Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser Karolina Ekholm Stockholms universitet och SNS Underlagsrapport nr 9 till Globaliseringsrådet UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET © GLOBALISERINGSRÅDET 2008 FÖRFATTARE Karolina Ekholm GRAFISK FORM Nina Rosenkvist TRYCK Edita, Västerås 2008 ISBN 978-91-85935-08-6 ISSN 1654-6245 BESTÄLLNING Globaliseringsrådet TFN 08-405 10 00 E-POST [email protected] www.regeringen.se/globaliseringsradet Förord Den globala trenden mot en ökad fragmentering av produktion, s.k. vertikal specialisering, tycks vara här för att stanna. Olika delar av produktionsprocessen hamnar i allt större omfattning i olika delar av världen. Svensk näringsverksamhet har också blivit mer fragmenterad. I hög utsträckning ligger de utländska delarna av produktionsprocessen i andra högkostnadsländer, även om det också skett en snabb ökning av importen av insatsvaror från låglöneländer. Den nionde rapporten till Globaliseringsrådet handlar om globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser. Rapporten diskuterar hur den senaste tidens tekniska framsteg och handelsliberalisering påverkar marknader för varor, tjänster, kapital och arbetskraft och hur detta i sin tur påverkar välfärd och inkomstfördelning. Författaren betonar de positiva effekterna och de potentiellt betydande vinster som finns i en globaliseringsprocess. Därför föreslås åtgärder för att öka graden av öppenhet och marknadsintegration samt policyrekommendationer om att underlätta för utländska företag att producera tjänster i Sverige och att underlätta för arbetskraftsinvandring. Samtidigt måste det finnas mekanismer för att kompensera förlorarna – som kommer att finnas på kort sikt – genom riktade åtgärder. Karolina Ekholm är docent i nationalekonomi vid Stockholms universitet och extern forskningsledare vid SNS. Hennes huvudsakliga forskningsinriktning rör internationell handel och investeringar. Författaren svarar helt och hållet för de analyser och rekommendationer som lämnas i rapporten. Stockholm i april 2008 Pontus Braunerhjelm Huvudsekreterare i Globaliseringsrådet Globaliseringsrådets ledamöter I januari 2007 kom arbetet i regeringens Globaliseringsråd igång. Rådets målsättning är att utforma en strategi som leder till att Sverige ska kunna tillgodogöra sig de potentiellt stora välfärdsvinsterna som globaliseringen innebär. Vidare är Globaliseringsrådet en arena för dialog med syfte att fördjupa kunskaperna och bredda det offentliga samtalet kring globaliseringens effekter. Rådets arbete, som ska vara avslutat i god tid före valet 2010, kommer att sammanfattas i en slutrapport med rekommendationer främst avseende den ekonomiska politiken. Som ett led i rådets arbete har en rad rapporter beställts huvudsakligen från forskare men också från myndigheter och andra aktörer med djuplodande kunskaper kring globaliseringen, dess drivkrafter och effekter. Dessa rapporter kommer att utgöra underlag till slutrapporten. Högskole- och forskningsminister Lars Leijonborg är Globaliseringsrådets ordförande och professor Pontus Braunerhjelm, som leder rådets kansli, är huvudsekreterare. Övriga ledamöter är: • Kristina Alsér, Mercatus Engineering AB och landshövding i Kronobergs län • Hans Bergström, kolumnist, docent statsvetenskap • Carl Bildt, utrikesminister • Urban Bäckström, VD Svenskt Näringsliv • Lars Calmfors, professor internationell ekonomi • Per Carstedt, koncernchef SEKAB-gruppen • Dilsa Demirbag-Sten, journalist, författare • Anna Ekström, ordförande Saco • Sven Otto Littorin, arbetsmarknadsminister • Wanja Lundby-Wedin, ordförande LO • Karin Markides, rektor Chalmers tekniska högskola • Elisabeth Nilsson, VD Jernkontoret • Aina Nilsson Ström, designchef Volvo AB • Sture Nordh, ordförande TCO • Mats Odell, kommun- och finansmarknadsminister • Maud Olofsson, näringsminister, vice statsminister • Carl-Henric Svanberg, VD Ericsson • Lena Treschow Torell, VD IVA • Harriet Wallberg-Henriksson, rektor Karolinska Institutet • Marcus Wallenberg, ordförande Internationella Handelskammaren (ICC) • Olle Wästberg, GD Svenska Institutet Innehåll 1 Inledning 6 2 Globaliseringens natur och drivkrafter 7 3 Globaliseringens omfattning och utveckling 12 3.1 Handelns omfattning 3.2 Offshoring och vertikal specialisering 3.3 Handel med företagstjänster 3.4 Direktinvesteringar och de multinationella företagens aktiviteter 3.5 Migration 12 13 27 30 36 4 Globaliseringens konsekvenser för välfärd 38 5 Globaliseringens konsekvenser för inkomstfördelning och arbetsmarknad 44 6 Slutsatser 51 4.1 När är frihandel inte optimalt? 4.2 Produktionens ökade mobilitet 6.1 Ökad fragmentering av produktionen 6.2 Underlätta mobilitet för arbetskraft och tjänsteföretag! 6.3 Var restriktiv med industripolitik! 6.4 Hur hantera globaliseringen förlorare? 7 Referenser 38 40 51 52 53 54 57 1 Inledning Denna rapport handlar om globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser1. Fokus ligger på utvecklingen under efterkrigstiden och i synnerhet under de senaste årtiondena. Rapporten diskuterar hur den senaste tidens tekniska framsteg och handelsliberalisering påverkar marknader för varor, tjänster, kapital och arbetskraft och hur detta i sin tur påverkar välfärd och inkomstfördelning. Ett huvudbudskap är att de eventuella problem som globaliseringen ger upphov till har med effekterna på inkomstfördelningen att göra, inte med effekterna på genomsnittlig välfärd eller levnadsstandard. De senare effekterna är med stor sannolikhet positiva och dessutom betydande för ett land som Sverige. När det gäller inkomstfördelningen finns det dock en hel del som talar för att globaliseringen skapar ett tryck nedåt på relativlönerna för i dagsläget lågavlönade grupper och därmed bidrar till ökade löneskillnader. Samtidigt finns det en risk att globaliseringen gör det svårare att åstadkomma omfördelning via skatter och transfereringar genom att den leder till att skattebasen blir mer rörlig. Rapporten börjar med diskutera vad som avses med globalisering och vilka drivkrafter som ligger bakom globaliseringen. Därefter diskuteras de samhällsekonomiska konsekvenserna av globaliseringen såsom den definieras här. Avslutningsvis diskuteras vilka trender som kan vara betydelsefulla för den framtida utvecklingen och vilka åtgärder som kan underlätta den svenska ekonomins anpassning till en mer globaliserad världsekonomi. 1 Tack till Pontus Braunerhjelm och Helena Svaleryd för kommentarer på tidigare utkast. • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 2 Globaliseringens natur och drivkrafter Globalisering är en vid term som betecknar en rad processer som påverkar samhället. En gemensam nämnare är att dessa processer bottnar i ökad rörlighet över nationsgränserna för information, kapital, varor, tjänster och människor. Denna ökade rörlighet drivs både av politiska beslut som syftar till att integrera marknader och av tekniska framsteg som minskar transportkostnader och kostnader för informationsöverföring. Den ökade rörligheten får samhälleliga konsekvenser på i princip alla områden, t.ex. kultur, säkerhetspolitik och brottsbekämpning. Denna rapport beaktar dock enbart ekonomiska konsekvenser av globaliseringen. Fokus ligger på hur globaliseringen kan förväntas påverka dels det allmänna välståndet i ekonomin, dels fördelningen av detta välstånd. Begreppet ekonomisk globalisering ligger nära begreppet marknadsintegration. Med ekonomisk globalisering avses ökade länkar i världsekonomin genom ökade internationella transaktioner. Marknadsintegration används för att fånga ett enskilt lands länkar till andra länders marknader. Ökad globalisering medför en högre grad av genomsnittlig marknadsintegration i världen. I den ekonomiska litteraturen används ofta begreppen globalisering och marknadsintegration synonymt (jfr Prasad m.fl., 2007). Den klart viktigaste drivkraften bakom den ökade rörligheten för information har varit tekniska framsteg inom IKT (informations- och kommunikationsteknik). Möjligheterna att överföra information digitalt har kraftigt minskat kostnaderna för informationsöverföring och för att kommunicera över stora avstånd. Denna utveckling har utgjort en bidragande faktor till den ökade rörligheten för kapital, varor och tjänster. En konsekvens av dagens informationsteknologi är till exempel att förändringar i priser på finansiella instrument numera fortplantas nästan omedelbart runt om i världen. Detta har lett till en ur vissa synvinklar välintegrerad internationell kapitalmarknad. Det är en marknad på vilken det handlas mycket stora volymer varje dag. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • Trots detta tycks det finnas en bit kvar tills vi kan tala om en fullständigt integrerad global kapitalmarknad. Investerares placeringar uppvisar en ”hemmabias”, dvs. en tendens till att en högre andel av kapitalet placeras i inhemska tillgångar än vad som motiveras av de inhemska tillgångarnas andel av de totala tillgångarna. Denna bias har inte bara observerats på nationell nivå utan, inom Europa, även på regional nivå (Ekinci m.fl., 2007). Dessutom är det oklart i vilken utsträckning de internationella kapitalmarknaderna verkligen bidrar till en mer effektiv allokering av kapital. En effektiv allokering skulle förutsätta ett nettoutflöde av kapital från länder med låga investeringar och långsam produktivitetstillväxt och ett nettoinflöde av kapital till länder med höga investeringar och snabb produktivitetstillväxt. När det gäller utvecklingsländer tycks dock kapitalflödena snarast gå åt andra hållet (se t.ex. Gourinchas och Jeanne, 2007). När det gäller marknaden för varor och tjänster så har den senaste tidens framsteg inom IKT möjliggjort en allt större fragmentering av produktionen, där olika delar av produktionsprocessen i allt större utsträckning äger rum i olika länder. Denna fragmentering förutsätter väl fungerande informationsflöden. Dessutom förutsätter den låga kostnader för handel i insatsvaror, vilket innebär att sänkta transportkostnader och andra handelskostnader har varit viktiga drivkrafter bakom utvecklingen. Bakom den ökade rörligheten för kapital, varor och tjänster ligger också politiska beslut om att reducera hinder i form av regleringar och tullar. För kapitalets rörlighet utgör det s.k. Bretton Woods-systemets sammanbrott i början av 1970-talet en milstolpe. Detta system av fasta växelkurser byggde bl.a. på omfattande restriktioner för valutatransaktioner mellan länder. Det var dock instabilt och dess sammanbrott enligt de flesta bedömare oundvikligt. Med ett system med rörliga växelkurser för de viktigaste valutorna ökade behovet av att kunna försäkra sig mot växelkursrisk, vilket skapade förutsättningar för uppkomsten av nya finansiella instrument, som valutaterminer och valutaoptioner. Flera industrialiserade länder genomförde sedan bety- • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET dande avregleringar av kapitalmarknaderna under 1970- och 1980talen, däribland Sverige. För ett enskilt land blir kostnaderna för att behålla kapitalregleringar i en värld med i övrigt liberaliserade kapitalmarknader höga. Starka incitament för att placera sparande utomlands kan leda till betydande kapitalflykt och relativt höga inhemska kapitalkostnader kan hämma investeringarna. Detta kan vara ett skäl till den våg av kapitalmarknadsliberaliseringar som har skett under de senaste decennierna. Samtidigt finns det bedömare som menar att avregleringen också har medfört kostnader genom att göra länder mer utsatta för finansiella kriser av det slag som inträffade i Asien under 1990-talet (t.ex. Stiglitz, 2004). Liberalisering av handeln med varor och tjänster har till viss del skett genom multilaterala avtal inom ramen för GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) och WTO (World Trade Organization).2 De multilaterala förhandlingarna har framför allt bidragit till kraftigt minskade tullar på industriprodukter. I dagsläget är det oklart huruvida det finns förutsättningar för att åstadkomma ytterligare liberaliseringar inom WTO. De senaste förhandlingarna, vilka bedrivs inom ramen för den s.k. Doha-rundan, har hittills inte lett till något nytt avtal. Ett problem för förhandlingarnas slutförande är att de involverar handel med jordbruksvaror, ett område inom vilket det hittills varit svårt att få politiskt stöd för liberalisering i de industrialiserade länderna. Initiala försök att koppla handelsfrågor till investeringar, konkurrenspolitik och transparens i offentlig upphandling har inte slagit väl ut och ligger nu utanför förhandlingarna.3 Världshandelsorganisationen, WTO, skapades 1 januari 1995. Dess uppgift är att se till att handelspolitiska avtal som förhandlats fram under efterkrigstiden följs och att det skapas stabila spelregler för världshandeln. Mellan 1948 och 1994 tillhandhölls dessa spelregler av det s.k. GATT-avtalet (”General Agreement on Tariffs and Trade”). Även om GATT formellt sett är ett avtal så förknippas namnet också med det sekretariat i Genève som administrerade arbetet med förhandlingar och tvistelösningar. WTO ligger idag i samma byggnad som det tidigare GATT-sekretariatet. 