90
Nordisk Adminstrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang
Den nordiske modellen står sig
Av Pennti Arajärvi
Nordisk Adminstrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang
Den nordiske modellen står sig
Pentti
Arajärvi
Vad präglar de nordiska samhällena? De nordiska länderna räknas i allmänhet till
samma familj av välfärdsstater. De har ett likartat geografiskt läge i norr och de har
en statlig och politisk historia som delvis är gemensam. De bildade en gemensam
passunion och en gemensam arbetsmarknad redan långt före Europeiska gemenskapen/unionen. De nordiska länderna har kopierat system av varandra, och genom att ta
efter varandra har de lyckats undvika misstag något av länderna gjort.
Vad berättigar oss då att tala om de nordiska välfärdsstaterna? Inom välfärdspolitiken kan man skilja på fyra olika faktorer: universella sociala rättigheter, det allmännas ansvar för välfärden, jämlikhet i inkomstfördelningen och mellan könen samt ett
mål att uppnå högt deltagande i arbetslivet.
Till de universella sociala rättigheterna hör kompletta system såväl ifråga om
minimiskydd som ifråga om inkomstbaserade förmåner, liksom omfattande offentliga välfärdstjänster. Den offentliga servicen omfattar såväl social- och hälsovård som
undervisningsväsendet från grundundervisning till universitet, liksom arbetskraftsservice. Samhällsmaskineriet fungerar, korruptionen är marginell, förvaltningen är
effektiv och skyddsnäten fångar upp dem som annars skulle falla igenom. De universella välfärdsrättigheterna är kopplade till det allmännas ansvar för att garantera
välfärden. Detta syns i en hög skattegrad, som garanterar en effektiv omfördelning av
resurserna. De nordiska länderna finns följaktligen i topp i internationella jämförelser
av dessa faktorer.
I en amerikansk tidningsartikel förundrade man sig en gång över svenskarnas
inställning till skatter. Enligt artikeln är krav på sänkta skatter i Sverige jämförbart
med att svära i kyrkan. Så kan man förstås förundra sig i samhällen och stater som
har byggt upp sin samhällspolitik på annan grund. Då saknas ändå ofta ett par grundläggande iakttagelser: för det första blir samma service och förmåner minst lika dyra
om de skall köpas av privata eller erhållas via försäkringar och för det andra blir
slutresultatet i fråga om inkomstfördelning och andra jämlikhetsfaktorer betydligt
mer ojämlikt och orättvist. Inkomstklyftor och stora skillnader i hälsa blir i det långa
loppet förödande. De leder också till växande skillnader i utbildning, boende och
sysselsättning och leder till marginalisering.
Vid utvärdering av välfärdsstater har man under de senaste åren försökt lösgöra
sig från att mäta enbart ekonomisk välfärd. Vi torde kunna anse lycka som ett mål för
samhällspolitiken. Tanken bygger på en observation som gjordes redan på 1970-talet.
Människors lycka ökar enligt den inte i samma grad som det ekonomiska välståndet.
Den nordiske modellen står sig
91
Sedan vissa grundbehov uppfyllts, tycks ett ökat ekonomiskt välstånd inte alls leda
till större lycka för enskilda individer. En känd utredning som strävade efter att utveckla alternativa mätare var den under ledning av Joseph E. Stiglitz och Amartya
Sen utarbetade »Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress«. Där lyfts åtta möjliga indikatorer fram som mätare
på välfärden.
Om man korstabulerar UNDP:s material om bruttonationalprodukt och European
Social Survey, blir slutresultatet att Danmarks, Finlands, Norges och Sveriges invånare är lyckligaste i Europa, samtidigt som dedär länderna ekonomiskt tillhör de tio
starkaste länderna. Resultatet är också detsamma i fråga om utbildning, hälsa och
graden av nöjdhet med hälsotillståndet. I fråga om socialt kapital, sociala relationer
och tillit till andra människor, återfinns de nordiska länderna också entydigt i topp,
vilket mot denna bakgrund säkert inte är någon överraskning. Det sociala kapitalet
utgör en sådan framgångsfaktor för samhällena som inte kan förklaras med materiellt
eller mänskligt kapital. Tilliten till institutioner är stark i de nordiska länderna.
Samtidigt kan de nordiska länderna inte anses vara likadana. De allra mest grundläggande skillnaderna återfinns numera inom EU-politiken. Norge står utanför (men
skulle säkert gärna ha anslutit sig till eurozonen före år 2008?). Sverige och Danmark
står utanför valutaunionen. Finland och Sverige är inte Natomedlemmar. Danmark
och Norge, åter, är Natomedlemmar, medan Danmark står utanför EU:s militära
åtaganden, medan Island är Natomedlem och eftersträvar medlemskap i EU. Inom
välfärdspolitiken är socialutgifternas andel av bruttonationalprodukten klart lägre i
Finland och Island än i de andra nordiska länderna och deras offentliga sektor också
aningen mindre. Finlands sysselsättningsgrad är dessutom lägre. De sociala trygghetssystemen är relativt likadana, men Finland har minimiförmåner som är mer omfattande än i andra nordiska länder, enligt av EU gjorda jämförelser. Förmånsnivåerna, i sin tur, är lägre i Finland.
