MARS 1999
Sida Evaluations
Newsletter
1 99
SWEDISH INTERNATIONAL DEVELOPMENT COOPERATION AGENCY
Department for Evaluation and Internal Audit (UTV)
S-105 25 Stockholm, Sweden
Phone: (+46) 8 698 50 00 Fax: (+46) 8 698 56 10
Papper, priser och politik
Historien om Bai Bang och dess utvecklingseffekter i Vietnam
Det berömda fackeltåget, Stockholm 1968. Olof Palme (mitten), då utbildningsminister, i ett demonstrationståg för
Nordvietnam tillsammans med Moskva-ambassadören Nguyen Tho Chan. Foto: Sven-Erik Sjöberg/Pressens bild.
Bakgrund
Det kraftiga motståndet i Sverige på 1960-talet mot
Vietnamkriget fick ett officiellt och konkret uttryck 1969
genom den svenska regeringens beslut att som första
västerländska nation erkänna dåvarande Nordvietnam
och samtidigt erbjuda landet ekonomiskt bistånd. Det
I vilken utsträckning bidrog Bai Bang-projektet till att hjälpa Vietnam
och det vietnamesiska folket i deras utvecklingssträvan? Det svenska
stödet till byggandet av en pappers- och massafabrik i Vietnam samt
till kompletterande aktiviteter pågick i mer än två decennier. Projektet
var i vissa avseenden unikt för det svenska utvecklingsbiståndet,
detta bland annat på grund av sin speciella tillkomsthistoria. Det var
redan från begynnelsen 1969 mycket kontroversiellt. Många svenskar
betraktade projektet som ett typexempel på ineffektivt bistånd. Det
stötte på många problem, såväl ekonomiskt som kulturellt betingade.
Det överlevde tack vare den uthållighet och beslutsamhet som fanns
på politisk nivå i både Sverige och Vietnam. När det under 1990-talet
huvudsakliga resultatet av detta politiska initiativ blev
en integrerad pappers- och massafabrik i Vinh Phuprovinsen nordväst om Hanoi. Det övergripande syftet
med projektet var att bidra till en förbättrad levnadsstandard för det vietnamesiska folket. Detta skulle ske
till sist blev ett livskraftigt projekt med betydande regionala utvecklingseffekter berodde det till väsentlig del på den ekonomiska reformprocess som startades i Vietnam under det föregående decenniet.
Det kan i efterhand konstateras att projektet även tycks ha haft en
positiv effekt på denna reformpolitik.
Dessa är några av de viktigaste slutsatserna i en större utvärdering
som nyligen gjorts på uppdrag av Sidas utvärderingssekretariat.
Utvärderingen består av två separata studier. Den ena behandlar
projektet i ett processperspektiv, hur det steg för steg planerades
och genomfördes. Den andra studien avser projektets utvecklingseffekter i Vietnam sex år efter utfasningen av det svenska stödet.
1•99 Sida Evaluations Newsletter
1
genom inhemsk produktion av papper för landets utbildningsväsende i en tid när det rådde stor pappersbrist.
Pappersbruket är känt som Bai Bang efter sitt läge och
produktionen kom igång 1982. Projektet blev inte bara
ett av de mest långvariga i det svenska utvecklingssamarbetets historia utan också det mest kostsamma och
kontroversiella. Under lång tid påverkade projektet den
svenska biståndsdebatten och bidrog till att forma
människors syn på utvecklingsbiståndet. För många
svenskar blev Bai Bang en symbol för ett slösaktigt och
ineffektivt bistånd.
Det svenska biståndet finansierade större delen av
Bai Bang-projektet och budgeterades ursprungligen till
770 miljoner kronor (1974 års priser). När stödet upphörde i början av 1990-talet hade denna summa – på
grund av förseningar, ett utökat engagemang med olika
delprojekt och en mycket kraftig inflation i slutet av
1970-talet – mer än tredubblats till 2,7 miljarder kronor
(6,5 miljarder kronor i 1996 års priser). För Nordvietnam
var pappersbruket i Bai Bang det första ekonomiska
samarbetet med ett icke-socialistiskt land. Projektet var
en början till utvecklingssamarbete med västvärlden och
minskat beroende av Kina och Sovjetunionen. I Sverige
var det ett omdebatterat projekt som mötte hårt motstånd från den borgerliga politiska oppositionen. Som
utvecklingsprojekt betraktades det som utomordentligt
riskabelt. I stort sett hela den svenska skogsindustrin
avrådde från satsningen och det var endast motvilligt
som Sidas styrelse gav det sitt godkännande.
I slutet av 1980-talet påbörjade Vietnam en omfattande ekonomisk reformprocess som hade stor påverkan
på projektet. I mitten av 1990-talet hade Bai Bang blivit
ett hållbart projekt, helt och hållet i vietnamesisk regi
och utan stöd utifrån. I Vietnam uppfattas pappersbruket
som ett förebildligt exempel på ett välskött, modernt
industriföretag. År 1996 lyckades det för första gången
uppnå full kapacitet (55 000 ton papper per år), femton
år efter att den första pappersmaskinen tagits i bruk.
I dag har den politiska debatten om Bai Bang tystnat
och projektet är inte längre omtvistat i något av länderna. Som ett samarbete mellan två stater som representerar rivaliserande ideologiska och politiska system,
kapitalism och kommunism, tillhör Bai Bang det
förflutna. Det är högst osannolikt att det någonsin blir
ett ytterligare Bai Bang.
