COSIND

EUROPAPARLAMENTET
1999
 






 
2004
Utskottet för ekonomi och valutafrågor
PRELIMINÄRT FÖRSLAG
2000/0000/(COS)
30 juni 2000
FÖRSLAG TILL BETÄNKANDE
om kommissionens meddelande om den ekonomiska och monetära unionen
och kandidatländerna
(COM(2000)0000 – C5- 0000/2000 – 2000/0000/(COS))
Utskottet för ekonomi och valutafrågor
Del B
Föredragande: Pervenche Berès
PR\417070SV.doc
Extern översättning
SV
PE 285.517/B
SV
PE 285.517/B
2/9
PR\417070SV.doc
Extern översättning
SV
INNEHÅLL
MOTIVERING...................................................................................................................... Sida
PR\417070SV.doc
Extern översättning
3/9
PE 285.517/B
SV
MOTIVERING
Utvidgningen av Europeiska unionen och samtidigt av den ekonomiska och monetära unionen
har under våren 2000 kommit in i ett avgörande skede efter Europeiska rådets beslut i
Helsinki i december 1999. Förhandlingar har sedermera inletts med alla kandidatländer, utom
Turkiet.
Förhandlingarna om de olika kapitlen i regelverket sker med olika rytm beroende på varje
lands förutsättningar, och även om fler än sex länder redan påbörjat sina förhandlingar 1998,
den s.k. Luxemburg-gruppen: Ungern, Polen, Slovenien, Tjeckien, Estland och Cypern, skulle
det kunna vara andra länder som deltar i den första utvidgningen.
De anpassningar av unionens institutioner och system som föregår utvidgningen måste
regleras av den pågående regeringskonferensen. Det är emellertid inte säkert att man inom
alla politiska klimat fullt ut har förstått utvidgningens sammanhang och strategiska
avgöranden.
Gemenskapens finansiella stödprogram Phare, Ispa och Sapard används för att säkert och
snabbt allteftersom utvidgningen fortlöper öka gemenskapens BNI från nuvarande 0,04% till
ca 0,25 % år 2006.
De villkor för anslutningen som fastställdes vid Europeiska rådet i Köpenhamn 1993 gäller
fortfarande: institutionell stabilitet och respekt för mänskliga rättigheter, en verklig
marknadsekonomi med kapacitet att stå emot konkurrenstrycket och att uppfylla den
ekonomiska och monetära unionens krav i och med införandet av Europeiska gemenskapens
regelverk.
Det är alltså denna sista aspekt som skall granskas i detta betänkande. Under vilken
förutsättning kommer övergången till den gemensamma valutan att ske ? Detta är den centrala
fråga vi tvingas ställa oss. Efter anslutningen kommer kandidatländerna att befinna sig i
samma situation som den medlemsstaterna befinner sig i vid starten av den ekonomiska och
monetära unionen tredje etapp.
1.
Nödvändigheten av att delta i ett övergripande politiskt projekt
Den monetära unionen är inte enbart en valutazon, liksom EU inte heller enbart är ett
frihandelsområde. Förutom valutaområde svarar gemenskapsbygget för en särskild
samhällsmodell med sina speciella särdrag, särskilt vad gäller den sociala politiken.
Nu ligger majoriteten av kandidatländerna mer efter i fråga om BNP per capita jämfört med
gemenskapsgenomsnittet vid sin anslutning, än vad Irland gjorde 1973 och Portugal gjorde
1986 med vardera 58 respektive 60 % av genomsnittet för unionen vid den tiden.
EMU är ett irreversibelt system och förutsätter en anslutning som grundar sig på allmänhetens
stöd med en gradvis överföring av suveränitet, som bör vara fullständigt klar för de ansvariga
politikerna och arbetsmarknadens parter i kandidatländerna.
PE 285.517/B
4/9
PR\417070SV.doc
Extern översättning
SV
Varje möjlighet till undantag från kandidatländernas sida i förhållande till EMU är uteslutet
från början. Innan de utgör en del av euroområdet, kommer dessa länder att behålla sin egen
valutapolitik och deras deltagande i Europeiska centralbanksystemet kommer att vara
begränsat, i enlighet med vad fördraget föreskriver för de länder för vilka undantag gäller.
