INNEHÅLL
förord
9
1 moralsyn i svensk utrikespolitik
1.1 En förskjuten utrikespolitisk moralsyn 13
1.1.1 Studiens syfte 17
1.2 Moralsyn, etiska traditioner och utrikespolitik
1.2.1 En analysmodell 20
1.3 Utrikespolitiska mål som analysenheter 22
1.4 Studiens upplägg och material 25
1.5 Exklusion i utrikespolitiken 29
1.5.1 Territoriell gemenskap 32
1.5.2 Icketerritoriell gemenskap 33
1.5.3 Operationalisering av exklusion 35
11
17
2 fyra traditioner
38
2.1 Machiavelli och småstatsrealismen 41
2.2 Kant och det moraliska imperativet 44
2.3 Grotius med samhälle, ordning och rättvisa
2.4 Marx och befrielseskolan 53
2.5 Sammanfattning 57
49
3 att studera utrikespolitisk
moralsyn 58
3.1 Idéanalys 59
3.2 Fyra idealtyper
65
3.2.1 Machiavelliska idealtypen 68
3.2.2 Kantianska idealtypen 68
3.2.3 Grotianska idealtypen 69
5
3.2.4
3.2.5
3.2.6
3.2.7
Marxistiska idealtypen 69
Kriterier för slutsatsdragning 70
Reliabilitet 71
Deskriptiv analys 73
3.3 Sammanfattning
75
4 i skuggan av sextioåtta
– 1969 till 1976 76
4.1
4.2
4.3
4.4
Världssyn 79
Principiella övertygelser 84
Kausala övertygelser 91
Slutsatser 96
5 kontinuitet och förändring
– 1976 till 1982 100
5.1
5.2
5.3
5.4
Världssyn 103
Principiella övertygelser 109
Kausala övertygelser 119
Slutsatser 124
6 säkerhet och kyla – 1982 till 1988
6.1
6.2
6.3
6.4
Världssyn 129
Principiella övertygelser 136
Kausala övertygelser 149
Slutsatser 154
7 europas återkomst – 1988 till 1996
7.1
7.2
7.3
7.4
Världssyn 159
Principiella övertygelser 169
Kausala övertygelser 180
Slutsatser 184
8 exkluderande moralsyner
8.1
8.2
8.3
8.4
6
127
187
Från Marx till Kant via Grotius 188
Från befrielsens exklusion till europeisk exklusion
En europeiserad utrikespolitik 199
Från Hanoi till Bryssel 202
196
157
referenser
203
Offentligt tryck 203
Informantintervjuer 203
Dagstidningar 204
Litteratur 204
english summary
Introduction 213
Methodology and theory
Empirical findings 217
Conclusions 223
213
213
göteborg studies in politics
225
kapitel 1
MORALSYN I SVENSK
UTRIKESPOLITIK
Våra motiv för den valda utrikespolitiken ligger så att säga ”bortom ont och
gott”. Andra folk eller individer kan ta en annan ståndpunkt på skäl de finner
bindande. Inriktar vi oss på att söka hålla vårt land utanför en konflikt och rustar
oss för detta syfte gör vi inte blott oss själva en tjänst utan vi gör också en insats
som vi tror vara till gagn för fredens sak.
– Östen Undén 1962 1
Vi har under senare decennier kunnat föra en mera aktiv utrikespolitik än som
tidigare ansågs möjligt. Det starka engagemanget i Förenta Nationernas arbete, i
nedrustningsförhandlingarna, i hjälpen till de fattiga folken, ställningstagandena
i internationella tvistefrågor när stormakter agerat mot små nationer, såsom i
Vietnamkriget och vid invasionen i Tjeckoslovakien är uttryck för detta. Neutraliteten går att förena med en praktisk, aktiv internationalism.
– Olof Palme 1971 2
Mycket värdefull tid har gått förlorad i utvecklingen av våra förbindelser med
Europa. Den aktiva utrikespolitik Sverige förde under 70- och 80-talen gjorde
endast få mellanlandningar i västeuropeiska huvudstäder på väg till mer exotiska
platser. Sverige kommer aktivt att bidra till den nya europeiska frihets- och samarbetsordning som håller på att växa fram som följd av de socialistiska diktaturernas och planekonomiernas sammanbrott, den europeiska identiteten i vår
utrikespolitik får ökad betydelse …
– Margaretha af Ugglas 1991 3
1
Utrikesminister Östen Undén i sitt avskedsanförande med rubriken Realism och idealitet i utrikespolitiken, Ransäter den 4 juli 1962, citerad i Andersson 2004:187. Vi kan för
övrigt också notera att ”Bortom gott och ont” är titeln på en av Friedrich Nietzsches
texter (2002).
