EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 28.6.2012
COM(2012) 339 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET
om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2011
{SWD(2012) 181 final}
SV
SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1.
Inledning....................................................................................................................... 3
2.
Bakgrund ...................................................................................................................... 4
2.1.
Utveckling under 2011 ................................................................................................. 4
2.2.
En ramförordning om makroekonomiskt stöd ............................................................. 5
3.
Makroekonomiskt stöd under 2011 .............................................................................. 5
3.1.
Översikt ........................................................................................................................ 5
3.2.
Enskilda insatser i mottagarländerna under 2011 ........................................................ 6
3.2.1.
Västra Balkan ............................................................................................................... 6
3.2.1.1. Bosnien och Hercegovina............................................................................................. 6
3.2.1.2. Serbien .......................................................................................................................... 7
3.2.2.
Länderna vid EU:s östra gräns ..................................................................................... 7
3.2.2.1. Armenien ...................................................................................................................... 7
3.2.2.2. Georgien ....................................................................................................................... 8
3.2.2.3. Moldavien..................................................................................................................... 8
3.2.2.4. Ukraina ......................................................................................................................... 9
3.2.3.
Centralasien ................................................................................................................ 10
3.2.3.1. Kirgizistan .................................................................................................................. 10
SV
4.
Säkerställa rätt användning av makroekonomiskt stöd: operationella
utvärderingar, Pefa och efterhandsutvärderingar ....................................................... 11
4.1.
Operationella utvärderingar ........................................................................................ 11
4.2.
PEFA-bedömningar .................................................................................................... 11
4.3.
Efterhandsutvärderingar ............................................................................................. 12
5.
Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen Budgetsituation ............. 12
2
SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH
EUROPAPARLAMENTET
om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2011
1.
INLEDNING
Den här rapporten ger en allmän översikt över genomförandet av EU:s makroekonomiska
stöd till tredjeländer under 2011. Den beskriver det sammanhang där makroekonomiskt
stöd har godkänts och genomförts och innehåller information om de senaste insatserna i
EU:s grannländer, en kort överblick över möjliga framtida insatser och deras
budgetkonsekvenser samt allmän statistik för olika makroekonomiska stödinsatser under
de senaste tio åren.
Det makroekonomiska stödet, som ingår i EU:s ramar för externt bistånd, är ett
instrument som utformats för att ta itu med extraordinära behov i form av
betalningsbalansstöd i länder nära EU. Målet är att stärka den makroekonomiska och
finansiella stabiliteten i kandidatländer, potentiella kandidatländer och EU:s grannländer,
samtidigt som man uppmuntrar lämpliga strukturella reformer. Stödet förutsätter att
anpassnings- och reformprogram avtalats med IMF och kompletterar sådana program.
Det makroekonomiska stödet utgörs antingen av lån, för vilka kommissionen lånar de
nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till det
stödmottagande landet och/eller, under särskilda omständigheter, av bidrag, som
finansieras genom EU:s budget.
Under 2011 fortsatte de befintliga makroekonomiska stödinsatserna att genomföras, men
inga nya makroekonomiska stöd godkändes av rådet och parlamentet. I juli 2011 föreslog
kommissionen en ny ramförordning om makroekonomiskt stöd, och diskussioner
inleddes i rådet och parlamentet. Resultaten av dessa diskussioner kommer att vara
avgörande för det makroekonomiska stödets framtid som ett strategiskt krisinstrument för
att hjälpa till att stabilisera ekonomin i länder nära EU. Under andra halvåret 2012 eller
under 2013 väntas medlagstiftarna fatta beslut om ramförordningen.
Rapporten innehåller även ett avsnitt om operationella utvärderingar, Pefa-studier (Public
Expenditure and Financial Accountability) och efterhandsutvärderingar som genomförts i
de länder som fått makroekonomiskt stöd. Under 2011 färdigställde kommissionen, med
hjälp av konsulter, två operationella utvärderingar och genomförde två Pefa-studier i
länder med makroekonomiska stödprogram. Kommissionen inledde också tre
efterhandsutvärderingar av avslutade makroekonomiska stödinsatser.
Slutligen innehåller rapporten information om nya ansökningar om makroekonomiskt
stöd och möjliga nya förslag från kommissionen om makroekonomiskt stöd och deras
budgetkonsekvenser.
Rapporten har sammanställts i enlighet med rådets beslut liksom rådets och
Europaparlamentets gemensamma beslut om makroekonomiskt stöd. Den följer på de
rapporter som lagts fram under föregående år. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument
SV
3
SV
från kommissionens avdelningar (SWD(2012) 181 final) som innehåller mer ingående
information om och en analys av den makroekonomiska situationen och genomförandet
av enskilda makroekonomiska stödinsatser.
2.
BAKGRUND
2.1.
Utveckling under 2011
Den globala ekonomiska och finansiella krisen 2008–2009 drabbade tillväxtekonomierna
i Europeiska unionens grannländer hårt och ledde till en plötslig ökning av antalet
ansökningar om ekonomiskt stöd från EU, bland annat i form av makroekonomiskt stöd.
