EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 2.8.2013
COM(2013) 567 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om kraven för barn som passerar medlemsstaternas yttre gränser
SV
SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om kraven för barn som passerar medlemsstaternas yttre gränser
1.
INLEDNING
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 444/20091 av den 28 maj 2009 om
ändring av rådets förordning (EG) nr 2252/2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och
biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (nedan
kallad förordningen) infördes principen om ett pass per person. Enligt denna princip ska varje
pass eller resehandling utfärdas som en enskild handling. Pass för familjer eller andra grupper
kan inte längre utfärdas. Principen rekommenderades redan 1997 av Internationella civila
luftfartsorganisationen (Icao), eftersom det anses säkrare om varje person (även barn) har ett
eget pass2.
Föreliggande rapport har tillkommit som svar på kravet i artikel 1 i förordningen, enligt vilket
kommissionen senast den 26 juni 2012 ska ”lägga fram en rapport om kraven för barn som
reser ensamma eller med medföljande vuxen och som passerar medlemsstaternas yttre gränser
och ska vid behov föreslå lämpliga initiativ för att säkerställa en gemensam strategi
beträffande reglerna för skydd för barn som passerar medlemsstaternas yttre gränser”.
Föreliggande dokument bygger på en omfattande studie som kommissionen låtit göra (nedan
kallad studien3) om lagstiftning och praxis i EU, i EU:s medlemsstater och i länder som är
associerade till Schengenregelverket4 när det gäller frågan om EU och barn från tredjeländer5
som reser ensamma eller med medföljande vuxen och som passerar medlemsstaternas yttre
gränser6. I rapporten behandlas särskilt kontroller av barn som lagligen passerar de yttre
gränserna.
2.
GENOMFÖRANDE AV PRINCIPEN OM ETT PASS PER PERSON
De flesta medlemsstater har redan i många år följt den här principen. I förordningen
fastställdes ändå en övergångsperiod, vilket innebar att medlemsstaterna skulle genomföra
principen senast den 26 juni 2012 så att ”[d]en ursprungliga giltighetstiden för innehavaren
[…] inte påverkas”.
1
2
3
4
5
6
SV
EUT L 142, 6.6.2009, s. 1.
På internet: http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm
Studien genomfördes av konsortiet Ramboll–EurAsylum inom ramen för Fonden för yttre gränser.
Slutrapporten finns på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för inrikes frågor:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-andvisas/general/index_en.htm. I studien behandlas en rad frågor som står i samband med barn som
passerar gränserna. I föreliggande rapport behandlas endast huvudfrågorna, exempelvis effekten av
principen om ett pass per person.
Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz.
I linje med artikel 1 i FN:s konvention om barnets rättigheter avses med barn i denna rapport varje
person under 18 år.
I linje med avsaknaden av kontroller vid de inre gränserna och med artikel 1 i förordningen behandlas
inte frågor som rör barns gränspassage inom Schengenområdet, även om kommissionen är medveten
om att det även där förekommer handel med och bortförande av barn.
2
SV
Bestämmelsen innebar följande:
Från och med den 26 juni 2012 ska EU-medborgarnas pass endast utfärdas som
enskilda handlingar.
Efter detta datum ska alla barn oavsett ålder ha egna EU-pass. De får inte resa om de
endast har förts in i föräldrarnas pass.
Föräldrarnas pass är fortsatt giltiga för dem (det vill säga innehavaren) efter den
26 juni 2012, även om passet innehåller barnens namn.
Några medlemsstater tolkade dock bestämmelsen om en övergångsperiod på ett annat sätt och
menade att de fortfarande kunde utfärda pass där barn angavs i föräldrarnas pass (så kallade
familjepass) fram till den 26 juni 2012 och att de införda posterna för barn skulle fortsätta
gälla under hela passets giltighetstid.
I rådets berörda arbetsgrupp klargjorde kommissionen att en sådan tolkning skulle strida mot
syftet med den treåriga övergångsperioden.
Kommissionen gav ytterligare vägledning på området genom en rekommendation av den
14 december 20127 om ändring av rekommendationen om inrättande av en gemensam
”Praktisk
handledning
för
gränsbevakningspersonal”
(Schengenhandbok)
som
medlemsstaternas behöriga myndigheter ska använda när de utför personkontroller vid
gränserna (K(2006) 5186 slutlig)8.