Två utvärderingar
Bai Bang har varit föremål för många studier och
rapporter. Det finns dock ingen allsidig genomgång av
projektets tillkomst, genomförande och resultat, hur det
initierades och gradvis genomfördes, och vilka utvecklingseffekter det till sist kom att få i Vietnam. Den utvärdering som presenteras här besvarar dessa frågor.
Trots projektets unika bakgrund, dess exceptionella betydelse för ansvariga på bägge sidor, och det faktum att
det tillhör en typ av biståndsprojekt som aldrig skulle
genomföras idag, visar utvärderingen att dagens utvecklingssamarbete kan dra viktiga lärdomar av Bai Bang.
Utvärderingen initierades av Sidas sekretariat för
utvärdering och intern revision i början av 1997. En
tvådelad ansats ansågs krävas. En studie skulle granska
hur samarbetet kring Bai Bang kom till, genomfördes
och till sist avslutades. Den andra studien skulle ut-
2
Sida Evaluations Newsletter 1• 99
värdera projektets utvecklingseffekter i Vietnam, ungefär
sex år efter att det svenska stödet hade upphört. Utvärderingen kom sålunda att bestå av två parallella och
separata studier, utförda av två olika utredningsgrupper.
Rapporterna kan läsas var för sig, men ett studium av
den ena stärker förståelsen av den andra.
Syftet med processtudien, A Leap of Faith – a story of
Swedish aid and paper production in Vietnam, the Bai Bang
project, 1969-1996 (Sida Evaluation 99/4), var att identifiera faktorer och skeenden som var viktiga för projektets utveckling. Utvärderarna skulle bedöma hur väsentliga överväganden och beslut påverkade projektets
resultat och de skulle även dra lärdomer som kunde
vara av nytta för utvecklingssamarbete idag.
A Leap of Faith - a story of Swedish aid and paper
production in Vietnam, the Bai Bang project, 19691996
Chr. Michelsen-institutet (CMI), Bergen, Norge
Sekretariatet för utvärdering och intern revision
Sida Evaluation 99/4
Processtudien gjordes av en grupp utvärderare från Chr.
Michelsen-institutet (CMI) i Bergen, Norge, med kompetens inom socialantropologi, historia, statsvetenskap
och nationalekonomi.1 Arbetet pågick under en period
av femton månader. Utvärderarna gick igenom projektdokument och annat arkivmaterial och intervjuade en
lång rad personer i Vietnam och Sverige. Vid seminarier i Hanoi och Stockholm gavs berörda tillfälle att
ge synpunkter på utvärderingens angreppssätt och metod. På den vietnamesiska sidan intervjuades nyckelpersoner vid den statliga planeringskommissionen,
liksom den nuvarande företagsledningen och långvarigt
anställda vid bruket. I Sverige intervjuades centrala
aktörer på utrikesdepartementet, inblandade Sidamedarbetare, samt svenska konsulter som varit delaktiga i
projektet. CMI genomförde också tre delstudier (vilka
kan beställas från Sida och CMI): en om Bai Bang i
den svenska utrikespolitiska debatten, en om Bai Bang i
svenska medier, samt en om projektorganisationens utveckling.
Syftet med den andra studien, Paper, Prices and Politics – an evaluation of the Swedish support to the Bai Bang
project in Vietnam, 1969-1996 (Sida Evaluation 3/99), var
att utvärdera projektets utvecklingseffekter i Vietnam,
sex år efter utfasningen av det svenska stödet. Utvärderarna hade i uppdrag att analysera den finansiella
och ekonomiska bärkraften hos såväl pappers- och
massafabriken som den skogsbruksverksamhet som utvecklats för att leverera råvaror till fabriken. Utvärderarna skulle vidare granska projektets bidrag till
Vietnams ekonomi, sociala och kulturella effekter, samt
effekter för utbildning och kapacitetsuppbyggnad i den
vietnamesiska industrin. Man skulle även försöka dra
lärdomar av betydelse för utvecklingssamarbetet idag.
1
I utvärderingsgruppen ingick socialantropologen och forskningsledaren
Alf Morten Jerve (CMI), historikern Irene Nørlund (Nordic Institute of
Asian Studies i Köpenhamn), nationalekonomen Nguyen Thanh Ha
(National Institute of Science and Technology, Policy and Strategic
Studies i Hanoi), samt statsvetaren Astri Suhrke (CMI).
Paper, Prices and Politics - an evaluation of the Swedish
support to the Bai Bang project in Vietnam, 1969-1996
Centre for International Economics, Canberra, Australien
Sekretariatet för utvärdering och intern revision
Sida Evaluation 99/3
Studien skulle beskriva utvecklingseffekterna av Bai Bang
sådana de framstod år 1996. Hur väl fungerade Bai
Bang vid denna tidpunkt och vad kunde man då säga
om brukets effekter regionalt och nationellt? En sådan
ögonblicksbild av ett projekts effekter, ett s k snapshot,
skiljer sig från en mer traditionell kostnads-intäktsanalys
(cost-benefit analysis), där kostnad och nytta jämförs över
ett projekts hela livscykel. I fallet Bai Bang hade det
varit nästan omöjligt att på något meningsfullt sätt
sammanställa aggregerade kostnader och intäkter från
hela projektperioden.