3 För en analys av misslyckandena med att slutföra Doha-rundan, se t.ex. Evenett (2007). 2 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • WTO-avtalen bygger på principen om mest gynnad nation (Most Favored Nation), vilken innebär att alla WTO-medlemmar kan räkna med att möta samma restriktioner som den mest gynnade nationen, dvs. den som möter minst restriktioner. Det finns dock ett flertal undantag från denna princip. Den kanske viktigaste utgörs av möjligheten att liberalisera handeln inom frihandelsområden och tullunioner. Den liberalisering av handeln som skett inom EU och NAFTA är exempel på detta. Huruvida denna typ av regional integration verkligen bidrar till en mer liberaliserad världshandel kan diskuteras (se t.ex. Bhagwati, 2004). Till sin konstruktion utgör tullunioner och frihandelsområden en blandning av handelsliberalisering och protektionism. Det sker en liberalisering av handeln medlemmarna sinsemellan, men importen från icke-medlemmar diskrimineras såtillvida att den kan bli föremål för restriktioner. Till de regionala frihandelsområdena och tullunionerna kommer också ett stort antal bilaterala avtal som har tecknats utanför WTO. Exakt hur dessa interagerar med varandra och WTO-avtalen och hur detta i sin tur påverkar graden av marknadsintegration är det svårt att uttala sig om i dagsläget. En ofta förbisedd drivkraft bakom de senaste decenniernas liberalisering av handel är helt unilaterala åtaganden.4 I många fall har länder gjort ensidiga åtaganden om att minska importrestriktioner. Under senare tid har bl.a. Indien genomfört en betydande liberalisering av handeln. Även om det inte blir något nytt WTO-avtal inom ramen för Doha-rundan så kan det mycket väl ske ytterligare liberaliseringar av handeln på detta sätt. 4 För en beskrivning och analys av unilateral handelsliberalisering, se Bhagwati (2002). 10 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Den internationella migrationen är i dag omfattande, men arbetskraft är trots allt mindre rörlig än kapital, varor och tjänster. Många länder har betydande restriktioner när det gäller arbetskraftsinvandring. Arbetskraft kan i princip flytta fritt inom Europa, men det är svårt för personer utanför EU att legalt flytta till Sverige för att söka arbete. Dessutom sker det förhållandevis lite arbetskraftsrörlighet mellan EU-länderna. Man kan konstatera att det inte har skett samma utveckling mot ökad globalisering när det gäller arbete som när det gäller kapital och varor. Samtidigt kan globaliseringen bidra till ett ökat migrationstryck genom att göra det lättare för människor att resa och att få tag på information om förhållandena i andra länder. Den mindre rörligheten när det gäller arbetskraft medför också att vissa tjänster inte handlas i någon större omfattning. Det gäller tjänster som förutsätter att den som säljer tjänsten gör det i det land som konsumenten befinner sig i, som till exempel är fallet när det gäller byggtjänster.5 Här finns det fortfarande utrymme för mer globalisering och mer marknadsintegration. 5 Tjänster som levereras enligt ”mode 3” eller ”mode 4” enligt WTO:s terminologi. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 11 3 Globaliseringens omfattning och utveckling 3.1 Handelns omfattning Att mäta globaliseringens omfattning och utveckling görs naturligen genom att studera handel i varor och tjänster, kapitalrörelser och migration. Att handeln med varor och tjänster ökat som andel av BNP är väl känt. Av Figur 1, som visar utvecklingen under efterkrigstiden, framgår att det skett en markant ökning sedan början av 1990-talet. Sedan 1993 har handeln med varor och tjänster (export plus import) som andel av BNP ökat från mindre än 60 procent till över 100 procent.6 Detta är en mycket kraftig ökning och det finns anledning att försöka förstå hur handelsvolymen kan öka så mycket under så kort tid. Att handeln faktiskt kan utgöra mer än 100 procent av BNP hänger samman med att export och import utgörs av försäljningsvärden, medan bruttonationalprodukten fångar det sammanlagda förädlingsvärdet i ekonomin. Om svenska producenter av färdigvaror väljer att importera en större andel av sina insatsvaror, medan svenska producenter av insatsvaror väljer att sälja en större andel av sin produktion till utländska företag så ökar handeln, medan BNP kan förbli oförändrad. Tendensen till att företag i allt större utsträckning använder utländska leverantörer av insatsvaror och i allt större utsträckning förser utländska företag med insatsvaror är alltså en potentiell förklaring till de kraftiga ökningar av världshandeln som vi sett under senare tid. Handeln utgjorde 100,1 procent av BNP tredje kvartalet 2007 enligt SCB:s säsongsrensade nationalräkenskaper. 6 12 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Figur 1. Sveriges export och import som andel av BNP 1950–2006. Procent 60 Export/BNP Import/BNP 50 40 30 20 10 19 5 19 0 5 19 2 54 19 5 19 6 58 19 6 19 0 6 19 2 6 19 4 6 19 6 6 19 8 7 19 0 72 19 7 19 4 76 19 7 19 8 8 19 0 8 19 2 8 19 4 8 19 6 8 19 8 9 19 0 9 19 2 9 19 4 9 19 6 9 20 8 0 20 0 02 20 0 20 4 06 0 Källa: Nationalräkenskaperna, SCB. 3.2 Offshoring och vertikal specialisering Att olika led i förädlingsvärdekedjan ligger i olika länder benämns ibland vertikal specialisering. Med detta begrepp menas en ökad sammanlänkning av produktionsprocesser i en sekventiell eller vertikal kedja som involverar flera länder. Varje land specialiserar sig på ett Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 13 visst led i den process som leder fram till en färdig vara. Vid varje nytt led i denna kedja uppstår handel. Hummels, Ishii och Yi (2001) uppskattar att vertikal specialisering kan förklara ungefär en tredjedel av ökningen av världshandeln mellan 1970 och 1990. Yi (2003) observerar att medan tullar på industriprodukter endast fallit med i genomsnitt 11 procent sedan början av 1960-talet så steg exporten av industriprodukter som andel av världens samlade BNP fram till slutet av 1990-talet med nästan 250 procent. En förhållandevis liten minskning av tullsatserna har alltså förknippats med en stark ökning av handeln. Detta gäller framför allt under senare tid, perioden från mitten av 1980-talet och framåt. Yi förklarar detta fenomen med att graden av vertikal specialisering har ökat i världsekonomin. När kostnaderna förknippade med handel minskar blir det mer lönsamt att importera och exportera varor och därmed så ökar handeln. För en vara som produceras i flera led förlagda till olika länder leder en generell minskning av handelskostnaderna till att handeln ökar vid varje enskilt led. Låt oss till exempel anta att en vara produceras genom att komponenter först tillverkas i Estland och att dessa komponenter sedan sätts ihop i Sverige. Huvudparten av försäljningen antas ske i Tyskland. Om det sker en generell minskning av handelskostnaderna kommer, allt annat lika, både exporten av komponenter från Estland och exporten av färdigvaran från Sverige att öka. För Sveriges vidkommande sker det en ökning av både importen och exporten. Dessutom kan minskningen av handelskostnader göra det lönsamt för producenter som hade all sin tillverkning i Sverige att nu använda leverantörer av komponenter från Estland eller något annat land. Sammantaget leder det till att en förhållandevis liten minskning i handelskostnadernas nivå kan få stort utslag i själva handelsvolymen. Begreppet vertikal specialisering är relaterat till begreppen outsourcing eller offshoring, som under senare tid har figurerat i debatten kring globaliseringens konsekvenser. Begreppen används för att beteckna situationer då verksamhet som tidigare ägde rum i Sverige flyttas till utlandet. Det finns ingen helt vedertagen princip för vilken av dessa termer som bör föredras, men enligt OECD bör termen outsourcing 14 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET reserveras för situationer då företag väljer att köpa varor och tjänster som de tidigare producerade själva. Jag kommer därför att använda begreppet offshoring för att beteckna utflyttning av produktion.7 Hur mycket tillverkning av insatsvaror som har flyttats till utlandet inom en viss bransch kan mätas genom att ställa importen av insatsvaror i relation till det totala försäljningsvärdet. Närmare bestämt kan vi definiera offshoring i bransch i enligt följande uttryck (se Feenstra och Hanson, 1996, 1999):8 offshoring i = importerade insatsvaro r i försäljnin gsvärde i Med importerade insatsvaror i bransch i avses här import av varor från bransch i som används som insatsvaror inom en och samma bransch. Information om hur mycket importerade varor som används inom olika branscher ges av de s.k. input-outputtabellerna. Dessa publiceras endast för vissa år och med betydande eftersläpning, vilket gör det svårt att följa utvecklingen under den allra senaste tiden. Vi kan dock studera hur detta mått på offshoring har förändrats mellan 1995 och 2003.9 Tabell 1A visar måttet på offshoring för de olika branscherna inom tillverkningsindustrin 1995 och 2003, medan Tabell 1B visar förändringen i detta mått i procentenheter. Den visar dels förändringen baserad på den totala importen av insatsvaror enligt input-outputtabellerna 1995 och 2003, dels förändringen i måttet baserad på en uppskattning av hur stor del av importen av insatsvaror som kommer från höginkomst- respektive låginkomstländer (för en detaljerad beskrivning av hur denna uppskattning är gjord, se Ekholm och Hakkala, 2006).10 Se Ekholm (2006) för en diskussion om hur termerna outsourcing och offshoring definieras. Notera att försäljningsvärde innefattar produktion för hemmamarknad och export. Kostnaderna för importerade insatsvaror kan minska när företagen väljer att importera från låginkomstländer genom att priset blir lägre än för motsvarande import från höginkomstländer. Vid ett givet försäljningsvärde skulle detta leda till en underskattningen av utflyttningens omfattning. Om sådana kostnadsminskningar slår igenom på priset på färdigvarorna behöver dock detta inte vara fallet. 9 Att startåret är 1995 beror på att input-outputtabellerna för tidigare år inte är direkt jämförbara. 10 Höginkomstländer definieras som Västeuropa, USA, Kanada, Nya Zeeland, Australien och Japan. Låginkomstländer defineras som övriga länder. 