Även om länderna representeras i Europeiska centralbankens allmänna råd, behöver de inte
överföra valutareserver eller frigöra sin del av ECB:s kapital.
2.
Konvergens och stabilitet : att optimera anknytningen mellan reell och nominell
konvergens
Kronologiskt villkoras anslutningen först och främst till den ekonomiska kriterierna från
Köpenhamn – dels för att begränsa konkurrenstrycket, dels för att uppnå en verklig
marknadsekonomi – som garanterar en hög grad av reell och strukturell konvergens innan
förberedelserna för att införa euron inleds. Själva förberedelsefasen går ut på att kontrollera
hur väl Maastrichtkriterierna har uppfyllts. I enlighet med gemenskapens princip om
likabehandling är det samma villkor och samma regler för tolkning som gäller för de länder
som först anslutits till eurosamarbetet som för de nya medlemsstaterna.
Det kan emellertid konstateras att ansträngningarna att hålla en strikt budget, en låg inflation
och en stabil växelkurs redan nu utgör kärnfrågan i de flesta kandidatländers ekonomiska
politik, även om anslutningen till EU kommer att innebära en icke underskattad ekonomisk
chock, som kommer orsaka egna spänningar och svårigheter, vars vidd det ännu är svårt att
föreställa sig. De yttranden som avgetts om fördelarna respektive riskerna med en förtida
nominell konvergens har varit förhållandevis lika på den punkten.
En sjunkande eller konstant låg inflation och en stabil växelkurs skapar en stabil grund som
främjar investeringar och tillväxt genom att minska de ekonomiska aktörernas osäkerhet tack
vare ett klimat där sänkta riskpremier och räntor råder. Dessutom förefaller den höga grad av
handelsintegration som förekommer i euroområdet vad gäller geografiskt närbelägna länder
motivera att deras valutor nominellt knyts till euron så tidigt som möjligt. Dock får de
negativa effekterna inte underskattas i fall en stark tillväxt av euron skulle ske inom en snar
framtid.
En viss ökning av priserna av den typ som underlättar relativa prisjusteringar, liksom en viss
flexibilitet för växelkurserna kan fortfarande bli nödvändig på väg mot reell konvergens. För
att uppfylla Köpenhamnskriterierna på medellång sikt kommer ett progressivt, stabilt och
regelbundet förfarande att vara mer gynnsamt, och är sålunda att föredra framför ett snabbare,
men krisdrabbat, förfarande.
Även om de kandidatländer som kommit längst naturligtvis önskar ansluta sig till euron så
fort som möjligt, bör länderna dessförinnan skapa långsiktig stabilitet för sina egna valutor,
och inte underskatta den ekonomiska chock som antagandet av europeiska unionens regelverk
innebär under det första året eller de två första åren efter anslutningen. Teoretiskt sett kan de
första anslutningarna till eurosamarbetet äga rum från 2005-2006, men de europeiska
centralbankscheferna räknar snarare med « ett tiotal år » från och med nu. Men det är klart,
ECB deltar inte i anslutningsförhandlingarna, utan yttrar sig bara om valutastrategier och
inflationskrav.
När det gäller budgetdisciplinen måste de viktiga behoven av infrastruktur, utbildning och
PR\417070SV.doc
Extern översättning
5/9
PE 285.517/B
SV
yrkesutbildning tillfredsställas vilket är en prioriteringsfråga för återhämtningen, liksom för
att förbättra potentialen för tillväxt med låg inflation på medellång sikt. Om tillväxttakten på
omkring 5 % håller i sig under de kommande åren kommer kandidatländerna att gynnas av ett
manövrerutrymme vad gäller underskott och skuldsättning. I den « gyllene regelns » anda bör
utgifterna för offentliga investeringar vara tydligt uppförda, eftersom statsskulden kommer att
granskas.
Med anledning av den strikta karaktären på de villkor som är knutna till uppfyllandet av
nominell konvergens enligt fördraget, skulle det ligga i dessa länders intresse att skynda
långsamt och att på förhand säkra en hög reell konvergens.
3.