I rekommendationen klargörs att förordningen inte gäller Irland och Storbritannien och att den
inte heller gäller pass som utfärdas av tredjeländer. I rekommendationen erinras om att
bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG9 om
unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom
medlemsstaternas territorier ska tillämpas. Enligt artikel 5.4 i direktivet10 ska avsaknaden av
ett enskilt pass för barn som är införda i föräldrarnas pass inte automatiskt leda till att de
nekas utresa från eller inresa till en medlemsstats territorium. Genom att barnet är infört i
föräldrarnas pass kan man säga att de på ”annat sätt bevisat att de omfattas av rätten att fritt
röra sig”.
I de flesta medlemsstater infördes principen om ett pass per person genom nationell
lagstiftning redan för flera år sedan. Endast några få medlemsstater väntade fram till den
26 juni 2012 med att helt avskaffa familjepassen.
När det gäller införandet av principen har medlemsstaterna inte rapporterat några problem.
Inga problem har heller identifierats i studien. Enligt studien har tvärtom alla berörda
intressenter, särskilt gränskontrolltjänstemännen, de nationella myndigheterna och de ickestatliga organisationer som arbetar med att skydda barns rättigheter, välkomnat principen om
ett pass per person. De flesta är överens om att principen har gjort det säkrare för barn att resa
7
8
9
10
SV
C(2012) 9330 final.
K(2006) 5186 slutlig.
EUT L 158, 30.4.2004, s. 77.
”Om en unionsmedborgare eller en familjemedlem till denne, som inte är medborgare i en medlemsstat,
inte har de resehandlingar som krävs eller, i förekommande fall, nödvändiga viseringar, skall den
berörda medlemsstaten, innan utvisning får komma i fråga, ge dessa personer all rimlig möjlighet att få
eller få tillgång till de nödvändiga handlingarna inom rimlig tid eller få bekräftat eller på annat sätt
bevisat att de omfattas av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig.”
3
SV
och snabbare för dem att passera gränserna, eftersom gränskontrolltjänstemännen nu kan
fastställa att ett barn faktiskt är den person som anges i passet.
I vissa fall har det blivit svårare att koppla ett resande barn till barnets föräldrar om de inte har
samma efternamn. I detta hänseende är flera intressenter, bland annat Frontex, positiva till
idén att ta med information om föräldrar/förmyndare i barnets pass11.
3.
LAGSTIFTNING OCH PRAXIS FÖR BARN SOM PASSERAR GRÄNSERNA
Principen om ett pass per person är endast ett av de krav som ska göra det säkrare för barn att
passera gränserna, värna deras rättigheter samt bekämpa bortförandet av och handeln med
barn. I detta hänseende finns fler andra bestämmelser och förfaranden på europeisk och
nationell nivå. Syftet med detta kapitel är att ge en kortfattad översikt över de mest relevanta
bestämmelserna och metoderna.
3.1.
Lagstiftning och praxis på EU-nivå
De viktigaste bestämmelserna om barn som passerar Schengenområdets yttre gränser finns i
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/200612 om en gemenskapskodex om
gränspassage för personer (nedan kallad kodexen om Schengengränserna) och tillhörande
bilagor13. I punkt 6 i bilaga VII i kodexen om Schengengränserna erinras om att
”[g]ränskontrolltjänstemännen skall vara särskilt uppmärksamma på underåriga”. I denna
punkt anges även att gränskontrolltjänstemännen, när underåriga åtföljs av vuxna, ska
kontrollera om den medföljande har föräldraansvar för den underårige. Detta gäller särskilt i
de fall då den underårige endast åtföljs av en vuxen och det finns en grundad anledning att
anta att den underårige olagligen har förts bort från den eller de personer som har det lagliga
föräldraansvaret. Om det finns en ”grundad anledning” ska gränskontrolltjänstemännen göra
ytterligare utredningar. Om underåriga reser utan en medföljande vuxen ska
gränskontrolltjänstemännen i allmänhet utföra en noggrann kontroll av resehandlingarna.