7 8 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 15 Tabell 1A. Mått på offshoring för branscher inom tillverkningsindustrin 1995 och 2003. Bransch Alla länder 1995 Höginkomst- länder 2003* 1995 2003* Låginkomst- länder 1995 2003* Livsmedel, drycker och tobak 0,048 0,066 0,045 0,060 0,003 0,006 Textil 0,160 0,061 0,123 0,039 0,037 0,022 Kläder 0,050 0,101 0,035 0,055 0,016 0,046 Läder och lädervaror 0,114 0,164 0,090 0,112 0,024 0,052 Trävaror 0,015 0,030 0,011 0,018 0,004 0,012 Massa och papper 0,033 0,045 0,032 0,043 0,001 0,002 0,011 0,006 0,011 0,005 0,000 0,001 0,150 0,135 0,144 0,131 0,006 0,005 0,051 0,054 0,049 0,048 0,002 0,006 Förlagsverks., grafisk produktion Kemikalier och kemiska prod. Gummi och plastvaror Icke-metalliska mineraliska prod. 0,021 0,021 0,020 0,017 0,002 0,003 Metallframställning 0,180 0,208 0,165 0,190 0,014 0,019 Metallvarutillverkning 0,024 0,025 0,022 0,020 0,002 0,005 Maskiner 0,091 0,069 0,082 0,002 0,008 0,071 Kontorsmaskiner 0,056 0,103 0,055 0,099 0,002 0,004 Elektriska maskiner 0,083 och datorer 0,069 0,078 0,057 0,005 0,013 0,173 0,222 0,166 0,174 0,007 0,048 Precisionsinstrument 0,096 Teleprodukter 0,048 0,095 0,046 0,002 0,002 Motorfordon 0,201 0,170 0,187 0,002 0,013 0,172 Andra transportmedel 0,105 0,085 0,102 0,070 0,003 0,014 Övrig tillverkning 0,011 0,020 0,009 0,013 0,002 0,007 tillverkningsindustrin 0,092 0,104 0,088 0,093 0,004 0,011 Totalt Källa: Egna beräkningar baserad på statistik från SCB. Måttet på offshoring defineras som andelen importerade insatsvaror av försäljningsvärdet. *Siffrorna för 2003 baseras på en importmatris som defineras för produkt x bransch och därmed inte är helt symmetrisk. 16 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Tabell 1B. Förändring i mått på offshoring mellan 1995 och 2003 (procentenheter). Bransch Alla Länder Höginkomst- Låginkomstländer länder Livsmedel, drycker och tobak 1,78 1,57 0,22 Textil -9,85 -8,30 -1,54 Kläder 5,08 2,01 3,07 Läder och lädervaror 4,97 2,14 2,83 Trävaror 1,51 0,68 0,83 Massa och papper 1,25 1,14 0,11 grafisk produktion -0,54 -0,57 0,03 Kemikalier och kemiska produkter -1,43 -1,34 -0,08 Gummi och plastvaror 0,30 -0,09 0,39 Icke-metalliska mineraliska produkter -0,07 -0,21 0,14 Metallframställning 2,87 2,44 0,42 Metallvarutillverkning 0,08 -0,22 0,30 Maskiner 2,01 1,39 0,62 Kontorsmaskiner och datorer 4,61 4,40 0,21 Elektriska produkter -1,38 -2,12 0,75 Teleprodukter 4,86 0,81 4,05 Optiska produkter, precisionsinstrument -4,80 -4,85 0,06 Motorfordon 2,91 1,74 1,17 Andra transportmedel -2,04 -3,17 1,13 Övrig tillverkning 0,87 0,39 0,48 Totalt tillverkningsindustrin 1,20 0,5 3 0,67 Förlagsverksamhet och Källa: Egna beräkningar baserad på statistik från SCB. Måttet på offshoring defineras som andelen importerade insatsvaror av försäljningsvärdet. Som framgår av sista raden i Tabell 1B har importerade insatsvaror som andel av försäljningsvärdet totalt sett ökat med drygt en procentenhet. Detta kan framstå som en liten ökning, men den motsvarar en procentuell ökning av måttet på offshoring på cirka 13 procent (från 9,2 procent till 10,4 procent). Ökningen är relativt jämt fördelad mellan offshoring till hög- och låginkomstländer (0,53 respektive 0,67 procentenheter). Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 17 I procentuella termer har dock offshoring till låginkomstländer ökat avsevärt mycket mer än offshoring till höginkomstländer. Offshoring till höginkomstländer har ökat från 8,8 procent till 9,3 procent – en procentuell ökning på 6 procent. Offshoring till låginkomstländer har ökat från 0,4 procent till 1,1 procent – en procentell ökning på 156 procent. Huruvida utflyttningen av produktion av insatsvaror till låglöneländer kan sägas ha ökat mycket eller lite beror alltså på vad man utgår ifrån. Ökningen i absoluta tal är förhållandevis modest, men eftersom den har skett från en mycket låg nivå så är den betydande i procentuella termer. Tabell 1B visar också att medan måttet på offshoring till höginkomstländer faktiskt har minskat i flera branscher, så har offshoring till låglöneländer ökat i alla branscher utom textil och kemiska varor (i den senare är minskningen mycket liten). Ökningen av offshoring till låglöneländer har varit särskilt stor för kläder, läder och teleprodukter. Begreppet vertikal specialisering är nära relaterat till offshoring, men betecknar en uppsplittring av produktionen som inte bara involverar en utflyttning av insatsvaror i den inhemska produktionen utan även senare led i förädlingsvärdekedjan. En del av det som exporteras från Sverige används i vidare förädling utanför Sverige. Vertikal specialisering påverkar alltså både importen och exporten. Ett mått på graden av vertikal specialisering som har använts i den nationalekonomiska litteraturen är importinnehållet i exporten (se Hummels m.fl., 2001). Vertikal specialisering inom bransch i kan definieras på följande sätt: VS i = offshoring i x export i Detta mått kan öka antingen genom att exporten ökar eller genom att de importerade insatsvarornas andel av försäljningsvärdet ökar. Det tar visserligen inte hänsyn till att endast en del av det som exporteras används för vidare förädling i utlandet, men det fångar förändringar i både importen och exporten i en viss bransch. Tabell 2 visar detta mått för olika branscher inom tillverkningsindustrin 1995 och 2003 samt den procentuella förändringen mellan dessa år. 18 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Tabell 2. Mått på vertikal specialisering (uttryckt i miljoner kronor i 2000 års priser) 1995 och 2003. Bransch 1995 2003* Förändring (procent) Livsmedel, drycker, tobak 533,2 1514,7 184,1 Textil 888,7 548,0 -38,3 Kläder 109,5 567,3 418,2 Läder och lädervaror 116,7 369,4 216,7 Trävaror 382,3 907,7 137,5 Massa, papper 2219,4 3726,2 67,9 Tryckning, förlagsverksamhet 31,9 17,8 -44,3 Kemiska varor 7072,3 13365,0 89,5 Plastvaror, gummi 732,7 1105,1 50,8 mineraliska produkter 123,0 144,3 17,3 Metall 7843,5 12082,0 54,3 Metallprodukter 421,8 652,5 54,7 Maskiner 5673,2 10949,5 92,1 Kontorsmaskiner och datorer 380,3 1049,1 175,9 Elektriska produkter 1519,4 2147,5 41,3 Teleprodukter 8748,7 16549,2 88,6 precisionsinstrument 1641,5 1350,8 -17,7 Motorfordon 13380,6 25651,5 91,8 Andra transportmedel 1622,5 1387,0 -14,5 Övrig tillverkning 119,6 339,3 183,6 Totalt tillverkningsindustrin 53560,5 94423,9 76,3 Icke-metalliska Optiska produkter, Källa: Egna beräkningar baserad på statistik från SCB. Andelen importerade insatsvaror av försäljningsvärdet har beräknats från input-outputtabeller. Exporten har deflaterats med exportprisindex. *Siffrorna för 2003 baseras på en importmatris som defineras för produkt x bransch och därmed inte är helt symmetrisk. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 19 Som framgår av tabellen har exporten av importerade insatsvaror inom tillverkningsindustrin ökat med drygt 76 procent. Denna ökning kan jämföras med ökningen av själva exporten inom tillverkningsindustrin, som under samma period var cirka 56 procent i fasta priser. Ökningen av exporten av importerade insatsvaror var särskilt stor för kläder, läder, livsmedel och övrig tillverkning. I dessa branscher tycks alltså Sverige ha blivit mer specialiserat på en viss del av produktionsprocessen. Måttet på vertikal specialisering minskade å andra sidan i textil, förlagsverksamhet och grafisk produktion, precisionsinstrument samt andra transportmedel. Sammantaget visar Tabell 1B och 2 att produktionen inom tillverkningsindustrin blivit mer fragmenterad och att en ökad andel av svensk industriproduktion består av insatsvaror som importerats från låginkomstländer. Tabellerna visar dock att det finns betydande variation mellan olika branscher. I vissa branscher har offshoring av insatsvaror och graden av vertikal specialisering minskat. Det finns inte heller något tydligt mönster när det gäller vilken typ av branscher som uppvisar starka ökningar respektive minskningar i måtten på offshoring och vertikal specialisering. Enligt båda måtten har fragmenteringen ökat i tillverkningen av kläder och lädervaror – båda relativt arbetsintensiva branscher – men samtidigt har den minskat inom textilindustrin – en annan relativt arbetsintensiv bransch. Enligt båda måtten har fragmenteringen ökat inom motorfordonstillverkning, men minskat inom tillverkningen av andra transportmedel. Vi kan studera sambandet mellan olika branschkaraktäristika och offshoring genom att plotta mått på kapital- och arbetsintensitet 1995 mot förändingen i måttet på offshoring mellan 1995–2003. Figur 2 visar sambandet mellan kapitalintensitet, mätt som värdet på kapitalstocken ställt i relation till förädlingsvärdet, och offshoring för branscherna i tillverkningsindustrin. Som framgår av figuren tycks det om något finnas ett positivt samband så att branscher med hög kapitalintensitet i mitten av 1990-talet har tenderat att flytta ut relativt mycket produktion av insatsvaror (korrelationskoefficienten mellan de två variablerna är 0,4). Den offshoring som det i första hand handlar om här är offshoring till andra höginkomstländer. Sambandet mellan kapitalintensitet och offshoring till låginkomstländer är betydligt svagare (korrelationskoefficienten är 0,2). 20 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Figur 2. Kapitalintensitet 1995 och ändringen i offshoring 1995–2003. Teleprodukter Läder o lädervaror 4 Motorfordon 2 Kontorsmaskiner o datorer Trävaror Massa o papper 0 Icke-metalliska mineraliska produkter Kemiska varor -2 Andra transportmedel -4 Optiska produkter o precisionsinstrument -6 -8 Textil -10 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 Källa: Egna beräkningar baserat på statistik från SCB. Samtidigt ser vi i Figur 2 att flera av de branscher som har ett relativt lågt värde på måttet på kapitalintensitet är sådana som använder förhållandevis mycket högutbildad arbetskraft, som teleprodukter, i vilken telekombranschen ingår, och optiska produkter och precisionsintrument. Det kan alltså vara så att utflyttningen av insatsvarutillverkning har varit starkare i branscher som använder relativt mycket lågutbildad arbetskraft. För att avgöra om det förhåller sig på detta sätt kan vi studera Figur 3A, som visar motsvarande diagram som Figur 2, fast med ett mått på hur intensiv produktionen är i lågutbildad arbetskraft istället för ett mått på kapitalintensitet. På den horisontella axeln anges kostnaderna för arbetskraft som endast har en förgymnasial utbildning som andel av förädlingsvärdet. Vi kan också studera Figur 3B, som visar motsvarande diagram för offshoring till just låglöneländer. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 21 Figur 3A. Mått på använding av lågutbildad arbetskraft 1995 och ändringen i offshoring 1995–2003. Teleprodukter Förändring i offshoring (procentenheter) 1995 - 2003 4 Kontorsmaskiner o datorer Läder o lädervaror 2 Trävaror Övrig tillverkning 0 Kemiska varor -2 Elektriska produkter -4 Optiska produkter o precisionsinstrument -6 -8 Textil -10 0 0,1 0,2 0,3 0,4 Kostnader för lågutbildad arbetskraft som andel av förädlingsvärdet 1995 Källa: Egna beräkningar baserat på statistik från SCB. 22 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Förändring i offshoring till låglöneländer (procentenheter) 1995-2003 Figur 3B. Mått på använding av lågutbildad arbetskraft 1995 och ändringen i offshoring till låglöneländer 1995–2003. Teleprodukter 4 3 Läder o lädervaror 2 Motorfordon Andra transportmedel 1 Trävaror Elektriska produkter 0 -1 Textil -2 0 0,1 0,2 0,3 0,4 Kostnader för lågutbildad arbetskraft som andel av förädlingsvärdet 1995 Källa: Egna beräkningar baserat på statistik från SCB. En viss tendens till ett positivt samband kan skönjas i båda figurerna, men det är inte lika tydligt som för kapitalintensiteten (korrelationskoefficienten är 0,2 för variablerna i Figur 3A och 0,3 för variablerna i Figur 3B, vilket ska jämföras med 0,4 för variablerna i Figur 2). Ett skäl till att sambandet är svagt är den relativt stora ökningen av offshoring inom teleprodukter, som sysselsätter en relativt låg andel lågutbildade.11 Korrelationen mellan FoU-intensitet 1995 och förändringen i offshoring mellan 1995-2003 är nära noll. 11 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 23 Det är i för sig inte så förvånande att vi ser olika mönster för branscher som på en aggregerad nivå förefaller snarlika vad gäller kapital- och arbetsintensitet. Fragmenteringen av produktionen sker inom branscher och förväntas drivas av fördelarna med att förlägga olika typer av verksamhet i olika länder. Inom beklädnad behålls design och produktutveckling i Sverige, medan själva tillverkningen förläggs utomlands. Inom motorfordonstillverkning sker en del av komponenttillverkningen och produktutvecklingen utomlands. I det förra fallet är lägre lönekostnader en viktig faktor bakom företagens beslut att låta tillverkningen ske utomlands, medan faktorer som stordriftsfördelar och skillnader i produktkvalitet kan förväntas spela roll i det senare. En viktig fråga att besvara är hur en utflyttning av insatsvarutillverkning påverkar den verksamhet som blir kvar i Sverige. Är det så att en utflyttning av vissa delar av produktionen förknippas med en minskning av produktion och sysselsättning i Sverige? Utgör utflyttningen av produktion ett led i en ökad specialisering mot FoU-verksamhet så att den leder till att FoU-intensiteten i inhemsk industri ökar? Jag ska återkomma till frågan om effekter på sysselsättningen i samband med tänkbara arbetsmarknadseffekter av globaliseringen. Det kan dock vara värt att här mer deskriptivt studera hur förändringen i offshoring varierar med förändringen i produktion, sysselsättning och FoU-intensitet. Korrelationen mellan förändringen i offshoring och förändringen i förädlingsvärde och sysselsättning ligger generellt sett nära noll, vilket tyder på att det inte finns något starkare samband mellan omfattningen av utflyttning av insatsvarutillverkning och omfattningen av verksamheten i de svenska branscherna. Korrelationen mellan förändringen i offshoring och förändringen i FoU-intensitet är också nära noll, vilket tyder på att – förutom att det inte finns något tydligt samband mellan hur FoU-intensiv en bransch är och hur mycket av insatsvarutillverkningen som flyttas ut12 – så finns det dessutom inget tydligt samband 12 Jämför föregående fotnot. 24 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET mellan den totala omfattningen av utflyttningen och hur FoU-intensiteten förändras över tiden. Detta gäller dock inte när vi fokuserar på offshoring till låglöneländer. Korrelationen mellan förändringen i offshoring till låglöneländer och förändringen i FoU-intensitet är 0,54 och tyder på ett förhållandevis starkt samband.13 Förändringen i dessa två variabler plottas i Figur 4. Figur 4. Förändringen i FoU-intensitet och förändringen i offshoring till låglöneländer 1995–2003. Förändring i offshoring till låglöneländer 1995 -2003 4,6 Teleprodukter 3,6 Kläder Läder o lädervaror 2,6 1,6 0,6 Kontorsmaskiner o datorer -0,4 -1,4 -2,4-0,6 Textil -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 Förändring i FoU -intensitet 1995 -2003 Källa: Egna beräkningar baserat på statistik från SCB. Not: FoU-intensitet mäts som utgifter för FoU som andel av försäljningsvärdet. 13 Korrelationskoefficienten är signifikant på 5-procentsnivån. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 25 Som framgår av figuren är det speciellt en bransch som uppvisar både en kraftig ökning av måttet på offshoring till låglöneländer och en kraftig ökning av FoU-intensiteten och som alltså är starkt drivande för resultatet om en positiv korrelation. Denna bransch är telekomprodukter. Utflyttningen av insatsvarutillverkning inom telekomindustrin tycks alltså ha förknippats med en stark ökning av FoU-intensiteten i denna bransch. Här finns således en indikation på att Sverige under senare hälften av 1990-talet och början av 2000-talet specialiserade sig på forskningen och utvecklingen, medan en del av produktionen flyttades ut. Sammanfattningsvis visar detta avsnitt att det skett en ökad fragmentering av produktionen och att detta är en faktor bakom den senaste tidens kraftiga ökning av handelsvolymen. Avsnittet visar också att det inte finns något entydigt samband mellan branschers kapital- och arbetsintensitet och deras tendens att flytta ut insatsvarutillverkning. En bransch som utmärker sig när det gäller utflyttning av insatsvarutillverkning under perioden 1995–2003 är telekomprodukter. Detta är en relativt FoU-intensiv bransch med en hög andel högutbildade. Den har också blivit mer FoU-intensiv under den studerade perioden, vilket tyder på en ökad specialisering inom kunskapsgenerering inom denna bransch.14 14 Utgifterna för FoU ökade medan förädlingsvärdet minskade inom tillverkning av teleprodukter. 26 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 3.3 Handel med företagstjänster En konsekvens av den ökade rörligheten för information är att vissa typer av tjänster blivit betydligt lättare att handla med. Detta gäller särskilt företagstjänster, som databehandling, konsulttjänster och forskning och utveckling. Tabell 3 visar värdet av importen av företagstjänster 1995 och 2003 (i 2000 års priser) och den procentuella förändringen mellan dessa år. Som framgår av tabellen så ökade importen av företagstjänster som används inom jordbruks- och industrisektorn med nästan 200 procent. Importen av företagstjänster ökade generellt sett med drygt 120 procent. Detta kan jämföras med ökningen av den totala tjänsteimporten, som under denna period var cirka 40 procent. Tabell 3. Import av företagstjänster i miljoner kronor (2000 års priser) 1995 och 2003. Användning i Användning i Bransch jordbruk och industri Förändring 1995 2003 (procent) hela ekonomin Förändring 1995 2003 (procent) Databeh verksamh. 378 828 119,2 2584 4184 61,9 FoU 2039 10590 419,3 3069 13527 340,8 Andra företagstj. 8178 20021 144,8 29052 58968 103,0 Totalt 10596 31439 196,7 34705 76678 120,9 Källa: Egna beräkningar baserade på data från SCB. Importen har deflaterats med konsumentprisindex för övriga tjänster. *Siffrorna för 2003 baseras på en importmatris som defineras för produkt x bransch och därmed inte är helt symmetrisk. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 27 Av Tabell 3 framgår att importökningen varit särskilt stor inom forskning och utveckling, en indikation på att svenska företag i allt större utsträckning använder sig av FoU som genereras utomlands. I Figur 5 visas utvecklingen av svensk import och export av företagstjänster definierat utifrån OECD:s uppdelning av tjänstehandeln. Företagstjänsterna inkluderar data- och informationstjänster, royalties och licenser, merchanting, uthyrning, juridiska tjänster, redovisningstjänster, marknadsföring och FoU. Figuren visar dels den totala exporten och importen, dels export och import till icke-OECD-länder (en grupp som i princip består av låglöneländer). Figur 5. Sveriges export och import av företagstjänster 1999–2005. 140 120 100 80 60 40 20 0 1999 2000 2001 Export Import 2002 Export-icke-OECD 2003 2004 Import-icke-OECD Källa: OECD:s handelsstatistik. Not: Värden i miljoner USD har först konverterats till SEK med genomsnittliga växelkurser enligt IMF och sedan deflaterats med konsumentprisindex för övriga tjänster enligt SCB. 28 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 2005 Som framgår av Figur 5 så har Sverige haft ett överskott i handeln med företagstjänster under senare år.15 Detta överskott tycks i första hand härröra från nettoexport av företagstjänster till andra OECD-länder. Nettoexporten till icke-OECD-länder har under hela perioden legat nära noll. Figur 6. Sveriges export och import av forsknings- och utvecklingstjänster 1999–2005. M ilja rd e r k r ( 2 0 0 0 å rs p ris e r) 30 25 20 15 10 5 0 1999 2000 2001 2002 E xp o rt 2003 2004 2005 Im p o rt Källa: OECD:s handelsstatistik. Not: Värden i miljoner USD har först konverterats till SEK med genomsnittliga växelkurser enligt IMF och sedan deflaterats med konsumentprisindex för övriga tjänster enligt SCB. Detta visas också av Industrins Ekonomiska Råds (2008) genomgång av utvecklingen av svensk tjänstehandel. 15 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 29 När vi fokuserar på just forsknings- och utvecklingstjänster i Figur 6 framträder dock den motsatta bilden. Enligt OECD:s statistik blev Sverige nettoimportör kring 2003 och har så förblivit de senaste åren. Den ökade import av forskning- och utvecklingstjänster som framgick av Tabell 3, motsvaras alltså inte av en lika stor ökning av exporten. Enligt Figur 6 har exporten till och med minskat något i reala termer de senaste åren. Tendensen inom telekomindustrin med en ökad specialisering inom kunskapsgenerering under den studerade perioden tycks alltså inte utgöra det generella mönstret. Det har skett en kraftig ökning av svensk import av forsknings- och utvecklingstjänster och Sverige har under senare år blivit nettoimportör av sådana tjänster. 3.4 Direktinvesteringar och de multinationella företagens aktiviteter En del av fragmenteringen av produktionen har ägt rum inom multinationella koncerner, medan en del har ägt rum genom att företag i ökad omfattning har handlat med insatsvaror och tjänster på marknader. De multinationella företagens utlandsinvesteringar fångas av de s.k. direktinvesteringarna i betalningsbalansen. Dessa utlandsinvesteringar görs i syfte att direkt kontrollera de projekt som investeringarna görs i.16 Figur 7 visar dels det totala inflödet av direktinvesteringar i världen 1980-2006, dels hur dessa investeringar har fördelat sig mellan olika ländergrupper. Figuren visar att det skedde en mycket stark ökning i direktinvesteringsflödena i slutet av 1990-talet, för att sedan falla tillbaka i början av 2000-talet, och att det skett en kraftig ökning igen de senaste åren. I offentlig statistik över internationella kapitalflöden använder de flesta länder regeln att investeringar i projekt där investeraren äger minst 10 procent av aktiekapitalet räknas som en direktinvestering. Många, men inte alla, länder inkluderar återinvesterade vinster i direktinvesteringarna. 16 30 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Figur 7. Fördelning av inflöden av direktinvesteringar på ländergrupper 1980–2006. 