2
Statsminister Olof Palme i Aftonbladet den 5 augusti 1971.
3
Utrikesminister Margaretha Af Ugglas i anförande i riksdagen den 17 oktober 1991
(Utrikesfrågor 1991:82). Här och i fortsättningen gäller årtal i Utrikesfrågor titelåret, inte
utgivningsåret.
11
Moralsyn i svensk utrikespolitik
En stats agerande gentemot andra stater och dessa staters medborgare
rymmer en djupgående moralisk dimension. Denna moraliska dimension
rör synen på ansvaret gentemot aktörer utanför den egna jurisdiktionen,
vare sig dessa andra aktörer är stater eller individer. I de inledande citaten
kan vi se hur Sveriges verbala utrikespolitiska agerande förändrades efter
kalla krigets slut. Vi ser detta t.ex. i en annan syn på ansvaret för andra delar
av världen. Men hur denna förändring som dessa inledande citat illustrerar
ska förstås är en öppen fråga. Likväl är det viktigt att kunna förstå denna
förändring för att vi också ska kunna förstå de överväganden som görs i
utrikespolitiken.
Den förändring som vi kan konstatera har ägt rum går från den tidigare aktiva linjen där inte minst ställningstaganden för (delar av) tredje
världen var vanligt förekommande till en utrikespolitik där Sverige i allt
större utsträckning uttrycker samhörighet med Europeiska unionen (EU).
Samhörigheten med EU, som vi ser exempel på i citatet från Margaretha
af Ugglas ovan, uttrycks genom en betoning av ett regionalt ansvar för
Europa vilket alltså ska jämföras med den aktiva linjen som istället kännetecknades av en internationalistisk linje i betydelsen av en aktiv hållning
i frågor som ligger bortom den egna statens direkta intressen.4 Ett av de
första tillfällen där den aktiva utrikespolitiken manifesteras i politiskt agerande var under algeriernas krig för självständighet från Frankrike genom
ett svenskt ställningstagande för algerisk självständighet. Tidigare, under
det dryga decenniet efter andra världskrigets slut hade den svenska utrikespolitiken präglats av utrikesminister Östen Undéns tänkande. Undénlinjen kännetecknades av maktbalanstänkande och försiktighet och mer av
passivitet än aktivism vilket utdraget ur Undéns tal Realism och idealitet i
utrikespolitiken ovan är ett av många exempel på.5 Hans Lödén beskriver
förändringen från Undéns linje till den aktiva linjen som att ”den tidigare
återhållsamheten har ersatts med en ”medveten strävan” att ”aktivera” Sveriges
internationella agerande”.6 Detta visar också citatet från Olof Palme ovan.
Från Undénlinje till den aktiva linjen och sedan vidare till en linje där det
regionala europeiska ansvaret betonas.7
4
Demker 1996
Bjereld 2002
6
Lödén 1999:20, jmf. Miles 2005
7
Därmed inte sagt att det inte fanns ett europeiskt perspektiv i svensk utrikespolitik
tidigare. Här avses snarare att det är frågan om en förskjutning där det europeiska perspektivet fått en mer framskjuten roll än tidigare.
5
12
1.1 En förskjuten utrikespolitisk moralsyn
När regeringen Bildt tillträder 1991 är det således en tydligare europeisk
linje som artikuleras i svensk utrikespolitik. Under den nytillträdda utrikesministern Margaretha Af Ugglas första tal som utrikesminister stod
det klart att de svenska utrikespolitiska intressena inte i första hand fanns
att finna på södra halvklotet, utan att den svenska utrikespolitiken istället
skulle fokusera på samhörigheten med Europa.8 Genomslaget för ett nytt
europeiskt fokus i den svenska utrikespolitiken visade sig inte minst genom
det svenska röstningsbeteendet i FN: s generalförsamling. Sveriges tidigare
stöd till syd förbyttes från 1990-talets början till ett ytterst västlojalt röstningsbeteende.9 Här kan det noteras att i de voteringar där västländerna
och utvecklingsländerna i syd skiljde sig åt i ståndpunkter, röstade Sverige
under 1980-talet lika ofta med utvecklingsländerna i syd som med länderna i väst. Från 1990-talet och framåt är detta röstningsbeteende kraftigt förändrat där Sverige nu istället väljer att rösta med västländerna i en
stor majoritet av de voteringar där västländerna intar en annan ståndpunkt
än utvecklingsländerna i syd. Sverige väljer nästintill aldrig att stödja de
ståndpunkter sydländerna för fram när dessa ståndpunkter strider mot
västländernas.10 Sveriges västorienterade röstningsbeteende har manifesterats under både socialdemokratiska och borgerliga regeringar varför
regeringsskiften inte tycks förklara en förändrad svensk utrikespolitik på
1990-talet, åtminstone inte den delen av utrikespolitiken som manifesteras
i röstningsbeteendet i FN. Det är också viktigt att betona att den nya utrikespolitiska linjen i flera hänseenden bär influenser från hela andra hälften
av 1900-talet. Tydliga europeiseringstendenser11 kan observeras redan på
1960- och 1970-talen där t.ex. det säkerhetspolitiska samtalet inom ESK
och Palmes rundresor i Europa under 1970- och 1980-talen, där möjlig8
Af Ugglas 1991 i Utrikesfrågor 1991:82
Syd syftar här på den grupp som tidigare benämndes tredje världen och som idag
istället benämns som länderna i syd, syftande på att de flesta av dessa länder återfinns
på södra halvklotet.