I punkt 3.7 i del II, avsnitt I i Praktisk handledning för gränsbevakningspersonal14
föreskrivs att gränskontrolltjänstemännen vid eventuella tvivel om barnets tillstånd att passera
gränsen vid utresa ska kontakta den nationella kontaktpunkten15 i den Schengenstat som
barnet är medborgare eller uppehåller sig i. Om vissa upplysningar föranleder misstanke om
att barnet olagligen har förts bort eller reser ut utan tillstånd, kan gränskontrolltjänstemännen
neka barnet utresa eller samla in all tillgänglig information om barnets destination och om den
person som åtföljer barnet.
För tredjelandsmedborgare med viseringsskyldighet som reser in i Schengenområdet fastställs
förfaranden och villkor i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/200916 om
införande av en gemenskapskodex om viseringar (nedan kallad viseringskodex). Underåriga
ska enligt förordningen lämna in ett viseringsansökningsformulär undertecknat av en person
som utövar förälders vårdnadsrätt eller rättsligt förmyndarskap. Enligt handledningen för
11
12
13
14
15
16
SV
Denna idé lades även fram vid förhandlingarna om förordningen. Av olika skäl, bland annat den
rättsliga grunden för en sådan bestämmelse, övergavs dock idén (se även punkt 5.1).
EUT L 105, 13.4.2006, s. 1.
Särskilt bilaga VII: Särskilda regler för vissa personkategorier.
Kommissionens rekommendation om inrättande av en gemensam ”Praktisk handledning för
gränsbevakningspersonal” (Schengenhandbok) som medlemsstaternas behöriga myndigheter ska
använda när de utför personkontroller vid gränserna (C(2006) 5186 slutlig), ändrad genom
kommissionens rekommendation C (2008) 2976 slutlig.
De nationella kontaktpunkterna för rådgivning om underåriga anges i bilaga 37 till handledningen.
EUT L 243, 15.9.2009, s. 1.
4
SV
handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar17 (nedan kallad
handledningen om viseringskodexen) ska konsulaten kontrollera att den person som ansöker
om viseringen för den underårigas räkning är dess förälder eller förmyndare. Samtycke från
vårdnadshavare eller förmyndare för sökande under 18 år ska inhämtas, oberoende av
myndighetsåldern i hemlandet. Konsulaten ska även kontrollera att den underåriga inte
olagligen har förts bort från den eller de personer som har den lagliga vårdnaden. Om det
finns misstanke om sådant olagligt bortförande ska konsulatet göra de utredningar som
behövs för att förhindra detta.
Rent praktiskt genomförde Frontex i november–december 2010 en gemensam insats på
EU-nivå inriktad på irreguljär invandring av barn (Agelaus 2010). Den genomfördes på
42 flygplatser i hela Europa. Målet var att öka medvetenheten om den irreguljära
invandringen av barn. I november 2011 ledde Frontex dessutom ”Joint Operation Hammer”,
ett samarbete mellan flera organ som också var inriktat på handeln med barn. Operativa
riktlinjer utarbetades på området. I riktlinjerna betonas att barnets bästa alltid ska komma i
första rummet och att principen om ”non-refoulment” ska följas. Riktlinjerna omfattar en icke
uttömmande förteckning över tecken på handel med barn. Om något tyder på att barnet svävar
i fara ska gränskontrolltjänstemännen utföra en mer specifik kontroll (en så kallad fördjupad
kontroll). I riktlinjerna finns även användbara tips om hur man kommunicerar med barn.
Under 2011 utarbetade Frontex även ett utbildningspaket för gränskontrolltjänstemän om
bekämpning av människohandel: utbildningshandboken innehåller avsnitt om barns särskilda
situation och behov.
3.2.
Lagstiftning och praxis på nationell nivå
I nationell lagstiftning och praxis finns mycket få konkreta krav för barn som passerar
gränserna.
Ett gemensamt instrument för skydd av barn är kravet på föräldrars samtycke. I de flesta
medlemsstater fastställs samtycket redan i samband med passansökan. Vissa medlemsstater18
kräver att en förälder/förmyndare ger sitt skriftliga tillstånd eller fyller i ansökan. Andra
medlemsstater19 kräver skriftligt tillstånd från båda föräldrarna. Vissa medlemsstater20 kräver
att en förälder åtföljer barnet vid ansökan. I andra medlemsstater21 ska i princip båda
föräldrarna vara närvarande.