Effektstudien utfördes av ett utvärderingsteam under ledning av Centre for International Economics (CIE)
i Canberra, Australien. Teamet bestod av experter inom
ekonomi, redovisning, organisationsanalys, teknisk utveckling och socialantropologi.2 Studien bygger på en
mängd utvärderingar och andra studier om Bai Bangprojektet, samt annan relevant dokumentation, bland
annat en förstudie, utförliga intervjuer, diskussioner med
utvalda grupper och enkäter. I ett tidigt skede anordnade
teamet en workshop i Hanoi, där vietnamesiska tjänstemän, företrädare för pappers- och skogsbruket samt
svenska före detta projektanställda vid Bai Bang gavs
möjlighet att med utvärderarna diskutera studiens uppläggning och metod.
Projektets utveckling
Processtudien spänner över projektets samtliga faser.
Den beskriver hur projektidén kom till och utvecklades
(1969-1970) och går sedan igenom den utdragna process av planering och förhandling som utmynnade i ett
formellt beslut om projektets ingångsättande (19701974). Därefter följer en redogörelse för konstruktionsfasen, byggandet av själva bruket, med kraftiga förseningar och åtföljande kostnadsöverskridanden (19741982). Denna fas överlappar delvis en följande fas av
expansion, då det svenska biståndet utökades med flera
stödprojekt, bland annat avseende bostäder och transporter (första halvan av 1980-talet). Slutligen behandlas
projektets ovanligt långa utfasningsperiod (1985-1990),
vilken präglades av sökandet efter en strategi för
avslutning av det svenska stödet som var förenlig med
Bai Bangs fortlevnad under “uthållig vietnamesisk drift”.
Utvärderarna fann att Bai Bang-projektet genom
alla sina faser brottades med tre svårhanterliga prob2
I utvärderingsgruppen ingick nationalekonomen David Vincent från
CIE, som också ledde arbetet, nationalekonomerna David Pearce, Derek
Quirke och Bob Warner (alla från CIE) revisorerna Nicholas Blower
och Nguyen Quoc Dat (Price Waterhouse i Hanoi), managementspecialisten Ngo Minh Hang (Vietnam Management Initiative på universitetet
i Hanoi), ingenjören Allan Jamieson (North Forest Products i Australien),
antropologerna Mandy Thomas (University of Western Sydney i
Australien), Pham Quang Hoan (Institute of Ethnology i Hanoi) och
Do Thi Binh (Centre for Family and Women Studies i Hanoi), samt
nationalekonomerna Adam McCarty och Hoang Van Hoa (Institute
for Economic and Development Studies vid universitetet i Hanoi).
lem: att få tag i råvara av tillfredsställande kvalitet i
tillräckliga mängder för pappersbruket, att skapa en
yrkeskunnig och tillräckligt motiverad arbetskraft och
att få bruket ekonomiskt bärkraftigt. Problem av denna
typ måste vilket modernt pappersbruk som helst kunna
hantera. I fallet Bai Bang visade sig emellertid dessa
problem vara mycket svåra att lösa, bland annat till
följd av Vietnams planekonomiska system. Genom de
åtgärder som vidtogs för att lösa problemen kom det
svenska stödet så småningom att omfatta ett separat
program för skogsbruk, ett bostadsområde för de
anställda vid bruket, samt en yrkesskola. Ett resultat av
de kompletterande investeringarna var att kostnaderna
för projektet ökade väsentligt. När Vietnams reformprogram inleddes på 1980-talet ställdes bruket och dess
problem i förgrunden för diskussionen.
Det svenska beslutet år 1969 att ge bistånd till
Nordvietnam var ett resultat av folklig sympati för Vietnamkrigets offer, en stark solidaritetsrörelse och ett politiskt klimat och parlamentariskt läge som föranledde
den socialdemokratiska regeringen att utforma en pronordvietnamesisk politik som tillfredsställde den radikala
vänstern. Sverige erbjöd Nordvietnam utvecklingsbistånd, men landet självt fick avgöra hur detta skulle
användas. Den nordvietnamesiska regeringen ville ha
en modern, tekniskt avancerad industri och valde ett
område inom vilket Sverige hade stor kunskap. Med
tillämpning av biståndets princip om s k mottagarorientering gav den svenska regeringen sitt samtycke.
Krigets förödande effekter, en stel byråkrati, ett
politiskt och socialt system med stor restriktivitet ifråga
om information, särskilt i krigstid, gjorde all planering
långsam och besvärlig. Idén att bygga ett modernt
pappersbruk i ett avlägset område i Nordvietnam i
början av 1970-talet, som dessutom skulle drivas utan
svenskt stöd redan efter fyra och ett halvt år (till en
kostnad av 770 miljoner kronor), var inte bara extremt
ambitiös, utan också överoptimistisk. Den fyra år långa
förberedande planeringsfasen präglades av konflikter
mellan tekniska krav och politiska överväganden i både
Sverige och Vietnam. De tekniska och praktiska hänsynstagandena fick slutligen ge vika för politiska utfästelser. År 1974 skrev de båda parterna under ett
avtal om samarbetet.
I byggfasen präglades verksamheten av de begränsningar som den ekonomiska krisen och den centrala
planeringen innebar. Med tiden bidrog nya väpnade
konflikter (med Kambodja och Kina) till ytterligare
förseningar och kostnadsöverskridanden. Den vietnamesiska regeringen gjorde stora ansträngningar att
påskynda bygget, men Bai Bang var bara ett av flera
projekt som konkurrerade om utbildad arbetskraft,
byggmaterial, energi- och transportkapacitet. Byråkratisk
rigiditet i Vietnam, liksom bristande koordinering mellan
en i Sverige utarbetad teknisk design och det pågående
bygget i Vietnam, ledde till slöseri och förseningar.