Strategier och system för växelkursen
Olika strategier för en stabil växelkurs praktiseras för närvarande: valutakorgar för Malta och
Lettland, insnävning med fasta övre och nedre kursgränser för Cypern, glidande växelkurs för
Ungern samt för Polen fram till april 2000, en kontrollerad flytande kurs i förhållande till
euron i Slovakien, Slovenien och Rumänien. Det striktaste av alla strategier är
kassahållningen som används i Estland och är knutet till den tyska marken och alltså till euron
sedan 1992, i Litauen till dollarn sedan 1994 och i Bulgarien till den tyska marken sedan
1997.
Utöver den synbara mångfalden, återspeglar dessa strategier och den senaste utvecklingen av
växelkurserna en gemensam vilja att få en stabil euro, både nominellt och glidande i syfte att
begränsa värderingen av en reell växelkurs där man partiellt justerar pariteten i förhållande till
inflationsmålet och till euron.
Tanken på att föreslå en särskild växelkursmekanism för föranslutningsfasen bör överges,
eftersom majoriteten av dessa valutor redan är styrda och kan fortsätta att vara det, inom en
snävare fluktuationsmarginal än de +/- 15% för det nuvarande europeiska
växelkurssamarbetet, genom vilket den grekiska drachmen och den danska kronan är knutna
till euron. Till skillnad från det europeiska monetära systemet (EMS) som gällde före 1999,
mildrar det nya växelkurssamarbetet den obegränsade skyldigheten att vidta åtgärder för att
skydda den egna valutan vid kriser.
I det skede som föregår dessa länders formella antagande av euron, är det nödvändigt att titta
på effekterna av den ej ännu utgivna eurons uppgång som parallell valuta och alltså av en de
facto illa kontrollerad valutaintegration. Enligt Deutsches Bundesbanks uppskattningar skulle
ca 30% av alla sedlar och mynt i D-mark på det sättet cirkulera i utlandet, främst i
kandidatländerna, när den tyska marken ersätts av euron från 2002.
4.
Ett allt starkare krav på att villkoret på en fungerande marknadsekonomi skall
uppfyllas
Av Köpenhamnskriterierna kan villkoret på en väl fungerande marknadsekonomi tyckas
grundläggande som förberedelse för EMU. Enligt den klassificering som kommissionen
genomförde i november 1999, uppfyller Cypern och Malta redan helt detta villkor, medan
Ungern och Polen är nära att uppfylla det, följt av Slovenien, Estland, Tjeckien och Lettland i
den ordning som de räknas upp här. De mindre utvecklade ekonomierna var härvidlag
PE 285.517/B
6/9
PR\417070SV.doc
Extern översättning
SV
Slovakien, Litauen och främst Bulgarien och Rumänien.
Även det villkor som Köpenhamskriterierna ställer i fråga om genomgången av Europeiska
gemenskapens regelverk borde vara avgörande, ur politisk synvinkel, vid anslutningsdatum.
Dock kan de länder som står i begrepp att avsluta förhandlingarna om alla kapitlen i
regelverket, se sin anslutning bli framskjuten, eftersom förhandlingarna drabbats av
betydande förseningar på grund av de ekonomiska kriterierna som lades i Köpenhamn. Med
anslutningen till EU inleds förberedelsefasen för den gemensamma valutan. Att
övergångsprocessen avslutats är alltså en nödvändig förutsättning för detta.
Det ankommer alltså inte bara på kommissionen, utan också på alla berörda parter, att under
förhandlingarna lägga tonvikten på en djupgående uppföljning av hur väl de ekonomiska
kriterierna från Köpenhamn har uppfyllts, särskilt vad gäller kravet på en väl fungerande
marknadsekonomi: stabilitet för den ekonomiska verksamhetens rättsram, rättsväsendets
reformering, konkurslagstiftningen, liksom systemet för statligt stöd.
5.
