Låt alla betala sin
skatt själva
– avskaffa källskatten
Förord
”Låt alla betala sin skatt själv – avskaffa källskatten” är en rapport som nationalekonomen
och numera pensionerade universitetslektor
Kurt Wickman skrivit på Skattebetalarnas
uppdrag 2007.
Rapportens budskap är att den så kallade källskatten, alltså den skatt som arbetsgivarna drar
direkt på de anställdas löner, bör avskaffas. Istället ska de anställda få ut hela bruttolönen, inklusive löneskatter, och sedan själva betala in såväl
inkomstskatt som andra skatter och avgifter.
Det främsta skälet till att flytta betalningsansvaret av skatten är att människor då vet hur mycket de verkligen betalar i skatt, vilket de flesta
inte vet i dag. Synliggörandet av skatterna skulle
förmodligen bidra till att vi skulle få den behövliga skattedebatt som vi idag saknar i Sverige.
Det svenska skattesystemet med osynliga skatter
medför att en viktig kontrollmekanism försvinner.
För när människor inte vet hur mycket skatt de
betalar så har de också svårt att veta hur mycket
pengar den offentliga sektorn har till sitt förfogande.
Det finns flera undersökningar som visar att
de flesta människor systematiskt underskattar
hur mycket de betalar i skatt. Den senaste från
Svenskt Näringsliv, ”Underskattade skatter”
(Nima Sanandaji, augusti 2015), visar att 9 av
10 svenskar saknar kännedom om skatternas
omfattning.
Siffrorna och exemplen i denna rapport har några år på nacken, men eftersom argumentationen
och slutsatserna är principiellt lika aktuella idag
som 2007 har vi valt att publicera den på nytt.
Joacim Olsson
VD Skattebetalarna
2
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning..............................................................................................................3
Sammanfattning....................................................................................................................4
Information om skatter – två bilder .....................................................................................5
Den välinformerade skattebetalaren...............................................................................6
Medborgarna är omedvetna om vilka skatter de betalar...............................................7
Politiska organ har ett systematiskt intresse av att dölja skattebördans hela omfattning
............................................................................................................................................. 10
Undvik att göra skattefrågan till en skiljande politisk fråga........................................ 11
Den utomordentligt komplicerade skattelagstiftningen .............................................. 12
Förvillande information om den offentliga sektorns kostnader.................................. 13
Finansieringen av staten förskjuts från synliga till osynliga skatter........................... 13
Förslag till en omläggning av skatternas betalning som kommer att lösa
informationsproblemet ...................................................................................................... 16
Åtgärder och förslag för att göra skatter synliga .......................................................... 17
Arbetsgivaravgifter och moms (bensinskatter) ............................................................ 18
Avskaffa källskatten....................................................................................................... 19
Exempel på hur ett system utan källskatt används..................................................... 22
Tidigare svenska erfarenheter ...................................................................................... 23
Referenser .......................................................................................................................... 24
3
Sammanfattning
En fungerande demokrati – och en effektiv marknadsekonomi – förutsätter att medborgarna är
välinformerade. Detta gäller naturligtvis inte varenda aspekt av samhällslivet, men alla de
centrala. I en modern välfärdsstat förefaller det dock som om det finns stora kunskapsluckor
vad gäller finansieringen av de stora och många offentliga utgiftsprogrammen. Orsaken till
det skakiga kunnandet tycks vara åtminstone tvåfaldig:
Dels är de offentliga utgifterna så stora, dels är skattelagstiftningen så snårig att det är svårt
för en medborgare (med andra uppgifter än att studera offentlig ekonomi) att få en överblick;
Det finns ett systematiskt intresse hos stora delar av det politiska etablissemanget att dölja
skatteuttagets fullständiga omfattning. Det tycks vara en lagbundenhet i ekonomisk-politisk
utveckling att offentliga utgifter är mer rörliga än inkomster. Riksdagen i Sverige har
befogenhet att besluta om både offentliga utgifter och skatter. Detta ger de politiska partierna
– och hela den politiska sektorn – en frihet att expandera politiskt beslutade offentliga utgifter.