Vad är det alltså som i grund och botten kännetecknar den nordiska välfärdsstaten? Det nordiska konceptet borde ju, enligt teoretiker på det ekonomiska området,
inte kunna vara funktionsdugligt. Vetenskapsmännen på det ekonomiska området
påminner i detta avseende något om förra bonden som ansåg att hästen definitivt var
bättre än traktorn – när han första gången såg en traktor i funktion, konstaterade han
att den ju nog tycks fungera i praktiken, men undrade om den fungerar i teorin.
Kärnan i den nordiska välfärdsstatens framgångshistoria utgörs sannolikt av en
spiral av godhet. En positiv omständighet inverkar positivt på en annan, och slutsumman blir större än summan av delarna. Jämställdhet, rättvisa och icke-diskriminering som grund för samhällets verksamhet, och som bas för synen på välfärden,
bygger på respekt för att människor är olika. Bakom finns principen: alla olika, alla
lika värda. Från denna princip härleds också tanken om positiv särbehandling. Det är
inte tillräckligt att alla ges samma möjligheter, d.v.s. jämlikhet ifråga om möjligheter.
Det allra väsentligaste är en strävan till en faktisk jämlikhet, som ibland förutsätter ett
jämlikt slutresultat, åtminstone i form av en miniminivå som tryggas alla. Alla bör
klara av grundskolan och få en utbildning på andra stadiet, alla bör kunna leva ett
ekonomiskt drägligt liv, allas boendeförhållanden bör uppfylla skäliga krav och ansvar bör bäras för sysselsättningen.
Till denna helhet hör också det sätt på vilket denna spiral av godhet förverkligas.
Systemet är baserat på demokratins principer, människor har rätt att bli hörda i ärenden som berör dem själva, besluten måste motiveras, man skall kunna söka ändring i
92
Pentti Arajärvi
besluten och korruption, inklusive myndighetsgodtycke, är så gott som okänt. Enligt
material från Word Bank Governance är Danmark, Sverige, Finland och Norge bland
de allra effektivaste länderna i fråga om förvaltningen. Kvaliteten på regelverken är
också av världsklass, men dessa länders regelverk utgör likväl inte någon grupp som
är klart överlägsen andra länders.
Det finns dock hot mot de nordiska samhällena. En attack mot samhället leder
likväl inte till en hämndspiral eller till övergrepp på någon som på felaktiga grunder
betraktas som fiende eller brottsling. Reaktionen är i stället att den positiva spiralen
stärks. Ett medborgarsamhälle i ett demokratiskt land kan inte fungera annorlunda.
Hotbilderna utgörs inte av huvudlösa terrordåd eller yttre militära hot. Hotbilderna är
dels internt uppkomna, dels internationella.
Det som förorsakar den största osäkerheten är ekonomin. Det som blivit det dominerande elementet i det samhällspolitiska tänkandet och funktionssättet är ekonomisk
produktivitet även i sådana frågor där ekonomin i ännu högre grad än i allmänhet
borde fungera som dräng, och inte som husbonde. Då social- och hälsovården sköts
med ekonomisk produktivitet för ögonen, handlar det inte längre om att upprätthålla
ett jämlikt samhälle, utan om att man accepterar ojämlik behandling. Produktiva
människor, de som är i arbete, går före åldringar, arbetslösa, hjälplösa, och i värsta
fall även före barn och ungdom. Solidaritet, det gemensamma ansvarets etos för de
allra svagaste, glöms bort. Utslagningsspiralen t.o.m. förstärks. I Finlands program
för inre säkerhet har utslagningen/marginaliseringen lyfts fram som den största samhälleliga hotbilden, men i centrum för den socialpolitiska debatten står krisen i den
offentliga ekonomin. Där beaktas inte de förluster som vars och ens sänkta välfärd
förorsakar i form av samhälleliga problem, och inom kort t.o.m. oroligheter, såsom i
Malmö.
De nordiska länderna har en klar gemensam melodi. De är fem syskon som på
nära håll betraktade är väldigt olika, men redan på litet längre avstånd betraktade är
de åtminstone i fråga om välfärd, öppenhet, moraluppfattning och målen visavi samhällets medlemmar likadana. Med arrogans eller självgodhet har vi likväl inte råd.
Man bör komma ihåg att det sociala kapitalet är som en städfunktion; då den har
upphört börjar man sakna den, men så länge den fungerar märker man inte ens den.