Fyra sådana program, till förmån för Bosnien och Hercegovina, Serbien, Armenien och
Georgien, beslutades av EU:s ministerråd i slutet av 2009, och det tidigare godkända
makroekonomiska stödet till Kosovo förlängdes med ett år under 2009. Under 2010
beslutade EU:s lagstiftare, som efter Lissabonfördragets ikraftträdande utgjordes av rådet
och parlamentet gemensamt, om ytterligare två program, till förmån för Ukraina och
Moldavien. Insatserna för Georgien och Kosovo avslutades under 2010. Under 2011 och
i början av 2012 avslutade kommissionen genomförandet av programmen för Serbien,
Armenien och Moldavien, och fortsatte förberedelserna för genomförandet av
programmen för Bosnien och Hercegovina och Ukraina.
Den övergripande ekonomiska situationen förbättrades avsevärt under 2010 och, i viss
utsträckning, under första halvåret 2011, och detta minskade i någon mån trycket på
betalningsbalansen för de länder som kan få makroekonomiskt stöd. Under 2011 antogs
därför endast två nya förslag av kommissionen, närmare bestämt för Georgien i januari
2011 och för Kirgizistan i december 2011. Förslagen har därefter behandlats av
parlamentet och rådet. Beslutsprocessen har dock försenats på grund av medlagstiftarnas
olika uppfattning om vilket som rättsligt är det lämpliga förfarandet för samråd med
kommittén bestående av företrädare för medlemsstaterna om det makroekonomiska
stödprogrammets samförståndsavtal.
Under andra halvåret 2011 försämrades läget på de globala finansmarknaderna betydligt
till följd av statsskuldskrisen. Dessutom medförde den arabiska våren och den åtföljande
politiska och ekonomiska omvälvningen i de arabiska partnerländerna i
Medelhavsområdet1 ett ökat tryck på dessa ekonomiers budgetar och utlandsställningar.
Utvecklingen väntas leda till en ökad efterfrågan på makroekonomiskt stöd under 2012.
Det första fallet var den förnyade begäran från den egyptiska regeringen i februari 2012
om ett makroekonomiskt stöd på 500 miljoner euro. Tillsammans med IMF bedömer
kommissionen för närvarande Egyptens kvarstående externa finansieringsbehov. Syftet är
att eventuellt anta ett förslag om makroekonomiskt stöd till landet.
1
SV
Denna beteckning ska inte påverka ståndpunkter om Kosovos status och är i linje med FN:s
säkerhetsråds resolution 1244 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos
självständighetsförklaring.
För bakgrundsinformation om den senaste ekonomiska utvecklingen i de södra grannländerna, se
även The EU's neighbouring economies. coping with new challenges, Occasional Papers no. 86 /
november 2011, GD ECFIN, Europeiska kommissionen
(http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/sporadisk_paper/index_en.htm)/2011.
4
SV
2.2.
En ramförordning om makroekonomiskt stöd
Redan 2003 slog Europaparlamentet fast att den långdragna beslutsprocessen är en av det
makroekonomiska stödets största brister – beslut om enskilda makroekonomiska stöd
fattades från fall till fall av rådet efter samråd med parlamentet. Parlamentet framhöll
också att det behövs en tydlig rättslig grund för det makroekonomiska stödet som helhet.
Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 har rättsliga beslut om
enskilda makroekonomiska stöd fattats av Europaparlamentet och rådet i enlighet med
det ordinarie lagstiftningsförfarandet (medbeslutande), vilket är en ganska tidskrävande
beslutsprocess. Detta har ökat kraven på att rationalisera förfarandet för att anta beslut
om makroekonomiskt stöd. Såsom den finansiella krisen och skuldkrisen visat krävs ett
krisinstrument som kan utnyttjats snabbt och effektivt för att man på ett effektivt sätt ska
kunna ta itu med makroekonomiska och finansiella krissituationer.
Med anledning av denna utveckling antog kommissionen ett förslag till ramförordning
den 4 juli 20112. Förslagets huvudsyften är följande: i) Att göra det makroekonomiska
stödet mer effektivt genom en snabbare och effektivare beslutsprocess. ii) Att anpassa
beslutsförfarandet till andra instrument, främst på området yttre förbindelser. iii) Att
formalisera de bestämmelser som reglerar instrumentet och ge Europaparlamentet delat
ansvar för dem. iv) Att uppdatera och förenkla vissa av reglerna.
Förslaget består av följande huvuddelar: i) Beslut om beviljande av makroekonomiskt
stöd fattas av kommissionen i form av en genomförandeakt under kontroll av en
kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. ii) Genvalkriterierna, som
fastställts i olika slutsatser från rådet och även har stöd av parlamentets resolution från
2002, bekräftas i en förordning och blir således rättsligt bindande. iii) Vissa av kriterierna
uppdateras eller klargörs, särskilt de som avser tröskelvärdet för makroekonomiskt stöd
med hänsyn till det återstående finansieringsunderskottet, det geografiska
stödberättigandet (i syfte att formellt erkänna EU:s grannskapspolitik i detta
sammanhang) och frågan om det makroekonomiska stödet ska utgöras av bidrag eller lån.