En effekt blir att den politiska sektorn får en mer framskjuten roll i samhället. Men eftersom
detta knappast är någon starkare preferens hos grupper utanför den politiska sektorn, blir
betalningsviljan för att det ska ske inte särskilt stark. Detta skapar då incitament för att
politiker ska vara intresserade av att dölja vissa former för finansieringen av projektet.
Tillsammans ger dessa båda förhållanden vid handen:
att det kan vara svårt att informera sig om ett närmast bysantinskt lagsystem på teoretisk väg.
Det rör sig om ett stort och invecklat lagkomplex med många öppna problem, där ”learningby-doing” förefaller vara en av få möjliga metoder att använda sig av. Det implicerar då att
den enskilde helt övertar ansvaret för sina egna skatteinbetalningar.
för att bryta genom politikers ”tystnadsvall” kan det mest effektiva sättet vara att varje
medborgare direkt betalar årsskatten för egen del –inte via källskatt, som betalas in av någon
annan. Det ger direktinformation om hur mycket de offentliga tjänsterna kostar varje enskild
medborgare.
Den uppbördsreform som nyligen införts med s k ”skattekonton”, kan här utnyttjas för att ge
värdefull politisk och ekonomisk information till hela befolkningen. Om politikerna så önskar,
kan det vara möjligt att till varje skattekonto tillfoga en förteckning över vilka utmärkta
tjänster som den enskilde betalar för. Det ger då den enskilde en känsla av att han löpande gör
en bra affär gentemot staten.
I den mån han faktiskt instämmer i detta, behöver han knappast känna större förbittring över
den höga skatten än över t ex höga premier på bilförsäkringen. I den mån han inte instämmer,
har han ett korrekt faktaunderlag för att kritisera skattepolitiken. Debatten kan då föras mellan
dem som anser att högskattestaten är önskvärd att behålla och dem som inte gör det. Under
alla förhållanden blir det en skattediskussion mellan välinformerade – och reellt intresserade –
parter. Det är svårt tänka sig en situation närmare ett demokratiskt ideal.
4
Information om skatter – två bilder
Kunskap är makt, heter det. Det är svårt att föreställa sig ett område där denna gamla regel är
lättare att tillämpa än på den ekonomiska politiken. Föreställningar och bilder av hur landet
ligger och hur olika politiska metoder fungerar, styr sympatier och antipatier. Ibland kan
sådana bilder och föreställningar vara föråldrade, missvisande eller rentav felaktiga. Ett sådant
problemområde är den offentliga sektorns ekonomi. Den tanke som bär upp normala
ekonomiska resonemang om välinformerade aktörer blir svår att tillämpa i sådana
diskussioner. Inte minst gäller det frågan om skattepolitiken.
Villkoret i ekonomisk teori att vi ska tänka oss välinformerade aktörer är en förutsättning för
rationella beslut. Föreställningar som formar politik i en situation med osäker eller bristfällig
kunskap, kan lätt komma att ge bisarra resultat. Även om ledande politiska aktörer är
välinformerade, måste i en demokrati det villkoret gälla att de allra flesta är det. Med
kunskapsluckor hos befolkningen kan vi lätt få en besvärlig politisk situation.
Skattepolitik i en högskattestat uppfyller högt ställda krav på den situation som beskrivs i det
föregående stycket. Kunnandet om skattepolitik har möjligtvis – och det är besvärligt att en
sådan hypotes alls kan framställas med någon grad av sannolikhet – inget stort djup hos den
befolkning som betalar skatterna. Eftersom detta är avgörande, blir det lätt tänka sig att mer
effektiva metoder för att informera om skattepolitiken bör prövas.
En fungerande demokrati förutsätter att medborgare är väl informerade och medvetna om
stora politiska beslut och tillstånd. Det ska rimligen förstås som kärnan i ”politisk
medvetenhet”. Och just denna typ av intresse rankas högt av det officiella Sverige. I mycket
av den samtida diskussionen finns ett slags ideal ofta underförstått, som går ut på att den
engagerade medborgaren riktar mycket av sitt engagemang mot just politiken. Ett aktivt
intresse för att ägna fritiden åt att följa olika ishockeylags upp- och nedgångar i olika tabeller
beskrivs normalt som underlägset ett intresse av att delta i lokala (eller, för all del, nationella
och globala) politiska debatter.