1600 1400 M ilja rd e r U S D 1200 1000 800 600 400 200 19 8 19 0 81 19 8 19 2 8 19 3 84 19 8 19 5 8 19 6 8 19 7 8 19 8 89 19 9 19 0 9 19 1 92 19 9 19 3 9 19 4 9 19 5 9 19 6 97 19 9 19 8 9 20 9 00 20 0 20 1 02 20 0 20 3 04 20 0 20 5 06 0 Ö st- o ch C e n tra le u ro p a o ch f o rn a S o vje tu n io n e n K in a U -lä n d e r e xkl. K in a I-lä n d e r Källa: UNCTAD:s on-linedatabas. Varför ökade direktinvesteringarna så dramatiskt under slutet av 1990-talet och i mitten av 2000-talet? Denna fråga är inte alldeles lätt att besvara, men man kan konstatera att det har skett en uppgång i antalet fusioner och uppköp av företag. Under slutet av 1990-talet skedde dessutom en kraftig uppgång i aktiekurserna, vilket påverkade värdet på investeringarna. I början av 2000-talet minskade fusionsoch uppköpsaktiviteterna något, vilket bidrog till ett fall i direktinvesteringarna. Dessutom föll aktiekurserna markant på de flesta börser, Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 31 vilket medförde att transaktionerna kom att ske till lägre uppköpspriser. Sedan gick börsvärdena upp igen – en utveckling som delvis förklarar uppgången i direktinvesteringsflödena i slutet av tidsperioden i Figur 7. Figur 7 visar tydligt att en stor andel av direktinvesteringarna faktiskt hamnar i de industrialiserade länderna. Utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa har dock ökat sina andelar när det gäller att ta emot utländska direktinvesteringar. År 1980 gick cirka 14 procent av de totala direktinvesteringarna till gruppen u-länder och transitionsekonomier. Denna andel hade ökat till cirka 37 procent 2006. Kinas andel har ökat från i princip noll procent 1980 till drygt fem procent 2006. Många oroar sig över de stora multinationella koncernernas betydelse för världsekonomin. Inte sällan påpekas att omsättningen hos de största koncernerna kan överstiga BNP för ett litet land. Att ställa ett företags omsättning mot ett lands BNP är dock som att jämföra äpplen med päron. BNP utgår som tidigare nämnts från förädlingsvärden och inte omsättning. Ett företag kan ha hög omsättning utan att för den skull ha mycket aktivitet om företaget säljer dyra produkter vidare. En mer korrekt jämförelse mellan företags och länders aktiviteter är att ställa företagens förädlingsvärde mot BNP. År 2000 utgjorde de tio största multinationella koncernernas förändlingsvärde 0,9 procent av världens BNP. De 100 största koncernernas förädlingsvärden utgjorde 4,3 procent av världens BNP (UNCTAD, 2002). Dessa siffror är höga, men kanske inte så höga som många befarar. Sverige har traditionellt sett varit hemland för flera stora, framgångsrika multinationella koncerner, som Ericsson, Volvo, Saab och Electrolux. Under senare tid har Sverige i ökad utsträckning också kommit att bli ett värdland för utländska företag. Detta har dock företrädesvis skett genom utländska uppköp av svenska företag. Asea, Astra, Pharmacia och Stora, som var svenska multinationella koncerner, är numera delar av utländska koncerner. Uppköpen av och fusionerna mellan stora multinationella koncerner har lett till att företagen blivit 32 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET alltmer globala till sin karaktär. Inte bara har deras verksamhet blivit alltmer global, utan ledning och ägande har också blivit alltmer global. Skogsföretaget Stora Enso, vilket skapades genom en fusion mellan Stora och det finska företaget Enso, räknas som ett finskt företag eftersom Finland är företagets domicil. Företaget har dock huvudkontor i både Helsingfors och Stockholm, samt ett internationellt kontor i London, och dess aktier noteras på börserna i Stockholm, Helsingfors och New York. ABB, som sedan fusionen mellan Asea och Brown Boveri har haft sitt huvudkontor i Schweiz, noteras på börserna i Zurich, Stockholm och New York. AstraZeneca kallar sig ett brittiskt-svenskt företag. Koncernens huvudkontor ligger i London, medan huvudkontoret för forskning och utveckling ligger i Södertälje. Företagets aktier noteras på börserna i Stockholm, London och New York. Det är svårt att tala om något av dessa företags hemvist eller nationalitet. I statistiken räknas inget av dem som svenskt, men både ägande och kontroll ligger ändå till viss del i Sverige. Figur 8 visar hur de svenska multinationella koncernernas sysselsättning utvecklats i olika delar av världen under perioden 1996–2005. Kurvan som visar företagens anställda i Sverige visar en nedåtgående trend. Detta hänger delvis samman med det som tidigare nämnts, nämligen att flera stora svenska koncerner har blivit uppköpta av eller fusionerade med utländska företag och därför numera klassificeras som utländska företag. Som framgår av Figur 9 har antal anställda i Sverige i utlandsägda företag ökat trendmässigt under samma tidsperiod. Figuren visar att ökningen var särskilt snabb i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet – den period då flera svenska storföretag blev uppköpta av utländska koncerner. Den sammanlagda sysselsättningen i Sverige i multinationella koncerner (svenska och utländska) var faktiskt högre i mitten av 2000-talet än i slutet av 1990-talet. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 33 Figur 8. Anställda i svenska multinationella företag. A n ta l a n s tä lld a (1 0 0 0 -ta l) 800 700 H öginkom stländer (exkl. S verige) 600 S verige 500 400 300 200 100 Ö st- och c entraleuropa K ina In d ien 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Källa: ITPS. Figur 9. Antal anställda i utlandsägda företag. 600 A n ta l a n s tä lld a (1 0 0 0 -ta l) 500 400 300 200 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Källa: ITPS. 34 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 2005 Av Figur 8 framgår att de svenska företagen expanderade sysselsättningen i andra höginkomstländer under senare hälften av 1990-talet och början av 2000-talet, men att sysselsättningen där sedan 2001 legat mer eller mindre konstant. En viss ökning har skett av sysselsättningen i Öst- och Centraleuropa samt Kina, men från mycket låga nivåer. Sysselsättningen i Indien minskade mellan 2001 och 2005. Den bild som framträder är att nedgången i de svenska företagens sysselsättning i Sverige inte i första hand motsvaras av en expansion i låglöneländer, utan att det handlar om dels ett ökat utländskt ägande av svenska företag, dels en expansion av de svenska företagens sysselsättning i andra höglöneländer. Detta avsnitt visar alltså att svenska multinationella företags expansion i låglöneländer i Öst- och Centraleuropa och Asien har varit ganska modest och att nedgången i antalet anställda i svenska moderföretag till stor del beror på att svenska multinationella företag har blivit uppköpta av utländska ägare. 3.5 Migration Som nämnt tidigare är den internationella migrationen i dag omfattande. I Europa var den mycket betydelsefull också under 1800-talet, då det skedde en stor utvandring till Nordamerika och även andra delar av världen. Möjligheterna för människor i fattiga länder att legalt flytta till Sverige för att söka arbete är dock begränsade, och en stor del av flödena till Sverige från resten av världen sker i dag som flyktingoch anhöriginvandring. Figur 10 visar att de utlandsföddas andel av befolkningen har ökat relativt snabbt i Sverige, från 3,9 procent 1960 till 12,4 procent 2005, en ökning med 8,5 procentenheter. Ökningstakten i Sverige ligger något över snittet för höginkomstländerna, där ökningen under samma Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 35 period var 6,8 procentenheter (från 4,6 till 11,4 procent).17 Andelen utlandsfödda i Sverige ligger klart högre än motsvarande andelar för Danmark, Norge och Finland. Det finns inget som tyder på att ökningstakten i den internationella migrationen skulle avta. Figur 10: Utlandsfödda som andel av befolkningen (procent). 14 12 10 Danm ark F inland 8 Högink om s tländer 6 Norge S verige 4 2 00 05 20 20 95 19 85 90 19 19 75 70 80 19 19 19 65 19 19 60 0 Källa: WDI, 2007. Gruppen höginkomstländer definieras som alla länder med mer än 10 726 dollar i bruttonationalinkomst (BNI) per capita. Skillnaden mellan BNI och BNP utgörs av transfereringar av löner, kapitalavkastning och andra typer av inkomster mellan länder. 17 36 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET En del av flykting- och anhöriginvandringen kan naturligtvis vara motiverad av skillnader i förväntade inkomster och ha ett visst inslag av arbetskraftsinvandring. Trots allt har dock, som noterades tidigare, den internationella rörligheten för varor, tjänster och kapital gått mycket längre än den internationella rörligheten för arbetskraft. Ett skäl är att medan grupper som kämpar mot frihandel och fria kapitalrörelser utgör en minoritet i så gott som alla i-länder så är fri rörlighet för arbetskraft något som endast en minoritet är för. Varför så är fallet är en intressant fråga som skulle motivera en djupare analys. Som jag kommer att argumentera för senare innebär rörligheten för varor, tjänster och kapital att effekten på löner och sysselsättning blir ungefär densamma som med fri arbetskraftsrörlighet. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 37 4 Globaliseringens konsekvenser för välfärd Att frihandel ger samhällsekonomiska vinster är ett centralt resultat inom nationalekonomisk teori. Frihandel möjliggör specialisering utifrån komparativa fördelar, ett bättre utnyttjande av stordriftsfördelar och tillgång till ett mer varierat produktsortiment. Dessutom leder frihandel till ökad konkurrens och genom detta till minskade prispåslag och därmed lägre konsumentpriser. Det är svårt att exakt kvantifiera storleken på dessa vinster. De finns dock flera studier som visar att handelsliberalisering har betydande effekter på prispåslagen och konsumentpriserna och tenderar att höja företagens produktivitet.18 4.1 När är frihandel inte optimalt? Det finns dock två fall där man på teoretiska grunder kan sluta sig till att avsteg från frihandel kan leda till högre samhällsekonomisk nytta. Det ena fallet är då landet är en tillräckligt stor aktör på världsmarknaden för att förändringar i utbud och efterfrågan i landet ska få effekter på världsmarknadspriserna. Importrestriktioner kan i detta fall leda till ett förbättrat bytesförhållande, dvs. ett högre pris på landets export relativt priset på landets import. Restriktionerna leder till höjda inhemska priser på importkonkurrerande varor, vilket i sin tur leder till ett ökat inhemskt utbud och en minskad inhemsk efterfrågan på dessa varor. Dessa förändringar i utbud och efterfrågan pressar sedan ned relativpriset på importvarorna på världsmarknaden så att en given mängd export nu kan finansiera inköp av en större mängd import. Om För en översikt över studier som visar handelsliberaliseringens effekter på prispåslag och produktivitet, se Tybout (2003). Andra studier som visar effekten av handelsliberalisering på priser och produktivitet är Trefler (2003) och Amiti och Konings (2007). 18 38 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET landets ekonomi är tillräckligt stor för att förändringarna i utbud och efterfrågan ska leda till förändringar i världsmarknadspriserna utan att det blir några handelspolitiska konsekvenser i form av importrestriktioner i andra länder, så ger en liten importtull högre samlad köpkraft än frihandel.19 Det råder delade meningar om hur relevant detta argument är i praktiken. För ett litet land som Sverige är det knappast troligt att förändringar i utbud och efterfrågan kan påverka världsmarknadspriserna, utom kanske på mycket specifika produkter. Däremot kan förändringar i utbud och efterfrågan inom ett handelsblock som EU mycket väl ha sådana effekter. Det andra fallet då frihandel inte är det som ger mesta möjliga samhällsekonomiska nytta är när produktion, konsumtion eller handel i sig förknippas med samhällsekonomiska kostnader och intäkter som producenter och konsumenter inte tar hänsyn till. Ett exempel är när varutransporter har miljöeffekter som inte avspeglas i några priser. Inom nationalekonomin talar man om negativa externaliteter, dvs. negativa sidoeffekter vars kostnader inte internaliseras av köpare eller säljare. Om handel genererar negativa externaliteter är avsteg från frihandel samhällsekonomiskt lönsamt. Detsamma kan sägas om fallet då verksamhet förknippas med positiva externaliteter, dvs. positiva sidoeffekter vars intäkter inte internaliseras av köpare eller säljare. Exempel på detta är när kunskapsspridning mellan företag gör att produktiviteten tenderar att öka med omfattningen på verksamheten. Om lokal kunskapsspridning till exempel har betydelse för produktiviteten i en bransch som biomedicin så kommer företagen i ett land med en stor biomedicinsk sektor att Resonemanget förklaras i de flesta läroböcker i internationell ekonomi. Se t.ex. Krugman och Obstfeld (2006), kap. 5. 