Diskussioner har förts i både rådet och Europaparlamentet. Rådet färdigställde sina första
slutsatser i december 2011 (i en s.k. allmän riktlinje). Parlamentet har beställt en studie
av det makroekonomiska stödets verkan och diskuterade också i början av 2012 en
rapport om kommissionens förslag i den internationella handelskommittén. Beslutet om
förslaget väntas fattas under andra halvåret 2012 eller under 2013.
3.
MAKROEKONOMISKT STÖD UNDER 2011
3.1.
Översikt
Under 2011 avslutades det makroekonomiska stödet till Serbien, som antogs 2009. I juli
2011 gjordes en första delutbetalning i form av ett lån på 100 miljoner euro till de
serbiska myndigheterna. Denna makroekonomiska stödinsats avslutades därmed,
eftersom den andra delutbetalningen ställdes in på grund av Serbiens minskade externa
2
SV
Kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om allmänna bestämmelser
för makroekonomiskt stöd till tredjeländer - KOM(2011) 865 slutlig, 4.7.2011.
5
SV
finansieringsbehov och landets beslut att inte helt utnyttja de planerade utbetalningarna
från IMF. När det gäller det makroekonomiska stödet till Armenien undertecknades
samförståndsavtalet i februari 2011 och en första utbetalning (ett bidrag på 14 miljoner
euro och ett lån på 26 miljoner euro) gjordes i juli 2011. Den andra delutbetalningen (ett
bidrag på 21 miljoner euro och ett lån på 39 miljoner euro) godkändes i december.
Bidragsdelen betalades ut den 27 december 2011 och lånedelen betalades ut den 9
februari 2012.
När det gäller det makroekonomiska stödet till Moldavien verkställde kommissionen den
andra delutbetalningen (ett bidrag på 20 miljoner euro) i september 2011. Den tredje
delutbetalningen kunde dock inte verkställas före 2011 års slut, såsom ursprungligen
planerats, eftersom flera villkor inte uppfyllts. Delutbetalningen gjordes slutligen i början
av april 2012. Utbetalningen av det makroekonomiska stödet till Ukraina, som
godkändes under 2010, och som, tillsammans med de tillgängliga medlen från en tidigare
insats som godkändes 2002, uppgår till 610 miljoner euro i lån, försenades ytterligare.
Anledningen var att man inte kommit överens med de ukrainska myndigheterna om vissa
villkor i samförståndsavtalet. Den första delutbetalningen av det makroekonomiska
stödet till Bosnien och Hercegovina, som godkändes under 2009 (och som utgjordes av
lån på upp till 100 miljoner euro), betalades inte ut under 2011 på grund av att ett av
villkoren för den första delutbetalningen inte uppfyllts.
Under 2011 lade kommissionen fram två formella förslag till nytt makroekonomiskt stöd
för medlagstiftarna: förslaget att utvidga det makroekonomiska stödet till Georgien med
23 miljoner euro i bidrag och 23 miljoner euro i lån, som antogs den 13 januari 2011, och
förslaget att utvidga det enstaka makroekonomiska stödet till Kirgizistan med 15 miljoner
euro i bidrag och 15 miljoner euro i lån, som antogs den 20 december 2011. Förslagen
har därefter behandlats av Europaparlamentet och rådet. Medlagstiftarnas beslut om
makroekonomiskt stöd till Georgien har dock försenats på grund av den ovannämnda
omtvistade rättsliga frågan.
3.2.
Enskilda insatser i mottagarländerna under 2011
3.2.1.
Västra Balkan
3.2.1.1. Bosnien och Hercegovina
Ett makroekonomiskt stöd till Bosnien och Hercegovina i form av lån på upp till 100
miljoner euro godkändes av rådet under 2009 (rådets beslut 2009/891/EG av den 30
november 2009). Samförståndsavtalet och låneavtalet undertecknades i november 2010,
medan låneavtalet ratificerades av det bosniska ordförandeskapet först i augusti 2011,
vilket delvis berodde på att det tog lång tid att bilda regering efter de allmänna valen i
oktober 2010. Inget makroekonomiskt stöd betalades ut under 2011, eftersom inte alla
villkor för den första delutbetalningen, som fastställts i samförståndsavtalet, var
uppfyllda. Dessutom har IMF:s standby-avtal i praktiken inte fungerat sedan i oktober
2010. Vissa framsteg gjordes dock i fråga om uppfyllandet av villkoren för det
makroekonomiska stödet när det gäller förvaltning av de offentliga finanserna. Så snart
som IMF-programmet börjar fungera igen och alla villkoren i samförståndsavtalet är
uppfyllda, kan det makroekonomiska stödet betalas ut.
