giftfri miljö

GIFTFRI MILJÖ
Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället
ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av
naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa
och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är
nära bakgrundsnivåerna.
GIFTFRI MILJÖ
Sammanfattning
det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020 med i dag
beslutade eller planerade styrmedel.
För vissa farliga ämnen, där omfattande åtgärder vidtagits, kan en positiv utveckling ses i miljön. Ökande konsumtion leder till ökad kemikalie- och varuproduktion globalt, vilket bidrar till diffus spridning av farliga ämnen. Långlivade ämnen
som är spridda i miljön och lagrade i varor och byggnader kan påverka människor
och miljö under lång tid. För att förebygga skadliga effekter på människor och i
miljön behöver farliga ämnen identifieras och användningen begränsas. Nya EUregler driver fram ökad kunskap om ämnens farliga egenskaper, men ändå bedöms
tillräcklig kunskap för nödvändig riskbedömning inte finnas till 2020. Dessutom
kan nya risker med kemiska ämnen uppstå, vilket kan fördröja att miljökvaliFigur 13. Miljöföroreningar i modersmjölk 1996–2008
Index
120
PBDE (bromerat
flamskyddsmedel)
100
Dioxiner
80
PCB 153
60
DDE (nedbrytningsprodukt av DDT)
40
20
0
1996
2001
2006
2008
KÄLLA: LIVSMEDELSVERKET
Diagrammet visar halter av vissa långlivande organiska miljöföroreningar i modersmjölk från förstföderskor från Uppsalaregionen i relation till 1996 års utgångsvärde. Dessa föroreningar i modersmjölk
minskar endast långsamt trots att användning och spridning begränsats. PCB och DDT är sedan lång
tid förbjudna och användningen har upphört. Vissa bromerade flamskyddsmedel har förbjudits inom
EU och åtgärder har vidtagits för att begränsa oavsiktlig bildning av dioxiner. Långlivade ämnen som
dessa som redan är spridda i varor, byggnader och miljö bidrar till att det är särskilt svårt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
222
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
tetsmålet nås. Användningen av särskilt farliga ämnen har begränsats genom EUregler men ytterligare insatser behövs, bland annat internationella konventioner
och teknisk utveckling. Det bedöms att det på sikt kommer att finnas tillräckliga
förutsättningar för att miljökvalitetsmålet ska uppnås.
Miljökvalitetsmålet – utveckling och bedömning
Grundläggande principer i kemikaliekontrollen är tillverkares och importörers
ansvar att förebygga risker genom att utreda hälso- och miljöfarliga egenskaper,
att förmedla information via hanteringskedjan och att byta ut farliga ämnen mot
mindre farliga alternativ. Ett centralt problem är emellertid bristen på kunskap,
såväl om flertalet ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper, som om ämnens
användning i produkter och varor samt om hur människor och miljö exponeras.
Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet
Välkända miljögifter, för vilka omfattande begränsande åtgärder satts in, visar i
flera fall en positiv utveckling. Halterna i miljön har minskat för organiska ämnen
som exempelvis DDT, PCB:er och vissa bromerade flamskyddsmedel, men deras
förekomst i människor och miljön innebär fortfarande problem (se Figur 13).
Dessa och andra bioackumulerande och i miljön långlivade ämnen utgör långvariga hot, som dock sakta kan avta om ämnena fasas ut. För att förebygga spridning av farliga ämnen kan dessa ersättas med mindre skadliga ämnen eller andra
tekniska lösningar i nya varor och konstruktioner.
När det gäller metaller som bly, kadmium och kvicksilver har nedfallet från
luften minskat avsevärt, men även för dessa är halterna i miljön fortsatt förhöjda.
Bly och kvicksilver förekommer i halter som kan påverka den mikrobiologiska
aktiviteten i skogsmarken i stora delar av landet. Näringsomvandlingen i marken
kan störas och ge återverkningar på skogsekosystemen som är svåra att förutse.
Koncentrationerna av kvicksilver i fisk från inlandsvatten är i stora delar av landet
cirka fem gånger högre än beräknade naturliga halter. Insjöfiskar innehåller så
höga kvicksilverhalter att de inte bör ätas för ofta. Gravida och ammande kvinnor
bör inte äta dessa fiskarter mer än 2–3 gånger per år201.
Flera andra ämnen ökar eller förekommer i varierande trender beroende på
sådant som vilken tid på året, vilket geografiskt område, vilken organism eller del av
miljön man mäter i. Till skillnad från välkända miljögifter som undersökts i långa
tidsserier i miljön, saknas för flertalet ämnen dels data om halter i människa och
miljö dels uppgifter om hur halterna förändras över tid. Någon entydig bedömning
kan därför i dag inte göras för utvecklingen av tillståndet i miljön överlag.
201www.livsmedelsverket.se
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
223
GIFTFRI MILJÖ
Kunskapsluckorna är fortfarande stora när det gäller såväl förekomst som eventuella effekter i miljön av flertalet kemiska ämnen. Människor, däribland barn och
andra känsliga grupper, utsätts emellertid för ett stort antal ämnen. Kunskapen
om ämnenas hälsoeffekter är också i många fall bristfällig. När det gäller ämnenas
sammanlagda och samverkande effekter är kunskapsbristen än mer påtaglig. Dessutom dyker det upp nya grupper av problemämnen. Ett exempel som röner allt
större uppmärksamhet är de extremt svårnedbrytbara perfluorerade ämnena som
bland annat används i många olika typer av varor.
Förutom att kemiska ämnen har en direkt påverkan på människors hälsa och
biologisk mångfald så bör även annan negativ påverkan på miljö och samhällsintressen beaktas. Ekosystemen har stor betydelse för exempelvis jord- och skogsbruk i form av upprätthållande av markens långsiktiga produktionsförmåga, möjligheten att använda vattenresurser som dricksvatten och för bevattningsändamål
eller påverkan på husdjurs hälsa. Detta belyser den samhällsekonomiska betydelsen av att bevara ekosystemen. En god kemikaliekontroll är viktig för att bevara
naturens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster.
Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
Förutsättningarna att nå det miljötillstånd som anges i miljökvalitetsmålet Giftfri
miljö har grundlagts genom framgångsrikt arbete under de senaste årtiondena.
Det gäller insatser med att minska utsläpp till vatten och luft från såväl industrier
som förbränningsanläggningar och biltrafik.
En positiv utveckling kan ses för en rad olika styrmedel och åtgärder, exempelvis internationella överenskommelser, reglering för olika ämnesgrupper och
ämnens användning samt information om ämnens egenskaper och risker. En rad
frivilliga åtgärder har också inneburit framsteg, exempelvis positiv miljömärkning,
miljölednings­system, kemikaliekrav i offentlig upphandling samt ekologisk odling.
Sammantaget ökar detta förutsättningarna för miljökvalitetsmålet. Även efterbehandlingen av förorenade områden utvecklas positivt med väl fungerande organisation samt ökad kunskap och teknikutveckling.
Lagstiftning som rör kemiska ämnen är till största delen harmoniserad inom
EU, vilket begränsar den nationella rådigheten. Samtidigt är spridningen av
kemiska ämnen ett gränsöverskridande problem. En aktiv och pådrivande roll för
Sverige behövs således inom EU och i internationella fora, vilket kan medföra än
större möjligheter att nå Giftfri miljö.
Information saknas för många kemiska ämnen
Krav på information om farliga ämnen i kemiska produkter finns såväl inom EU
som globalt i regler om klassificering och märkning och säkerhetsdatablad. För
många material- och varugrupper saknas dock generellt sådan information vilket
är ett problem. Tillgång till information om innehållet av farliga ämnen i varor
224
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
och material är en förutsättning för att regler ska kunna följas. Det gäller till
exempel inom arbetsmiljö och konsumentsäkerhet, samt för säker användning,
avfallshantering och materialåtervinning. Utan sådan information får dessutom
professionella inköpare, liksom enskilda konsumenter, svårare att ställa krav och
göra informerade val som gäller varors innehåll av farliga kemiska ämnen.
Många Regelverk Har skärpts
Kemikaliekontrollen, och därmed förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet,
är sedan några år inne i en fas av viktiga förändringar. I många fall handlar det
om skärpta regler. Styrmedlen nedan är exempel på den utvecklingen.
Reach
EU:s övergripande kemikalieförordning Reach trädde i kraft 1 juni 2007. Den
medför bland annat ökade krav på registrering och information för den som tillverkar eller importerar ämnen, i eller till EU, i mängder över 1 ton per år. Registreringen av ämnen sker i en stegvis process fram till 2018.
Klassificering och märkning
EU-förordningen CLP, som inför ett nytt system inom EU för klassificering och
märkning av kemikalier grundat på FN:s globalt harmoniserade system (GHS),
trädde i kraft 20 januari 2009. FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC)
beslutade i juli 2003 att anta en rekommendation om att GHS införs i nationella
regelverk över hela världen.
Växtskyddsmedel
EU:s förordning om växtskyddsmedel (PPP) trädde i kraft 14 december 2009 och
tillämpas från 14 juni 2011. Den innehåller bland annat kriterier för godkännande
av verksamma ämnen på EU-nivå som ligger nära kriterierna om särskilt farliga
ämnen i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Vidare ges möjlighet till jämförande
bedömningar och substitution vid beslut om godkännande av produkter på nationell nivå.
Biocider
Biociddirektivet (98/8/EG), som trädde i kraft 1998, innefattar en övergångsperiod där verksamma ämnen som bedöms godtagbara ur hälso- och miljösynpunkt
förs upp på en EU-lista över ämnen som får användas i biocidprodukter. Allt fler
biocidprodukter prövas nu enligt direktivet. Det leder till ökad kunskap om egenskaper samt en harmonisering av utvärdering och godkännande av biocidprodukter. Direktivet innebär att långtgående riskbegränsande åtgärder kan tillämpas i
flera EU-länder.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
225
Ett förslag till ny EU-förordning om utsläppande på marknaden och användning av biocidprodukter lämnades av EU-kommissionen 12 juni 2009. Förordningen kan sannolikt träda i kraft september 2013.
Kemiska ämnen i varugrupper
Regler om kemiska ämnen har införts i flera EU-direktiv som gäller varugrupper.
För batterier, elektriska och elektroniska produkter, fordon, förpackningar och
leksaker finns särskilda direktiv med begränsningar för vissa ämnen.