19 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 39 vara mer konkurrenskraftiga än andra företag. Ett land som i grund och botten har goda förutsättningar för att specialisera sig inom biomedicin kan hamna i en situation där de inhemska företagen konkurreras ut av företag från länder som av något skäl redan har lyckats etablera en stor biomedicinsk sektor. I en sådan situation kan det vara samhällsekonomiskt lönsamt att stödja verksamheten ifråga med någon form av industripolitik. Liksom i fallet med en samhällsekonomiskt lönsam tull uppnås dock de samhällsekonomiska vinsterna på omvärldens bekostnad. Ett förbättrat bytesförhållande i det land som inför importrestriktioner betyder försämrat bytesförhållande för dess handelspartner. En expanderad biomedicinsk sektor i det land som ger industripolitiskt stöd betyder en krympt biomedicinsk sektor någon annanstans. Åtgärderna är exempel på en ”beggar-thy-neighbour”-politik – en politik som skapar vinster på grannens bekostnad. Skapandet av handelspolitiska institutioner som WTO grundas på insikten om att den politik som befrämjar enskilda länders intressen inte är den som befrämjar världsekonomin totalt sett. 4.2 Produktionens ökade mobilitet En viktig konsekvens av den ökade integrationen av marknader för varor, tjänster och kapital är att produktionen blir mer mobil. Det innebär att produktionen blir mer känslig för inhemska förhållanden när det gäller exempelvis lönekostnader och skatter. Högre löneökningar än i omvärlden kan förväntas ge större utslag i termer av minskad produktion – och därmed minskad sysselsättning – i dag jämfört med för ett par decennier sedan. Denna effekt hänger också samman med att minskade hinder för handel leder till ökad konkurrens. Med ökad 40 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET konkurrens blir företagens efterfrågan mer priskänslig, dvs. en given prisökning leder till större minskningar av såld kvantitet. Företagens möjligheter att vältra över kostnadsökningar i prisökningar begränsas av ökad konkurrens. Därigenom får kostnadsökningar ett större utslag i termer av minskad produktion och sysselsättning. En konsekvens av denna ökade känslighet för inhemska förhållanden är just att arbetskraften påverkas av globaliseringen även om denna inte innefattar arbetskraftsrörlighet. Det faktum att varor och tjänster samt kapital är rörligt räcker för att göra arbetskraften utsatt för internationell konkurrens. En annan konsekvens är att vissa skattebaser blir mer rörliga, vilket begränsar möjligheterna att dra in skatteintäkter till den offentliga sektorn. Den skattebas som utgörs av företagsvinster och kapitalinkomster är den som påverkas mest direkt. Skillnader i bolagsskatter kan påverka företagens lokaliseringsbeslut så att de väljer att flytta verksamhet till lågskatteländer. Dessutom kan de påverka fördelningen av företagens redovisade vinster. Företagen har incitament att redovisa merparten av sina vinster i lågskattejurisdiktioner och kan med hjälp av s.k. internprissättning i viss mån skifta vinsterna i denna riktning. Både dessa mekanismer bidrar till att göra företagsvinster till en förhållandevis mobil skattebas. Med mobila skattebaser kan det uppstå en kapplöpning mot botten genom att länder lockas att sänka skattesatser i syfte att attrahera verksamhet. Figur 11 visar utvecklingen av bolagsskatten inom EU sedan mitten av 1990-talet. Som framgår av denna figur har skattesatserna tenderat att gå ned trendmässigt. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 41 Figur 11. Företagsskatt inom EU 1995–2006. 45 40 35 S k a tte s a ts 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 E U -2 5 2001 2002 2003 2004 2005 E U -1 5 Källa: European Commission, 2006. Som inkomstkälla för den offentliga sektorn utgör dock företagsvinster och kapitalinkomster en mindre viktig skattebas. Enligt budgetpropositionen för 2008 räknar Finansdepartementet med att cirka 7 procent av den offentliga sektorns skatteintäkter kommer från skatt på företagsvinster (Finansdepartementet, 2007). Den viktigaste inkomstkällan är skatt på arbete, antingen direkt via löneinkomstskatter och arbetsgivaravgifter, eller indirekt via skatter på konsumtion och moms. 42 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 2006 Arbete kan visserligen förväntas förbli en mindre mobil skattebas än kapital, men globaliseringen skapar ändå problem för beskattningen av arbete. Skatterna ger upphov till snedvridningar i ekonomin genom att de driver in en kil mellan vad arbetsgivaren får betala för arbetskraften och vad arbetskraften får ut i termer av köpkraft. Dessa snedvridningar påverkar det totala antalet arbetade timmar i ekonomin negativt (se t.ex. Cahuc och Zylberg, 2004, kap 12). Effekten kan förväntas bli större när den efterfrågan som företagen möter är mer priselastisk, vilket vi förväntar oss är fallet när globaliseringen ökar konkurrensen (se Andersen, 2003). Globaliseringen kan således förväntas medföra att de skatter vi har på arbete blir mer kostsamma i termer av minskad sysselsättning och produktion. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 43 5 Globaliseringens konsekvenser för inkomstfördelning och arbetsmarknad Globaliseringen påverkar alltså arbetsmarknaden, även om den inte innefattar arbetskraftsrörlighet. På kort sikt påverkas arbetsmarknaden av att ökad specialisering leder till en strukturomvandling där vissa jobb försvinner och andra kommer till. På lång sikt kan den dessutom påverkas genom att efterfrågan på olika typer av arbetskraft ändras och genom att förutsättningarna för lönebildningen ändras. När svenska företag väljer att flytta verksamheten utomlands är den kortsiktiga effekten minskad sysselsättning och ökad arbetslöshet eftersom ett antal personer friställs. Dessa personer kommer dock i normalfallet att stå till arbetsmarknadens förfogande och söka nya jobb. Förutsatt en någorlunda väl fungerande arbetsmarknad så får dessa personer så småningom nytt arbete. Frågan är dock till vilken lön de kommer in i arbete igen – till samma, högre eller lägre lön än tidigare? Ett scenario där de friställda personerna anställs till högre löner uppstår om de förlorade jobben var mindre kvalificerade än de nya som kommer till i ekonomin. Detta skulle vara ett exempel på en situation då utflyttning av jobb är en del av en strukturomvandling som leder till en ökad specialisering på verksamheter som kräver högkvalificerad arbetskraft. Detta förutsätter dock att de friställda på något sätt förvärvar de kvalifikationer som krävs för dessa jobb, vilket i sig kräver investeringar i utbildning och lärande. Ett scenario där de anställs till lägre löner uppstår i det motsatta fallet och i det fall personernas kompetens var starkt bundet till den typ av jobb de hade i utgångsläget. Slutligen uppstår ett scenario där lönerna förblir oförändrade om de jobb som kommer till är av samma typ som de som försvinner. Förutsättningen för detta resonemang är att arbetsmarknaden fungerar tillräckligt väl för att friställd arbetskraft ska komma åter i arbete inom en rimlig tidsperiod. Går det för lång tid uppstår kostnader i termer av förlorad kompetens och ökad risk för att personen faller ur arbetskraften. Hur påverkar globaliseringen lönebildningen? I allmänhet har den med det mest attraktiva alternativet den största förhandlingsstyrkan i en förhandling. Det är rimligt att anta att företagens ökade möjligheter att flytta verksamheten leder till att deras förhandlingsstyrka ökar i förhandlingar med fackföreningarna. Under de senaste åren har t.ex. vissa tyska fackföreningar gått med på förlängd arbetstid med oför- 44 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET ändrad lön med hänvisning till att alternativet är utflyttning. Detta kan i sin tur påverka den s.k. funktionella inkomstfördelningen, dvs. fördelningen av inkomster mellan arbete och kapital, så att en mindre andel av inkomsterna går till arbetskraften i form av löner. I figur 12 visas hur den s.k. löneandelen, vilken definieras som lönekostnadernas andel av förädlingsvärdet, har utvecklat sig för Sverige och genomsnittet av OECD-länderna sedan början av 1970-talet. Det är svårt att se någon tydlig trend för vare sig Sverige eller OECD-genomsnittet. Sedan mitten av 1970-talet syns en svagt nedåtgående trend, vilket skulle vara konsistent med minskad förhandlingsmakt för arbete och ökad förhandlingsmakt för kapital. Men löneandelen steg under första hälften av 1970-talet, så sett över hela tidsperioden finner vi egentligen inget tecken på att arbetstagarnas förhandlingsposition försvagats. Figur 12. Löneandelen 1970–2005 för Sverige och ett genomsnitt för OECD. 75 O E C D -genom snitt S verige Andel av förädlingsvärdet (procent) 70 65 60 55 50 45 40 1970 1975 1980 1985 199 0 199 5 2000 Anm: Löneandelen defineras som lönsummans andel i förädlingsvärdet. Källa: OECD. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 45 Som tidigare nämnts är en av källorna till vinster av handel den specialisering av ekonomin som den möjliggör. Specialisering utifrån komparativa fördelar – dvs. utifrån vad ekonomin relativt sett har bäst förutsättningar för att producera – ger upphov till samhällsekonomiska vinster. Genom specialisering kan mer varor och tjänster produceras med de begränsade resurser vi har. Dessa vinster kan dock endast realiseras om det sker strukturomvandling av det slag som beskrivits ovan. Ett land som Sverige har av allt att döma komparativa fördelar i verksamhet som kräver förhållandevis stora insatser av högutbildad arbetskraft, eftersom det är en resurs som vi har förhållandevis gott om. Det som har betydelse för specialiseringsmönstret är de relativa tillgångarna på olika typer av resurser, inte de absoluta. För Sveriges möjligheter att specialisera sig på verksamhet som använder förhållandevis mycket högutbildad arbetskraft har det alltså ingen betydelse att det i absoluta tal finns en betydligt större mängd personer med högskoleutbildning i länder som Kina och Indien. Specialisering utifrån komparativa fördelar ger inte bara upphov till samhällsekonomiska vinster, utan kan också förväntas påverka inkomstfördelningen. Inom handelsteorin används det s.k. Stolper-Samuelsonteoremet för att analysera effekten av handel på faktorpriser. Enligt detta teorem leder frihandel till ökad avkastning på de faktorer som landet har relativt gott om och minskad avkastning på de faktorer som landet har relativt ont om. I fallet Sverige skulle detta teorem förutsäga att frihandel gynnar högutbildad arbetskraft och missgynnar lågutbildad arbetskraft. Det faktum att det för samhället i stort uppstår vinster innebär att minskningen av de lågutbildades inkomster kan kompenseras fullt ut av ökningen av de högutbildades inkomster samtidigt som det fortfarande finns något kvar. Med en omfördelning av inkomster skulle man alltså teoretiskt sett kunna se till så att allas inkomster ökade 46 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET av frihandel. I realiteten är dock sådan omfördelning behäftad med en mängd problem. Det kan leda till minskade incitament för att utbilda sig eller till ökade incitament för högutbildade att emigrera. I ett land som Sverige, där utbildningspremien i utgångsläget är relativt låg, kan de samhällsekonomiska kostnaderna bli särskilt höga.20 Stolper-Samuelsonteoremets sats om att frihandel leder till både vinnare och förlorare bygger dock på ett antal restriktiva antaganden som inte nödvändigtvis är uppfyllda. En sådan är att företagens tillgång till teknologi inte påverkas av huruvida de deltar i internationell handel eller inte. Det finns dock flera studier som tyder på att handel bidrar till produktivitetsutvecklingen genom förbättrad teknologi. Det finns flera sätt på vilket detta kan ske. Exempelvis kan företagen genom att leverera till utländska företag få kunskap om utländsk teknologi. Det kan också vara så att konkurrensen från utländska företag ökar avkastningen på att investera i ny teknologi (se t.ex. Aghion och Howitt, 2005). Om handel bidrar till produktivitetsutveckling genom förbättrad teknologi är det fullt möjligt att reallönerna höjs för såväl hög- som lågutbildade även om handeln i sig minskar den relativa efterfrågan på lågutbildade. Om de tekniska framsteg som handel för med sig är neutrala med avseende på hur de påverkar produktiviteten i aktiviteter som utförs av olika typer av arbetskraft, eller om de ökar produktiviteten mest i aktiviteter som utförs av lågutbildade, kan alla i slutänden bli vinnare. Tyvärr finns det inte mycket som talar för att de tekniska framstegen ser ut på detta sätt. Tvärtom finns det en hel del som talar för att tekniska framsteg höjer produktiviteten i aktiviteter som kräver högutbildad arbetskraft mer än i aktiviteter som utförs av lågutbildad arbetskraft (se t.ex. Hansson, 2000). De tekniska framstegen kan därmed snarast förväntas bidra eventuellt ytterligare till att minska den relativa efterfrågan på lågutbildade. 