Språkproblem, dåliga transporter och ömsesidig misstro
gjorde inte förutsättningarna bättre. Den höga inflationen under andra hälften av 1970-talet var den största
enskilda orsaken till att de ursprungliga svenska budgetarna överskreds. Projektets förlängning och utvidgning
bidrog också till en avsevärd ökning av de reella
kostnaderna.
1•99 Sida Evaluations Newsletter
3
När bruket nästan var färdigbyggt (1980) reviderade
Sida sina tidigare planer och erbjöd fortsatt stöd under
driftsfasen. Det rådde fullständig svensk-vietnamesisk
enighet om behovet av detta och planeringen gjordes
gemensamt. Uppfattningen på svensk sida var såväl projektrelaterad som politiskt betingad. Efter stora investeringar av resurser och prestige kunde Sverige ej dra
sig ur projektet innan man försäkrat sig om att projektet
skulle bli framgångsrikt.
Rapporten ger en utförlig beskrivning av de överväganden som gjordes. Med utgångspunkt i de uppgjorda planerna blev Sverige under första halvan av
1980-talet i växande grad engagerat i olika sidoprojekt.
Dessa kom att framstå som delar av en problemlösande
strategi för att stödja papperbruket. Samtidigt var
reaktionerna på den vietnamesiska sidan blandade. Å
ena sidan välkomnade man fortsatt bistånd. Å andra
sidan fanns det en oro över Sveriges krav avseende arbetsmiljön vid pappersbruket och utvecklingen av bruket
i Bai Bang till en gökunge som slukar resurser från
andra återuppbyggnads- och utvecklingsbehov.
Vid mitten av 1980-talet ville både Sverige och Vietnam se ett slut på det svenska biståndet till Bai Bang.
Trots att man vid Sida tröttnat på stigande kostnader,
utformades en exceptionellt lång och kostsam utfasning:
fem år och 500 miljoner kronor utlovades. Processrapporten behandlar utförligt de faktorer som påverkade
Sidas val av utfasningsstrategi. Den ovanligt generösa
avvecklingsplanen tycks ej ha varit grundad på någon
detaljerad analys. Snarare hade den sitt ursprung i en
provisorisk ram tillkommen i den interna diskussionen
inom Sida. Klart är också att det svenska konsultföretag
som anlitats för projektets genomförande hade ett stort
inflytande på beslutet. Med den föreslagna strategin
valde Sida vad som tycktes vara det säkraste och enklaste
sättet att undvika vad som annars hotade att bli ett stort
och kostsamt misslyckande.
I Vietnam hade det ursprungliga politiska motivet för
projektet bleknat för länge sedan. En effektiv överföring
av teknisk kunskap hade ägt rum, och man ansåg att den
vietnamesiska ledningen och de anställda nu kunde driva
pappersbruket själva. Dessutom skapade den nationella
reformpolitiken i landet en förhoppning om mer
gynnsamma förhållanden för Bai Bang. Ändå motsatte
sig inte vietnameserna ett fortsatt svenskt engagemang.
Dels insåg man vilka krav som ställdes på att driva ett
‘svenskt’ industriföretag, dels ville man säkra ‘modellföretagets’ framgång i ett föränderligt ekonomiskt klimat.
Mot slutet av utfasningsperioden avrådde den
svenske projektkonsulten Sida från att dra sig ur projektet
1990 som tidigare planerats. Konsulten hänvisade till
en fallande produktion i slutet av 1980-talet och hade,
som rapporten påpekar, ett egenintresse av fortsatt
engagemang i Bai Bang. Sida fann det dock allt svårare
att försvara projektet på hemmaplan. Man avvisade
argument som talade för ett fortsatt stöd. Till slut räddades projektet av en historisk händelseutveckling som
varken de som planerade projektet eller drev bruket
hade någon kontroll över, nämligen att ekonomin i Vietnam gradvis reformerades under 1990-talet.
Yrkesskolan i Bai Bang kan med stolthet hävda att den har den högsta kvaliteten på yrkesutbildning i Vietnam.
Foto: Bror Karlsson/Phoenix
4
Sida Evaluations Newsletter 1• 99
Projektets utvecklingseffekter
Ekonomisk och finansiell hållbarhet. Enligt effektstudien blev
Bai Bang trots mångas tidigare farhågor ett exempel på
ett hållbart utvecklingsprojekt. Eftersom pappersbruket
finansierades med gåvobistånd har det inte några
kostnader för investerat kapital. Detta underlättar avsevärt brukets utsikter att uppnå långsiktig ekonomisk
bärkraft. Bruket har begränsade skulder och stora
nettotillgångar, även om likviditeten i företaget är låg.
Verksamheten går med vinst och företaget klarar sina
finansiella skyldigheter gentemot den vietnamesiska
staten.
Brukets vinstutveckling är mycket känslig för förändringar i priset på papper och för förändringar i den
egna produktionen av pappersmassa. Det framgår av
den känslighetsanalys (sensitivity analysis) som utförts inom
ramen för effektstudien. Bara små kostnadsminskningar
behövs för att bruket ska gå med vinst om tarifferna på
importerat papper slopas. Brukets möjligheter att minska
sina kostnader är goda. Om det ges totalt finansiellt
oberoende, har företaget potential att finansiera de
investeringar som krävs för att öka produktionen till
100 000 ton per år. Bruket skulle då ha goda möjligheter
att motstå konkurrens utifrån, utan ett importskydd.