GIFTFRI MILJÖ
Läkemedel
I läkemedelsdirektiven (2001/83/EG) och (2001/82/EG) för humanläkemedel
respektive för veterinärmedicinska läkemedel har krav på miljöriskbedömningar
införts. I riktlinjer för hur bedömningen ska göras har kraven på uppgifter om den
aktiva substansens miljöegenskaper skärpts.
Kosmetika
En ny kosmetikaförordning inom EU antogs i november 2009. Förordningen träder huvudsakligen i kraft den 11 juli 2013. I förordningen ställs bland annat krav
på uppgifter om förekomst av nanomaterial i produkterna samt märkning på förpackningen.
Hållbar användning av bekämpningsmedel
Ramdirektivet om att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel
(2009/128/EG) trädde i kraft i juni 2011. Det är ett minimidirektiv som kompletterar godkännandereglerna i växtskyddsmedelsförordningen. Huvudsyftet är att
minimera riskerna vid användning av växtskyddsmedel. Ramdirektivet ställer
bland annat krav på länderna att genomföra integrerat växtskydd och utarbeta
nationella handlingsplaner för att minska riskerna med växtskyddsmedel.
Ramdirektiv för vatten
Ramdirektivet för vatten som trädde i kraft 2000 har flera syften. Exempelvis
ska ramdirektivet hindra och minska föroreningar, främja hållbar användning av
vatten, skydda miljön, förbättra tillståndet för akvatiska ekosystem samt mildra
effekterna av översvämningar och torka. Ramdirektivet innehåller dels en lista
över ”prioriterade ämnen” dels en lista över ”prioriterade farliga ämnen”. Utsläpp
och spill av prioriterade farliga ämnen, som innebär risk för vattenmiljön och för
vatten som används för uttag till dricksvatten, ska upphöra eller stegvis elimineras
inom 20 år efter listans antagande. Det slutgiltiga målet är att koncentrationer
i vattenmiljön ska ligga nära bakgrundsnivåerna för naturligt förekommande
ämnen.
226
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Utsläpp från industrin
Det nya industriemissionsdirektivet IED (2010/75/EU) är en hopslagning av sju
industridirektiv, varav IPPC-direktivet (2008/1/EG) är ett. IED skärper bland
annat tillämpningen av bästa tillgängliga teknik (BAT) och minimikraven för
utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Möjligheterna att begränsa bildning
och spridning av oavsiktligt bildade ämnen förbättras.
Långlivade ämnen
Stockholmskonventionen (SC), som syftar till att kraftigt begränsa eller förbjuda
långlivade organiska föroreningar (persistent organic pollutants, POPs), trädde
i kraft 2004 och omfattade då 12 ämnen. Parternas fjärde möte 2009 beslöt att
lägga till ytterligare 9 ämnen, bland annat PFOS, och vid femte partsmötet 2011
kunde parterna enas om att lägga till ytterligare ett – endosulfan.
Utsläpp av kvicksilver
FN:s miljöprogram (UNEP) leder ett förhandlingsarbete om en bindande konvention för minskning av de globala kvicksilverutsläppen. Konventionen ska omfatta
åtgärder mot direkta utsläpp till luft, från till exempel förbränning av kol, industriella processer, handel med och användning av kvicksilver, kvicksilverföreningar
och produkter som innehåller kvicksilver samt avfallshantering. Sverige har redan
ett totalförbud mot kvicksilver, med vissa undantag, medan EU har särskilda regler
bland annat vad gäller begränsningar i användning och mot export av kvicksilver.
Farliga ämnen i varor
Inom ramen för FN:s arbete med den globala kemikaliestrategin, SAICM, togs
2009 bland annat beslut om att börja arbeta för förbättrad information om varors
innehåll av farliga ämnen. Arbete med detta pågår för närvarande inom FN-organet UNEP.
Samarbete med andra länder
Sverige driver sedan flera år ett internationellt utvecklingssamarbete för att stödja
andra länder i att utveckla lagstiftning och institutioner för kemikaliekontroll för
att minska hälso- och miljöproblem. I förlängningen påverkas också Sverige av
förbättrad kemikaliekontroll i andra länder, detta tack vare minskade utsläpp och
mindre farliga varor i internationell handel och på den svenska marknaden.
DEN positiva utvecklingen fortsätter
Sammantaget har utvecklingen av förutsättningarna under senare år varit positiv,
med ett flertal nya och/eller skärpta regler och internationella överenskommelser.
Utvecklingen är nu i ett intensivt skede och förväntas fortsätta att utvecklas gynnsamt de närmaste fem–tio åren.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
227
För förorenade områden är perspektivet något längre, 20–30 år. Möjligheterna
att utveckla tillräckliga förutsättningar för att nå målet försvåras av ökande kemikalie- och varukonsumtion och en ökad global varuhandel.
GIFTFRI MILJÖ
Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet
Bedömningen är att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i
dag beslutade eller planerade styrmedel. Vid den övergripande bedömningen av
miljökvalitetsmålet har de delar som rör användning av särskilt farliga ämnen och
sammanlagd exponering för kemiska ämnen vägt särskilt tungt. För vissa andra
delar av målet bedöms dock förutsättningarna vara nära att nås till 2020 om
ytterligare insatser görs.
Tillståndet i miljön
Miljötillståndet som beskrivs i miljökvalitetsmålet bedöms inte nås till 2020. För
många ämnen kan genomförda åtgärder innebära att exponering av människor liksom spridningen till miljön minskar, och följas av en snabb avklingning i miljön mot
halter som är nära noll eller nära bakgrundsnivåer. För andra ämnen kommer spridningen från teknosfären till miljön att minska långsammare, och ämnen som dessutom är svårnedbrytbara kan uppvisa förhöjda halter i miljön lång tid framöver. Hur
stor andel av dagens förekommande ämnen som 2020 kan anses ha halter i miljön
som motsvarar nära noll eller nära bakgrundsnivå går inte att bedöma i dag. Det
är heller inte möjligt att i dag avgöra hur stora andelar av dagens förekommande
ämnen som 2020 kommer uppvisar förhöjda eller kraftigt förhöjda halter. Det beror
på bristande kunskap, dels om nuvarande halter för flertalet ämnen dels om trender
för de ämnen som mäts i bland annat miljöövervakningsprogram.
Produktionen av kemiska ämnen ökar hela tiden
En bidragande orsak till att miljömålen inte bedöms kunna nås är att världsproduktionen av kemikalier ökade från cirka 7 miljoner ton per år under 1950-talet
till 400 miljoner ton år 2000, och att produktionen väntas fortsätta att öka202.
Inom EU används i dag uppskattningsvis 30 000–40 000 ämnen kommersiellt
(siffran avser ämnen vars årliga användning överstiger 1 ton per tillverkare eller
importör). Den årliga varuimporten till EU har mer än tredubblats mellan 1999
och 2008, från 536 till 1 798 miljoner ton203.
Allt fler varor som konsumeras i Sverige produceras i andra länder och inte
sällan i länder med svag kemikaliekontroll. Ökande varukonsumtion innebär
ökad användning av råvaror och kemiska ämnen. Med varuhandeln förs kemis-
202 Kemisk industri ur ett ekonomiskt perspektiv, KemI Rapport 2/10
203 European Environment Agency, 2010. The European environment – state and outlook
2010.
228
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
ka ämnen över nationsgränserna och sprids till miljön när varor produceras,
används, återvinns, förbränns eller deponeras. Ämnen sprids också från förorenade områden till yt- och grundvatten. Farliga ämnen som ingår i och sprids via
varor, byggnader och anläggningar, kan långvarigt exponera människor och miljö.
Ett välkänt exempel är PCB i fogmassor.
Effekten av styrmedel
De styrmedel som behövs för att Giftfri miljö ska kunna nås bedöms inte vara
beslutade och genomförda till 2020. Tillräckliga förutsättningar bedöms inte kunna föreligga till 2020. Omfattande behov av kompletterande styrmedel har identifierats och är på planeringsstadiet. Det gäller exempelvis risker med nanomaterial,
hormonstörande ämnen och ämnens samverkande och sammanlagda effekter, så
kallade kombinationseffekter. Mot bakgrund av den positiva utvecklingen av olika
styrmedel, från frivilliga initiativ och åtgärder till regelutveckling och internationella konventioner, förväntas fortsatta kraftfulla insatser för regelutveckling och
andra styrmedel. Om så också blir fallet bedöms åtgärder för dagens aktuella problem kunna vara genomförda på något längre sikt. Samtidigt kan teknikutveckling
och ny kunskap medföra att nya problem aktualiseras vilket i sin tur kräver ytterligare reglerande åtgärder.
En osäkerhet i bedömningen är att effekten av införda styrmedel beror av hur
styrmedlen tillämpas. Uppföljning och utvärdering av införda styrmedel och åtgärdernas effektivitet behövs. Ytterligare osäkerhet ligger i det faktum att införande
och tillämpning av effektiva styrmedel och åtgärder inom kemikaliekontrollen
beror av politiska avvägningar, såväl nationellt som inom EU och globalt. Även
förändringar i bland annat ekonomiska och sociala förhållanden samt konsumtionsmönster kan påverka förutsättningarna.
Företag, myndigheter och andra aktörer måste i ökad utsträckning ta ansvar
för att de höga kraven på skyddsnivåerna i lagstiftning och internationella överenskommelser efterlevs. För effektiv tillämpning av reglerna krävs också en väl
utvecklad tillsyn. Därutöver kan en utbyggd miljöövervakning tillsammans med
specifik EU-lagstiftning, som exempelvis ramdirektivet för vatten, ge återkoppling
till kemikalielagstiftningen. Som underlag för utvärdering av åtgärder, stöd för
tillsyn och för uppföljning av miljökvalitetsmålet behövs också generellt utökade
analyser av kemiska ämnens förekomst i olika varor och delar av teknosfären.
Förstärkt övervakning och tillsyn kan bidra med bättre underlag för vidare utredningar. Det kan exempelvis bidra till att avgöra i vilken mån fynd av bekämpningsmedel i halter över gräns- och riktvärden beror på fel i handhavande eller
på otillräcklig reglering på substansnivå. Uppgifter om förekomst och spridning
av exempelvis läkemedelssubstanser i vatten, samt i mark och grundvatten, kan
påvisa behov av effektivare styrmedel och åtgärder.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
229
GIFTFRI MILJÖ
Förutsatt dels att kraftfulla insatser görs för att komplettera de styrmedel som
antingen införts den senaste tiden eller planeras de närmaste åren, dels att dessa
styrmedel kan tillämpas strikt, bedöms förutsättningar till stor del kunna vara på
plats 2020. På längre sikt, omkring 2030, bedöms tillräckliga förutsättningar för
att uppnå målet kunna föreligga för de problem som är aktuella i dag. Länsstyrelsernas bedömningar och regionala beskrivningar bekräftar den nationella bilden,
se vidare avsnittet Regional bedömning.
