Etappmål: Utsläpp av växthusgaser (2020)
Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som ligger
utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent jämfört med
1990. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara
cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Minskningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla
mekanismer som CDM. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel
med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på
EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.
etappmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som
beslutas före 2020.
En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts för utsläpp utanför handelssystemet, baserat på den senaste prognosen92 för växthusgasutsläppen och med den
senaste utsläppsrapporteringen. Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade
med bedömningar av framtida utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i
tiden som bedömningen gäller. Vid nästa planerade uppföljning av klimatpolitiken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till
2020 med befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att
bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen
utanför handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå
etappmålet.
Aktuell situation och utveckling för utsläpp av växthusgaser
Utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2010 uppgick utsläppen till 66,2
miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 9 procent sedan
1990, se Figur 10 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar
senaste prognosen för år 2015 och 2020. För mer information se avsnittet Analys
av delmålen – varför gick det som det gick?.
92 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.naturvardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
173
Figur 10. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990–2010 samt prognos för 2015 och 2020
Miljoner ton koldioxidekvivalenter
80
60
40
Begränsad klimatpåverkan
20
El- och värmeproduktion
Industriprocesser
Avfall
Bostäder och lokaler
Inrikes transporter
Övriga sektorer
Industrins förbränning
Jordbruk
20
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
15
20
04
05
20
03
20
02
20
01
20
00
20
99
20
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
19
19
90
0
KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2012 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMT
REPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2011 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP)
Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor fram till 2010 och en prognos för utsläppen
2015 och 2020.
Etappmålets formulering
Beslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –
Klimat93 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser
till 2012. Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara
40 procent lägre än utsläppen 1990. Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer,
se avsnitt Internationellt samarbete behövs.
När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990
och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras
i Tabell 8.
93 Proposition 2008/09:162.
174
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Tabell 8. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som
inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162).
Styrmedel/åtgärd
Miljoner ton CO2-ekv.
Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007
4,0
Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020
5,0
Utvecklade ekonomiska styrmedel
2,0
Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut
2,0
Reduktion övriga åtgärder
0,3
Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer
6,7
Mål 2020
ca 20,0
Förutsättningar för att följa upp etappmålet
För att följa upp etappmålet behövs en metod som tar hänsyn till att EU:s system
för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, de förändringar som har genomförts samt de förändringar som kommer att genomföras i handelssystemet tills
målet ska vara uppnått.
Årliga revideringar av utsläppsdata
På grund av bland annat metodikutveckling revideras historiska utsläppsdata. Det
innebär att de data som målberäkningen och uppföljningen baseras på kommer
att förändras.
Uppdelning av handlande och icke Handlande sektorn
EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005 och därför saknas
uppdelning av den handlande och icke handlande sektorn för år 1990. Det saknas
också detaljerad statistik som möjliggör en sådan beräkning i efterhand för år
1990.
För att underlätta och göra måluppföljningen mer träffsäker framöver förordar
Naturvårdsverket att minskningen av utsläpp ska mätas från år 2005 istället för
från år 1990. Minskningen om 40 procent, som lades fram i propositionen, skulle
då motsvara en minskning om 33 procent mellan år 2005 och år 2020. En sådan
övergång skulle göra att fördelningen mellan utsläpp inom den handlande och den
icke handlande sektorn för år 1990 inte behöver uppskattas.
förändringar av EU:s system för Handel med utsläppsrätter
EU:s system för handel med utsläppsrätter är indelat i tre handelsperioder, 2005–
2007, 2008–2012 och 2013–2020. Skillnaden mellan perioderna är förutom nya
tilldelningsregler att handelssystemet utökas med fler sektorer och anläggningar,
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
175
för mer information se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden.
Det innebär att målet för den icke handlande sektorn behöver justeras vid en
utökning av den handlande sektorn. I annat fall kan målet uppnås genom att
den handlande sektorn utökas, vilket innebär att utsläpp ”flyttas” från den icke
handlande till den handlande sektorn. En sådan överflytt innebär ju ingen reell
sänkning av utsläppen, varför Naturvårdsverket anser att målet bör minskas med
lika många miljoner ton koldioxidekvivalenter som taket höjs med inom handelssystemet år 2020.