SV
6
SV
Under 2011, efter den marginella tillväxtökningen (på 0,7 %) under 2010, förbättrades
tillväxten något och beräknades uppgå till 1,6 %, tack vare ökad export och en något
ökad inhemsk efterfrågan. Viss ytterligare budgetkonsolidering ägde rum 2011, trots att
de offentliga finanserna fortfarande var svaga. Obalanserna i de utrikes affärerna ökade
åter, och underskottet i bytesbalansen uppgick till 8,7 % av BNP.
3.2.1.2. Serbien
På grund av den globala krisens negativa effekter gjordes ett makroekonomiskt stöd i
form av en lånefacilitet på upp till 200 miljoner euro tillgängligt för Serbien i enlighet
med rådets beslut 2009/892/EG. Syftet med stödet var att komplettera resurserna från
internationella finansinstitut för att hjälpa landets regering att komma till rätta med det
externa finansieringsunderskottet. Mot bakgrund av Serbiens successiva ekonomiska
återhämtning, minskade behov av utländsk finansiering och minskningen av IMF-stödet
med hälften, beslutade Europeiska kommissionen att betala ut endast hälften av det
tillgängliga makroekonomiska stödet, dvs. 100 miljoner euro. Medlen överfördes den 12
juli 2011, och innebar att denna makroekonomiska stödinsats avslutades. Villkoren för
det makroekonomiska stödet bidrog till en omstrukturering av förvaltningen av de
offentliga finanserna, bland annat genom att det infördes kvantitativa
budgetbestämmelser och nya bestämmelser om intern finansiell kontroll inom den
offentliga sektorn.
Under 2011 fortsatte den ekonomiska återhämtningen med en BNP-tillväxt på 1,6 %,
tack vare ökade investeringar. Mot slutet av året hamnade dock tillväxten under tryck på
grund av det problematiska globala ekonomiska klimatet. Mot bakgrund av en avtagande
exporttillväxt ökade underskottet i bytesbalansen till ca 9,5 % av BNP.
Budgetunderskottet närmade sig dessutom 5 % av BNP, vilket var mer än man
ursprungligen räknat med, till stor del på grund av att inkomsterna blev mindre än
beräknat.
3.2.2.
Länderna vid EU:s östra gräns
3.2.2.1. Armenien
I slutet av 2010 kom kommissionen och de armeniska myndigheterna överens om
villkoren för det makroekonomiska stödprogram på 100 miljoner euro (35 miljoner euro i
bidrag och 65 miljoner euro i lån) som man beslutat om i november 2009.
Samförståndsavtalet och låne- och bidragsavtalen undertecknades i februari 2011 och
ratificerades av de armeniska myndigheterna i maj 2011. Den första delutbetalningen, på
40 miljoner euro, gjordes i juni 2011, medan den andra delutbetalningen, på 60 miljoner
euro, gjordes i december 2011 (bidragsdelen) och i februari 2012 (lånedelen).
Under 2011 fortsatte den armeniska ekonomin att återhämta sig. Real BNP ökade med
4,6 % tack vare en ökning av penningöverföringar och export, men inflödet av
investeringar försvagades. Trots en minskning av underskottet i bytesbalansen från
14,7 % av BNP under 2010 till 10,9 % av BNP under 2011, måste en stor del av de
externa finansieringsbehoven finansieras av externa partner. Under 2011 började
Armenien genomföra sitt nya treåriga ekonomiska stabiliseringsprogram (2011–2013),
som bland annat stöds av IMF inom ramen för den förlängda fondfaciliteten (EFF) och
SV
7
SV
den subventionerade förlängda kreditfaciliteten (ECF) motsvarande ett totalt belopp på
278 miljoner euro. I december 2011 slutförde IMF:s styrelse sin tredje översyn av
Armeniens ekonomiska resultat inom programmet, vilket gjorde det möjligt för
myndigheterna att erhålla ytterligare 36,2 miljoner i särskilda dragningsrätter (cirka 42
miljoner euro). Villkoren för det makroekonomiska stödet bidrog till reformer på
områdena offentliga skulder, pensioner, skatte- och tullförvaltning, förvaltning av
offentliga finanser och skattepolitik.
3.2.2.2. Georgien
I efterdyningarna av Georgiens konflikt med Ryssland i augusti 2008 anordnades en
internationell givarkonferens i Bryssel i oktober 2008, där EU utlovade ett omfattande
hjälppaket på upp till 500 miljoner euro till stöd för Georgiens ekonomiska återhämtning.
Paketet innefattade två potentiella makroekonomiska stödinsatser på vardera 46 miljoner
euro. Den första delen genomfördes 2009–2010. I fråga om den andra delen antog
kommissionen ett förslag om ytterligare makroekonomiskt stöd till Georgien den 13
januari 2011.
Europaparlamentets plenum röstade om förslaget den 10 maj 2011 och antog en
lagstiftningsresolution med vissa ändringar som främst som skulle återspegla
ikraftträdandet av den nya förordningen om kommittéförfarande i mars 20113. Efter det
att Europaparlamentet antog sin ståndpunkt har de interinstitutionella diskussionerna
mellan rådet och Europaparlamentet inte gett något resultat. Parlamentet förespråkar det
rådgivande förfarandet för kommittén med företrädare för medlemsstaterna angående
samförståndsavtalet, vilket ursprungligen föreslogs av kommissionen. Rådet hävdar dock
att granskningsförfarandet i princip bör tillämpas.
