ett globalt rättviseperspektiv.
4.1.3 Implikationer för ekonomisk politik
Inga framträdande forskare – varken de som lägger skulden på globala
handelsflöden eller de som betonar ny teknologi – rekommenderar skydd
mot import från u-länderna för att avhjälpa problemet med växande
inkomstklyftor. Adrian Wood gör följande tänkvärda analys av debattens
konsekvenser för ekonomisk politik i the Economic Journal (September
1998):
15
”As regards implications for policy, there is broad agreement
between economists who attribute the recent rise in labour market
inequalities mainly to globalisation (Wood, 1994; Rodrik, 1997;
Leamer, 1998) and those who attribute it to new technology (e.g.
Lawrence, 1996; OECD, 1997). All favour better education and
training, redistribution of income, and using taxes and public
spending to raise the domestic demand for unskilled labour…Almost
none favour protection against imports from the South, but all see
the risk of a political backlash against globalisation, which has
caused most economists to err on the side of underestimating the
impact of globalisation on inequality. My own view is that it is better
to meet the protectionists on their own ground, to concede that
globalisation has increased inequality, and to explain that other sorts
of policies provide a better solution than protection.”
4.2 ”Låglönekonkurrens”
En del debattörer hävdar att handeln med u-länder på ett mer grundläggande plan hotar industriländernas sysselsättning och levnadsstandard.
De menar att höglöneländer helt enkelt inte kan konkurrera med länder
där arbetskraften är billigare.
Till skillnad från argumentet om risken för ökade klyftor i den industrialiserade världen anses detta argument ha grundläggande teoretiska
brister. Lägre löner i utvecklingsländer uppvägs av att arbetskraften är
mer produktiv i den industrialiserade världen. Detta beror framför allt på
att kapitalstocken är större (d.v.s. produktionen är mer mekaniserad),
men även faktorer som utbildning och infrastruktur spelar stor roll. Allteftersom u-länderna höjer sin produktivitet stiger även lönerna i dessa
länder. I Japan har t.ex. lönerna stigit från 10% till 110% av den
amerikanska lönenivån under de senaste 30 åren. Tigerländer som Korea,
Taiwan och Hongkong har följt en liknande utveckling. Konkurrenskraften mellan i-länder och u-länder riskerar alltså inte att rubbas därför
att lönerna skiljer sig åt.
Det är även viktigt att erinra om att vi aldrig kan få se en utveckling där
kapital och investeringar strömmar till låglöneländer samtidigt som ivärlden uppvisar underskott i handeln med dessa länder. Denna viktiga
insikt illustreras genom den nationalekonomiska identitet som säger att
sparande – investeringar = export – import.2
2
Detta är en bokföringsmässig identitet som härrör från nationalräkenskapernas
balansräkning (och alltså inte en teori som kräver empiriskt stöd för att bekräftas): (1)
BNP = konsumtion + investeringar + (export - import). Eftersom den del av BNP som
inte konsumeras definitionsmässigt är sparande gäller (2) BNP = konsumtion +
sparande. Genom att sätta in ekvation (2) i ekvation (1) och förenkla får vi (3) sparande
- investeringar = export - import.
16
Om utländskt kapitaltillskott och utländska direktinvesteringar medför att
ett land med låga löner kan investera mer än det inhemska sparandet
medger (så att det vänstra ledet är negativt) kan det alltså inte samtidigt
vara källan till låglönekonkurrens genom överskott i handeln. Länder
som över tiden uppvisar en nettoimport av kapital kommer att ha ett
handelsunderskott och vice versa. Japan som traditionellt har en positiv
handelsbalans är därför kapitalexportör, medan USA som attraherar
mycket direktinvesteringar och kapital dras med ett stort handelsunderskott.