Bai Bang Paper production (1000 t)
60
50
40
30
20
10
0
81
85
90
95
97
Men Bai Bang är för närvarande inte finansiellt oberoende och produktionen är inte ekonomiskt säkrad.
Pappersbruket ingår i Vietnam Paper Corporation
(VPC), ett nationellt organ som kontrollerar landets
pappers- och massaindustrier, varför det ej kan fungera
som ett oberoende vinstmaximerande företag. VPC
reglerar de olika brukens verksamhet för att begränsa
konkurrensen mellan dem. VPC använder vinsten från
Bai Bang till att subventionera andra, mindre vinstbringande pappersbruk och kontrollerar dess råvaruinköp, produktpriser och investeringsbeslut. Därmed
hotas på sikt Bai Bangs ekonomiska livskraft.
Ekonomiska effekter. Bai Bang har haft stor betydelse
för den regionala ekonomin. Distriktet runt bruket framstår som en oas av välstånd i en i övrigt fattig provins.
Den genomsnittliga inkomsten för pappersbruksarbetarna är ungefär dubbelt så hög som inom andra statliga
företag och pappersbruksarbetarnas levnadsvillkor är
goda. Pappersbruket har medfört att även skogsarbetarnas levnadsstandard förbättrats avsevärt. Den är nu
högre än för bönderna i området (inklusive de skogsbönder som avverkar träd för att sälja till bruket).
I förhållande till landets ekonomi är projektet
emellertid för litet för att ha någon större ekonomisk
genomslagskraft. Pappersbruket svarar bara för 0,09
procent av Vietnams BNP. Mindre än en procent av
Vietnams skogsproduktion går till Bai Bang. Produktionsmässigt har emellertid bruket en betydelsefull
roll på det nationella planet: Bai Bang svarade år 1996
för 26 procent av Vietnams totala pappersproduktion.
Produktion. Pappersbruket drivs och underhålls förhållandevis väl. Den stora massaimporten och de höjda
tarifferna på importerat papper har drivit upp produktionen till nästan full kapacitet. Nya investeringar gjordes
nyligen för att höja papperskvaliteten, men fler förbättringar behöver göras om man ska klara att möta
konkurrensen från utlandet.
Råvarubristen var ett återkommande tema i början
av projektet. Stora resurser lades ned på att lösa detta
problem. Ett planteringsprogram täcker nu brukets
behov. Den förbättrade tillgången på skogsråvara har
mer att göra med policyförändringar i Vietnam än med
Bai Bang-projektet. Liberaliseringen av jordrätten har
medfört en kraftig expansion av trädplantering i landet.
Liberaliseringen har inneburit att statlig mark arrenderats ut till småbrukare. Detta har i sin tur underlättat
avtal mellan bönder och skogsbruksföretaget, där parterna delar på avkastningen. Vidare har medvetenheten
ökat om de ekonomiska fördelarna med nyplantering
av skog (med miljömässiga fördelar som följd). Sammantaget har förändringarna bidragit till att stärka skogsarbetarnas incitament. Skogbruket är hållbart och
ekonomiskt fördelaktigt för regionen.
Mänskliga resurser. Projektets bidrag till kapacitetsbyggande genom yrkesutbildning har varit omfattande.
Bland de program som genomförts inom ramen för
projektet märks praktisk utbildning (on-the-job training),
program för kunskapsöverföring för att möjliggöra ett
vietnamesiskt övertagande av pappersproduktionen,
upprättandet av en yrkesskola (som numera utbildar
arbetare för samtliga pappersbruk i Vietnam), samt en
omfattande utbildningsverksamhet för skogsarbetare.
Projektet har flera samhällsekonomiska intäkter (social benefits). Vinsten från pappersbruket ger ökade inkomster för statskassan och bidrar till trädplantering,
välfärdsprogram för befolkningen i området, löner till
anställda och inköp av skogsråvara till priser som är
högre än de som erbjuds för skogsråvara till andra användningsområden. Projektet medför även kostnader
genom utsläpp från pappersbruket (även om föroreningarna är små) och möjligen också genom att vietnamesiska konsumenter tvingas köpa papper till ett
högre pris. Enligt en i effektstudien presenterad beräkning är det årliga nettovärdet av de samhällsekonomiska intäkterna högre än de samhällsekonomiska
kostnaderna.
Frånsett en viss oro för den ökande sociala differentieringen mellan olika hushåll och den stora löneklyftan
mellan pappersbruks- och skogsarbetare har välfärden
för arbetarna och deras familjer på många sätt ökat.
Lönerna har stigit, och arbetarna har fått bättre tillgång
till konsumtionsvaror. Deras hälsa har förbättrats, liksom
deras bostäder och transportmöjligheter. Dessutom har
utbildnings- och yrkesutbildningsmöjligheterna blivit
bättre och det kulturella livet för människorna berikats.
Men i förhållande till regionens folkmängd är det relativt
få som har gynnats. Omkring 25 000 arbetstillfällen
har skapats genom projektet – inom pappers- och
skogsbruket samt de verksamheter som är beroende av
dessa.
1•99 Sida Evaluations Newsletter
5
Bruket behöver minska sina driftkostnader med mellan 10 och 15
procent för att kunna klara den
internationella konkurrensen.
Foto: Anders Berlin.