Det hela är nu kanske inte bara en romantisering av politiken. Det finns väl någon form av
rationalitet i denna uppfattning, åtminstone när det gäller tillståndet i en så politiserad tillvaro
som en högskattestat driver fram. Mer än hälften av alla ekonomiska beslut som fattas varje
dag i Sverige är politiska – de går över någon budget i den offentliga sektorn. Statens själva
kärna borde då rimligen träda fram i diskussioner och allmänt medvetande – till vilka
områden den väljer att styra sina utgifter och hur den väljer att finansiera dem.
Kunskap om den egna skattebördan blir då ett minimalt, men centralt villkor för att någon
meningsfullt ska kunna delta i den politiska diskussionen. I en vidare mening kan vi också
hävda, att medborgarnas kunskap om hur mycket de betalar i skatt också är av central
betydelse för effektiviteten i en marknadsekonomi. Tanken att effektiva marknader förutsätter
välinformerade aktörer gäller inte bara privata varu- och tjänstemarknader. Det gäller
naturligtvis också offentliga tjänstemarknader, dvs utbytet mellan vad den enskilde betalar i
skatt och vad han får tillbaka i form av offentliga nyttigheter.
Det är till och med möjligt hävda, att i en högskattestat är sådan information av särskild
betydelse. Skälet är det uppenbara, att ett normalt hushåll har sin största enskilda utgiftspost i
form av skatt. Kunskap om skattebördans storlek och vad man betalar för – dvs vilka anspråk
på offentliga tjänster som betalningen berättigar till – ska kunna vägas mot andra ekonomiska
5
beslut i hushållet. Med ofullständiga kunskaper om hushållets utbyte mellan skatter och
offentliga motprestationer kan hushållets ekonomiska beteende aldrig bli rationellt, eftersom
centrala avvägningar sker i blindo.
Hur väl känner då medborgarna till dels sin egen skattebörda, dels hur mycket som offentliga
(politiska) myndigheter kräver in i total skatt? Argumentationen går i två helt olika riktningar.
Den välinformerade skattebetalaren
Det finns en uppfattning som säger, att medborgarna väl känner omfattningen av de skatter de
betalar. De vet vad det kostar att producera sådana offentliga tjänster som de efterfrågar.
Eftersom de offentliga tjänsterna normalt inte handlas i öppna marknader, signalerar inte
medborgarna sina uppfattningar direkt, men det finns alternativa vägar för medborgarna att
styra. Eftersom skattebeslut är politiska beslut, ger enskilda helt enkelt sin uppfattning till
känna genom normala politiska kanaler. Genom att lägga sin röst på ett visst parti (eller
kombination av partier) vid val till riksdag, landsting och kommun röstar man också för en
viss skattepolitik och beskattningsnivå. Befolkningens preferenser för offentligt producerade
och distribuerade nyttigheter speglas helt enkelt i det rådande politiska systemet, där olika
partiers ståndpunkter i offentlig ekonomi är välkända.
Denna uppfattning är tämligen väl representerad i politiska kretsar. Den implicerar att de höga
skatterna i Sverige har en djup legitimitet hos medborgarna och att dessa hela tiden har
möjlighet att variera skattesatsen genom att ändra sitt valbeteende. Den nuvarande strukturen
på offentliga utgifter och de skatter som tas in för att betala dem, uttrycker därför stora delar
av den svenska befolkningens önskemål – åtminstone majoritetens – om hur ett modernt
samhälle ska organisera sin offentliga ekonomi.