Utvecklingen när det gäller efterbehandling av förorenade områden är också
positiv. Det långsiktiga systematiska efterbehandlingsarbetet är en direkt följd av
det statliga anslaget för efterbehandling av förorenade områden. Även tillsynen
på regional och lokal nivå är avgörande. Om de förorenade områdena utreds och
efterbehandlas i högre takt än i dag bör de mest förorenade områdena kunna vara
åtgärdade senast 2050.
SYNERGIER
För att minska uttaget av ändliga råvaror och effektivisera materialanvändningen
behövs hållbara materialkretslopp. Förtroendet för materialens kvalitet är avgörande för att nå hög grad av återvinning. Bristande information om materialets
innehåll av kemiska ämnen kan motverka återvinning. Kemikaliekrav på återvunnet material kan därför på kort sikt motverka materialåtervinning men i ett längre
perspektiv bidrar sådana krav till en effektiv materialhantering och till att nå
Giftfri miljö.
Förebyggande kemikaliearbete är avgörande för att på sikt åstadkomma ett
hållbart kretsloppssamhälle. Genom användning av återvunnet material kan även
klimatpåverkan minska.
Minskad användning av farliga kemiska ämnen gynnar även andra miljökvalitetsmål, bland annat de som rör vattenkvalitet204 och bebyggd miljö�. Det finns
dessutom kopplingar till Generationsmålet, särskilt vad gäller människors hälsa
och förhållandet att kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria
från farliga ämnen.
Minskad användning av fossila bränslen bidrar till minskade utsläpp av tungmetaller och andra luftföroreningar. Genom minskad klimatpåverkan undviks
även ökad användning av bekämpningsmedel som kan förutses om klimatet blir
varmare. En ökad jord- och skogsbruksproduktion, såväl till följd av klimatpåverkan som på grund av fortlöpande ekonomisk tillväxt, kräver ett effektivare
växtskydd. Odlingsstrategier som minimerar behovet av kemiska bekämpningsmetoder är en synergimöjlighet medan motsatsen innebär konflikter.
204 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Grundvatten av god kvalitet
230
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
MÅLKONFLIKTER
Vissa kemiska ämnen är avsedda att vara biologiskt aktiva, till exempel läkemedel
och bekämpningsmedel, och deras användning kan ha stor samhällsbetydelse som
behöver vägas mot ämnenas farliga egenskaper. Till exempel är vissa läkemedel
skadliga i miljön. Vissa farliga ämnen kan, åtminstone under övergångsperioder,
behöva användas för viss energieffektiv teknik och förnybara energikällor. Exempelvis uppstår farligt avfall vid kiselproduktion till vissa solceller. Solcellsteknik
kan också innebära en ökad användning av kadmium, gallium och arsenik.
Energieffektiva lågenergilampor innehåller kvicksilver, vilket genererar farligt
avfall. Samtidigt utvecklas allt fler belysningsalternativ i form av LED-belysning
och lågenergilampor, som både är mer energieffektiva och innehåller mindre eller
inget kvicksilver.
Gapet TILL MÅLET
Tiden det tar att uppnå den miljökvalitet som anges i Giftfri miljö påverkas av
förekomsten av kemiska ämnen som finns spridda i miljön och som är lagrade
i teknosfären, det vill säga i varor, byggnader och infrastruktur, men även i den
yttre miljön. Föroreningar sprids kontinuerligt och i varierande utsträckning från
teknosfären och förorenade områden till den övriga miljön. Detta medför att föroreningar fortsätter att spridas även efter att regelverk och andra styrmedel som
begränsar nytillskottet av farliga ämnen finns på plats. Dessutom är vissa ämnen
långlivade i miljön, vilket bland annat innebär att de finns kvar under lång tid
och även kan spridas långa sträckor med luft, vatten och organismer. Det kommer således ta betydligt längre tid, och olika lång tid för olika ämnen, att uppnå
den eftersträvade miljökvaliteten i Giftfri miljö än att skapa förutsättningarna.
En uppfattning om tidsperspektiven kan ges av det faktum att det beräknas ta
flera hundra år att halvera dagens kadmiumhalter i åkermark om tillförseln helt
upphör205 liksom att välkända miljögifter som reglerades redan på 1970-talet har
minskat men fortfarande utgör problem.
Takten i utvecklingen mot måluppfyllelse beror på den tid det tar att utveckla
och besluta om styrmedel och åtgärder, såväl nationellt som inom EU och på övrig
internationell nivå. Den beror också på samhällsekonomiska avvägningar och
avvägningar mot andra samhällsmål. En grundläggande förutsättning är utveckling av kunskap dels om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper dels om
ämnens användning och hur människor och miljö exponeras. Den vetenskapliga
utvecklingen medför också att nya och tidigare okända risker kommer att uppmärksammas. Exempel på sådana områden är ämnens hormonstörande effekter,
kombinationseffekter och risker med nanomaterial. Denna utveckling kan åtmins205 KemI Rapport 1/11 Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
231
GIFTFRI MILJÖ
tone tillfälligt komma att medföra att osäkerheten i bedömningen av måluppfyllelsen ökar.
Sammantaget uppskattas gapet till dess att tillräckliga åtgärder är genomförda,
och tillräckliga förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö finns på
plats, till 5–15 år efter 2020. Åtgärder som tar lång tid att genomdriva och införa är
exempelvis resultat av internationella konventioner och omfattande regelutveckling.
Här nedan ges en överblick med exempel på styrmedel och åtgärder samt vissa
utvecklingsområden som är viktiga för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås, men
som inte förväntas vara beslutade eller genomförda i tillräcklig grad till 2020.
Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper
Till stor del förväntas förutsättningar i form av regler finnas 2020 för att kunskaper som möjliggör riskbedömning och säker hantering av ämnen inom alla
användningsområden ska bli tillgängliga. För några områden, exempelvis lågvolymämnen i Reach samt miljöegenskaper hos läkemedel som varit i bruk lång
tid, bedöms dock ytterligare en tidsperiod, uppskattningsvis fem år, behövas.
Information om farliga ämnen i material, kemiska produkter och varor
Informationssystem förväntas finnas eller vara under införande för några viktiga
varugrupper 2020. Förutsättningar för generellt införande för andra varugrupper
bedöms dröja ytterligare, kanske 5–10 år.
Användning av särskilt farliga ämnen
Användning av särskilt farliga ämnen kan förväntas minska relativt snabbt framöver. Det kan ske tack vare framför allt kandidatförteckningen, tillståndssystemet
och reglerna om begränsningar i Reach samt internationella konventioner för POPs
och kvicksilver. Med tanke på att dataunderlag för att identifiera särskilt farliga
ämnen först nu börjar tas fram i betydande omfattning är processen dock bara i sin
början. För att användningen ska upphöra eller starkt begränsas, krävs sannolikt
långa utfasningsperioder med relativt omfattande och detaljerade regler som tar
lång tid att genomföra. Det finns i dag inte någon internationell konvention som
globalt reglerar särskilt farliga ämnen, andra än de ämnen som uppfyller kriterierna
i Stockholmskonventionen. Utvidgning av globala överenskommelser tar lång tid.
Uppskattningsvis kan tillräckliga förutsättningar finnas 10–15 år efter 2020.
Sammanlagd exponering för kemiska ämnen via alla exponeringskällor
Nödvändiga styrmedel kommer till stor del att vara antingen på plats eller planerade och sannolikt på plats 2020 nationellt och inom EU. När det gäller global
spridning av kemiska ämnen via luft och vatten krävs dock en stärkt kemikaliekontroll i övriga länder och internationella överenskommelser, vilket kommer ta lång
tid att uppnå. Den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och handeln med
varor ökar spridningen av kemiska ämnen och utvecklingen ställer stora krav på att
232
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
effektiva styrmedel och åtgärder införs som kan motverka den ökande spridningen.
Uppskattningsvis kan tillräckliga förutsättningar finnas kanske 10–15 år efter 2020.
Kunskaper inom och utveckling av test- och riskbedömningsmetodik
samt regler för särskilda nu aktuella problemområden; kombinationseffekter,
hormonstörande ämnen och nanomaterial
Medvetenheten om problemen och olika aktiviteter och programområden har
nått så långt på EU-nivå att med aktiva och pådrivande medlemsländer bedöms
tillräcklig kunskap och test- och riskbedömningsmetodik i huvudsak finnas 2020.
Innan regler har utvecklats och beslutats, så att olika lagstiftningar inom kemikalieområdet harmoniserats och övergripande hanterar dessa områden, bedöms det
dock behövas ytterligare tid, kanske 5–10 år.
Genomförande av åtgärder och tillsyn
En förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är att beslutade och
planerade styrmedel leder till ett kraftfullt genomförande. Åtgärder måste genomföras som ligger i nivå med den höga skyddsnivå som anges i kemikalieområdets
lagstiftningar i EU. Utökade analyser av kemiska ämnens förekomst i varor och i
delar av teknosfären samt en utbyggd miljöövervakning utgör en nödvändig grund
för att kunna utvärdera effektiviteten i åtgärder och för att kunna följa upp miljökvalitetsmålet. En stark och omfattande tillsyn behöver utvecklas nationellt och
samarbete mellan EU:s medlemsländer behöver utvecklas. Utifrån den utveckling
av tillsynssystemet som påbörjats i Reach bedöms förutsättningar kunna finnas i
tillräcklig grad kanske 5–10 år efter 2020.
Grön kemi och hållbar kemikalieutveckling
Forskning och innovation behövs för att främja en hållbar kemikalieanvändning.