I linje med bilaga VII i kodexen om Schengengränserna, och om särskild misstanke
föreligger, får dessutom gränskontrolltjänstemännen i de flesta medlemsstater begära
verifikationer för att kontrollera förhållandet mellan barnet och medföljande vuxen. I
praktiken tar detta normalt formen av ett tillstånd från föräldrarna i vilket föräldrarna
samtycker till att barnet reser ut ur eller in i landet. Huruvida tillståndet krävs från barn som är
unionsmedborgare22, egna medborgare23 eller tredjelandsmedborgare24 varierar mellan olika
länder. I några medlemsstater finns särskilda myndigheter som utfärdar tillstånd för egna
medborgare. De flesta medlemsstater har dock ingen särskild utfärdande myndighet eller mall
17
18
19
20
21
22
23
24
SV
Kommissionens beslut K(2010) 1620 slutlig av den 19 mars 2010 om införande av en handledning för
handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar.
T.ex. Tjeckien, Estland, Lettland, Österrike, Portugal, Rumänien, Slovenien och Storbritannien.
T.ex. Danmark, Grekland, Irland, Malta, Nederländerna, Polen, Finland och Sverige.
T.ex. Belgien, Tyskland, Spanien, Litauen och Slovakien.
T.ex. Bulgarien, Frankrike och Italien.
T.ex. Italien, Polen och Portugal.
T.ex. Bulgarien, Litauen och Rumänien.
T.ex. Belgien, Spanien, Frankrike, Cypern, Lettland, Malta och Portugal.
5
SV
för föräldratillstånd. Regler och praxis varierar även när det gäller kravet på bestyrkande
och/eller översättning av tillståndet.
I vissa fall kan en användbar metod för att se till att barnet reser med rätt tillstånd från sin
förmyndare vara att kontrollera vårdnadsansvaret vid gränsen. I många medlemsstater är
det rätt svårt för gränskontrolltjänstemännen att få tag på upplysningar om vårdnadsansvar,
särskilt med kort varsel. I vissa medlemsstater25 har gränskontrolltjänstemännen direkt
åtkomst till nationella databaser eller folkbokföring. I andra medlemsstater26 måste de dock
vända sig till kommuner och lokala domstolar för att få tillgång till dessa upplysningar.
Enligt EU:s lagstiftning om transportörens ansvar, särskilt rådets direktiv 2001/51/EG av den
28 juni 200127, ska transportören se till att passagerare som reser från tredjeländer har
nödvändiga resehandlingar för inresa till medlemsstaternas territorium. I detta sammanhang
kan transportörerna fylla en funktion genom att kontrollera barnets identitet och barnets
förhållande till medföljande vuxen. Studien visade att transportörerna endast ägnar särskild
uppmärksamhet åt barn som reser ensamma. Barn som reser tillsammans med en förälder ges
mycket mindre uppmärksamhet. Barn som reser ensamma med flyg tycks vara mest
”skyddade”, eftersom flygbolagen följer de riktlinjer som International Air Transport
Associations (IATA)28 har fastställt för hantering av barn som reser ensamma. De flesta
flygbolag erbjuder även assistanstjänster för ensamresande barn. För barn som reser
sjö- eller landvägen ser förfarandena mer olika ut. Graden av samarbete mellan
gränskontrolltjänstemännen och transportörerna varierar också mellan olika länder. I vissa
medlemsstater finns visserligen ett aktivt och formaliserat samarbete mellan
lufttrafikföretagen och gränskontrolltjänstemännen, exempelvis för att upptäcka misstänkta
situationer, men detta är långt ifrån regel.
Även om kraven när det gäller tillstånd från föräldrarna varierar, använder medlemsstaterna
rätt likartade metoder för att identifiera möjliga risksituationer (exempelvis möjliga fall av
bortförande eller handel). Det är i hög grad den personliga bedömningen av situationen och
mötet
mellan
gränskontrolltjänstemannen
och
barnet
som
avgör
om
gränskontrolltjänstemannen fattar misstankar. Bland annat följande faktorer kan ge upphov till
misstankar eller åtminstone få gränskontrolltjänstemannen att rutinmässigt följa upp
passkontrollen med ett par frågor: barnet och medföljande vuxen har olika efternamn eller
utseende; barnets beteende och samspelet mellan barnet och medföljande vuxen;
utrese- eller destinationslandet, exempelvis länder med kända smugglingsvägar.