Förstärkning av bank- och finanssystemen
Utvecklingen av kapitalmarknaderna bör inte bara åtföljas utan snarare föregås av
bankväsendets utveckling i fråga om system och praxis. En mognad på det området är av
yttersta vikt för den reella ekonomin. Förebyggande av kriser i banksektorn och av att
låneutbud hämmas kan inte enbart genomföras genom tillämpning av internationell banksed,
som utarbetats genom överläggningar mellan de stora ländernas kontrollmyndigheter inom
ramen för Baselkommittén för reglering och tillsyn av bankväsendet, eller genom en
internationalisering av den verksamhet som pågår samtidigt som de utländska bankerna får
allt större makt, och framför allt inte heller genom en förtida utveckling av företagens
möjligheter till finansiering på den öppna marknaden.
En ökad förmåga till riskhantering i utövandet av den klassiska låneverksamheten är en
förutsättning, särskilt som de små och medelstora företagen inte skall diskrimineras vad
beträffar möjligheter till finansiering, på grund av att de inte är börsnoterade. Olika åtgärder
som avser bankväsendet kan användas av myndigheterna, t.ex. kreditinstitut (register över
långivares fordringar) eller andra former av belåning.
Prioritet bör naturligtvis ges till en förstärkning av banktillsyn på nationell nivå, eftersom det
är på nationell nivå som denna funktion fortsättningsvis skall utövas inom EMU. Samarbete i
fråga om betalningssystem och regleringar är också en viktig aspekt, som samtidigt gäller
ECB och de nationella centralbankerna.
6. En flexiblare tidsplan för den fria rörligheten för kapital
Friheten för kapitalrörelserna är en grundläggande princip inom EU sedan dess ursprung, på
samma sätt som den fria rörligheten för varor, personer och tjänster. Det är därför alla hinder
för full konvertibilitet av valutor rättsligen borde ha avlägsnats vid anslutningen till EU,
oberoende av förberedelserna för deltagandet i eurosamarbetet. Majoriteten av
kandidatländerna som själva har tillämpningsföreskrifter och tidsplan för denna liberalisering
har redan kommit en bit på väg. De enda ansökningar om övergångsperioder som begärts i
nuläget berör marktillgångar, i syfte att begränsa försäljningen av fastighetstillgångar till
PR\417070SV.doc
Extern översättning
7/9
PE 285.517/B
SV
utlänningar.
I alla händelser förefaller det lämpligt att i detta läge fastställa övergångsperioder för denna
del av regelverket, eftersom riskerna för den instabilitet som är knuten till den finansiella
globaliseringen idag är högre än på 80-talet, när vissa av de nuvarande medlemsstaterna drog
nytta av övergångsperioder. Syftet var att främja långsiktiga och direkta investeringar och
förhindra att kortsiktiga spekulativa investeringsrörelser, särskilt i aktier, inte senare i ett akut
läge tvingar till återinförande av de begränsningar som de tidigare upphävt. Att förutse avbrott
och skapa kontinuitet i detta förfarande är grundläggande för valutornas trovärdighet. Man
måste ta hänsyn till de risker som kan uppkomma vid en prematur ökning av
kapitalrörelserna, i förhållande till bankernas, finansinstitutens och den reella ekonomins
mognadsgrad.
Hållbarheten för den fria rörelsen för kapital bör kunna bedömas på lång sikt och inte som ett
simpelt rättskriterium som skall uppfyllas vid anslutningsdatum: det skulle alltså vara
lämpligt att där det är möjligt efter de första åren som följer på anslutningen i de fall det
behövs ge kommissionen tillfälle att följa upp processens hållbarhet.
7.
En ram för stärkt
föranslutningsfasen.
samordning
av
den
ekonomiska
politiken
under
Kommissionen fastställer prioriteringarna på kort och lång sikt inom ramen för
« partnerskapen inför anslutningen », liksom strategier på medellång sikt som syftar till
gemensamma utvärderingar, land för land.
När det handlar om samarbete i fråga om valutor, har Europeiska centralbanken tillsammans
med de nationella centralbankerna i ECBS engagerat sig på följande områden :
betalningssystem, kapitalmarknadernas liberalisering och utveckling, tillsyn av bankväsendet
och dess övergripande finansiella stabilitet. Samarbetet sker till största delen bilateralt.