Levnadsförhållanden och kultur. Även om levnadsförhållandena har förändrats för en hel del människor i
och kring Bai Bang anser de flesta som direkt berörts av
projektet att deras nya uppehälle – som industriarbetare
och som jordbrukare som gått från växelbruk till permanentjordbruk och trädplantering – har lett till en
ökat välfärd. Det finns inga tecken på öppen diskriminering av de etniska minoriteterna i området. Etniska
minoriteter har varit delaktiga i projektets förmåner,
bland annat genom en yrkesutbildning som utformats
specifikt för dem.
Under de första åren av projektet hindrades utbytet
mellan svenskar och vietnameser av språkbarriärer och
kulturella skillnader. Betydelsen av detta är inte lätt att
uppskatta, men misshälligheter grundade i språkliga
och kulturella skillnader hade otvivelaktigt en negativ
inverkan på projektet. Som regel lyckades man dock
lösa uppkomna konflikter. Förhållandena mellan lokalbefolkningen och de besökande svenskarna förbättrades
också successivt. En viktigt anledning till detta var att
vietnameserna ville visa sin goda vilja gentemot Sverige
och de svenskar som arbetade med projektet. Sverige
och svenskarna har genom åren även rönt uppskattning
som introduktörer av de goda arbetsförhållandena vid
pappersbruket.
De svenska experterna introducerade konventionella
västerländska ledarskapsprinciper utformade i enlighet
med nordiska idéer om jämlikhet och omsorg. Det var
inte förrän 1989, när Vietnam på allvar började sin
övergång till marknadsekonomi, som dessa principer
kunde tillämpas i praktiken. Bai Bangs ledarskapspraxis
beundras inom hela den statliga företagssektorn och
betraktas som överlägsen den gängse vietnamesiska.
Valuta för pengarna? Det är förmodligen sant, som
många har hävdat, att de resurser som satsats på Bai
Bang kunde ha använts bättre inom andra sektorer av
det Vietnamesiska samhället. Huruvida Sverige eller
Vietnam har fått valuta för pengarna beror på hur
pengarna annars skulle ha kunnat användas, och vilket
värde man tillmäter projektets resultat.
Om de svenska biståndspengarna för Bai Bangprojektet i stället hade satts in på ett räntebärande konto,
och räntan använts till att finansiera Vietnams
6
Sida Evaluations Newsletter 1• 99
importbehov skulle avkastningen
från insatta medel under ett år varit
flera gånger större än nyttan år 1996
beräknad genom en kostnadsintäktsanalys. (Detta framgår av den kostnads-intäktsanalys som presenteras
i studien). Av olika skäl som behandlas i rapporten är det emellertid sannolikt att det ackumulerade reala
värdet av de resurser som överfördes
till Vietnam var mindre än Sidas
utlägg för Bai Bang. Å andra sidan
har projektet haft betydande sidoeffekter – det har t ex
bidragit till nyplantering av skog, och tjänat som förebild
inom det ekonomiska reformprogrammet – som den
kvantitativa analysen inte fångar in.
Vietnams efterfrågan på papper ökar snabbt och
måste mötas av inhemsk produktion och/eller import.
En central fråga är huruvida pappersproduktion är ett
effektivt utnyttjande av Vietnams resurser. Vietnam har
komparativa fördelar när det gäller att odla skog för
pappersändamål: en riklig nederbörd i ett bergslandskap
som erbjuder få andra användningsområden, och en
hårt arbetande, billig arbetskraft i bergsområdena. Ett
kapitalintensivt pappersbruk torde därför vara förenligt
med Vietnams stora komparativa fördel av arbetskraftsintensiva verksamheter.
Det svenska stödet var en officiell politisk manifestation med implicita politiska mål. Exakt vilka dessa mål
var från början, vilket värde de kan tillmätas (till exempel
värdet av att visa solidaritet med det vietnamesiska folket)
och i vilken utsträckning de kan sägas ha uppfyllts, har
inte legat inom ramen för denna utvärdering att försöka
bedöma. Det är dock utredarnas bedömning att samtliga
officiella projektmål har uppfyllts.
Lärdomar
De båda rapporterna diskuterar åtskilliga lärdomar som
dagens utvecklingssamarbete kan dra av erfarenheterna
från Bai Bang-projektet. Här en sammanfattning av de
viktigaste.
1. De ekonomiska förhållandena i mottagarlandet är avgörande
för ett projekts resultat – men kan också påverkas av projektet.
En huvudförklaring till att pappers- och skogsbruket i
Bai Bang till sist blivit ett livskraftigt företag är de sedan
slutet av 1980-talet genomförda ekonomiska reformerna
i Vietnam. Det är inte sannolikt att en bärkraftig skogsindustri hade kunnat skapas utan de genomförda förändringarna av jordrättsförhållandena och avkollektiviseringen av skogsbruket. Dessa förändringar resulterade
i ett ökat utbud av skogsråvara till ett för pappersbruket
acceptabelt pris. Pappersbruket skulle knappast kunnat
bli konkurrenskraftigt utan prisliberalisering och utökade
befogenheter för statliga företag. Bruket hade inte heller
uppnått sin nuvarande produktivitet utan omläggning
till prestationsbaserade löner. Ökningen av inkomsten i
distriktet runt pappersbruket hade inte ägt rum utan
den privata företagsamhet som de ekonomiska reformerna möjliggjorde.
Projektet hjälpte emellertid också till att påskynda
den ekonomiska reformprocessen. För det första medförde projektet att vietnamesiska politiker direkt ställdes
inför olika alternativ vad gäller företagsledning, teknisk
förmåga och välstånd. Projektet gav även Sverige en
möjlighet att bidra till diskussionen om hur Vietnam
skulle kunna genomföra ekonomiska och institutionella
förändringar. Det var en för Bai Bang-modellen gynnsam omständighet att Vietnam påbörjade sitt reformprogram samtidigt som produktionen vid pappersbruket
startade.