Real BNP ökade med 6,3 % under 2010 och med 7 % under 2011, men ökningen väntas
avta något under 2012 på grund av det svåra ekonomiska klimatet. IMF:s standby-avtal
löpte från september 2008 till juni 2011. Det bidrog till budgetkonsolidering, framsteg
med strukturella reformer och förnyad tillväxt. Från och med juli 2010 såg
myndigheterna avtalet som en förebyggande åtgärd och de begärde inte de sista
utbetalningarna. Trots förbättringen sedan 2009 är Georgiens betalningsbalans
fortfarande sårbar och underskottet i bytesbalansen fortfarande stort (motsvarande 11,7 %
av BNP 2011). Inflödet av utländska direktinvesteringar ligger fortfarande betydligt
under nivåerna före konflikten 2008 och en betydande skuldtjänst vad gäller
utlandsskulden väntas för 2013 och 2014. I mars 2012 enades myndigheterna om ett nytt
tvåårigt program med IMF, som kommer att vara av förebyggande natur. Även om en
förutsättning för aktiveringen av makroekonomiskt stöd från EU är att det finns ett IMFstödprogram är det troligt att IMF-medel fortfarande skulle kunna användas under
programmets löptid, med tanke på det svåra internationella ekonomiska klimatet.
3.2.2.3. Moldavien
Den 20 oktober 2010 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut om makroekonomiskt
stöd i form av bidrag på 90 miljoner euro till Moldavien som skulle betalas ut i form av
tre delutbetalningar under 2010 och 2011 (beslut nr 938/2010/EU). Stödet förlängdes
3
SV
Europaparlamentets och rådets förordning (EC) nr 182/2011 av den 16 februari 2011.
8
SV
inom ett ekonomiskt program med stöd av ett treårigt finansieringsavtal om en förlängd
fondfacilitet (EFF) och förlängd kreditfacilitet (ECF) som godkändes av IMF:s styrelse i
januari 2010. Efter överenskommelsen om samförståndsavtalet gjorde kommissionen
redan i december 2010 den första delutbetalningen på 40 miljoner euro. Den andra
delutbetalningen, på 20 miljoner euro, gjordes i september 2011, efter det att
kommissionen i juni bedömt att villkoren var uppfyllda. Den tredje delutbetalningen
kunde inte göras i slutet av 2011, såsom ursprungligen planerats, eftersom villkoren för
den delutbetalningen inte hade bedömts vara uppfyllda i tillräcklig utsträckning. Efter det
att de moldaviska myndigheterna gjort ytterligare reformframsteg visade en ny
bedömning som kommissionen gjorde i februari 2012 att villkoren uppfyllts på ett
tillfredsställande sätt. Därför kunde kommissionen göra den tredje och sista
delutbetalningen på 30 miljoner euro i april 2012.
Ekonomin återhämtade sig efter den allvarliga konjunkturnedgången 2009 och fick ett
kraftigt uppsving under både 2010 och 2011. Försämringen av det externa ekonomiska
klimatet ledde dock till en avmattning i den ekonomiska aktiviteten under det fjärde
kvartalet 2011, och avmattningen väntas fortsätta under 2012. IMF-programmet fortsatte
som planerat och det internationella givarstödet, bland annat EU:s makroekonomiska
stöd, har varit en viktig faktor för att bevara den makroekonomiska stabiliteten och stödja
regeringens reformprogram. Moldavien har inlett en ambitiös budgetkonsolidering och
har minskat budgetunderskottet från 6,3 % av BNP 2009 till 2,4 % av BNP 2011.
Underskottet planeras minska ytterligare till 0,9 % av BNP år 2012, främst genom en
minskning av de offentliga utgifterna. Villkoren för det makroekonomiska stödet bidrog
till att påskynda reformer inom områdena budgetberedning och budgetgenomförande,
optimering av de offentliga finanserna och statsskuldsförvaltning, finansiell stabilitet och
reformer av den finansiella sektorn, offentlig upphandling och centralbankslagstiftning.
3.2.2.4. Ukraina
EU:s medlagstiftare antog i juli 2010 ett beslut om makroekonomiskt stöd på 500
miljoner euro till Ukraina (beslut 388/2010/EU av den 7 juli 2010). Tillsammans med de
110 miljoner euro som fortfarande var tillgängliga inom ramen för 2002 års beslut om
makroekonomiskt stöd (rådets beslut 2002/639/EG av den 12 juli 2002), skulle detta
möjliggöra en potentiell makroekonomisk stödinsats på upp till 610 miljoner euro.
Förhandlingarna om de politiska villkoren för utbetalningen av detta stöd, som omfattar
åtgärder inom områdena offentlig finansförvaltning, skatte- och tullförvaltning, reformer
inom energisektorn och reglering av den finansiella sektorn har dock ännu inte slutförts.