Studien visade att gränskontrolltjänstemännen i sina beslut oftast prioriterar barnets säkerhet
framför resebehovet, eftersom fördjupade kontroller genomförs vid minsta misstanke. Det
finns dock få statistiska uppgifter om barn i risksituationer vid gränserna (eller om barn som
passerar gränserna i allmänhet).
Gränskontrolltjänstemännens praxis tycks bygga på en blandning av yrkesutbildning,
riktlinjer, erfarenhet och sunt förnuft. Det finns visserligen särskilda utbildningsprogram i
somliga medlemsstater29 och i flera andra medlemsstater får gränskontrolltjänstemännen viss
25
26
27
28
29
SV
T.ex. Tyskland, Estland, Lettland, Nederländerna, Finland och Sverige.
T.ex. Tjeckien och Malta.
EGT L 187, 10.7.2001, s. 45.
Rekommenderad bästa praxis för underåriga, IATA/CAWG, 41:a mötet, 16–17 maj 2007, Tokyo.
Storbritannien utmärker sig t.ex. med särskilda utbildningar om barn, vilka stöds av den brittiska
gränsmyndighetens ”Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm”.
6
SV
utbildning i skydd av barn, men studien visade att relativt lite uppmärksamhet normalt ägnas
åt frågan.
Det finns även konkreta larm för gränskontrolltjänstemännen som kan ge upphov till
ytterligare åtgärder. Utöver de nationella databaserna använder samtliga Schengenländer även
andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) som huvudsaklig
informationskälla om barn som har rapporterats saknade eller om specifika varningar för
medföljande vuxen. I dessa fall kan gränskontrolltjänstemännen kontakta de så kallade
Sirenekontoren i barnets ursprungsland. Dessutom kan de även kontakta de nationella
kontaktpunkterna för underåriga (bilaga 37 i Schengenhandboken) samt använda Europols
och Interpols databaser, som exempelvis omfattar information om brottslingar och saknade
personer samt utnyttjade barn.
När väl gränskontrolltjänstemännen har identifierat en risksituation tycks deras nationella
samordningsmekanismer (rutiner för vidareslussning) variera mellan medlemsstaterna. I
några medlemsstater30 är sådana rutiner för vidareslussning mycket tydligt angivna och
efterlevs. I andra medlemsstater bygger de mer på beslut från fall till fall.
Gränskontrolltjänstemännen vet normalt vilka socialtjänster de kan kontakta, men det saknas
ibland konkreta beskrivningar av när de ska kontaktas och hur man går till väga, särskilt under
särskilda omständigheter (exempelvis när en risksituation identifieras tidigt eller sent på
dagen).
4.
BÄSTA PRAXIS
Viss bästa praxis har fastställts för att ge barn bättre skydd:
Specialutbildning för gränskontrolltjänstemän om skydd av barn. I några
medlemsstater får även flygbolagens mark- och kabinpersonal sådan utbildning.
En gränskontrolltjänsteman med specialutbildning i hantering av barn ska vara i
tjänst under varje skift på viktiga gränsövergångsställen.
Väletablerat
samarbete
mellan
incheckningspersonalen på stora flygplatser.
I misstänkta fall när tillstånd från föräldrarna krävs: kontroll av handlingarnas äkthet
genom att kontakta föräldrarna (eller den andra föräldern) och ställa kontrollfrågor
för att ta reda på om de är vad de utger sig för att vara.
För barn under en viss ålder anses det vara säkrare med gränskontroller som utförs av
en gränskontrolltjänsteman än med automatiska gränskontroller.
Direkt åtkomst för gränskontrolltjänstemän till nationella folkbokföringsuppgifter.
Tydliga rutiner för vidareslussning (vilka myndigheter och när de ska kontaktas) i en
risksituation.
5.
SLUTSATSER
5.1.
Ett pass per person
gränskontrolltjänstemännen
och
Genomförandet av principen om ett pass per person tycks inte skapa problem. Personalen och
intressenterna anser att den har gjort det säkrare för barn att resa och snabbare för dem att
30
SV
T.ex. Bulgarien och Storbritannien.
7
SV
passera gränserna, eftersom gränskontrolltjänstemännen nu kan fastställa att ett barn faktiskt
är den person som anges i passet. Detta var svårt när barnen reste med familjepass.