Identiteten kompletterar också diskussionen ovan om varför konkurrenskraften mellan u-länder och i-länder inte rubbas genom ökad handel. Om
lönerna i u-länderna mot förmodan inte skulle stiga i takt med
produktiviteten så att konsumtionen hålls tillbaka och det skapas ett
permanent överskott i u-ländernas handelsbalans, skulle detta resultera i
stora utflöden av kapital från u-länder till i-länder (detta eftersom
sparandet skulle överstiga investeringsvolymen). Arbetskraften i ivärlden skulle i ett sådant scenario få ännu mer kapital att tillgå och dess
produktivitet och löner skulle öka ytterligare.
En sådan utveckling är dock erfarenhetsmässigt orealistisk. Kapital flyter
till, inte från, utvecklingsländerna. Löner och arbetskraftsproduktivitet
håller jämna steg i såväl u-länder som i-länder. (Faktum är att korrelationen mellan löner och produktivitet i de flesta statistiska undersökningar är så nära 1:1 som det går att komma inom samhällsvetenskapen.)
4.3 En strategisk handelspolitik?
En iakttagelse som potentiellt skulle kunna motivera en mer interventionistisk handelspolitik är det faktum att framväxten av strategiskt
viktiga industrier - som genererar positiva dynamiska effekter i form av
t.ex. teknologispridning - i en del fall tycks ske godtyckligt istället för
enligt ett lands givna förutsättningar (dess komparativa fördelar).
När en industri utvecklas i en viss region drar den till sig kompetens och
kunnande som industrin så småningom blir beroende av. Det uppstår ett
ömsesidigt beroende mellan industrin och dess miljö. Mycket små initiala
skillnader mellan länder förstärks genom positiv återkoppling tills det blir
svårt att bryta ett lands dominans inom en viss industri. Det finns t.ex.
egentligen ingenting som säger att USA har bättre förutsättningar än
Europa för att tillverka passagerarflygplan. Ändå dominerar amerikanska
tillverkare den här industrin. Argumentet går ofta under benämningen
QWERTY efter den godtyckliga ordningen på tangentbordets översta
bokstavrad som tillkommit p.g.a. tekniska lösningar som förekommit
historiskt, men som idag är överspelade.
Om industrilokalisering sker godtyckligt är detta ett argument för
intervention i samband med utvecklingen av industrier med betydande
positiva externa effekter. Detta är något som förespråkare för en
strategisk handelspolitik inte varit sena att påpeka. Vid en närmare
granskning avslöjas dock svagheter i argumentet.
17
För det första är det sällan som industrilokalisering kan anses vara
godtycklig. Det är t.ex. ingen tillfällighet att Sverige exporterar virke,
möbler och papper eller järnmalm, stål och bilar. Att IT-revolutionen
startade i Kalifornien är inte heller förvånande. I Kalifornien finns på en
relativt liten yta flera mycket framstående universitet och forskningscenter. Tillgången på det ”humankapital” som är nödvändigt för
utveckling av avancerad mjukvara i datorer är exceptionellt god.
För det andra innebär subventionering eller skydd av en industri
automatiskt att staten skadar andra industrier (genom höjda skatter eller
genom att tillgång till arbetskraft och kapital begränsas). En strategisk
handelspolitik som syftar till att stärka en industri försvagar alltså andra
branscher. Den naturliga följdfrågan blir: Hur kan stater förutsäga vilka
industrier som utgör framtidsbranscherna? Det kan ifrågasättas om
regeringar lättare kan identifiera framtidens industrier än de bankanalytiker världen över som dagligen sysselsätter sig med samma frågor.
Risken finns att man gör mer skada än nytta i sina ansträngningar att
bygga upp den industri som anses ha goda framtidsutsikter. I Sverige
minns vi satsningarna på varvsindustrin under 1970-talet som ett
avskräckande exempel.
För det tredje förefaller det som om en strategisk handelspolitik kostar
mer än den smakar även i de fall där den skulle kunna anses vara
framgångsrik. Studier av potentiella vinster med en strategisk handelspolitik brukar generera relativt magra resultat. Motåtgärder från andra
länder förtar effekten och det riskerar att uppstå en internationell
dragkamp om industrilokaliseringar. Risken är att de subventionerade
företagen blir de stora vinnarna på skattebetalarnas och konsumenternas
bekostnad.