Begränsad klimatpåverkan
Förändring av målberäkning
Beräkningarna som beslutet om målet grundas på är baserade på den andra perioden i handelssystemet (2008–2012) och den fördelningen som då rådde mellan
den handlande och icke handlande sektorn.
Naturvårdsverket anser att uppföljningen ska baseras på samma metod som
användes när underlaget till propositionen togs fram, det vill säga att beräkna
minskningen på utsläppen utanför handelssystemet såsom omfattningen var under
den andra handelsperioden. För att ta hänsyn till att handelssystemet utökas till
den tredje handelsperioden (2013–2020) och ändå behålla ambitionsnivån i propositionen föreslår Naturvårdsverket att målet justeras, se avsnitt Internationell
utveckling av utsläppsmarknaden. En sådan justering till den tredje handelsperioden gör att målet för utsläpp i den icke handlande sektorn år 2020 ska uppgå
till maximalt cirka 29 miljoner ton koldioxidekvivalenter (beräknat med senaste
utsläppsdata).
Investeringar i andra länder
Regeringen presenterade hur etappmålet ska uppnås, se Tabell 8, och baserat på
att minskningen är 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter kan 6,7 miljoner av
dem genomföras genom investeringar i andra länder. I formuleringen av målet
står att regeringen beräknar att två tredjedelar av minskningarna sker i Sverige
och en tredjedel i form av investeringar i andra länder eller flexibla mekanismer.94
Såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket är överens om att detta bör
tolkas som att investeringarna ska öka gradvis, för att år 2020 maximalt uppgå
till 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det saknas dock en enhetlig strategi för
sänkningen av utsläpp och investeringar i flexibla mekanismer från år 2013 och
framåt.
94 Proposition 2008/09:162, sid 34.
176
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Bedömning och analys av gapet att nå etappmålet
En bedömning har gjorts baserad på den senaste prognosen95 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Bedömningen har utgått
ifrån att en minskning ska ske med 33 procent av 2005 års utsläpp till år 2020,
inom den icke handlande sektorn motsvarande den andra perioden i handelssystemet. Målet har sedan justerats för en utvidgning av handelssystemet till den tredje
handelsperioden. En bedömning på dessa grunder ger att det kommer kvarstå
knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter för att målet ska uppnås med befintliga eller planerade styrmedel.
Även om beräkningarna visar att det kvarstår ett gap är det svårt att bedöma om
ytterligare styrmedel behövs för att nå etappmålet. Detta beror på att bedömningen
grundar sig på en prognos som lämnades 2011 och baseras på 2011 års utsläppsrapportering. Dessutom innehåller prognosen i sig stora osäkerheter. Ytterligare
skäl till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen varvid
bedömningen också påverkas. Till år 2015 är det planerat att en kontrollstation ska
genomföras vilket gör att ett bättre underlag för att bedöma om det behövs ytterligare styrmedel för att nå etappmålet då kommer att vara tillgängligt.
Kopplingar till generationsmålet
Begränsad klimatpåverkan har koppling till generationsmålets alla strecksatser och
har stor betydelse för om vi uppnår den samhällsomställning som generationsmålet
kräver. Eftersom Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 är uppfyllelsen av generationsmålet till 2020 i sin tur en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet.
En energiomställning i enlighet med generationsmålets inriktning om ökad
andel förnybar energi och effektivare energiförsörjning är en förutsättning för att
nå Begränsad klimatpåverkan till 2050. Generationsmålets inriktning om energi
kopplar till de svenska energi- och klimatpolitiska målen till 2020, vilket också
omfattar etappmål för Begränsad klimatpåverkan.
Även generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning
för att nå Begränsad klimatpåverkan. Sverige påverkar de globala utsläppen i
huvudsak genom konsumtion av importerade produkter. Importerade varor orsakar utsläpp i andra länder vilket motverkar det globala målet. Mer information
om konsumtionens miljöpåverkan finns i kapitel 5 om generationsmålet.
En viktig aspekt vid utformningen av styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan är att de kan innebära målkonflikter med generationsmålets
strecksatser om ekosystemtjänster och biologisk mångfald.
95 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.naturvardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
177