2. Lokalt ägande har en avgörande betydelse
Bai Bang var ett konsultintensivt projekt. Fyrtio procent
av de svenska biståndsmedlen till projektet gick till
svenska konsulter. Antalet svenskar i projektet var
sannolikt för stort. Flera av de utvärderingar som gjordes
under 1980-talet identifierade de vietnamesiska anställdas låga incitament samt bristen på inhemsk råvara
som de främsta flaskhalsarna. Att skicka svenska experter
till Bai Bang kan knappast ha varit ett effektivt sätt att
lösa dessa problem. Genom att förstärka projektets
svenskhet kan det till och med ha undergrävt motivationen för vietnameser som ville stärka det inhemska
ägandet av projektet och i ökande utsträckning utnyttja
lokala resurser.
Sida var mycket beroende av sina konsulter – WPSystem och senare Scanmanagement. Konsulterna
argumenterade konsekvent för svensk expertis som en
garanti för projektets framgång. Sida, å sin sida, såg ej
till att gemensamma projektgenomgångar inrymde
expertis med alternativa uppfattningar. Därmed motverkades ett lokalt ägande.
3. Åtgärder för att stimulera lokalt initierade institutionella
reformer och incitamentstrukturer är oftast en mer konstruktiv
givarstrategi än konditionalitet.
Vietnameser och svenskar utgick båda från att samarbetet skulle grundas på jämlikhet och solidaritet. De
höga kostnaderna och de stora riskerna med Bai Bang,
liksom Nordvietnams krav på suveränitet och säkerhet,
gjorde att denna förhoppning kom på skam. Redan i
planeringsfasen tvistade vietnameserna och Sida om
hur projektet skulle utformas. Sverige ville ha ett avtal
som gav kontroll och en stark svensk projektnärvaro.
Man såg risker med att bygga en modern industri i en
underutvecklad region i ett land som man hade mycket
lite kunskap om, och där man endast gavs begränsad
rörelsefrihet. Hanoi kämpade emot. Förseningar samt
överskridanden av budgeten skärpte konflikten om vem
som skulle ha kontrollen över projektet. Sida ville också
att pappersbruket skulle kontrollera tillgången på skogsråvara. Skogsministeriet protesterade.
När svenska medier rapporterade om tvångsarbete
bland de skogsarbetare som försåg Bai Bang med råvara
ställdes saken på sin spets. I ökande grad ställde givaren
krav, d v s införde alltmer av s k konditionalitet. Konditio-
naliteten misslyckades dock som regel, antingen för att
kraven var orealistiska eller för att de inte var trovärdiga.
(Vietnam visste att det var svårt för Sverige att avbryta
projektet.) Åtgärder som stimulerade inhemska reformer
som redan hade inletts fungerade bättre. Sida gav de
vietnamesiska myndigheterna stöd att förbättra management- och organisationsstrukturer. Man bidrog också
till att förbättra skogsarbetarnas levnadsförhållanden.
Och man gjorde det vid en tidpunkt då nationella reformer verkade i samma riktning.
4. Anpassning av modern teknik till en ny resursmiljö och social
organisation kräver förståelse av kulturella och sociala förhållanden.
Exemplet Bai Bang visar på problemen med att anpassa
modern teknik till en ny resursmiljö och social organisation. Förutfattade meningar om Bai Bang som ett i
huvudsak tekniskt projekt, ett byggprojekt, medförde
inledningsvis att kulturella och sociala förhållanden
förbisågs.
När råvarutillgången skulle säkras använde man sig
inledningsvis av en rad olämpliga tekniska lösningar.
Genom hela projektet fanns en tendens att söka ”svenska
lösningar” på problem som krävde andra åtgärder. Med
sin bristande förståelse av kulturella förhållanden lärde
sig projektplanerarna endast långsamt och med mycken
möda av misstagen. Språkutbildning, undervisning om
vietnamesisk kultur och samhälle, samt träning att hantera interkulturella relationer var under hela projektet
försummade områden för kompetensutveckling.
5. Om ett långvarigt projektsamarbete ska överleva kan politisk
vision och ett engagemang på hög nivå vara nödvändiga komplement till rationell planering. För att ett projekt ska bli framgångsrikt krävs dock även gynnsamma ekonomiska förhållanden.
Enligt Sidas egen förstudie till Bai Bang-projektet saknades de ekonomiska förutsättningarna för framgång.
Projektet hade inte godkänts om det inte haft ett starkt
politiskt stöd i både Sverige och Vietnam. Utan detta
stöd hade projektet dessutom knappast överlevt den
ekonomiska krisen i Vietnam från slutet av 1970-talet
och det faktum att man flera gånger kom att överskrida
budgeten. Vad som till sist kom att rädda projektet, var
emellertid inte detta politiska stöd utan det vietnamesiska
reformprogrammet. Det var genom detta reformprogram som Bai Bang till sist blev ett fungerande industriföretag.
1•99 Sida Evaluations Newsletter
7
Posttidning B
Avsändare: Infocenter
Swedish International Development
Cooperation Agency (Sida)
S -105 25 Stockholm, Sweden
Recent Sida Evaluations:
99/4
A leap of Faith. A story of Swedish aid and paper
production in Vietnam – the Bai Bang project,
1969–1996.