Nya ämnen behöver utvecklas med hjälp av effektivare syntesmetoder där bland
annat industriell bioteknik och effektivare katalysatorer används. Användning
av fossilfria råvaror och förnybar energi bör främjas. För att långsiktigt kunna
vidmakthålla miljökvalitetsmålet måste substitution till mindre farliga ämnen öka
och bli en naturlig del i företagens utvecklingsarbete. När nya ämnen utvecklas
måste farliga egenskaper undvikas så långt som möjligt och särskilt farliga helt
undvikas. Tillräckliga förutsättningar bedöms ha utvecklats 5–10 år efter 2020.
regional bedömning
Länen bedömer att tillståndet vad gäller förorenade områden förbättras genom de
saneringar som kommit igång efter genomförda inventeringar. I övrigt är det svårt att
se någon entydig trend. Lagstiftning och information har visserligen förbättrats, och
trycket från konsumenter har ökat, men produktionen av kemiska ämnen är stor och
den sker i ökad omfattning i länder med svag kontroll varför nya miljögifter tillkommer. Bedömningen att miljökvalitetsmålet inte är möjligt att nå delas av alla län.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
233
Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling
Kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper
Situationen för olika kategorier av kemiska ämnen
GIFTFRI MILJÖ
För merparten av industri- och konsumentkemikalierna saknas fortfarande grundläggande kunskaper. Enligt Reach ska tillverkare eller importörer i en stegvis
registreringsprocess fram till 2018 ta fram och redovisa miljö- och hälsorelaterad
information om kemiska ämnen till den europeiska kemikaliemyndigheten Echa.
De legala förutsättningarna för att nå tillräcklig kunskapsnivå till 2020 har därmed förbättrats avsevärt.
Hösten 2010 registrerades över 3 000 högvolymämnen, det vill säga ämnen
som produceras eller importeras i mängder över 1 000 ton per tillverkare eller
importör och år. Trenden är positiv – registreringarna innebär en dramatisk kunskapsökning. För lågvolymämnen, ämnen som produceras i eller importeras till
EU i upp till 10 ton per tillverkare eller importör och år, bedöms dock datakraven
i Reach-registreringen i dagsläget vara otillräckliga. Det finns reviderings­tillfällen i
Reach då detta bör tas upp för att driva fram förbättringar innan 2020.
Växtskyddsmedel och biocider måste godkännas för att få släppas ut på marknaden, och lagstiftningen ställer relativt omfattande krav på företagen. För växtskyddsmedel innebär det i princip att tillräcklig kunskap redan i dagsläget finns.
För biocider bedöms kraven utgöra tillräckliga förutsättningar, och kunskapen
ökar i snabb takt i och med att alltfler biocidprodukter prövas enligt biociddirektivet (98/8/EG).
För läkemedel är kunskapen om miljöegenskaper otillräcklig, även om trenden under senare år har varit positiv. Kunskapsuppbyggande forskningsprogram
pågår. Lagstiftningen har kompletterats med krav på riskbedömning och uppgifter
om miljöegenskaper, vilket dock inte kan påverka godkännande av humanläkemedel. Insatser för att skärpa regler och krav görs från bland annat Sverige. I EU:s
regelverk om godkännande av livsmedelstillsatser206, 207 finns generella krav på att
miljöaspekter ska beaktas.
När det gäller nanomaterial, hormonstörande ämnen samt exponering från flera
ämnen, så kallade kombinations- eller cocktaileffekter, saknas för flera ämnesgrupper i dag avgörande kunskap om hälso- och miljörisker. Kunskapsbehoven
har uppmärksammats, och utveckling av de olika regelverken på dessa områden
pågår, såväl inom EU-kommissionen som på medlemslandsnivå. Sammantaget förbättras förutsättningarna snabbt, i form av ökade informationskrav i regelverken,
och den trenden förväntas fortsätta de kommande åren.
206 EU:s förordning (EG) 1333/2008
207 Kommissionens förordning (EU) 257/2010 om ett program för omprövning av godkända
tillsatser enligt beslut i förordning (EG) 1333/2008.
234
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Styrmedel avgör utvecklingen
En viktig förutsättning för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås är
att det finns uppgifter om ämnens miljö- och hälsoegenskaper som är tillräckliga
vad gäller riskbedömning och säker hantering inom alla användningsområden,
inklusive avfall och återvinning. Kemikalieinspektionen bedömer att tillräckliga
uppgifter inte kan finnas till 2020. Avseende förutsättningarna är bedömningen att
tillräckliga styrmedel förväntas vara beslutade några år efter 2020. Nya kunskaper tillkommer och nya problem kan uppstå som kräver utveckling av nya styrmedel även efter 2020.
En osäkerhet i bedömningen är hur strikt tillämpningen av införda styrmedel
blir. De första kontrollerna av registreringarna som Echa gjort visar på betydande
brister. Det är viktigt att kvaliteten på registreringsuppgifterna slutligen blir
god. Frågan är också hur snabbt regelverken kan anpassas att möta uppmärksammade områden som hormonstörande ämnen, nanopartiklar och kombinationseffekter.
Förutsatt att Reach-lagstiftningen följs och tillämpas strikt, så kommer kunskap
att finnas för mellan 30 000 och 40 000 ämnen (som används mer än ett ton per
år) vilket i volym motsvarar nästan all kemikalieanvändning. Nuvarande datakrav
för lågvolymämnen, som används under 10 ton per år, är dock otillräckliga vilket
försvårar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet. Genom att aktivt driva på
inom EU för att utveckla datakraven bedömer Kemikalieinspektionen att styrmedel i form av revideringar av Reach kan finnas på plats 2020 eller något senare,
och att tillräckliga åtgärder kan vara genomförda inom fem år därefter.
För läkemedel görs bedömningen att beslutade styrmedel i form av tillräckliga
datakrav i lagstiftningen kan föreligga omkring 2020–2025. När det gäller nanomaterial, hormonstörande ämnen och kombinationseffekter bedöms tillräckliga
datakrav i lagstiftningen kunna föreligga något senare än 2020.
Sammantaget görs bedömningen att förutsättningar för att det ska finnas tillräcklig kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper bör kunna föreligga
omkring fem år efter 2020.
Information om farliga ämnen i kemiska produkter och varor
För säker hantering av produkter, material och varor behöver informationen om
ingående farliga kemiska ämnen, inklusive dess hälso- och miljöfarliga egenskaper,
vara tillgänglig för aktörer i alla led, från tillverkning till avfallshantering. Informationen är också nödvändig dels för att regler på andra områden ska kunna
följas, bland annat inom arbetsmiljön, dels för att köpare ska kunna undvika
riskabla produkter. En ny studie208 visar att farlighetsklassificering och krav på
208 Nordiska Ministerrådet, 2012. The influence of hazardous classification on the use of
chemicals, Tema Nord 2012:507
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
235
märkning av kemiska produkter driver på utbyte av farliga ämnen mot mindre
farliga alternativ.
Situationen för olika kategorier av kemiska ämnen
GIFTFRI MILJÖ
För kemiska produkter (kemiska ämnen och blandningar av kemiska ämnen) finns
krav i lagstiftningen på att leverantören ska informera användare om ingående
farliga ämnen och risker vid användning, och att informationen ska ske genom
farlighets­märkning och skyddsanvisningar på produkten. Regler om klassificering och märkning av kemiska ämnen började införas inom EU redan 1967 och
utvecklades därefter successivt. En ny förordning inom EU om klassificering,
märkning och förpackning av kemiska produkter trädde i kraft i januari 2009. De
nya reglerna införs stegvis och kommer att tillämpas fullt ut från 2015. Dessutom
ska yrkesanvändare av kemiska produkter förses med säkerhets­datablad i enlighet
med krav i EU:s kemikalielagstiftning Reach.
När det gäller kosmetiska produkter finns särskilda regler som ställer krav på
att fullständig information om ingående ämnen ska finnas på förpackningen och
det ställs krav på varningstexter när farliga ämnen ingår.
Krav på information om farliga ämnen som ingår i material och varor finns
i dag endast i mycket begränsad omfattning. Genom EU:s kemikalieförordning
Reach infördes 2008 krav på att leverantörer ska lämna information om en vara
innehåller mer än 0,1 procent av något av de särskilt farliga ämnena på kandidatlistan i Reach. Genom den kommande biocidförordningen kommer krav på information om biocider i biocidbehandlade varor att införas.
Varor som konsumeras i Sverige är till stor del tillverkade i andra länder, ofta
utanför EU. Den internationella handeln har ofta långa och komplexa produktionsoch handelskedjor vilket kan försvåra flödet av information. Informationssystem
behöver därför utvecklas på internationell nivå för att fungera väl. Inom den globala
kemikaliestrategin SAICM pågår en utveckling med målet att alla intressenter senast
2020 ska ha tillgång till den information om kemiska ämnen i material och varor
som de behöver för att upprätthålla en säker hantering genom hela livscykeln.
Inom EU uppmärksammas behovet av informa­tion om ämnen i material och
varor allt mer. Det sker mot bakgrund av ökande behov av resurshushållning. För
att underlätta materialåtervinningen, och undvika att giftiga ämnen upplagras
i återvunna material och produkter, behövs information om farliga ämnen som
ingår i materialet. Nationellt finns initiativ om dokumentation av produkter som
används för byggna­tion och anläggningar och deras kemikalieinnehåll.
ökaD information om Varor och material behövs
För kemiska ämnen och blandningar (kemiska produkter) finns redan beslutade
styrmedel för huvuddelen av produktgrupperna. För material och varor däremot
är kraven på information om innehållet av farliga ämnen mycket begränsade
236
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
och fortsatta insatser behövs. För att öka förutsättningarna behövs utveckling
av metoder och system för att tillgängliggöra information om kemiska ämnen i
material, varor och i uttjänt material för återvinning. Insatser behövs såväl inom
EU som internationellt, bland annat inom ramen för SAICM. Krav på informa­tion
om farliga ämnen i varor bedöms kunna vara införda för vissa grupper av konsumentprodukter till 2020, men generella krav förväntas inte finnas förrän 5–10 år
senare.
Användning av särskilt farliga ämnen
Utfasningen av ämnen med särskilt farliga egenskaper är grundläggande för att
undvika risk för skada på människors hälsa och på organismer i miljön. Med
”särskilt farliga ämnen” avses ämnen som är
• långlivade och ansamlas i levande organismer,
• ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska
(CMR-ämnen),
• ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergi­framkallande,
• ämnen med andra allvarliga egenskaper som inger motsvarande grad av
betänklighet samt
• metallerna kvicksilver, kadmium och bly.
Fortfarande används sådana ämnen i många funktioner, exempelvis i konsumentprodukter som leksaker, vilket framgår av tillsyn och marknadskontroller209.
Vissa ljuskällor innehåller kvicksilver och bilbatterier innehåller stora mängder
bly. Impregnering av textil och papper med svårnedbrytbara fluorerade ämnen
har ökat. I kosmetiska produkter finns kraftigt allergiframkallande ämnen.