Framsteg har gjorts i riktning mot ett samförståndsavtal som är godtagbart för båda parter
men man har inte kunna överbrygga oenigheten i vissa nyckelfrågor, däribland
ansvarsområdet för Ukrainas revisionsmyndighet (landets högsta revisionsorgan). Då
något samförståndsavtal och låneavtal inte undertecknats gjordes inga utbetalningar
under 2011.
Under 2011 fortsatte Ukrainas ekonomiska återhämtning med en relativt stark tillväxt
och en inflation som i stort sett var under kontroll. Sedan mitten av 2011 har dock
betalningsbalansen försämrats kraftigt och Ukrainas centralbank tvingades mellan
augusti och december att använda 6,2 miljarder US-dollar av sina reserver för att försvara
växelkursen. IMF-programmet på 15 miljarder US-dollar avvek från planerna under 2011
på grund av oenighet om budgeten och brist på framsteg när det gäller viktiga
SV
9
SV
strukturreformer som man kommit överens om i standby-avtalet, bland annat justeringen
av gas- och uppvärmningspriser. Förseningar när det gäller anpassningen av
energipriserna medför betydande risker för det finanspolitiska läget. Eftersom det inte
gjordes några utbetalningar av offentligt externt ekonomiskt stöd under 2011 och
bankerna minskade sin riskexponering, har tillgången till internationella
kapitalmarknader försämrats. Samtidigt har framstegen med strukturella reformer skett
långsamt. Den lagstiftning om offentlig upphandling och gas som antogs 2010 liksom
den lagstiftning om pensionsreformen som antogs 2011 var steg i rätt riktning, men
genomförandet har i vissa fall varit otillfredsställande, och när det gäller offentlig
upphandling har lagen senare urvattnats genom ändringar. Framförallt har framstegen när
det gäller att reformera förvaltningen av offentliga finanser varit nedslående och
Ukrainas företagsklimat är fortsatt ogynnsamt, vilket avspeglas i att landets placering på
Världsbankens rankning av företagarvänlighet och på Transparency International
Corruption Index4 försämrades betydligt under 2011.
3.2.3.
Centralasien
3.2.3.1. Kirgizistan
Den 20 december 2011 överlämnade kommissionen till Europaparlamentet och rådet ett
förslag om ett enstaka makroekonomiskt stöd till Kirgizistan. Under 2010 upplevde
Kirgizistan en kraftig nedgång i den ekonomiska tillväxten och en försämring av
utlandsställningen. Orsaken var externa störningar och interna politiska och etniska
konflikter, som ledde till ett betydande externt finansieringsunderskott. Vid en
internationell givarkonferens i juli 2010 åtog sig EU att stödja återhämtningen efter den
etniska konflikten. I juni 2011 kom IMF överens med de kirgizistanska myndigheterna
om ett treårigt program som ska stödjas av ett ECF-avtal. Utlandsställningen var dock
fortfarande sårbar och det stora återstående externa finansieringsunderskottet under
2011–2013 bekräftades av IMF och kommissionen. Dessutom motiverades det
makroekonomiska stödets exceptionella karaktär, dvs. att stöd gavs utanför det normala
geografiska tillämpningsområdet, av styrkan hos den demokratiska politiska och
ekonomiska reformrörelsen i landet och av landets läge i en region av ekonomisk och
politisk betydelse för EU. Förslaget behandlas för närvarande av parlamentet och rådet
inom ramen för medbeslutandeförfarandet.
Under 2011 ökade den ekonomiska tillväxten till 5,7 % efter den kraftiga nedgången
under 2009 och 2010, och betalningsbalansunderskottet minskade till beräknade 3,1 % av
BNP, tack vare omfattande penningöverföringar och det höga exportpriset på guld. Det
svåra globala ekonomiska klimatet började dock få en negativ inverkan på
penningöverföringar och export under de sista månaderna 2011. Inflationen pressades ner
från över 20 % (på årsbasis) i mitten av 2011 till 5,7 % i slutet av 2011. Regeringen
lyckades uppnå sina finanspolitiska mål för 2011. De kirgizistanska myndigheterna
uppnådde också alla mål i IMF:s ECF-program som fastställts för slutet 2011.
4
SV
Otillräckliga framsteg i förvaltningen av offentliga finanser gjorde tillsammans med osäkerheten
om de makroekonomiska ramarna (samt att IMF-programmet avvek planen) att Europeiska
kommissionen försenade utbetalningen av budgetstöd i slutet av 2011.
10
SV
4.
SÄKERSTÄLLA
RÄTT
ANVÄNDNING
AV
MAKROEKONOMISKT
STÖD:
OPERATIONELLA UTVÄRDERINGAR, PEFA OCH EFTERHANDSUTVÄRDERINGAR
4.1.
Operationella utvärderingar
I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen genomföra
inspektioner innan pengar betalas ut till mottagarländer. Med hjälp av externa konsulter
genomför den därför operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de
administrativa förfarandena och ekonomihanteringen fungerar i mottagarländerna.