Förklaringen till att skattetrycket ligger högre i Sverige än andra jämförbara länder kan helt
enkelt vara att det finns en tradition av kollektiva lösningar av samhällsproblem i
skandinavisk historia. Internationella jämförelser av skattetrycket måste alltid ta hänsyn till
både skatter och vilka offentliga tjänster som de faktiskt finansierar. Små bygemenskaper med
kollektiva typer av försäkringar och specifika fördelningsmekanismer har utmärkt nästan hela
den kända skandinaviska historien. De organisationer som ursprungligen skapades i en mindre
utvecklad landsbygdsekonomisk ordning för att hantera dessa problem har följt med in i 1900talets urbanisering.
Just moderniseringen kan till och med ha intensifierat sådana drag i utvecklingen. Det kan
vara så, att urbaniseringen skärpt betydelsen av traditionella försäkringssystem och
fördelningsproblem genom att den ställt en rad nya ordningsproblem, som var i stort sett
okända i det traditionella samhället. Möjligen kan ett sådant synsätt också härledas från
tanken om att det urbaniserade samhället får större kostnader för att hantera konflikter.
Detta får konsekvenser för skattetryckets höjd. Stigande kostnader för att lösa konflikter ger
de kollektiva organen större anspråk på resurser. Den högre skatten betalas av medborgarna
som en välförstådd och i princip frivillig kontribution till de gemensamma organen. Villkoret
för att vi ska kunna uppfatta den offentliga ekonomins struktur och storlek som effektiv, vore
därmed uppfyllt, Syftet är att lösa det högt urbaniserade samhällets potentiellt stora
ordningsproblem. Varje annat alternativ blir mindre effektivt, dvs skulle ställa ännu större
ekonomiska anspråk på medborgarna. Staten – och skattelösningen – har en överlägsen
effektivitet för att hantera.
6
Medborgarna är omedvetna om vilka skatter de betalar
Bilden av den välinformerade skattebetalaren kan nu ganska lätt ifrågasättas. Ett direkt sätt att
belägga okunskap framgår normalt ur olika enkätundersökningar. När medborgare direkt
tillfrågas om hur mycket skatt de betalar, felbedömer stora majoriteter sin skattebörda, inte
sällan ganska mycket. En systematik som återkommer i sådana enkätundersökningar är att en
genomsnittlig medborgare underskattar de skatter han betalar, inte sällan väsentligt.
Och detta gäller inte bara de europeiska högskattestaterna. Internationella enkäter ger ganska
entydigt vid handen, att medborgare ganska generellt är illa informerade om offentlig
ekonomi. 1 Det är möjligt att lyfta fram några centrala och gemensamma punkter ur den
internationella forskningen.
1) en stor del av de skattebetalande medborgarna är illa informerade om offentlig ekonomi.
Många refererade enkätstudier ger vid handen att okunskap troligen rör majoriteter, alternativt
stora majoriteter.
2) Mätningar av hur stora kunskaperna egentligen är, blir lätt missvisande. Det är framför allt
problematiskt för den mindre del av enkätforskningen som hävdat, att det finns goda
substantiella kunskaper om skatteuttaget bland medborgare i europeiska välfärdsstater.
Sådana studier rör sig ofta med metoder som är vidöppna för ”positiva” skevheter i urvalen –
vanligen är det främst sådana som är särskilt intresserade av offentlig ekonomi som engagerar
sig i frivilliga undersökningar, t ex tidningsenkäter i frågan. En relativt okontroversiell
slutsats är, att den verkliga kunskapen bland alla medborgare ofta är lägre än studiernas
resultat.
Det alldeles övervägande huvudintrycket av medborgarnas kunskaper i offentlig ekonomi blir
således att svaren förefaller spegla rejäla luckor, inte bara om den offentliga sektorns
finansiering i allmänhet, utan även om hur mycket det egna hushållet betalar i skatt. Och här
får vi således likartade resultat för samhällen med olika institutionella särdrag. Den som anser
att de stora bristerna i denna typ av ”politisk medvetenhet” är allvarliga, får rimligen föreslå
ganska betydande omläggningar inom skattepolitiken – det räcker knappast med olika mindre
justeringar av hur offentliga institutioner informerar, om man nu vill lösa problemet.