Läkemedelssubstanser är biologiskt aktiva, ofta svårnedbrytbara och kan spridas
till miljön via avlopp. Enligt miljömålssystemets indikator har förekomsten av
CMR-ämnen210 minskat i svenskproducerade varor under de senaste åren.
EU har vidtagit en rad begränsande åtgärder
Reach väntas leda till att nyproducerade material och varor i större utsträckning
blir fria från särskilt farliga ämnen. Inom vissa produktgrupper, till exempel bilar,
viss elektronik och inredning, finns dock långlivade varor som fortfarande kommer att vara i bruk 2020. I Reach identifieras särskilt farliga ämnen211 successivt.
Dessa förs då upp på kandidatlistan, som är grunden för urval av ämnen som inte
ska få användas vid produktion inom EU utan tillstånd. Vid utgången av 2012
209 Rapid Alert System for non-food consumer products (Rapex), Notifieringssystem för
marknadskontrollmyndigheter inom EU
210 CMR-ämnen = ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska
211 Substances of very high concern (SVHC) motsvarar i stort sett miljömålssystemets
särskilt farliga ämnen
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
237
GIFTFRI MILJÖ
förväntas 136 ämnen finnas på kandidatlistan, och 2020 förväntas den omfatta
alla nu kända och relevanta SVHC212. Inom Reach utvecklas också särskilda
begränsningsregler och förbud av särskilt farliga ämnen som kan gälla kemiska
produkter i varor eller material som sätts på marknaden. I flera EU-regelverk som
gäller varugrupper finns specifika begränsningar. Bly, kadmium, och kvicksilver
samt de bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE i elektronik regleras av
RoHS-direktivet213. Bly, kadmium, kvicksilver i bilar upp till 3,5 tons tjänstevikt
regleras av ELV214. Kvicksilver och kadmium i batterier regleras av batteridirektivet215. Bly, kadmium, kvicksilver i förpackningar regleras av förpackningsdirektivet216.
Enligt EU:s nya växtskyddsmedelsförordning217 får verksamma ämnen som
är hormonstörande inte godkännas inom EU om exponeringen för människor
och miljö inte är försumbar. Även EU:s kommande biocidförordning innebär att
produkter inte får godkännas om de innehåller ett verksamt ämne med hormonstörande effekter som kan hota hälsa eller miljö. Båda förordningarna bär tydliga
avtryck från miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, särskilt det tidigare delmål 3 (se
vidare avsnittet Analys av delmålen – varför gick det som det gick?).
EU:s ramdirektiv för vatten syftar till hållbar vattenanvändning och innehåller en lista med 33 prioriterade ämnen och föroreningar som gradvis ska minska.
Arbetsmiljölagstiftningen har särskilda regler för cancerframkallande ämnen och
hygieniska gränsvärden för flera särskilt farliga ämnen.
Frivilliga åtgärder
Kemikalieinspektionen har utvecklat webbverktyget PRIO som kan vägleda företag att minska kemiska risker genom att byta ut särskilt farliga ämnen mot mindre
farliga. Sveriges Byggindustrier och IVL Svenska miljöinstitutet har utvecklat ett
frivilligt system, BASTA, som underlättar för inköpare som vill undvika produkter
med innehåll av särskilt farliga ämnen.
Internationella konventioner
Flera internationella konventioner syftar till att begränsa riskerna med särskilt farliga ämnen. Stockholmskonventionen syftar till att starkt begränsa användningen
av mycket långlivade organiska ämnen (så kallade POPs), och omfattar i dag 22
ämnen. Arbete pågår med att lista ytterligare fem ämnen. Bromerade flamskyddsmedel kommer att diskuteras 2013. Baselkonventionen täcker in dessa ämnen när
212
213
214
215
216
217
238
Rådets pressrelease i samband med ministermötet 19 december 2011(18786/11)
Direktiv 2002/95/EC, direktiv 2011/65/EU
Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon
Direktiv 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer
Direktiv 1994/62/EG
Förordning (EG) 1107/2009
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
de blir avfall. Förhandlingar förs om en internationell konvention för begränsning
av kvicksilver. Rotterdam­konventionen möjliggör för länder att avslå import av
ämnen som är förbjudna eller starkt begränsade. Det behövs dessutom ett nytt
bredare instrument för att hantera ämnen som ger upphov till globala problem,
men som inte omfattas av de befintliga interna­tionella konventionerna.
ytterligare insatser krävs
Krav på begränsad användning av särskilt farliga ämnen har under senare år förstärkts i EU:s lagstiftning, men ytterligare insatser krävs. Teknikutveckling behövs
för att eliminera behovet av vissa särskilt farliga metaller, bland annat i energirelaterade produkter. Avvecklingsperioder kommer att behövas för övergång till ny
teknik.
På lång sikt bör det vara möjligt att i stor utsträckning eliminera särskilt farliga
ämnen i produktionsprocesser. Utvecklingsarbete för att bland annat utnyttja bioteknik och att syntetisera kemikalier effektivare genom användning av katalysatorer
pågår inom det område som kallas ”grön kemi” eller ”hållbar kemikalieutveckling”.
Behovet av resurshushållning förväntas leda till skärpta regler vid materialåtervinning av varor. Avvecklingen av farliga ämnen blir till del beroende av varornas
livslängd. Den ökande globala handeln med varor ställer krav på internationella
insatser och mer omfattande och stärkta internationella konventioner. Detsamma
gäller den långväga transporten av särskilt farliga ämnen via luft, vatten och även
via djur och växter. Att nå resultat i det globala samarbetet tar lång tid och sådana
förutsättningar förväntas inte finnas till 2020.
Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper
Ämnen som bildas oavsiktligt vid industriella processer och andra verksamheter återfinns överallt i miljön och har inte sällan negativa effekter på hälsa och ekosystem. De
förorenar vattentillgångar, odlingsmark och livsmedel, men även återvunnet material.
Kända exempel på oavsiktligt bildade ämnen med särskilt farliga egenskaper är
dioxiner218 som kan bildas i samband med förbränning, energiutvinning och produktionsprocesser vid höga temperaturer. Uppmätta halter av dioxiner har minskat sedan 1970- och 80-talen, men gränsvärdet för fisk överskrids fortfarande ofta
i strömming och lax från Östersjön. Minskningen av halter i biota (sillgrissleägg
och strömming) har avstannat i de flesta svenska vatten runt Sveriges kust219.
Kunskapen om de mest betydande oavsiktligt bildade ämnena – bildning, källor, utsläpp, spridning och biologiska effekter – har ökat, men kunskapen är fort-
218 Dioxiner: samlingsnamn för polyklorerade dibensodioxiner och dibensofuraner
219 Havet 2011 – om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten,
Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
239
GIFTFRI MILJÖ
farande otillräcklig. För till exempel dioxiner kan kunskap om betydande källor
fortfarande saknas.
Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen till miljön kan minskas genom att
begränsa förutsättningarna för bildning vid källan. Åtgärder bör främst inriktas mot att minimera eller eliminera bildningen, exempelvis genom att förändra
tillverkningsprocessen eller använda råvara av god kvalitet. Minimerande och
eliminerande åtgärder bör kombineras med effektivare reningstekniker, med efterbehandlingsmetoder som reducerar innehållet i avfall samt genom att sluthantera
avfallet så att dessa ämnen inte heller på lång sikt sprids till miljön.
utsläpp från industrin
Förändringar av tillverkningsprocesser och reningstekniker kan åstadkommas vid
omprövning av verksamhetsutövares tillstånd enligt miljöbalken. Detta tar dock
lång tid. Det nya industriemissionsdirektivet IED (2010/75/EU) är en hopslagning
av sju befintliga industridirektiv, varav IPPC-direktivet är ett. IED innebär skärpningar bland annat i tillämpningen av bästa tillgängliga teknik (BAT) och i minimikraven på utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Även kraven på tillsyn
förtydligas och skärps. Sverige bör utnyttja sin möjlighet att, inom arbetet med
att ta fram så kallade BAT-dokument under industriemissionsdirektivet, lyfta fram
åtgärder som kan minimera bildning av oavsiktligt bildade ämnen.
utsläpp från eldning
Oavsiktligt bildade ämnen sprids även från småskalig eldning, bland annat av
ved och avfall. Kraven på enskild uppvärmning med fasta bränslen har inte varit
tillräckliga för att minska utsläppen av bland annat bens(a)pyren220. Utsläppen av
bens(a)pyren förväntas minska, dels tack vare nya utsläppskrav på partiklar i ett
reviderat Göteborgsprotokoll (som fokuserar på begränsning av klimatpåverkande
luftföroreningar) dels tack vare kommande EU-direktiv för utsläppstak. Trafik,
särskilt utsläpp från dieseldrivna fordon, är också en betydande källa där teknikoch styrmedelsutveckling är viktig.
Spridning genom långväga transport
Oavsiktligt bildade ämnen sprids även genom långväga transport av förorenad
luft från andra länder. Sverige bör därför fortsatt driva dessa frågor i internationella konventioner och inom EU. De internationella konventioner och protokoll
som tar upp oavsiktligt bildade ämnen är dels Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar dels protokollet om långlivade organiska föroreningar som hör till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). Dessa konventioner är införlivade i svensk och EU:s lagstiftning och
220 Enligt bedömning av miljökvalitetsmålet Frisk luft
240
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
är direkt tillämpliga på verksamhetsutövare, bland annat genom begränsningar av
dioxiner i såväl utsläpp som i avfall.
Framgång kräver en ökad ambitionsnivå
Bedömningen är att spridningen av oavsiktligt bildade farliga ämnen inte kommer att minska i tillräcklig grad till 2020, och det är osäkert när tillståndet kan
uppnås. Den bedömning man kan göra i dag grundas på de ämnen och källor som
redan är kända. För att på sikt komma till rätta med oavsiktligt bildade ämnen
med farliga egenskaper krävs en ökad ambitionsnivå när det gäller styrmedel och
åtgärder. Genomförande av konventioner och regler, i kombination med frivilliga
åtgärder, bedöms skapa förutsättningar för att minska spridningen från de källor
vi känner till i dag och som vi i dag anser vara mest betydelsefulla. Alla förutsättningar förväntas dock inte vara på plats 2020, men de viktigaste styrmedlen
bedöms vara beslutade. Framgången är helt beroende av fortsatt miljöteknisk
utveckling och en ökad ambitionsnivå.
Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen
Människor och miljö exponeras för kemiska ämnen, bland annat via föda och
dricksvatten, i arbets- och inomhusmiljö samt i den yttre miljön. Farliga ämnen
kan spridas från produktionsprocesser och vid energiutvinning. Alltmer uppmärksammas också spridningen från varors användning, vid materialåtervinning och
avfallshantering. Denna diffusa spridning bidrar till komplexa och svårbedömda
exponeringssituationer, vilket motiverar försiktighetstänkande och kontinuerlig
strävan att minska exponering och risker. Ytterligare skäl till försiktighetsåtgärder
är vår ökade insikt om de toxiska effekter som uppstår från den samlade exponeringen för kombinationer av olika kemiska ämnen. Dessutom vet vi från tidigare
erfarenheter att framtida nya kunskaper kan innebära att risknivåer behöver sänkas. Förutsättningarna för kontrollerad och minskad spridning samt för minskad
exponering för kemiska ämnen förbättras med den snabba pågående utvecklingen
av kemikalielagstiftningen.
Riskerna med växtskyddsmedel
Användningen av växtskyddsmedel ingår i dagens produktionssystem som ett
vanligt förekommande produktionsmedel och i vissa grödor sker en systematisk
användning i produktionen. Växtskyddsmedel är problematiska eftersom de är
avsedda att påverka organismer och spridas i miljön, exempelvis på livsmedelsgrödor, med hälso- och miljörisker som följd. Enligt miljömålssystemets riskindikator
för växtskyddsmedel221 har hälso- och miljöriskerna minskat under den senaste
tioårsperioden. Motsvarande riskminskning ses dock inte för den indikator som
221 Miljömålsportalen www.miljomal.nu, Indikatorn Växtskyddsmedel.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
241
GIFTFRI MILJÖ
bygger på toxicitetsindex för halter i ytvatten222. Under perioden har myndigheter och organisationer arbetat med utbildnings- och informationskampanjer som
tillsammans med åtgärder i nationella handlingsprogram syftar till att skapa en
säkrare hantering av bekämpningsmedel. EU:s växtskyddsmedelsförordning är ett
viktigt styrmedel för att hindra att verksamma medel släpps ut på marknaden om
de orsakar skadliga effekter på hälsa och i miljön. Andra viktiga åtgärder kan initieras genom det nationella handlingsprogrammet223 som tas fram i enlighet med
EU:s ramdirektiv för hållbar användning av bekämpningsmedel224. Beroendet av
växtskyddsmedel i livsmedelsproduktionen kan minska genom satsningar på och
utveckling av integrerat växtskydd samt ekologiska produktionsmetoder som driver fram alternativa metoder och preparat för ett effektivt och hållbart växtskydd.
Långväga och diffus spridning når människor via livsmedel
Den diffusa spridningen av kemiska ämnen från produktion, konsumtion och
avfallshantering samt från långväga lufttransport från andra länder kan nå människor via vatten och livsmedel. Vissa metaller, exempelvis kadmium och kvicksilver, liksom organiska långlivade ämnen förekommer därför i livsmedel, bland
annat i fisk. Halterna av dioxiner i strömming är för höga, och halterna minskar
inte längre i Egentliga Östersjön225. I vissa fall kan rester av bekämpningsmedel
förekomma i livsmedel. För att hindra spridning till livsmedel behövs åtgärder för
att begränsa särskilt farliga ämnen.
Kadmium är ett särskilt farligt ämne som genom spridning i miljön utgör ett
hot mot människors hälsa226. En studie av tidstrender för tungmetaller i blod
hos norrbottningar och västerbottningar visar inga tydliga skillnader över tid för
kadmium227. I en annan studie av kadmiumhalter i urin hos kvinnor i Stockholm
visas att unga kvinnor hade högre kadmiumhalt 2009 än 2004228. Rökning är en
välkänd källa för kadmiumexponering, men även ickerökare ligger i dag på en
exponeringsnivå som för vissa personer medför hälsoeffekter. Kadmium sprids via
luftdeposition från förbränningsprocesser, via gödsel, via varor och genom förorenade kretslopp, däribland vissa typer av avloppsslam och organiskt avfall som
222 Miljömålsportalen www.miljomal.nu, Indikatorn Växtskyddsmedel i ytvatten.
223 Jordbruksverkets rapport 2008:14, Hållbar användning av växtskyddsmedel.
224 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om
upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning
av bekämpningsmedel.
225 Havet 2011– om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten,
Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.
226 KemI Rapport 1/11 Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull.
En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus
227 Hälsorelaterad miljöövervakning – årsrapport 2011. Naturvårdsverket.
228 Hälsorelaterad miljöövervakning – årsrapport 2010. Naturvårdsverket.
242
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
sprids på åkrar. Kadmium förekommer naturligt med stor variation i åkermark.
Därför kommer livsmedel aldrig kunna vara helt fria från kadmium. Åtgärder för
att minska exponeringen via livsmedel behöver kombineras med insatser på andra
områden, däribland åtgärder mot rökning. Åtgärder mot spridning av kadmium i
miljön behövs även på EU-nivå och internationellt.
återvinning riskerar att öka exponeringen för farliga ämnen
Avfallsmängderna från den ökande varukonsumtionen ställer allt högre krav på
materialåtervinning. Inom EU utvecklas en strategi för resurshushållning och ökad
materialåtervinning. Förtroendet för materialens kvalitet är avgörande för att nå
hög grad av återvinning. För att undvika särskilt farliga ämnen i materialkretsloppen, och därmed minimera risken för att dessa sprids i olika led av användningen,
behövs åtgärder som begränsar användningen av ämnena vid produktionen. Förebyggande kemikaliearbete är avgörande för att på sikt åstadkomma ett hållbart
krets­lopps­samhälle.
både styrmedel och frivilliga åtgärder behövs
För att uppnå en sammanlagd exponering som inte är skadlig för vare sig människor eller biologisk mångfald och heller överlag inte hotar ekosystemtjänster, ställs
stora krav på effektiva styrmedel och åtgärder nationellt och internationellt. Insatser måste göras på alla nivåer för att motverka den spridning av kemiska ämnen
som följer av den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och handeln av
kemiska ämnen och varor.
Det behövs ett systemtänkande för produktion, återvinning och avfallshantering
samt en övergång till tekniker och användning av ämnen som innebär en kontinuerligt minskad exponering och risk. Substitutionen till mindre farliga ämnen måste
öka och bli en naturlig del i företagens utvecklingsarbete. När nya ämnen utvecklas ska farliga egenskaper så långt som möjligt undvikas. Utfasningen av särskilt
farliga ämnen till följd av utvecklad lagstiftning förväntas bidra till minskad exponering av människor och miljö. Bedömningen är dock att tillräckliga förutsättningar för att användningen av särskilt farliga ämnen ska upphöra inte kommer
att finnas 2020 (se vidare avsnittet Användning av särskilt farliga ämnen).
Konventioner och regler i kombination med frivilliga åtgärder väntas skapa förutsättningar att minska exponeringen av de nu kända och mest betydelsefulla oavsiktligt bildade och långväga transporterade farliga ämnena. Dock bedöms förutsättningarna inte hinna vara på plats till 2020. Tillräckliga förutsättningar för att hindra
exponering för farliga ämnen från varor bedöms inte heller vara på plats 2020.
Förorenade områden
Det finns i dag cirka 1 300 förorenade områden som bedöms utgöra mycket stor
risk för miljön och människors hälsa och ytterligare cirka 14 000 områden behö-
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
243
ver till viss del åtgärdas229. Ett inventeringsarbete som omfattar grundläggande
information om de förorenade områdena bedöms vara klart vid utgången av
2013. Allmänt tillgänglig, samlad och kvalitetssäkrad information om inventerade, undersökta och åtgärdade områden bedöms finnas på plats senast 2020. Detta
förväntas leda till en ökning av ansökningar om bidragsmedel.
Kunskap och teknik är i dag briställig
GIFTFRI MILJÖ
Det finns både nationell kunskap om var de områden som utgör störst hot mot
hälsa och miljö finns, liksom kunskap om undersökta objekts miljöpåverkan
på en lokal nivå. Dock saknas en översikt av spridningen av föroreningar från
områdena och de hälso- och miljörisker som spridningen kan innebära, exempelvis av hur grundvatten, sjöar och vattendrag påverkas. Därmed saknas kunskap
om hur förorenade områden på land och i vatten påverkar förutsättningarna för
att uppnå andra miljökvalitets­mål. Ytterligare information behövs därför, bland
annat för att prioritera förorenade områden för åtgärder i exempelvis relation till
vattendirektivets krav och till belastningen på Östersjön. Efterbehandlingsåtgärder
är tidskrävande, inte sällan rör det sig om mellan fem och tio år. Fortsatt kompetens- och kunskapsuppbyggnad behövs, bland annat genom inventeringar och
utredningar om förorenade områden. Saneringsmetoder behöver utvecklas och
effektiviseras. Saneringspropositionen230 bedöms ha påverkat förutsättningar för
att öka takten i efterbehandlings­arbetet. Ansvarsfördelningen mellan de berörda
myndigheterna har förtydligats.
Statlig finansiering driver på utvecklingen
Statlig finansiering är det viktigaste styrmedlet. Det långsiktiga systematiska efterbehandlingsarbetet är en direkt följd av det statliga anslaget för efterbehandling av
förorenade områden. Anslaget för efterbehandling bedöms vara en avgörande förutsättning för att de mest förorenade områdena ska kunna åtgärdas senast 2050.
Anslaget har även betydande effekt på kunskaps- och teknikutveckling – viktiga
drivkrafter i saneringsarbetet för både de bidragsfinansierade projekten och för
tillsynen. Naturvårdverket fördelar medel för att stödja länsstyrelserna tillsyn i
syfte att öka privatfinansierade efterbehandlingsåtgärder.
Lagstiftningen är ett viktigt styrmedel eftersom den reglerar verksamhetsutövares och fastighetsägares ansvar. Praxisbildningen inom miljöbalken (10 kap) är
viktig för åtgärdstakten. Domarna i Miljööverdomstolen tyder på att verksamhetsutövare anses ha mindre ansvar än vad man tidigare förmodat, vilket kan öka
statens andel av kostnaderna. Ofta krävs komplicerade avgöranden i domstol
229 Naturvårdsverket 2011: Lägesbedömning av arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som avses i 10 kap Miljöbalken (Dnr N-03200-11)
230 Proposition 2008/09:217 Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m.
244
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
innan en faktisk åtgärd kan komma till stånd. Även tillsynen på regional och lokal
nivå är avgörande för åtgärder av förorenade områden.