De operationella utvärderingarna fokuserar främst på förvaltningen av de offentliga
finanserna, framförallt finansministeriers och centralbankers förfaranden och
organisation, och mer specifikt på hur de konton dit EU-medlen utbetalas förvaltas.
Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten arbetar, deras oberoende,
deras arbetsprogram och kontrollernas effektivitet. I de senaste operationella
utvärderingarna har det även gjorts analyser av befintliga rutiner hos upphandlande
organ.
Under 2011 slutförde kommissionen en operationell utvärdering i Georgien. De
viktigaste slutsatserna från denna operationella utvärdering finns i arbetsdokumentet från
kommissionens avdelningar (SWD(2012) 181 final).
4.2.
PEFA-bedömningar
Kommissionen strävar efter att komplettera andra diagnosverktyg på området förvaltning
av offentliga finanser i länder som får givarstöd. En mycket lämplig ram är i detta
sammanhang PEFA-programmet (Public Expenditure and Financial Accountability), som
inrättades 2001 som ett partnerskap för flera givare, bland andra Europeiska
kommissionen, Världsbanken och IMF.
På senare år har PEFA-studier genomförts i ett antal mottagarländer eller potentiella
mottagarländer av makroekonomiskt stöd: Armenien (2008), Vitryssland (2009),
Georgien (2008), Kosovo (2009), Kirgizistan (2009), Moldavien (2008), Marocko (2009)
och Serbien (2010). Tillsammans med Världsbanken genomförde kommissionen PEFAstudier av Georgien och Marocko och bidrog direkt till flera andra studier.
Under 2011 bidrog kommissionen till en PEFA-bedömning av Ukraina, i samarbete med
Världsbanken (banken var den ansvariga organisationen), och genomförde, också i
samarbete med Världsbanken (denna gång var kommissionen ansvarig), en PEFAbedömning av Moldavien.
Resultatet av dessa PEFA-studier kommer att komplettera de senaste operationella
utvärderingarna av finansiella förfaranden i dessa två länder. De kommer att vara
värdefulla för att stödja genomförandet av pågående makroekonomiska stödinsatser,
särskilt med hänsyn till övervakningen av villkoren rörande förvaltning av offentliga
finanser.
SV
11
SV
4.3.
Efterhandsutvärderingar
För att bedöma effekten av det makroekonomiska stödet genomför kommissionen, i
enlighet med budgetförordningen, efterhandsutvärderingar av de makroekonomiska
stödprogrammen. Slutsatserna av utvärderingarna beaktas för att förbättra förvaltningen
av det makroekonomiska stödet. De viktigaste syftena med efterhandsutvärderingarna är
att analysera det makroekonomiska stödets effekter på ekonomin i mottagarlandet och, i
synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet, och att bedöma mervärdet av EU:s åtgärder.
Under 2011 påbörjades två nya efterhandsutvärderingar av det nyligen avslutade
makroekonomiska stödet till Libanon och Georgien. I början av 2012 påbörjades en
efterhandsutvärdering av det makroekonomiska stödet till Kosovo.
5.
BEGÄRAN OM STÖD
BUDGETSITUATION
OCH
FRAMTIDA
FÖRSLAG
FRÅN
KOMMISSIONEN
De flesta av de makroekonomiska stödinsatser som genomfördes under 2011 avslutades
under 2011 eller i början av 2012 (Serbien, Armenien och Moldavien). De två
återstående programmen (avseende Ukraina och Bosnien och Hercegovina) väntas
genomföras under 2012 och 2013, förutsatt att det sker goda framsteg när det gäller de
politiska villkoren. Det nya programmet för Georgien, som fortfarande behandlas av
medlagstiftarna, väntas godkännas i mitten av 2012. Det föreslagna makroekonomiska
stödet till Kirgizistan kan komma att godkännas under andra halvåret 2012.
Det planerade makroekonomiska stödet för 2012–2013 omfattar ett eventuellt program
för Kosovo. När det föregående programmet löpte ut 2010 var en ny makroekonomisk
stödinsats tänkt att motsvara det villkorade stöd på upp till 100 miljoner euro som EU
utlovade vid givarkonferensen om Kosovo i juni 2008.
Dessutom kan en ny insats förväntas för Armenien. Den skulle vara en uppföljning till
det nyligen avslutade programmet och syfta till att hjälpa landet att täcka det återstående
externa finansieringsunderskott som väntas under 2013 och komplettera de resurser som
ställts till förfogande av IMF inom ramen för det befintliga ECF/EFFfinansieringsavtalet.
Med tanke på de kortsiktiga finansieringsbehoven i vissa sydliga grannländer som
genomgår politiska förändringar är det inte förvånande att EU i februari 2012 mottog en
begäran om makroekonomiskt stöd från Egypten. Ett belopp på 500 miljoner euro har
begärts, av vilket en mindre del kan betalas ut i form av ett bidrag med hänsyn till
Egyptens relativt låga inkomst per capita. Det makroekonomiska stödet skulle
komplettera de medel som ställs till förfogande av IMF och andra givare för att stärka
Egyptens betalningsbalans under en svår politisk övergångsprocess. Tillsammans med
IMF utvärderar kommissionen för närvarande Egyptens kvarstående externa
finansieringsbehov för att eventuellt anta ett förslag om makroekonomiskt stöd till landet.