Alf Morten Jerve, Irene Nørlund, Astri Suhrke, Nguyen
Thanh Ha
Department for Evaluation and Internal Audit
99/3
Paper, Prices and Politics. An evaluation of the
Swedish support to the Bai Bang project in Vietnam.
David Vincent, Nguyen Quoc Dat, Ngo Minh Hang, Altan
Jamieson, Nicholas Blower, Mandy Thomas, Pham Quang
Hoan, Do Thi, Adam McCarty, Hoang Van Hoa, David
Pearce, Derek Quirke, Bob Warner
Department for Evaluation and Internal Audit
99/2
99/1
Strengthening Publishing in Africa.
An evaluation of APNET.
Lars P Christensen, Cecilia Magnusson Ljungman, John
Robert, Ikoja Odongo, Maira Sow, Bodil Folke Frederiksen
Department for Democracy and Social Development
Renewable Energy Technologies in Asia: A regional
Research and dissemination Programme.
Small Khennas and Teresa Andersson
Department for Research Cooperation, SAREC
98/38 Swedish Support to University of Eduardo Mondlane
in Mozambique.
David Wield, Admir Bay, Silas Gustafsson, Penina Mlarna
Department for Research Cooperation, SAREC
98/37 Swedish NGO Foundation for Human Rights.
Iain Cameron, Kristina Flodman, Anna-Karin Lindblom, Eva
Åhlström
Department for Democracy and Social Development
98/36 The Training of Journalists in Central and Eastern
Europe.
Tiina Meri, Börje Wallberg
Department for Central and Eastern Europe
98/35 Three Human Rights Organisations Based in Banjul,
Africa. The African Commission on Human and
peoples´ Rights, The African Centre for Democracy
and Human Rights Studies, The African Society of
International and Comparative Law.
Lennart Wohlgemuth, Jonas Ewald, Bill Yates
Department for Democracy and Social Development
98/34 Support to Building an Institutional Capacity for
Arbitration in Sri Lanka.
Claes Lindahl, Gustaf Möller, Sundeep Waslekar
Department for Infrastructure and Economic Cooperation
98/33 Centre for Legal Education and Aid Networks in
Kenya.
Fran Biggs
Department for Africa
98/32 The Bank of Zambia –␣ Way Forward.
Olof Hesselmark, Peter Winai
Department for Democracy and Social Development
Mars 1999
8
Sida Evaluations Newsletter 1• 99
98/31 The Impact of the Sida Financed International
Training Programme. A case study of the Philippines.
Kim Forss, Lars Bjern, Benjamin Milano
Department for Infrastructure and Economic Cooperation
98/30 The Swedish Cooperative Centre´s Environment
Project in Sri Lanka.
David Gibbon, Ananda A Kodituwakku, A Lecamwssam,
S C Girihagama
Department for Natural Resources and the Environment
98/29 The Nordic Funded Rural Employment Sector
Programme in Bangladesh.
Claes Lindahl, Julie Catterson, Robert Andersen, IngeMerete Hirshholmen, Sharnima Nasrin, Petra Stark
Department for Natural Resources and the Environment
98/28 Water and Environment Sanitation Programme,
WES in Uganda.
Clifford Wang, Eva Poluha, Jerker Thorvaldsson, Sam
Mutono
Department for Natural Resources and the Environment
98/27 Cooperative Reform and Development
Programme, CRDP in Uganda.
Mick Moore, Lindah Mangali, Z Ojoo
Department for Natural Resources and the Environment
98/26 International Centre for Research in Agroforestry,
ICRAF 1990–1997.
Bo Tengnäs, Arne Eriksson, Terry Kantai, Alice Kaudia,
Jeff Odera
Department for Natural Resources and the Environment
98/25 Sustainable Dry Forest Management. Sidasupported collaborative research project between
Burkina Paso and Sweden.
Karin Gerhardt, Kerstin Jonsson, Eva Evers Rosander
Department for Natural Resources and the Environment
98/24 Swedesurvey Projects in Russia and Ukraine. Land
registration systems and information management.
Ivan Ford, Susan Nichols, Mark Doucette, Jaap
Zevenbergen
Department for Central and Eastern Europe
98/23 Programme for Total Quality Management in Russia.
Lars Rylander
Department for Central and Eastern Europe
98/22 Energy Saving and Pollution Abatement in Jiamusi
Paper Mill, China. An investment project supported by a concessionary credit from Sweden.
Karlis Goppers
Department for Infrastructure and Economic Cooperation
98/21 Two International Training Programmes in the
Phillippines, Tanzania and India. Total Maintenance
Management and Project Management.
Kim Forss, Lars Bjern, Suresh Pingale, Yvonne Swfonek
Department for Intrastructure and Economic Cooperation
Sida Evaluations Newsletter is published by the Department for
Evaluation and Internal Audit. Publisher: Ann Marie Fallenius.
The views and interpretations expressed in presented reports
are those of the authors and should not be attributed to Sida.
Comments and subscription enquiries may be addressed to
the editor: Mr Claes Bennedich, Department for Evaluation
and Internal Audit, telephone: (+46) 8 698 5447,
fax (+46) 8 698 5610, e-mail: [email protected]
The Newsletter is also available on Internet; www.sida.se
Sida Evaluations may be
ordered from:
Infocenter
Swedish International Development Cooperation Agency (Sida)
S-105 25 Stockholm
Phone: (+46) 8 795 23 44
Fax: (+46) 8 760 58 95
E-mail: [email protected]