4.4 Arbetsvillkor
Debatten om handel och arbetsvillkor kretsar i första hand kring behovet
av miniminormer eller överenskommelser om att inte sänka standarder på
det arbetsrättsliga området. Enligt Open Markets Matter utgör en svag
arbetsrättslagstiftning endast i undantagsfall en konkurrensfördel på
världsmarknaden. I den mån sådana fördelar existerar överskuggas deras
inflytande på lokaliseringsbeslut av andra faktorer.
Forskare har på aggregerad nivå inte heller funnit tecken på att
arbetsrättsliga standarder har försvagats som en följd av handelsliberaliseringar. På längre sikt förefaller det tvärtom finnas ett positivt
samband mellan en liberal handelspolitik och förbättrade arbetsrättsliga
villkor.
Inom s.k. export processing zones (EPZ) förekommer det att myndigheterna vägrar arbetare grundläggande rättigheter för att kunna attrahera
investeringar. Enligt OECD äts dock vinsterna av en sådan strategi
snabbt upp av dålig publicitet och andra kostnader som är förknippade
med undermåliga arbetsrättsliga standarder.
18
Författarna till Open Markets Matter skriver även att den oro som
uttryckts bland vissa utvecklingsländer för att miniminormer på det
arbetsrättsliga området skulle undergräva deras konkurrenskraft på
världsmarknaden, är ogrundad. En ökad respekt för grundläggande
rättigheter på arbetsplatsen – förbud mot barnarbete, tvångsarbete och
diskriminering i arbetslivet, samt rätten att förhandla kollektivt – stärker
tvärtom ett lands ekonomiska potential.
4.5 Miljö
4.5.1 Komplementaritet
En av OECD-studiens viktigaste slutsatser är att det råder ett positivt
samband mellan ett öppet handels- och investeringsklimat och en god
resurshushållning.
Få ifrågasätter idag att allokering genom öppna marknader generellt sett
leder till ett effektivare resursutnyttjande än alternativa – administrativa allokeringsinstrument. Prissignaler som reflekterar ekonomisk knapphet
skapar förutsättningar för en bättre miljöhushållning. Viktiga miljöproblem löses därför inte genom att införa hinder mot handel och
investeringar, utan genom att regeringar anpassar skatter och miljöavgifter så att priset på miljöfarliga varor eller tjänster reflekterar deras
totala samhälleliga kostnad inklusive deras belastning på miljön.
OECD-studien tar upp problemet med utfiskning i Europa som ett
exempel på komplementaritet mellan en god resurshushållning och
frihandel. Man skriver att den nuvarande situationen med fiskesubventioner och protektionism leder till resursslöseri därför att
fiskerinäringen möter felaktiga prissignaler. Genom att avveckla
fiskesubventionerna och tillåta en friare handel hade överproduktion och
därmed utfiskning kunnat undvikas. På samma sätt ledde subventioneringen av kolindustrin i Storbritannien under en lång period till
överanvändning av kol i energiproduktionen. Sedan både subventioner
och importrestriktioner avvecklats har kol gradvis ersatts med naturgas en betydligt renare energikälla.
Flera studier visar även på ett positivt samband mellan länders miljöskyddsstandarder å ena sidan och välståndsnivåer å andra sidan. Detta
återspeglas t.ex. i att normerna för vatten- och luftrening i OECDländerna är mycket strängare i dag än vad de var för 50 år sedan. Det är
även länder inom OECD-kretsen som tillämpar de hårdaste miljöföreskrifterna i världen.
OECD-studien betonar vidare att det välstånd som liberaliseringen
genererar bidrar till att minska fattigdomen, vilket i många utvecklingsländer är en av de främsta underliggande orsakerna till miljöförstöring.
Ökat välstånd medför också att ekonomiska resurser görs tillgängliga för
att bekämpa miljöförstöringen.