Att makroekonomiskt stöd skulle kunna ges till några av länderna vid Medelhavet
bekräftades uttryckligen i det gemensamma meddelandet från kommissionen och
unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik Ett partnerskap för
SV
12
SV
demokrati och delat välstånd med södra Medelhavsområdet, som antogs den 8 mars
2011.
Tabell 1 nedan innehåller en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och
stödutbetalningar för 2011 och 2012 (vägledande). Prognosen för 2012 är mycket
preliminär och kommer att vara beroende av olika faktorer som ligger utanför
kommissionens kontroll. Planerna för bidrag för 2012 överensstämmer i stort med
budgettaken för 2012, med hänsyn till att de finansiella åtagandena för en del av de
planerade insatserna inte kommer att göras förrän under 2013. När det gäller lån uppgick
det totala utestående beloppet för makroekonomiska stödlån till 569,8 miljoner euro vid
utgången av 2011. Detta belopp täcks av garantifonden för externa åtgärder 5, som ligger
kvar på 9 % av det utestående beloppet. Fonden täcker inte bara makroekonomiska
stödlån utan även Euratomlån och EIB-lån till tredjeland och tillförs medel från EU:s
budget. För makroekonomiska stödlån skulle detta motsvara cirka 51 miljoner euro inom
ramen för garantifonden vid utgången av 2011.
Tabell 1: Makroekonomiska stödåtaganden och stödbetalningar för 2011–2012 i euro
5
SV
För mer information, se kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om garantier
som täcks av den allmänna budgeten (ges ut varje halvår).
13
SV
Appropriated commitments for grants in the budget
Commitments, total
OAs, PEFA studies, ex-post evaluations
MFA Georgia (proposed)
MFA Kyrgyz Republic (proposed)
MFA Egypt (possible)
MFA Kosovo (possible, end-2012 or 2013)
393.476
393.476
88.350.000
350.000
23.000.000
15.000.000
50.000.000
t.b.d.
104.475.091
n.a.
Appropriated MFA grant payments in the budget
88.552.647
79.050.000
Payments, total
OAs, PEFA studies, ex-post evaluations
MFA Armenia
MFA Moldova
MFA Georgia (proposed, first payment)
MFA Kyrgyz Republic (proposed, first payment)
MFA Egypt (possible, first payment)
55.236.767
236.767
35.000.000
20.000.000
74.350.000
350.000
Unused allocations for grant payments
33.315.880
4.700.000
126.000.000
705.000.000
Armenia
26.000.000
Serbia
100.000.000
Other, including Ukraine, BiH (active) and Egypt (possible)
39.000.000
Uncommitted budget allocations
Loan MFA disbursements, total
SV
2011
2012 (indicative)
104.868.567
95.550.000
14
30.000.000
11.500.000
7.500.000
25.000.000
666.000.000
SV
Tabell 2: Godkänt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2010 i miljoner euro
2002*
By region
Western Balkans
NIS
Mediterranean
Total amounts authorised1
Loans
Grants
2003
190
18
70
208
78
130
70
25
45
2004
2005
2006
25
25
9
16
50
33,5
0
83,5
0
83,5
2007
45
80
125
50
75
2008
2009
0
0
0
2010
300
146
590
446
365
81
590
500
90
2011
Total
0
635
832,5
80
1547,5
1027
520,5
* Net amount for Ukraine taking into account new loan of EUR 110 million together with simultaneous cancellationof EUR 92 million out of the EUR 150 million
decided in 1998 and grant for Moldova of EUR 15 million and simultaneous cancellation of the EUR 15 million loan decided in 2000
1
More detailed information is available in the statistical data of the working document
Diagram 2a: Godkänt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro
Diagram 2b: Godkänt makroekonomiskt stöd per region under 2002–
2011
Medelhavsländerna
5%
Västra Balkan
41%
Nya oberoende
staterna
54%
SV
15
SV
Tabell 3: Utbetalt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro
2002
By region
Central European Candidate Countries
Western Balkans
NIS
Mediterranean
Total amounts disbursed1
Loans
Grants
1
2003
2004
2005
2006
2007
130
11
50
146
7
20
12
58
8,5
32
29
20
141
0
141
203
118
85
32
10
22
66,5
15
51,5
61
19
42
20
0
20
2008
25
15
40
0
40
2009
15,3
25
40,3
25
15,3
2010
2011
30
70,7
100
81
100,7
0
100,7
181
126
55
Total
50
516
279,5
40
885,5
313
572,5
More detailed information is available in the statistical data of the working document
Diagram 3a: Utbetalt makroekonomiskt stöd per år under 2002–2011 i miljoner euro
Tabell 3b: Utbetalt makroekonomiskt stöd per region under 2002-2011
Medelhavsländerna
5%
Kandidatländer i
Centraleuropa
6%
Nya oberoende
staterna
32%
Västra Balkan
58%
SV
16
SV