10
Strömvik 1999 och Sjöstedt 2002. De båda grupperna, väst och syd, är i omröstningarna homogena och gränsdragningen tydlig. De voteringar som studerats av Sjöstedt är
de voteringar där det finns en sådan tydlig skillnad i voteringsresultat mellan väst och
syd och inte omröstningar som är avgränsade till några särskilda policyområden.
Ett annat exempel är den svenska erkännandepolitiken som genom det tidiga erkännandet av de baltiska republikerna fick en tydlig regional profil (för vidare diskussion kring
erkännandepolitiken se Ekengren 1999).
11
Diskussionen om europeisering återkommer i kapitel 8.
9
13
Moralsyn i svensk utrikespolitik
heterna för ett svenskt närmande till EG sonderades, är två exempel på ett
tydligare europafokus i den svenska utrikespolitiken innan kalla krigets slut.
Men även om det fanns företrädare för en linje med tydligare europeiskt
inslag även under 1970- och 1980-talen var det ändå i slutet av 1980-talet
och framförallt under början av 1990-talet denna linje fick fullt genomslag.
Vi kan tala om en gradvis förskjutning från en allmänt internationalistisk
linje till en större betoning av den europeiska samhörigheten.
Men frågan som hänger kvar är hur vi ska förstå denna förskjutning. Är
samhörigheten med övriga Europa bara ett nytt medel för att nå samma
värden som tidigare eller har också de mer grundläggande värderingarna i
politiken förändrats? Jag vill hävda att vi kan nå svar på dessa frågor genom
att studera moralsynen i svensk utrikespolitik under den s.k. aktiva perioden fram över manifesteringen av den europeiska linjen i och med medlemskapet i EU. Moralsynen rymmer nämligen de moraliska värderingar
regeringarna under perioden velat främja.
Från 1960-talet fram till slutet av 1980-talet framställdes Sverige som
en moralisk stormakt på den internationella arenan i kontrast till de militära stormakterna. Begreppet ”en moralisk stormakt” användes emellanåt
som ett mer eller mindre ironiskt och hånfullt inslag i en plakatdebatt där
den svenska linjen kritiserades för sin påstådda moraliska resning i frågor
som rörde områden geografiskt långt borta medan kritikerna menade att
det var tystare i frågor som rörde den europeiska ”bakgården”. Tillskyndarna av den svenska linjen hävdade tvärtom att det var i frågor utan tydlig
koppling till vårt eget närområde som vi kunde engagera oss med bibehållen nationell säkerhet och trovärdighet för den alliansfria hållningen.12 Särskilt starkt betonades denna roll under Olof Palmes tid som statsminister
med dess aktiva utrikespolitiska linje. Palmes julbrev till den amerikanska
administrationen 1972 i vilket den amerikanska interventionen i Vietnam
fördömdes är ett av de mer välkända exemplen på en aktiv ambition i utrikespolitiken som resulterade i att den tillträdande svenska ambassadören i
Washington DC inte var välkommen till USA.13
12
För exempel på denna debatt se Dahl 1991a och 1991b.
Magnus Jerneck studerar i sin avhandling Kritik som utrikespolitiskt medel, 1983, de
amerikanska reaktionerna i såväl kongressen som pressen på den svenska kritiken mot
den amerikanska Vietnampolitiken. Leif Leifland, tillförordnad chef för den svenska
ambassaden i Washington under tiden de svensk-amerikanska relationerna var frysta,
studerar utifrån amerikanska regeringsdokument de amerikanska reaktionerna på den
svenska politiken (Leifland 1997).