Undersökningar som redovisas i OECD-studien visar slutligen att miljöföroreningarna är allvarligast i de länder som försökt avskärma sig från
den internationella ekonomin. Denna observation stärker enligt författarna uppfattningen att större öppenhet kan förväntas öka efterfrågan i
samhället på högre snarare än lägre miljöstandarder.
19
4.5.2 Ett ”race to the bottom”?
Det finns en utbredd rädsla för att liberaliseringar skulle kunna tvinga
industriländerna att ge avkall på miljökrav p.g.a. ökad konkurrens från
länder med mindre sträng miljölagstiftning. Faran för att regeringar
börjar sänka miljöstandarder för att locka till sig investeringar brukar
kallas för ett race to the bottom. Eftersom en sådan utveckling skulle leda
till ett ineffektivt resursutnyttjande globalt, ger argumentet stöd åt uppfattningen att det krävs ett starkare kollektivt agerande och gemensamma
miljönormer internationellt.
Att döma av de empiriska studier som gjorts förefaller dock låga miljöstandarder i de allra flesta branscher vara av underordnad betydelse vid
investeringsbeslut. Andra faktorer såsom frånvaro av väpnat våld, makroekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, marknadspotential, god utbildning,
bra infrastruktur, naturresurstillgångar, fri kapitalrörlighet, social
stabilitet och ett transparent, icke-diskriminerande regelverk anses vara
viktigare än kostnadsbesparingar till följd av lägre miljökrav. Låga krav
kan t.o.m. verka avskräckande på investerare eftersom man riskerar dålig
publicitet och svårigheter till avsättning i länder med högre standarder.
Den övervägande slutsatsen i de studier som gjorts är att investeringsbeslut endast i undantagsfall påverkas av utsikter till kostnadsbesparingar
som är förknippade med ett undermåligt miljöskydd. Enligt OECD
efterfrågar multinationella företag i första hand inte låga miljökrav utan
en konsekvent tillämpning av landets miljöregler.
Vissa forskare har dock pekat på att sänkningar av miljökrav för att
åstadkomma konkurrensfördelar kan ha en effekt på marginalen. Detta
gäller framför allt i branscher där produktionskostnaderna är känsliga för
om miljöregler förändras. Risken för att det uppstår ett race to the bottom
är med andra ord störst i just de branscher där konsekvenserna skulle
vara som mest allvarliga, t.ex. i föroreningsintensiva branscher. The
Canadian Institute for Environmental Law and Policy rapporterade t.ex.
1997 att Ontarios delstatsregering i Kanada skulle ha sänkt miljöstandarder för att skapa bättre villkor för skogsindustri, gruvindustri och
jordbruk.
4.5.3 Tillväxt och miljö
Det finns även en oro för att ekonomisk tillväxt riskerar att skada miljön
och jordens ekosystem. Rädslan är inte oberättigad. Erfarenheterna av
tillväxt genom rovdrift är många genom historien och det är absolut
nödvändigt att undvika en sådan utveckling. Samtidigt är det dock viktigt
att betona att det inte är liberaliseringen av handel och investeringar som
är roten till miljöproblemen.
De verkliga problemet kan istället härledas till situationer där förbrukningen av miljöresurser inte fullt ut återspeglas i priserna på varor och
tjänster. Istället för handelsbegränsningar behövs en miljöpolitik som
strävar efter att låta både produktion och konsumtion av varor och
tjänster bära sina verkliga kostnader, inklusive kostnader som hänger
samman med transporter, avfallshantering och förbrukning av miljöresurser.
20
Även om OECD-studien visar att efterfrågan på höga miljöstandarder
kan förväntas stiga allteftersom ett land blir rikare, finns det inte någon
garanti för att detta sker med automatik eller för att krav på miljöförbättringar får bärkraft på ett tillräckligt tidigt stadium. Fortsatt
opinionsbildning och konsumenttryck är därför av central betydelse för
utvecklingen av ett ekologiskt hållbart samhälle.