Goda utsikter för 2020 och 2050 – men viss osäkerhet råder
Förorenade områden bedöms inte vara åtgärdade till 2020. Bedömningen grundas på tre faktorer; dels osäkerheter i möjligheterna till finansiering dels på nivån
av det statliga anslaget till efterbehandling av förorenade områden. Dessutom är
efterbehandlingsarbetet både resurs- och tidskrävande. Styrmedel i form av lagstiftning är på plats, men tillämpningen behöver utvecklas.
Med en positiv utveckling, där områden utreds och efterbehandlas i högre takt
än i dag, bedöms dock tillräckliga åtgärder kunna vara genomförda till 2050.
Förutsättningar för detta är goda då det i dag finns en väl fungerande organisation
och administration liksom ett stort intresse för att åtgärda förorenade områden.
Ett allmänt tillgängligt informationssystem, med tydlig och kvalitetssäkrad information om inventerade, undersökta och åtgärdade förorenade områden, bedöms
vara på plats 2020.
Kopplingar till generationsmålet
Det finns en stark koppling mellan miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet och dess strecksatser.
Utfasningen av särskilt farliga ämnen är ett viktigt steg för att åstadkomma giftfria material, vilket har stor betydelse för den omställning som behövs i samhället
som rör resurseffektiva materialkretslopp och hållbara konsumtionsmönster.
Sveriges konsumtion av varor som produceras i länder utanför EU ökar, och i
samband med produktionen påverkas miljön i dessa länder. Åtgärder som förebygger och minskar riskerna med kemiska produkter och varor som sätts på
marknaden behöver införas både inom EU och internationellt. Det har visat sig
att regler inom EU kan få stor effekt på varuproduktionen i exporterande länder.
Generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster i kombination med målets
internationella dimension stärker betydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Energianvändning och konsumtion påverkar exponering av människor och miljö
genom att farliga ämnen kan bildas oavsiktligt vid tillverknings- och förbränningsprocesser liksom vid avfallshantering. En effektivare energianvändning och en ökad
andel förnybar energi i linje med generationsmålet kan därmed minska exponeringen för farliga ämnen. Det finns därmed i huvudsak en positiv koppling mellan
generationsmålets strecksats om energi och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Sanering av förorenade områden och andra åtgärder som minskar den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen bidrar till skyddet av ekosystemtjänster,
biologisk mångfald och hälsa liksom till skyddet av naturresurser som dricksvatten och odlingsmark.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
245
Analys av delmålen – varför gick det som det gick?
GIFTFRI MILJÖ
Generella slutsatser
Utvecklingen av lagstiftning inom EU och arbetet för globala konventioner på
området har varit den viktigaste drivkraften för att åstadkomma förändring i delmålens riktning. Särskilt har utveckling av styrmedel som EU-lagstiftning (Reach,
produktlagstiftningar, växtskyddsförordning, biocidförordning) varit centrala.
De fyra första delmålen sattes med tidiga målår för att ge förutsättningar att
uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö till 2020 och var därför mycket ambitiösa
i sin tidsskala. Delmålen har givit Sverige en tydlig målsättning för arbetet med att
påverka EU-lagstiftning och internationellt arbete, vilket varit en framgångsfaktor.
Vad gäller förorenade områden har delmålen om förorenade områden varit
drivande liksom planläggning, nyetablering och exploatering av ny mark. Det statliga anslaget för efterbehandling av förorenade områden, tillsynen på regional och
lokal nivå och miljöbalken (kap 10) samt en tydlig målsättning med etappmål och
fortsatt statligt anslag är viktiga förutsättningar för det fortsatta arbetet.
DELMÅL :
Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (2010/2020)
Senast år 2010 ska det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som
hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t ex efter inledande översiktliga
tester bedöms som särskilt farliga ska uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga
tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter ska då gälla för såväl nya som existerande
ämnen. Senast år 2020 ska det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest
betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.
För de allra flesta industrikemikalier och hushållskemikalier saknades 2010 viktiga uppgifter om miljö- och hälsoegenskaper. För läkemedel och kosmetika saknas
fortfarande uppgifter om miljöegenskaper. Kunskapen om effekter vid samverkan
mellan flera ämnen är låg. Viktiga styrmedel har inom EU varit Reach samt regler
för biocider och bekämpningsmedel. Globalt har klassificerings- och märkningssystemet GHS231 varit mycket viktigt. Det har varit tidskrävande att genomdriva
tillräckligt omfattande datakrav och det återstår arbete för att utveckla dem ytterligare.
DELMÅL :
Information om farliga ämnen i varor (2010)
Senast år 2010 ska varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår.
231 GHS – Globally Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals (FN),
infört i EU genom CLP-förordningen.
246
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
För kemiska produkter är delmålet i stort sett uppnått. År 2010 var det mycket
svårt för konsumenter, inköpare, återförsäljare, avfallshanterare och andra berörda
att få information om farliga ämnen i varor. Brist på information om användning av
kemiska ämnen i varor har hindrat utvecklingen. Inom internationell handel är produktions- och handelskedjor ofta långa och komplexa, vilket har försvårat flödet av
information. Genom Reach har EU infört vissa krav på att information ska lämnas
om vissa särskilt farliga ämnen som ingår i varor. Krav på information om biocider
i biocidbehandlade varor kommer att införas inom EU. Vissa företag som ansvarar
för konsumentprodukter har infört egna informationssystem. Konsumenters efterfrågan på information skapar ett tryck på företag och lagstiftare.
DELMÅL :
Utfasning av farliga ämnen232 (2007/2010)
I fråga om utfasning av farliga ämnen ska följande gälla. Nyproducerade varor ska
så långt det är möjligt vara fria från:
• nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande,
nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007,
• övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande
ämnen, samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år 2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt
att de kommer ut i kretsloppet,
• övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium
och bly, senast år 2010.
Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan
visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, ska
hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Spridning via luft och
vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet ska minska fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen.
Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem som bildas oavsiktligt.
Särskilt farliga ämnen förekommer fortfarande i nyproducerade varor. Den viktigaste drivkraften har varit utvecklingen av EU:s lagstiftning som har inneburit
stora framsteg och lagt en god grund för att med ytterligare åtgärder kunna uppnå
delmålet inom EU längre fram i tiden. I EU:s specifika produktlagstiftningar har
också strängare krav införts för särskilt farliga ämnen, exempelvis i RoHS-direk-
232 Delmålet har fått kortnamnet ”Utfasning av farliga ämnen” men handlar om utfasning av
särskilt farliga ämnen.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
247
tivet. EU har även skärpt lagstiftningen för växtskyddsmedel och biocider. Det är
viktigt att använda och skärpa globala konventioner och att utveckla nya, även
om arbetet tar tid.
DELMÅL : Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier
(2010)
GIFTFRI MILJÖ
Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen ska
minska fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som ska fastställas
av berörda myndigheter. Under samma tid ska förekomsten och användningen av
kemiska ämnen som försvårar återvinning av material minska. Delmålet avser ämnen
som inte omfattas av delmål 3.
Många kända risker med kemiska ämnen har kunnat minskas. Samtidigt kommer
ständigt nya ämnen, tekniker och användningsområden ut på marknaden, vilka
visserligen ger nya möjligheter men också innebär nya risker. Lagstiftning samt
företagens egna riskminskningsarbete har varit viktiga drivkrafter. Reach och
CLP-förordningen är de viktigaste styrmedlen. Delmålets målår sattes tidigt för
att ge förutsättningar att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö till 2020 och var
därför tidsmässigt mycket ambitiöst. Ett hinder för arbetet med att minska risker
är att det saknas grundläggande kunskap om många ämnens farliga egenskaper.
Det gör arbetet med riskminskning mycket svårt att genomföra och följa upp. För
att målet ska kunna nås framöver måste EU-direktivens krav för produkter och
återvunnet material ha en hög skyddsnivå. Dessutom behöver EU-reglerna för
avfall och återvinning förtydligas. Även marknadsdrivna styrmedel behöver stimuleras för att skynda på utvecklingen.
DELMÅL :
Riktvärden för miljökvalitet (2010)
För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, ska det senast
år 2010 finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
Delmålet är uppnått. Det finns riktvärden för mer än 100 ämnen fastlagda av
myndigheterna. Att målet nåddes i förtid beror på att det innebar en väl definierad
och begränsad administrativ åtgärd.
DELMÅL :
Efterbehandling av förorenade områden (2010)
Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och
sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden ska vara utredda och vid behov
åtgärdade vid utgången av år 2010.
Delmålet bedöms ha uppnåtts. År 2010 fanns 23 förorenade områden som innebär akuta risker. Vissa områden har temporärt skydd eller är åtgärdade, för övriga
248
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
områden har temporära eller slutgiltiga åtgärder påbörjats. Alla objekt har dock
inte åtgärdats slutgiltigt. En del arbete med de akuta objekten kvarstår således,
delvis för att det är svårt att förutsäga tidpunkterna när en efterbehandlingsåtgärd
kan komma till stånd samt vara helt genomförd. Nya akuta objekt har dessutom
upptäckts under miljömålsperioden.
DELMÅL :
Efterbehandling av förorenade områden (2005–2010/2050)
Åtgärder ska under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade
förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra
senast år 2050.
Målet 2050 bedöms som möjligt att uppnå, under förutsättning att de förorenade
områdena utreds och efterbehandlas i högre takt än i dag. Det förutsätter också
att kunskapsuppbyggnaden och teknikutvecklingen inom efterbehandlingsområdet
fortsätter, liksom praxisbildning inom miljöbalken (kapitel 10). Avgörande för
att nå delmålet är nivån på det statliga anslaget till efterbehandling av förorenade
områden.
DELMÅL :
Om dioxiner i livsmedel (2010)
År 2010 ska tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av
halterna av för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.
Det är osäkert om delmålet har nåtts. Osäkerheten är främst kopplad till dioxiners långa beständighet i miljön, vilket innebär att effekterna av åtgärder inträffar
först efter lång tid. Perioden fram till 2010 var allt för kort för att sådana effekter
rimligen skulle ha kunnat manifesteras i miljön och därmed leda till sänkta nivåer
i livsmedel, främst Östersjöfisk. Åtgärder har dock fortlöpande satts in för att
ytterligare minska såväl bildning som spridning av dioxiner till miljön. Internationella överenskommelser men även nationella initiativ har varit drivande. De
viktigaste styrmedlen har varit Stockholmskonventionen för global spridning,
LRTAP-konventionen för regional spridning samt EU:s förordning om långlivade
organiska föroreningar, (nr 850/2004). Från mitten av 1990-talet fram till 2010
går det, för merparten av Östersjön, inte att notera någon säker nedåtgående
trend av dioxinhalt i strömming och sill233. Samtidigt visas nedåtgående trender
i människors kroppsbelastning, det gäller exempelvis halter i modersmjölk och
halter i blod hos unga män234.