13
14
Moralsyn i svensk utrikespolitik
Huruvida den svenska utrikespolitiken verkligen var moraliskt högtstående eller ej beror självklart på vilken moralsyn man utgår ifrån. Jag
återkommer till diskussionen om begreppet moralsyn men redan här kan
sägas att med moralsyn avser jag de uppfattningar rörande rätt och orätt
handlande14 en aktör – i detta fall en stat – omhuldar som eftersträvansvärda. Moralsynen behöver inte utgöra filosofiskt sammanhängande tankesystem. Med andra ord är moralsynen att betrakta som lekmannamässiga
uppfattningar om rätt och fel.15
Vilken moralsyn som var och är rådande i den svenska utrikespolitiken
är av helt avgörande betydelse för att vi ska kunna ge begreppet moralisk
stormakt något mera substantiellt innehåll. Utgår vi t.ex. från ett strikt
nationalistiskt egenintresse kan det möjligen anses som omoraliskt utifrån
ett konsekvensetiskt perspektiv att utsätta det egna landet för risken att bli
marginaliserat genom alltför kraftfull kritik av stormakter. Utifrån en mer
pliktetisk uppfattning kan det däremot ses som moraliskt högtstående att
se bortom egenintresset, att riskera detsamma blir än mer högtstående i
moraliskt hänseende. Utifrån detta resonemang kan hävdas att all utrikespolitik är moralisk i något hänseende, allt agerande utgår från en moralsyn,
dock inte alltid en moralsyn vi nödvändigtvis vill anamma.16 Istället för att
fråga oss om Sverige drivit en moralisk utrikespolitik är det därför rimligare att fråga oss vilken moralsyn som har präglat och präglar svensk utrikespolitik. På samma sätt blir moralsynen avgörande för hur vi ska förhålla oss
till den diskuterade förskjutningen mot ett mer regionalt fokus i utrikespolitiken. För att överhuvudtaget kunna diskutera huruvida en förändrad
utrikespolitik är bra eller dålig, god eller ond, positiv eller negativ måste
vi först analysera utrikespolitiken och karakterisera den empiriskt.17 Först
14
Jmf. Ottosson 2000:27
Diskussionen om begreppet moralsyn följer i avsnitt 1.5.
16
K. J. Holsti (1995) är en av många teoretiker inom studiet av internationell politik
som redogör för motsatsförhållandet mellan å ena sidan en realistisk tradition och å
andra sidan en moralistisk. I min diskussion i avsnitt 3 nedan kan dessa traditioner kopplas samman med Machiavelli å ena sidan och Kant å andra sidan. Med etiketteringen
”realistisk” och ”moralistisk” ges en antydan om att den ena traditionen skulle vara
högre moraliskt stående än den andra och att realism får anses vara omoralisk. Istället bör man, som också Holsti gör, notera att den realistiska hållningen allt som oftast
motiveras av moralargument, som t.ex. att idealism riskerar att leda till stora ideologiska
motsättningar som slutar med kaos. Kontentan av detta resonemang blir att uppdelningen mellan ”realistisk” och ”moralisk” utrikespolitik svårligen låter sig göras. Däremot kan den ena traditionen ses som mer moraliserande än den andra.