Det finns även en risk för att liberaliseringar av handel och investeringar
kan förstärka miljöproblemen om miljöpolitiken är dåligt utformad från
början. Det är därför extra angeläget att regeringar för en miljöpolitik på
det nationella planet som skapar rätt incitament och sänder rätt prissignaler till producenter och konsumenter.
4.6 Nationell suveränitet
Multilaterala handels- och investeringsavtal ålägger medlemsländerna att
tillämpa grundläggande principer om öppenhet, icke-diskriminering och
rättssäkerhet för utländska varor, tjänster och investeringar i den nationella lagstiftningen. Dessa principer är allmänt vedertagna i den internationella handelsrätten och har under ett halvsekel bidragit till stabilitet
och likabehandling i världsekonomin.
Under senare år har dock starka röster höjts mot risken för att en fortsatt
liberalisering av handel och investeringar undergräver den nationella
suveräniteten i onödigt hög grad.3 Det förekommer en oro för att internationella handels- och investeringsavtal urholkar regeringars möjlighet
att ensidigt ta beslut i frågor som gäller till exempel miljö- och
konsumentskydd.
Den här kritiken tenderar dock ofta att överdrivas. Multilaterala avtal
tecknas frivilligt av suveräna stater i syfte att gemensamt påverka frågor
som enskilda länder inte kan klara av på egen hand. Avsikten är att
förbättra länders inflytande över sin framtid genom att stärka den nationella ekonomin och kontrollera den internationella ekonomin. Genom
internationella handels- och investeringsavtal utnyttjar länder sin
suveränitet för att lösa gemensamma problem. Man ger inte upp sitt
självbestämmande.
I den utsträckning internationella avtal förbjuder ensidiga handels- eller
investeringsbegränsningar, härrör dessa regler ur frivilliga överenskommelser mellan suveräna stater som har ett gemensamt intresse av att
skapa ett gränsöverskridande regelverk. I WTO-avtalen erkänns dessutom legitima skäl för undantag från huvudprinciperna, t.ex. för att
skydda naturresurser och av hänsyn till ”människors, djurs eller växters
liv eller hälsa.”
I både svensk och internationell debatt har begreppet ”suveränitet” på senare år bytts
ut mot det ännu mer positivt laddade ordet ”demokrati”. Den här
begreppsförskjutningen var speciellt tydlig i debatten om OECDs multilaterala avtal om
investeringar (MAI). Såvitt kollegiet kan bedöma är det dock fortfarande
”suveräniteten” som åsyftas. Rättsprövningar för att upprätthålla demokratiskt
överenskomna lagar och regler blir inte odemokratiska bara för att de, t.ex. inom ramen
för ett investeringsavtal, skulle kunna förläggas till ett internationellt tvistlösningsorgan.
3
21
Det existerar även en uppfattning att multilaterala avtal kräver en
sänkning av ambitionen i nationell lagstiftning beträffande miljö- och
konsumentskydd. En sådan oro grundar sig dock ofta på misstolkningar
av det globala handelspolitiska regelverket. Regeringars grundläggande
rättighet att reglera på miljöområdet berörs inte av multilaterala handelsavtal. Stater har full frihet att vidta åtgärder för att förverkliga miljöpolitiska mål under förutsättning att dessa inte utgör godtycklig eller
förtäckt diskriminering på basis av nationalitet.
5.
Att förverkliga vinsterna med öppna
marknader
För att vinsterna med handel och investeringar ska kunna förverkligas, är
strukturella förändringar av ekonomin nödvändiga. Dessa kan innebära
stora påfrestningar för människor som är beroende av en bransch i förändring. Mänskliga resurser kan inte som finansiellt kapital förflyttas
från en sektor av ekonomin till en annan utan betydande kostnader i form
av omskolningsbehov och ökad osäkerhet kring jobb och framtidsmöjligheter.