Redan under diskussionerna om passförordningen behandlades frågan om huruvida
införandet av förmyndarens/förmyndarnas namn i barnets pass skulle ge något
mervärde. Ett sådant införande skulle kunna förenkla gränspassagen (både för resenärer och
för gränskontrolltjänstemän) i de fall där föräldrar och barn som reser tillsammans har olika
efternamn. Å andra sidan skulle ett sådant initiativ faktiskt medföra ett behov av ytterligare
handlingar när andra vuxna än föräldrar/förmyndare som är införda i passet reser med barnet.
Det skulle leda till ökad administrativ börda genom att barnets pass skulle behöva förnyas när
vårdnadsansvaret förändras eller när föräldrarna byter namn (exempelvis när de gifter om sig).
Hittills har kommissionen inte tillräckliga skäl att tro att ett sådant initiativ skulle bidra till
identifieringen av offer för handel med och/eller bortförande av barn och att EU-åtgärder
därför är nödvändiga. Kommissionen är beredd att ytterligare diskutera fördelarna och
nackdelarna med medlemsstaterna och intressenterna. Det finns i alla fall inget som hindrar
medlemsstaterna från att införa föräldrars/förmyndares namn i barnens pass.
Förordningens tillämpningsområde gör att principen om ett pass per person gäller
medborgarna i de stater som ingår i Schengenområdet. Kodexen om Schengengränserna
tvingar inte barn från tredjeländer att ha egna, enskilda pass när de reser in i eller ut ur
Schengenområdet. När det gäller barn från tredjeländer med viseringsskyldighet tycks
Schengenviseringen ge liknande ”skydd” som principen om ett pass per person, eftersom den
innehåller ett aktuellt foto av barnet även om barnet finns med i förälderns pass. Det innebär
att separata viseringar med individuella foton utfärdas till varje förälder och till varje barn
även om de har familjepass. Under viseringsförfarandet ska konsulaten dessutom kontrollera
att personerna som ansöker om visering för barnets räkning är föräldrar eller förmyndare.
Denna typ av ”skydd” omfattar dock inte barn från tredjeländer som inte behöver visering.
Principen om ett pass per person som rekommenderad Icao-standard tillämpas dock redan i de
flesta viseringsfria länderna. Därför ser kommissionen inget behov av att kräva att barn från
tredjeländer ska ha egna pass.
5.2.
Lagstiftning och praxis på EU-nivå
Vissa intressenter anser att mer detaljerade riktlinjer och exempel på bästa praxis kan
underlätta arbetet vid gränsövergångsställena. Å andra sidan skulle det vara svårt att beskriva
alla de situationer som gränskontrolltjänstemännen står inför i formella regler och
förfaranden.
Kommissionen har föreslagit ändringar i kodexen om Schengengränserna31 som innebär att
den gemensamma grundplanen för gränskontrolltjänstemän ska omfatta särskild utbildning
för att upptäcka och hantera personer i särskilt utsatta situationer som exempelvis underåriga
utan medföljande vuxen och offer för människohandel. Genom ändringarna ska nu även
förteckningen över nationella kontaktpunkter för rådgivning om underåriga (som för
närvarande har inrättats på frivillig grund) formellt upprättas och dess användning göras
obligatorisk, om det råder tvivel om de förhållanden som rör underåriga, vare sig de reser med
eller utan medföljande vuxen.
Med hänsyn till de många olika typerna av fall i samband med gränskontroller av barn ser inte
kommissionen något behov av ytterligare preciseringar genom EU-rättsakter. Samtidigt är
kommissionen beredd att diskutera alternativa sätt att ge gränskontrolltjänstemännen
ytterligare vägledning genom riktlinjer, utbildning eller på andra sätt.
31
SV
KOM(2011) 118 slutlig.
8
SV
Med utgångspunkt i hittillsvarande insatser och erfarenheterna från relevanta gemensamma
insatser och i samverkan med det pågående arbetet i kommissionen för att ta fram specifika
riktlinjer för konsulaten och gränskontrolltjänstemännen om identifiering av offer för
människohandel uppmanas Frontex att ytterligare öka medvetenheten om barn som passerar
gränserna. Detta kan ske genom att förbättra den gemensamma grundplanen 32, ta fram en
särskild utbildningsmodul eller riktlinjer och/eller anordna workshoppar. Medlemsstaterna
uppmanas likaså att starkare betona denna fråga i utbildningen av gränskontrolltjänstemän.