17
Att jag använder begreppet karakterisering är en konsekvens av att jag senare kommer att använda idealtypen som analysredskap. Ingen politik kan helt och fullt omfatta
15
15
Moralsyn i svensk utrikespolitik
därefter kan eventuella normativa studier ta vid.18 Frågorna hänger kvar
från inledningen, hur ska vi förstå den förändrade svenska utrikespolitiken
i termer av moralsyn, har förändringen i utrikespolitiken också inneburit
en annan moralsyn? För att kunna nå svar på dessa frågor har vi behov av
att karakterisera moralsynen som rättfärdigar utrikespolitiken.19
Men innan vi går djupare in i diskussionen om moralsyn och karakterisering av moralsynen i utrikespolitiken måste vi veta vad som avses när
vi talar om utrikespolitik. I någon form av ”sunt förnuftsmässig” definition
av utrikespolitik handlar utrikespolitik om en stats relationer med andra
stater. Ganska snart inser vi emellertid att väldigt mycket kan rymmas i
dessa relationer och att allt detta inte med nödvändighet sorteras in under
det vi till vardags definierar som utrikespolitik. Kjell Goldmann delar in
utrikespolitiken i dels internationalistisk politik och dels politik som syftar
till att främja de egna nationella intressena. Politiken som syftar till att
främja de egna nationella intressena delar Goldmann i sin tur in i ekonomisk utrikespolitik och säkerhetspolitik. Säkerhetspolitiken delas in i
försvarspolitik och diplomatisk utrikespolitik.20 Goldmanns definition kan
förvisso ses som mångfacetterad med flera olika beståndsdelar men trots
allt är det ett snävt realistiskt perspektiv som står i fokus, åtminstone i den
del av definitionen som handlar om politik syftande att befrämja de egna
nationella intressena. Uppdelningen mellan internationalistisk politik och
nationellt färgad politik låter sig heller inte alltid göras, ofta kan motiven
sammanfalla. I säkerhetspolitik kan vi vidare se exempel på politik som
inte kan räknas vare sig som försvar eller diplomati, många menar t.ex. att
miljöpolitik är en form av säkerhetspolitik som syftar till att skydda medborgare från ekologiska hot.21 Jag menar att en definition av utrikespolitik
som allt för snävt söker att fånga in empiriska uttryck för utrikespolitiken
tenderar att snabbt bli obsolet. Istället bör vi stanna för en definition som
snarare rör karaktären på det agerande vi kallar utrikespolitik än de uttryck
detta agerande får i praktisk politik. En sådan definition ger K. J. Holsti
oss där åtminstone den första halvan är av relevans för den föreliggande
en idealtyp utan idealtypen präglas just av ett idealt tillstånd. Karakterisering speglar
detta förhållande, där det istället handlar om att se vilken idealtyp som politiken ligger
närmast. Karakterisering och idealtypsbegreppet utvecklas i kapitel 3.
18
Jmf. Frost 1996.
19
Hur denna påverkan ser ut återkommer jag till i avsnitt 1.3.
20
Goldmann 1986:29, jmf. också Ekecrantz 2003:33
21
Se t.ex. Rönnfeldt 1997 för en översikt över forskningen kring miljö och säkerhetspolitik, jmf. också Buzan 1983 som argumenterar för ett breddat säkerhetsbegrepp där
bl.a. miljödimensionen ingår.
16
Moralsyn i svensk utrikespolitik
studien. Holsti definierar studiet av utrikespolitik som studiet av ”actions of
a state toward external environment and the conditions – usually domestic – under
which those actions are formulated”.
Utrikespolitiken rör således en stats agerande gentemot den omgivande
miljön. Detta ska jämföras med internationell politik som Holsti istället
ger en mer interaktiv betydelse i meningen att det är två, eller fler, aktörers
agerande gentemot varandra och svar på detta agerande, med Holstis ord
”patterns of action by one state and reactions or responses by others … the processes
of interaction between two or more states”.22
1.1.1 Studiens syfte
I denna studie står utrikespolitik i fokus och inte internationell politik
(även om dessa två kan sammanfalla). Det är således Sveriges argumentation gentemot dess externa miljö som ska karakteriseras. Utifrån Holstis
definition av utrikespolitik formuleras studiens syfte som att karakterisera
moralsynen i svensk deklarerad utrikespolitik över tid, därigenom undersöks också
förändringen i svensk utrikespolitik, från framväxten av den aktiva utrikespolitiken över kalla krigets slut och medlemskapet i EU. Som antytts finns det
indikationer på att närmandet till Europa inleddes tidigare än vad vi kan se
i tydliga manifestationer som EU-medlemskap. För att kunna karakterisera
hela denna period studeras perioden mellan 1969 och 1996.23 Den mer
omfattande tidsperioden ger också möjlighet till observationer av förändringar i moralsynen som bär andra kännetecken än just närmandet till
Europa.
1.2 Moralsyn, etiska traditioner och utrikespolitik
Låt mig nu återvända till diskussionen om moralsyn och karakteriseringen
av moralsynen. Jag har redan definierat moralsyn som lekmannamässiga
uppfattningar om rätt och fel. Av denna definition framgår att jag betraktar moralsynen som något annat än de mer sammanhållna tankesystem av
etiska ställningstaganden som t.ex. växt fram inom moralfilosofin. Terry
Nardin gör också en sådan distinktion mellan ”ethical traditions” eller bara
”ethics” å ena sidan och ”moral” å andra sidan.24 Etiken refererar enligt
22
23
24
Holsti 1995:18, jmf. Houghton 2007:25
Motivering till tidsperioden ges under rubriken Studiens upplägg (1.3).
Nardin 1992:3
17