Som Adrian Wood beskrev ovan är dock lösningen på omställningsproblemet är inte ökad protektionism. Den viktiga frågan är istället hur
samhället bäst kan mildra anpassningen och hjälpa medborgarna att dra
nytta av vinsterna med ett öppet handels- och investeringsklimat. Åtgärder behövs för att underlätta för människor vars situation försvåras
p.g.a. strukturella förändringar.
En arbetsmarknadspolitik som skapar anställningstrygghet, men som
samtidigt underlättar anställning av arbetskraft i expanderande branscher,
är ett viktigt komplement till en liberal utrikeshandelspolitik. Hur framgångsrik en sådan politik blir beror på hur väl den nationella arbetsmarknaden fungerar. Det krävs insatser för att öka arbetskraftens
kompetens och rörlighet. Politiska åtgärder som påverkar utbildning,
skatter, arbetsrätt och socialförsäkringssystem spelar en stor roll i det här
sammanhanget. Exakt vilka åtgärder som krävs är en politisk fråga, men
målsättningen måste vara klar - att underlätta för hela samhället att ta del
av vinsterna med handel och investeringar.
De sociala trygghetssystemen bör vidare utformas så att människor som
förlorar sina arbeten försäkras mot stora inkomstförluster under den
period då de söker nytt arbete. Det finns inget påvisat samband mellan
ökad öppenhet och ett svagare socialt skyddsnät. Ökad världshandel och
internationella investeringar är istället ett skäl att förbättra effektiviteten i
de offentliga trygghetssystemen, inte att reducera dem.
5.1 Institutionernas roll
Handels- och investeringsliberaliseringar innebär inte att nationella
regelverk avvecklas. Tvärtom utgör ett effektivt juridiskt regelverk och
en fungerande konkurrenspolitik viktiga förutsättningar för att vinsterna
med avreglering och liberalisering ska kunna förverkligas. Det institutionella ramverkets betydelse för marknadsekonomins förmåga att
generera välstånd kan förefalla självklar, men i ljuset av de senaste årens
utveckling i Ryssland blir det om möjligt ännu viktigare att betona.
22
Med institutioner avses inte bara rättsväsende och konkurrenslagstiftning,
utan även områden som bank- och försäkringsinspektion, tullkontroll,
konsumentskydd, arbetsrätt och miljöstandarder är av stor betydelse. En
viktig lärdom av Asienkrisen är t.ex. att alla länder behöver ett starkt
nationellt finansiellt regelverk som ett nödvändigt komplement till
internationell avreglering.
5.2 Behovet av politiskt ledarskap
Öppnare ekonomier har vid en historisk jämförelse generellt sett
genererat en högre ekonomisk standard än ekonomier med protektionistiska inslag. Handelsliberaliseringens vinster är dock ofta mer utspridda
än dess negativa effekter. Detta innebär att det ställs stora krav på integritet och pedagogisk förmåga från politiker och opinionsbildare som
försvarar en liberal handelsordning.
Det är angeläget att klargöra att ett öppet handels- och investeringsklimat
inte bara är en fråga om välstånd utan också om rättvisa. Vinsterna med
en öppen handelsregim tillfaller alla människor i egenskap av konsumenter, medan protektionism och särbehandling gynnar speciella företag
eller branscher på konsumenternas bekostnad. Under en frihandelsvänlig
politik går allmänintresset före särintresset och ekonomisk välfärd
fördelas rättvisare.
En liberal världshandelsordning är också att föredra ur ett globalt
rättviseperspektiv. En rättvisare värld uppnås inte genom handelsrestriktioner som låser in ekonomiska resurser i redan utvecklade länder
och begränsar möjligheterna till internationell arbetsdelning. En nyprotektionistisk handelspolitik vore ett svek mot utvecklingsländerna och
den stora del av mänskligheten som fortfarande lever på eller under
gränsen till existensminimum.
Ett handelspolitiskt ledarskap som karakteriseras av integritet och handlingskraft fortsätter därför att vara av yttersta vikt för att vinsterna med
handels- och investeringsliberaliseringar ska kunna förverkligas när vi
går in i 2000-talet.