20 Se Andersson (2008). Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 47 En konsekvens av den snabba utvecklingen av informationsteknologi är att arbetsuppgifter som tidigare med nödvändighet måste utföras på plats numera kan utföras på andra sidan jordklotet. Detta gäller t.ex. relativt okvalificerade arbetsuppgifter som kundsupport och dataregistrering, men också relativt kvalificerade arbetsuppgifter som analys av röntgenbilder. För att förstå hur dessa möjligheter påverkar ekonomin är det viktigt att skilja mellan två olika effekter: en substitutionseffekt och en produktivitetseffekt. När ett svenskt företag väljer att låta en del av sin dataprogrammering ske i Bangalore i Indien så utgör de indiska dataprogrammerarna substitut för potentiella svenska dataprogrammerare. Det minskar efterfrågan på svenska dataprogrammerare. Samtidigt leder den kostnadsbesparing som företaget uppnår till ökad lönsamhet och att den verksamhet som blir kvar i Sverige blir mer produktiv (förädlingsvärdet per anställd ökar). Det skapar förutsättningar för att verksamheten kan expandera. I denna process kommer efterfrågan på den typ av arbetskraft som är kvar i företagets svenska verksamhet att öka.21 Konsekvensen för lönerna beror på vilken typ av arbetskraft som används i de svenska delarna av de företag som bäst lyckas pressa kostnaderna genom att på detta sätt flytta ut en del av verksamheten. Är det relativt högutbildad arbetskraft som ingenjörer, tekniker, ekonomer och jurister eller relativt lågutbildad arbetskraft som vaktmästare, kontorsassistenter och försäljare? Om det är det förra bidrar utflyttningen av jobb till ökade löneskillnader mellan hög- och lågutbildade. Om det är det senare går effekten åt andra hållet. Globaliseringen behöver alltså inte nödvändigtvis minska den relativa efterfrågan på lågutbildade och öka löneskillnaderna mellan högoch lågutbildade. Den kan öka konkurrensen för höglönegrupper och därigenom pressa deras löner. Den kan också underlätta utflyttning av aktiviteter som utförs av högutbildade och därigenom minska efterfrågan på sådan arbetskraft. Från en teoretiskt utgångspunkt är sambanden alltså mer komplexa än de som gäller för det s.k. Stolper-Samuelson21 För en teoretisk analys, se Grossman och Rossi-Hansberg (2006). 48 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET teoremet. Ytterst är det en empirisk fråga hur globaliseringen faktiskt påverkar efterfrågan för olika typer av arbetskraft. Lönegapet mellan hög- och lågutbildad tycks ha ökat i många av de industrialiserade länderna under senare tid, trots en kraftig ökning av utbudet av högutbildade. Detta tyder på att efterfrågan på högutbildade ökat ännu mer. Ökad handel kan vara en bidragande faktor, liksom tekniska framsteg av det slag som beskrivits ovan. Ett flertal analyser av i vilken utsträckning ökningen av handel har bidragit till utvecklingen har utmynnat i slutsatsen att bidraget är ganska litet.22 Tekniska framsteg, särskilt utvecklingen inom IKT, tycks vara viktigare i sammanhanget. För arbetare inom tillverkningsindustrin tycks den snabba tekniska utvecklingen utgöra ett större hot mot jobben än globaliseringen och den ökade konkurrensen från låglöneländer. Som nämnts ovan drivs den tekniska utvecklingen på av globaliseringen, så i den meningen kan globaliseringen ses som ett indirekt hot mot de lågutbildades jobb. Men detta är under alla omständigheter knappast en utveckling som vi vill hejda eller på olika sätt försvåra, eftersom det ytterst är den tekniska utvecklingen som skapar utrymme för realinkomstökningar. Att den tycks drivas på av globaliseringen bör räknas till globaliseringens pluskonto. Det är en av de viktiga positiva konsekvenser som globaliseringen medför. Några studier har försökt uppskatta effekten av ökad handel och direktinvesteringar på den relativa efterfrågan på olika typer av arbetskraft. I USA, där konsekvenserna av offshoring har debatterats livligt under de senaste åren, har ett par studier visat att offshoring av insatsvaror har bidragit till att minska den relativa efterfrågan på lågutbildade (Feenstra och Hanson, 1996, 1999).23 Studier av utflyttning av produktion inom multinatinella företag har funnit resultat i samma linje, men med kvantitativt små effekter (Slaughter, 2001, Head och Ries, 2003, Hansson, 2005, Becker m.fl. 2007). För en översikt, se Feenstra och Hanson (2003) och för en studie av Sverige, se Hansson (2001). Dessa studier använder distinktionen mellan arbetare och tjänstemän för att fånga skillnader i kompetens (”skills”). Detta är långt ifrån ett idealiskt mått, men den genomsnittliga utbildningsnivån är högre i gruppen tjänstemän än i gruppen arbetare. 22 23 Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 49 En preliminär analys av sambandet mellan de multinationella företagens utlandsexpansion och vilken typ av arbetsuppgifter som utförs i moderbolagen baserat på tyska data finner att utlandsexpansionen förknippas med en ökad andel arbetsuppgifter som är icke-rutinartade och som kräver personlig interaktion med andra medarbetare eller företagets kunder (Becker m.fl., 2007). Förändringen av arbetsuppgifternas karaktär förklarar dock inte helt sambandet mellan företagens utlandsexpansion och den relativa efterfrågan på lågutbildade. När företag förlägger en del av sin verksamhet i utlandet tycks efterfrågan på högutbildad arbetskraft öka i moderföretaget även när vi kontrollerar för vilken typ av arbetsuppgifter som arbetskraften utför. Sammantaget tyder alltså de empiriska resultaten på att globaliseringen bidrar till att minska den relativa efterfrågan på lågutbildad arbetskraft i industrialiserade länder.24 Detta skapar ett fördelningspolitiskt problem som det inte är så enkelt att lösa. Låglönesatsningar som höjer lägstalönerna mer än genomsnittet leder oundvikligen till att kvalifikationerna och lönen inte kommer att matcha varandra för vissa grupper på arbetsmarknaden. Grupper med låga kvalifikationer får då helt enkelt inga jobb, utan blir arbetslösa eller försvinner från arbetskraften. Låglönesatsningar är alltså ett sätt att undvika ökade löneskillnader till priset av ökad arbetslöshet och/eller ett minskat arbetsutbud. Skattebasens ökade rörlighet kan dessutom göra det svårare att finansiera den arbetslöshetsersättning och andra bidrag som ökad arbetslöshet och minskat arbetsutbud för med sig. Här finns alltså avvägningsproblem där det är svårt att säga vad som är den ur samhällsekonomisk synvinkel bästa lösningen. Vissa menar att ökade löneskillnader krävs för att upprätthålla en hög sysselsättning. Andra menar att sysselsättningen kan hållas hög med hjälp av åtgärder som jobbskatteavdrag och riktade subventioner till grupper som riskerar att hamna utanför arbetskraften. I det avslutande kapitlet ska jag dra slutsatser om vad jag anser är motiverade åtgärder i ljuset av den ökade globaliseringen. Eventuellt bidrar den till att minska den relativa efterfrågan på lågutbildade även i utvecklingsländerna (se Feenstra och Hanson, 1996). 24 50 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 6 Slutsatser 6.1 Ökad fragmentering av produktionen Denna rapport har diskuterat drivkrafter bakom och konsekvenser av den senaste tidens globalisering av ekonomin. Med globalisering menas i denna rapport den ökade rörligheten för information, kapital, varor, tjänster och människor som den senaste tidens tekniska framsteg och politiska beslut om handelsliberalisering och avregleringar har lett till. En viktig konsekvens av denna ökade rörlighet är en ökad fragmentering av produktionen – s.k. vertikal specialisering – där olika delar av produktionsprocessen i allt större omfattning hamnar i olika delar av världen. Rapporten visar att svensk näringsverksamhet har blivit mer fragmenterad. I stor utsträckning ligger dock de utländska delarna av produktionsprocessen i andra höglöneländer, även om det skett en snabb ökning av importen av insatsvaror från låglöneländer. Det tycks också vara så att kapitalintensiva branscher har flyttat ut mer insatsvarutillverkning än arbetsintensiva, och denna flytt har företrädesvis gått till andra höglöneländer. Samtidigt visar rapporten också att utflyttningen av insatsvarutillverkning har varit större i branscher med en hög andel lågutbildade i arbetskraften och att denna tendens är särskilt stark för utflyttning till låglöneländer. När det gäller offshoring till låglöneländer så utmärker sig telekombranschen. Inom denna skedde en stark ökning av import av insatsvaror från låglöneländer under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Samtidigt ökade utgifterna för FoU som andel av förädlingsvärdet, vilket tyder på att fragmenteringen i denna bransch förknippades med en specialiserar på FoU-verksamhet. Detta mönster återfinns dock inte inom andra branscher och enligt tjänstehandelsstatistiken har Sverige under 2000-talet blivit nettoimportör av FoU-tjänster. Det finns ingen anledning att tro att trenden mot en ökad fragmentering av produktionen kommer att avstanna, men det finns ingen anledning att tro att den kommer att accelerera heller. Vertikal specialisering förutsätter dock omfattande handel med insatsvaror. Ökade kostnader för transporter, t.ex. p.g.a. ökade bränslekostnader eller av- Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 51 gifter för transporternas miljöpåverkan, är en faktor som kan hämma denna utveckling i framtiden. Även relativt små höjningar av transportkostnaderna kan leda till stora minskningar av handelsvolymen just därför att det minskar graden av vertikal specialisering. 6.2 Underlätta mobilitet för arbetskraft och tjänsteföretag! I rapporten har det noterats att integrationen av marknader för varor, tjänster och kapital har gått mycket längre än integrationen av marknaden för arbetskraft. Arbetskraftsinvandring regleras kraftigt i de flesta länder. Det har dock påpekats att arbetskraften trots dessa regleringar påverkas av internationell konkurrens genom att företagen är rörliga. Konkurrensen om jobben uppstår alltså även om arbetskraften inte befinner sig inom landets gränser. Denna konkurrens har många positiva effekter. Den är en förutsättning för de samhällsekonomiska vinster som följer av ökad specialisering utifrån komparativa fördelar. Det är viktigt att betona att hur hård konkurrensen än blir från omvärlden är det en konkurrens som bidrar till samhällsekonomiska vinster. Det är inte relevant att diskutera globaliseringens effekter på ett lands konkurrenskraft i termer av huruvida landet kommer att konkurreras ut eller inte. Ett land kan helt enkelt inte konkurreras ut. Det kan ha låg produktivitet och därmed låga realinkomster, men det är inte en konsekvens av internationell konkurrens. Tvärtom tyder det mesta på att internationell konkurrens bidrar till att höja produktiviteten. Om ett land har låg produktivitet i internationell jämförelse ska förklaringarna till detta i första hand sökas på hemmaplan – det kan till exempel handla om svaga incitament för investeringar på grund av dåligt äganderättsskydd – och inte i interaktionen med andra länder via handel och kapitalrörelser. 