Ett annat gemensamt intryck blir, att en stor del av medborgarnas allmänna kunnande om
offentlig ekonomi i en modern välfärdsstat förefaller vila på mer eller mindre välinformerade
gissningar. Det är troligt att ideologiska överväganden eller andra dunkla kunskapskällor får
fylla ut kunskapsluckor.
Det genuint osäkra kunnande som dokumenteras i dessa studier bekräftas för Sveriges del av
en hel serie enkätstudier om den offentliga ekonomin, däribland skatternas storlek och
Det finns en omfattande litteratur som försöker bedöma hur utbredda kunskaperna om den offentliga
ekonomin är. De övervägande negativa resultaten (dvs en ofta oväntat okunnig väljarkår) har fött begrepp
som ”fiscal illusion” och ”rational tax ignorance”. Exempel på sådana studier är R D Congleton, “Rational
ignorance, rational voter expectations, and public policy: A discrete informational foundation”, Public
Choice, Vol 107, 2001, s. 35-64; W E Oates, “On the nature and measurement of fiscal illusion: A survey”, i
G Brennan/S Grewel/P Groenwegen eds, Taxation and Fiscal Federalism – Essays in Honor of Russel
Matthews, ANU Press, Sydney 1988; M Reiter, ”Ricardian equivalence with uninformed consumers?”,
European Journal of Political Economy, Vol 15, 1999, s. 748-749.
1
7
fördelning på olika källor. Danne Nordling refererar på sin hemsida resultatet av en enkät till
svenska hushåll 1999 om hur de bedömer skattetrycket i Sverige:
”63 procent av personer från 18 till 74 år svarar helt fel på frågan om hur hög den totala skatten på en
intjänad hundralapp egentligen är. De tror att skatten tar 50 procent eller mindre. Av svenskarna
svarar 40 procent till och med så fel som 35 procent eller mindre. Rätt svar är 65 procent, vilket 24
procent visste. 13 procent trodde att skatten var 75 procent. Opinionsföretaget Skop hade särskilt
introducerat skattefrågan med att understryka att den gällde det samlade skattetrycket av många olika
skatter: inkomstskatt, egenavgifter, moms, bensinskatt och andra punktskatter samt arbetsgivarens
löneskatter/sociala avgifter (SAF-tidn 10 sep 99).”
Således: det totala uttaget av skatt på inkomst var i Sverige år 1999 65 procent. Det gör ingen
egentlig skillnad om man är låginkomsttagare – 65 % är en relativt enhetlig skattesats. Den
stiger visserligen för högre inkomster, men inte dramatiskt. Förklaringen till att en
försvinnande liten minoritet inte känner till det rätta skattetrycket kan därför inte förklaras
med att stora grupper av medborgare upplever ett lågt skattetryck för egen del. Det rör sig i
stället om genuin politisk okunnighet. Och resultatet är inte unikt eller på något sätt nytt – det
är ett enkätresultat som egentligen saknar motinstanser. Inte någon liknande undersökning
under de senaste decennierna har veterligen lett fram till slutsatsen, att medborgarna är
oväntat välinformerade om skattefrågor.
Bilden av att nära 2/3 av svenska medborgare tror att deras totala skatt är mindre än 50
procent ger då en allvarlig politisk signal – något som förstärks av att så mycket som 40
procent tror att skatterna är högst 35 procent. Slutintrycket blir att den allmänhet som ska ta
ställning till skattepolitiken i val har svårt att orientera sig, och därför lätt kan komma att fatta
beslut vars effekter de i slutänden kan komma att känna sig främmande inför.
En mer systematisk studie av kunskapen om skattepolitiken i Sverige genomfördes i ett
examensarbete på Handelshögskolan i Stockholm 2004.2 I en serie intressanta diskussioner
och avvägningar som görs i denna studie, ligger ett huvudresultat hela vägen till grund: taget
över hela kollektivet underskattar svenska skattebetalare den börda som staten lägger på dem.
Studien passar således väl in i den långa tradition som pekar ut allmän okunskap om den
offentliga ekonomin – eller ”fiscal illusion” – som en källa till det politiska utrymmet för ett
successivt högre skattetryck.