Barnens säkerhet tycks vara av yttersta betydelse för gränskontrolltjänstemännen. Vid minsta
misstanke inleds normalt en fördjupad kontroll. Kommissionen kommer ändå att överväga en
anpassning av den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal och av
handledningen om viseringskodexen för att klart och tydligt slå fast att barnets bästa ska sättas
i främsta rummet.
5.3.
Lagstiftning och praxis på nationell nivå
Lagstiftning och praxis för tillstånd från föräldrarna varierar mellan medlemsstaterna. Trots
den begränsade harmoniseringen på området är dock gränskontrolltjänstemännens praxis för
kontroll av barn relativt likartad.
Det går inte att säga om barn är bättre skyddade i medlemsstater som i regel kräver tillstånd
från föräldrarna vid gränsen. Vissa gränskontrolltjänstemän har påpekat att tillstånden är lätta
att förfalska. Andra anser att tillståndet onödigt komplicerar arbetet, särskilt eftersom
föräldrarnas samtycke krävs redan när man ansöker om passet. Flera intressenter är dock
positiva till idén att en standardiserad blankett för föräldrars samtycke tas fram för resor in i
och ut ur Schengenområdet (Frontex) eller internationellt (Icao). Harmoniseringen skulle göra
det lättare för resenärerna att veta vad som krävs vid gränsen av medföljande vuxen och av
barn som reser ensamma när det gäller tillstånd/samtycke från föräldrarna. Därför bör
kommissionen och medlemsstaterna följa diskussionerna om en möjlig modellblankett för
samtycke till resa, som lades fram av Haagkonferensen för internationell privaträtts
permanenta byrå33 och som ytterligare kan övervägas av Icao.
Medlemsstaterna har olika bestämmelser, särskilt när det gäller kravet på tillstånd från
föräldrarna vid gränsen. Därför framstår det som centralt att ge allmänheten tillförlitlig
information. Upplysningar om pass- och viseringskrav är visserligen lätta att få tag på och
finns tillgängliga för resenärerna på flera språk, men det tycks vara mycket svårt att hitta
konkret information om kraven på verifikationer, exempelvis tillstånd från föräldrarna. Ofta är
upplysningarna endast tillgängliga på medlemsstatens språk och är i så fall svåra att hitta eller
står till och med i strid mot andra informationskällor. Inte heller EU:s officiella webbplats
Europaportalen ger någon konkret information i frågan. Det europeiska rättsliga nätverket på
privaträttens område ska ta fram ett faktablad om de civilrättsliga aspekterna av det lagliga
bortförandet av barn till en annan stat. Faktabladet ska bygga på uppgifter från
medlemsstaterna och ska göras tillgängligt på den europeiska e-juridikportalen34. Dessutom är
kommissionen redo att förbättra sin webbplats europa.eu/travel med utgångspunkt i
medlemsstaternas synpunkter. Även medlemsstaterna bör avsevärt förbättra kvaliteten på sin
information till allmänheten om kraven för barn som passerar gränserna.
32
33
34
SV
Artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk
byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre
gränser.
http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf
https://e-justice.europa.eu/home.do
9
SV
När gränskontrolltjänstemännen identifierar en möjlig risksituation tycks förfarandena och
kunskapen om tillgängliga nationella samordningsmekanismer variera mellan olika
medlemsstater. Endast några få medlemsstater tycks ha tydliga nationella
samordningsmekanismer. Därför uppmanas medlemsstaterna att ta fram lämpliga nationella
samordningsmekanismer och upplysa gränsövergångsställena om dessa mekanismer, så att
gränskontrolltjänstemännen vet vem de ska kontakta, i vilken situation och vilka
ansvarsområden de olika aktörerna har. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt
gränskontrolltjänstemännens svårigheter att balansera mellan skyddet av barnets intressen och
det möjliga hindret för resan. Det arbete som redan har utförts på området för människohandel
kan användas som inspirationskälla för utarbetandet av sådana rutiner för vidareslussning.
Slutligen finns en brist på statistiska uppgifter om barn i risksituationer vid gränserna (eller
om barn som passerar gränserna i allmänhet) samt om handel med och bortförande av barn.
För att kunna ta fram mer faktabaserade politiska alternativ på området uppmanas
medlemsstaterna och Frontex att förbättra insamlingen av uppgifter och statistik om barn som
passerar gränserna.
SV
10
SV