233 Havet 2011– om miljötillståndet i svenska havsområden, Havs och vattenmyndigheten,
Havsmiljöinstitutet och Naturvårdsverket.
234 Hälsorelaterad miljöövervakning, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
249
DELMÅL :
Om kadmium (2015)
År 2015 ska exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på
en sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv.
GIFTFRI MILJÖ
Återhämtningstiden i miljön är mycket lång för kadmium, och beslutade åtgärder
för att minska exponeringen är inte tillräckliga för att nå en säker exponeringsnivå. Det är även svårt att ange vad som är säkra nivåer. Utvecklingen påverkas av
global spridning och otillräckliga krav på begränsad användning. Begränsningsregler behövs för kadmium i gödselmedel och foder. Det behövs även gränsvärden
för kadmiumhalter i livsmedel samt miljöskatter. Dock har Sverige dragit undan
avgiften på kadmium i handelsgödsel, som var ett effektivt styrmedel. Internationella avtal som LRTAP-konventionen behöver också utvecklas. Det är svårt att
bedöma om delmålet skulle kunna nås. Fokusering på kadmium i ett särskilt delmål har bidragit till att rikta uppmärksamhet mot åtgärdsarbetet.
Bedömning av regionala delmål
De nationella delmålen har i stor utsträckning regionaliserats, även om de, med
undantag av delmål som avser efterbehandling, är svåra att arbeta med regionalt.
Måluppfyllelsen för efterbehandling av förorenad mark varierar. Fyrtio procent av
länen redovisar att målet för områden med akuta risker uppnåtts. Många framhåller att takten i åtgärdsarbetet behöver öka. Med undantag för målet om riktvärden för miljökvalitet är länen eniga om att övriga mål ej uppnåtts. Det internationella och nationella kemikaliearbetet är här avgörande. Även för länens egna mål,
som ekologisk odling, bekämpningsmedel och slamkvalitet, är måluppfyllelsen
ofta dålig.
Områden för ytterligare insatser
För att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås framöver krävs insatser
och förändringar på en rad områden. Lagstiftning som rör kemiska ämnen är
till största delen harmoniserad inom EU och det gäller även de områden som här
framförs om utveckling av lagstiftning. Den nationella rådigheten är stor när det
gäller förslag om områden rörande ökad tillsyn, stöd till företagens ansvarstagande och informativa styrmedel, internationellt utvecklingssamarbete samt inom
forskning och utveckling. De olika områdena som behöver utvecklas beskrivs i
följande avsnitt i punktform.
Utveckling av lagstiftning
bedömning av kemiska ämnens farlighet
Informationskraven i Reach bör utvecklas, särskilt för ämnen i låga volymer. Kraven på kemikaliesäkerhetsbedömning bör övervägas för ämnen ner till 1 ton.
250
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Bedömningsgrunder och testmetoder behövs för hormonstörande ämnen,
ämnen i nanoform och för ämnens kombinationseffekter. Riskerna behöver beaktas i regelverk som rör kemikalier och varor.
Kunskap om miljöfarlighet behöver öka för bland annat ämnen i kosmetiska
produkter, läkemedel och livsmedelsförpackningar. Miljöriskbedömning behöver
utvecklas så att samma skyddsnivå uppnås för olika ämnesgrupper.
begränsning av risker med kemikalier
Ämneskategorin SVHC (särskilt farliga ämnen) bör utvidgas, så att även hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen omfattas. Det skulle bland annat
innebära att de inkluderas i tillståndssystemet under Reach och andra regelverk.
Utöver traditionell riskhantering, där varje kemiskt ämne bedöms för sig,
behövs även möjligheter till riskminskning baserat på samlade bedömningar av
risker som omfattar grupper av ämnen.
Ett generellt system för att begränsa särskilt hälsofarliga ämnen i konsument­
varor behöver utvecklas. Det kan grundas på antingen Reach (artikel 68:2) eller
produktsäkerhetsdirektivet.
Särskilda regler behövs för att begränsa farliga ämnen i produkter som kommer
i närkontakt med huden och som har utbredd användning i samhället. Det gäller
exempelvis kläder och skor.
Regler om begränsning av farliga ämnens spridning från byggprodukter behövs
för att minimera kemiska risker i innemiljö och byggnaders nära omgivning.
Regler behövs för att begränsa hälsorisker från material som kommer i kontakt
med dricksvatten, till exempel vid renovering av vattenledningar235.
Anpassa skyddsnivån för Barn och särskilt utsatta grupper
Dagens konsumtionsmönster, med fler produkter som omsätts allt snabbare, medför att bland annat barn utsätts för betydligt fler ämnen än för några decennier
sedan. Kemikalielagstiftningen behöver därför en skyddsnivå som utgår från barn
och andra särskilt känsliga grupper.
information om varors innehåll av kemiska ämnen
Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen behöver förmedlas
bättre genom hela produktions- och handelskedjorna. Detta för att begränsa dels
risker i arbetsmiljön och för konsumenter dels spridning av farliga ämnen till miljön. Informationen behövs även för att åstadkomma en säkrare avfallshantering
och för att underlätta materialåtervinning.
I Reach krävs att information ska lämnas om halten av ett särskilt farligt ämne
i en vara överstiger 0,1 procent. Denna regel tolkas olika. Tolkningen bör vara att
235 Bättre EU-regler för en giftfri miljö. KemI rapport 1/12.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
251
halten relaterar till den del av varan eller det material där ämnet ingår och inte
summerat från alla delar i en sammansatt vara.
Information om kemiska ämnen i material och produkter som används för
byggnader behöver vara tillgänglig för berörda. Detta för att exempelvis underlätta återvinning och hantering av rivnings- och byggavfall samt bidra till att risker i innemiljön och spridning till yttre miljö undviks. System som hanterar sådan
information behöver utvecklas.
GIFTFRI MILJÖ
Internationella konventioner och överenskommelser
Internationella överenskommelser är viktiga för att begränsa den globala spridningen av kemiska ämnen. Inom ramen för Stockholmskonventionen, som begränsar global spridning av persistenta organiska miljögifter (så kallade POPs-ämnen),
bör Sverige agera för att fler ämnen begränsas.
Aktiva insatser av Sverige behövs i arbetet med SAICM, en politiskt bindande
global överenskommelse i FN:s regi med syfte att utveckla mål och strategier för
begränsning av kemiska risker. Det gäller exempelvis i projekt som rör utveckling
av information om ämnen i varor.
Sverige deltar aktivt i förhandlingar för en skarp global kvicksilverkonvention.
Ett nytt bredare instrument behöver dessutom utvecklas för att hantera ämnen
som ger upphov till globala problem, men som ännu inte omfattas av konventioner som finns eller förhandlas nu, till exempel för kadmium och bly.
Ökad tillsyn
En grundläggande förutsättning för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna
nås är att styrmedel införs och efterlevs. Tillsyn och analyser av varor måste öka
i takt med ökad varuimport. Förutom en strikt tillämpning av reglerna nationellt
behövs ett utvecklat samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i EU:s medlemsländer. Samverkan kring tillsynen av Reach och CLP-förordningen inom Reach
Forum kan vara en förebild för utveckling av samverkan på marknadskontrollområdet.
Stöd till företagens ansvarstagande samt informativa styrmedel
Enbart lagstiftning och internationella konventioner räcker inte för att nå miljömålet Giftfri miljö. Inom näringslivet finns redan initiativ där företag tar ansvar,
går före och minskar risker utöver den lagstadgade nivån. Företagens egeninitierade arbete behöver stödjas.
Substitutionsprincipen, att särskilt farliga ämnen gradvis ersätts med säkrare
alternativa ämnen eller tekniker, tillämpas i flera regelverk, till exempel tillståndssystemet i Reach. Ett program behövs dels för att öka den begränsade kunskapen
om befintliga alternativ dels för att utveckla nya säkrare alternativ.
252
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Dialoger mellan myndigheter och näringsliv behövs bland annat för att identifiera hur företagen kan minska risker och hur vägledning kan utvecklas för företagens arbete med kemiska ämnen.
Det behöver utredas hur alternativa styrmedel, som exempelvis krav vid offentlig upphandling, miljöledningssystem, och benchmarking, kan utnyttjas bättre
som drivkrafter för att nå miljökvalitetsmålet.
Internationellt utvecklingssamarbete
Sedan flera år driver Sverige på för att stödja andra länder i att utveckla sin lagstiftning och sina institutioner för kemikaliekontroll. Detta internationella utvecklingssamarbete behöver fortsätta att utvecklas. Förbättrad kemikaliekontroll i
andra länder, genom minskade globala utsläpp av kemiska ämnen och mindre
farliga varor i internationell handel, påverkar också Sverige positivt.
Forskning och utveckling
Forskning inom särskilt uppmärksammade områden, exempelvis hormonstörande
ämnen, kombinationseffekter och ämnen i nanoform, behövs. Det kan handla om
att identifiera brister i och utveckla riskbedömningsmetodik eller att utveckla testmetoder.
Forskning och innovation om grön kemi och hållbar kemikalieanvändning
behövs för att utveckla hållbara kemiska ämnen i linje med Giftfri miljö. Ämnenas
hela livscykel, inklusive utvecklingsfas och avfallsled, bör omfattas.
Återkoppling med hjälp av miljöövervakning och uppföljning behövs för att
avgöra om olika styrmedel och åtgärder fungerar och är tillräckliga i relation till
miljökvalitetsmålet. Ett utbyggt system behövs för att kunna bedöma spridning,
förekomst och flöden i teknosfären och miljön av olika ämnen. Generellt behövs
utökade analyser av kemiska ämnen i olika varor och delar av teknosfären. Det
behövs även en utökad miljöövervakning av både grund- och dricksvatten samt
halter i människa, djur och växter. Möjligheten att utveckla metoder för att kunna
dra övergripande slutsatser från ett begränsat antal mätningar och utveckla indikatorer för uppföljning behöver också utredas.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
253