När det gäller samordningen av den ekonomiska politiken kommer de nya medlemsstaterna
inte direkt från start att delta i eurosamarbetet, men de kommer att underkastas en rad
skyldigheter med hänsyn till EMU. De måste utarbeta ett eget konvergensprogram som skall
granskas av Ekofinrådet. Dessutom kommer de att genomgå den process som avser att
undersöka excessiva underskott i statsfinanserna, även om tillväxt och stabilitetspaktens
sanktioner bara tillämpas på de länder som deltar i eurosamarbetet.
Ett mer formaliserat, regelbundet och mutilateralt samarbete förefaller behövas, i enlighet
med bestämmelserna i fördraget, enligt modellen med en ekonomisk och finansiell kommitté
och en kommitté för ekonomisk politik, just på dessa båda kommittéers kompetensområden.
Syftet skulle inte vara att åstadkomma tillnärmning mellan de strategier som måste vara olika
mellan länder av vitt skilda storlekar och har uppnått så olika utvecklingsnivå under
övergången. Syftet skulle inte heller vara att påtvinga dessa länder en egentlig samordning på
området för ekonomisk politik, utan i stället att skapa en lämplig ram för ömsesidig
information mellan finansministerierna och dessa länders centralbanker, i vilken europeiska
kommissionen och Europeiska centralbanken skulle verka som fullvärdiga partners. Syftet
skulle vara att skapa en vana att lämna redovisning inför en grupp jämlikar, och att debattera
med en gemensam terminologi om den ekonomiska och monetära politiken inom en
multilateral ram.
PE 285.517/B
8/9
PR\417070SV.doc
Extern översättning
SV
8.
Institutionella aspekter : mot en anpassning av ECB :s instanser
Med övergången från 15 till 27 medlemsstater uppkommer problemet med de olika
gemenskapsinstitutionernas storlek och balansen mellan de olika medlemsstaterna. Bland de
beslut som tagits under den nuvarande regeringskonferensen, har reformeringen av
kommissionens sammansättning varit en nödvändig prioritering framför andra, för att man
senare skall kunna genomföra den oundvikliga justeringen av ESCB-stadgan.
Europeiska centralbanken avgör inte denna fråga för närvarande, uppfyllandet av eurons
utvidgning tycks den långväga, men kan dock redan nu bli föremål för diskussion : det
administrativa rådet som tar besluten om valutapolitiken består av 6 styrelseledamöter och
regeringsmedlemmar från de länder som ingår i eurosamarbetet (hittills 11).
Regeringsrepresentanter från de länder som inte deltar i samarbetet (hittills 4) deltar endast i
det allmänna rådet, som samlas en gång var tredje månad.
Det är alltså från och med anslutningen till EU som de nya medlemsstaterna undantagsvis
kommer att se sina regeringsrepresentanter sitta i ECB :s allmänna råd, för vilket
utvidgningen inte utgör något särskilt problem.
Skulle ECB-styrelsen däremot utvidgas till att omfatta upp till 33 medlemmar (15+12+6)
skulle den förutom frågan om effektiviteten ställas inför flera problem i förhållande till
- den numeriska balansen mellan styrelsen och de nationella centralbankernas
representanter, även om det inte skulle handla om två samlingar som motarbetar varandra
- balansen mellan gamla och nya medlemsstater, eftersom principen « en man per röst » är
en fördel för de små länderna och för dem som har en låg BNP per capita,
-
den överstatliga bilden av ett kollegium vars medlemmar väljs in på sina personliga
meriter och har rykte om sig att inte beakta mer än euroområdets angelägenheter och
undvika att beakta sina ursprungsländers intressen. Det kanske därför vore fördelaktigt att
överge principen om att alla de nationella regeringarna skall delta i besluten om den
monetära politiken, och föredra modellen med en federal kommitté för den öppna
marknaden à la American Federal Reserve, där ett rullande deltagande bland
distriktsguvernörerna har inrättats. Denna typ av rotation skulle inte medge ett deltagande
i själva rådet utan bara ge möjlighet att delta i diskussionerna och besluten om den
monetära politiken, vilket för närvarande redan är fallet för en kommissionsledamot och
Ekofinrådets ordförande.
PR\417070SV.doc
Extern översättning
9/9
PE 285.517/B
SV