52 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET En slutsats som följer av detta resonemang är att det finns samhällsekonomiska vinster att hämta av att vidta åtgärder för att öka graden av öppenhet och graden av marknadsintegration. Som påpekats i rapporten så hämmas handeln med vissa tjänster i dagsläget av begränsningar när det gäller arbetskraftens mobilitet. Min bedömning är att Sverige skulle ha mycket att tjäna på att aktivt verka för ökad internationell konkurrens inom tjänstesektorer som kräver att den som levererar tjänsten kommer hit. En policy-rekommendation är således att underlätta för utländska företag att producera tjänster i Sverige och att underlätta för arbetskraftsinvandring. Det kanske mest uppmärksammade fallet när internationell konkurrens på tjänsteområdet har begränsats av svensk lagstiftning och praxis är det s.k. Vaxholmsfallet, där import av byggtjänster från Lettland förhindrades av Byggnads blockad. Byggsektorn är ett uppenbart exempel på en tjänstenäring där ökad marknadsintegration troligtvis skulle kunna generera avservärda samhällsekonomiska vinster. Det finns dock även andra tjänstebranscher där det kan finnas vinster att hämta, som till exempel inom hälso- och sjukvård samt utbildning. 6.3 Var restriktiv med industripolitik! Av avsnittet om när avsteg från frihandel är samhällsekonomiskt motiverat framgår att det ur ett snävt nationellt perspektiv kan vara motiverat med industripolitik när verksamheten förknippas med positiva externaliteter av typen kunskapsspridning. Det framgår också att industripolitik baserad på förekomsten av positiva externaliteter är behäftad med problem, eftersom en sådan politik med nödvändighet skadar landets handelspartner. Det finns också en uppenbar risk att även handelspartnerna stödjer de branscher som tros generera positiva externaliteter. Slutresultatet blir då lätt ett där lokaliseringen av branscherna inte påverkas av industripolitiken, men betydande inkomster överförs från skattebetalare till företag verksamma i dessa branscher. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 53 Av detta skäl kan det i princip finnas behov av internationella avtal även på industripolitikens område. Det är dock mycket svårare att komma överens om vad som är rimliga spelregler för industripolitik jämfört med handelspolitik. Till exempel är det svårt att helt särskilja industripolitik från regionalpolitik av det enkla skälet att industri tenderar att vara geografiskt koncentrerad. Dessutom finns det goda samhällsekonomiska skäl att subventionera FoU, eftersom förekomsten av kunskapsspridning medför alltför låga investeringar i FoU ur samhällsekonomisk synvinkel. Men FoU-subventioner kan också användas som en form av industripolitik. Min bedömning är att det i dagsläget inte finns förutsättningar för bindande internationella avtal som begränsar användningen av industripolitik. Sverige är visserligen bunden av EU:s regler för statsstöd, men dessa lämnar för närvarande utrymme för åtgärder av industripolitisk karaktär. Det är, enligt min mening, önskvärt att Sverige driver en restriktiv linje på industripolitikens område i internationella fora, som EU och WTO, och ifrågasätter värdet av att många länder samtidigt subventionerar samma typ av verksamhet. Det finns också skäl att ha ett restriktivt förhållningssätt när det gäller inhemsk industripolitik. För stöd som inte gäller FoU bör det finnas en ordentlig analys av vad stödet kan förväntas åstadkomma och en uppföljning som utvärderar i vilken utsträckning stödet får avsedd effekt. 6.4 Hur hantera globaliseringen förlorare? Som har betonats i rapporten finns det grupper i samhället som kan förlora på ökad marknadsintegration när efterfrågan på deras tjänster minskar. Detta skapar två typer av problem. Det ena är att det ligger i vissa gruppers egenintresse att motverka ökad marknadsintegration eftersom detta kan förväntas ha en negativ effekt på deras inkomster. 54 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET Det andra är att de grupper vars inkomster kan förväntas påverkas negativt till stor del består av individer som redan i utgångsläget befinner sig långt ner i inkomstfördelningen. Även om det knappast bara är jobb som utförs av lågutbildade som flyttas ut eller av andra skäl försvinner från Sverige p.g.a. globaliseringen så är det i första hand lågutbilade som kan få svårt att hitta en plats i en ekonomi som blir hårt specialiserad mot verksamhet som kräver högutbildad arbetskraft. Båda dessa problem påverkar det politiska stödet för öppenhet och frihandel och behöver hanteras om det förhållandevis starka stöd för öppenhet och frihandel som finns idag också ska finnas i framtiden. Det är dock inte helt lätt att utforma åtgärder som kompenserar de som eventuellt förlorar p.g.a. ökad globalisering utan att skapa negativa sidoeffekter. Förutsatt att det gick att identifiera vilka som förlorar och förlusternas storlek – vilket i sig är i princip omöjligt – så skulle man teoretiskt sett kunna ge ett bidrag som fullt ut kompenserade för förlusten. Ett sådant skulle dock försvaga incitamenten för den rörlighet på arbetsmarknaden som krävs för att de som friställs p.g.a. internationell konkurrens så småningom sysselsätts i någon annan verksamhet. Därmed skulle den strukturomvandling som genererar samhällsekonomiska vinster hämmas. Av detta skäl kan individen behöva bära en del av kostnaden för att ha haft oturen att jobba inom verksamhet som inte klarar sig i den globala konkurrensen. Enligt min mening är det dock rimligt att samhället bär en stor del av denna kostnad. Helst ska detta ske genom att eventuella bidrag kopplas till aktiviteter som ökar sannolikheten för att individen kan anställas inom annan verksamhet. Utifrån denna synpunkt är det lätt att motivera att bidrag kopplas till krav på omskolning och geografisk rörlighet. I föregående avsnitt nämdes problemet med att sträva efter en minskad lönespridning i ljuset av den press på de lågutbildades löner som globaliseringen medför. Om de lägsta lönerna pressas upp genom t.ex. låglönesatsningar i kollektivavtalen samtidigt som efterfrågan minskar på den typ av arbetskraft som utför jobben med de lägsta lönerna så blir resultatet minskad sysselsättning och i förlängningen en krympt Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 55 skattebas. En välfärdsstat av Sveriges typ, där välfärdsstatens finansiering förutsätter en hög sysselsättning, har inte råd med en sådan utveckling. Samtidigt innebär alternativet att acceptera ökade löneskillnader för att behålla en hög sysselsättningsnivå att mer av kostnaderna för globaliseringens risker hamnar hos den enskilde individen. Även om individen kan behöva bära en del av dessa kostnader för att upprätthålla incitament för sysselsättning och utbildning så är det inte nödvändigtvis bättre med en högre andel än i dagsläget. Ytterst handlar det om att väga eventuella kostnader för bristande incitament för sysselsättning och utbildning mot värdet av en förhålladevis jämn inkomstfördelning – en avvägning som oundvikligen involverar politiska värderingar. Det finns dock åtgärder som kan stärka incitamenten för sysselsättning utan att öka inkomstskillnaderna, nämligen åtgärder som jobbskatteavdrag och riktade sysselsättningssubventioner. Åtgärderna påverkar individens incitament för att delta i arbetskraften samt minskar företagens kostnader för att anställa arbetskraft utan att direkt påverka lönerna. Därför kan de bidra till ökad sysselsättning utan att påverka lönestrukturen. De borde därmed i princip kunna accepteras av alla politiska läger, även om den praktiska utformningen förstås kan bli föremål för debatt. Det är också åtgärder som har förutsättningar att nå acceptans hos svenska väljare och därmed kan befrämja ett politiskt stöd för fortsatt öppenhet för den svenska ekonomin. 56 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET 7 Referenser Aghion, P. och P. Howitt (2005), ”Appropriate Growth Policy”, under publicering i Journal of the European Economic Association. Amiti, M. och J. Konings (2007), ”Trade Liberalization, Intermediate Inputs and Productivity: Evidence from Indonesia”, under publicering i American Economic Review. Andersen, T.M. (2003), “Welfare policies, Labour Taxation and International Integration”, International Tax and Public Finance, 10, s. 43-62. Anderssson, T. (2008), “Globaliseringen och den högre utbildningen”. Rapport nr 10 till Globaliseringsrådet. Under publicering. Becker, S., K. Ekholm och M.-A. Muendler (2007), ”Offshoring and the Onshore Composition of Occupations, Tasks and Skills”, mimeo, Stockholm university. Bhagwati, J. (2002), Going Alone, MIT Press, Cambridge, MA. Bhagwati, J. (2004), In Defence of Globalization, Oxford University Press, Oxford. Cahuc, P. och A. Zylberberg (2004), Labor Economics, MIT Press, Cambridge, MA. Ekholm, K. (2006), Ordning och reda om outsourcing, Stockholm: SNS Förlag. Ekinci, M., S. Kalemli-Ozcan, och B. Sørensen (2007), “Capital Flows within EU Countries: The Role of Institutions, Confidence and Trust”, i Clarida, R. H., J. A. Frankel, F. Giavazzi och K. D. West (red.), NBER International Seminar on Macroeconomics, MIT Press (under publicering). Evenett, S. (2007), ”Five Hypotheses Concerning the Fate of the Singapore Issues in the Doha Round”, Oxford Review of Economic Policy. Feenstra, R. C. och G. H. Hanson (1999), “The Impact of Outsourcing and High-Technology Capital on Wages: Estimates for the United States, 19791990,” Quarterly Journal of Economics, 114 (3), 907–40. Finansdepartementet (2007), Regeringens proposition 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008. Nedladdningsbar på http://www.regeringen.se/sb/ d/8703/a/88169 Gournichas, P.-O. och O. Jeanne (2007), “Capital Flows to Developing Countries: The Allocation Puzzle”, NBER Working Paper No. 13602. Grossman, G. och E. Rossi-Hansberg (2006), “Trading Tasks: A Simple Theory of Offshoring”, American Economic Review (under publicering). Hansson, P. (2000), ”Relative Demand for Skills in Swedish Manufacturing: Technology or Trade?”, Review of International Economics 8, 533-555. Globaliseringens drivkrafter och samhällsekonomiska konsekvenser • 57 Hansson, P. (2005), “Skill Upgrading and Production Transfer within Swedish Multinationals in the 1990s”, Scandinavian Journal of Economics, Stockholm. Industrins Ekonomiska Råd (2008), Ekonomi i omvandling: Näringsstruktur, konkurrenskraft och lönebildning, rapport av Industrins Ekonomiska Råd, februari 2008. Krugman, P och M Obstfeld (2006), International Economics: Theory & Policy, 7:e uppl., Pearson, Boston. Prasad, E., K. Rogoff, S.-J. Wei, A. Kose (2006), “Financial Globalization, Growth and Volatility in Developing Countries”, i Harrison, A. (red.), Globalization and Poverty, Chicago: University of Chicago Press. Stiglitz, J. (2004), “Capital-market Liberalization, Globalization, and the IMF”, Oxford Review of Economic Policy, 20, 57-71. Trefler, D. (2004), “The Long and Short of the Canada-U.S. Free Trade Agreement”, American Economic Review, 94, 870-895. Tybout, J. (2003), “Plant- and Firm-Level Evidence on ‘New’ Trade Theories,” i E. Kwan Choi och James Harrigan (red.), Handbook of International Economics, Basil-Blackwell, Oxford. 58 • UNDERLAGSRAPPORT NR 9 TILL GLOBALISERINGSRÅDET