Det sammanlagda intrycket av de utländska och svenska studierna blir således att skatter (och
utgifter) i välfärdsstaten förefaller växa utanför medborgarnas kunskaper om att processen
pågår och därmed också utanför deras medvetna kontroll. Med den stora omfattningen på
välfärdsstaten förefaller förmågan till överblick och orientering gå väsentligt tillbaka för
normala medborgare. Det är osannolikt att detaljkunskaper om hur mer än hälften av Sveriges
BNP samlas in och används skulle kunna vara omfattande. I det informationsvacuum som
bildas får i stället små, politiskt välorganiserade grupper ett oproportionerligt inflytande över
formen och storleken för statens tillväxt.
Risken är alltid överhängande, att sådana eliter bygger in egna specialintressen i den
offentliga sektorns tillväxt. Och specialintressen konkurrerar ofta med det allmänintresse som
en upplyst medborgaropinion vill försvara. Orsaken är naturligtvis, att allmänintresset
representerar den minsta gemensamma nämnaren för en relativt konfliktfri tillvaro i
samhället. Men högskattestaten tenderar att tränga tillbaka allmänintresset, till förmån för
2 T Sanandaji/B Wallace, Fiscal Illusion and Fiscal Obfuscation: An Empirical Study of Tax Perception in
Sweden, mimeo, Department of Economics, Stockholm School of Economics.
8
gruppintressen. Det räcker med att kasta en blick på någon del av den närmast oöverskådliga
floran av miljardsubventioner till bostäder, jordbruk, fackföreningar, storföretag eller
miljö/energiprojekt för att föreställa sig hur nya utanordningar till aktiva specialintressen har
betalats med stigande räkningar till landets skattebetalare.
Den som betalar är ofta någon annan än den som konsumerar dessa tjänster – det finns ofta en
besvärande skillnad mellan finansiär och förbrukare i högskattestaten. För att klara att täppa
till detta gap ska utanordningarna normalt förses med någon allmänt gillad etikett. Om det kan
anses ”förbättra fördelningen” kan det användas, och det brukar bli standardargumentet. Men
argumenten kan gå i andra riktningar. Varje plats på Operan i Stockholm subventioneras med
mer än 1000 kronor. Här är det svårt att använda fördelningsargument, eftersom det är den
övre medelklassen som går på opera. I stället hävdas här att man ”bevarar en kulturtradition”,
genom att göra det nästan gratis för Stockholms övre medelklass att se österrikisk 1700-talseller rysk 1800-talsopera.
Det är nu ett – åtminstone i festtalen – uttalat politikintresse, att medborgarna ska vara
välinformerade. Det faktum, att mer precisa undersökningar tycks ge vid handen att så inte är
fallet kräver därmed till att börja med någon form av förklaring. Låt mig ge några förslag till
att förklara varför medborgares kunskaper – definitivt om ganska stora aggregat, men till och
med om den egna skattebördan – är bristfälliga.
9
Politiska organ har ett systematiskt intresse av att dölja
skattebördans hela omfattning
Låt oss göra det rimliga antagandet, att de flesta medborgare är beredda att betala skatt för den
mängd offentliga tjänster som de faktiskt konsumerar. För att kunna ta hänsyn till all offentlig
konsumtion är det också sannolikt, att enskilda gör denna bedömning för hela sin livscykel.
Vi kan kalla ett sådant politiskt system för ”Wicksell-konsistent”, efter den svenske
ekonomen Knut Wicksell, som just positivt diskuterade ett sådant skattesystem.3
Vilken roll uppkommer i ett Wicksell-konsistent system för politiker? Den blir troligen
begränsad. Jämförelsen skulle väl närmast gå mot Schweiz, där flera av de politiskt ledande
befattningarna roterar årligen mellan personer, utan att några anmärkningsvärda befogenheter
samlas hos dem. Politiker blir närmast förvaltare av tämligen självständiga system av in- och
utbetalningar från medborgarna. Inbetalningarna gäller skatter och utbetalningarna gäller
främst de grundläggande kostnaderna för att finansiera demokratin, försvaret och allmänt
gällande socialförsäkringar. Ledande politiker blir ett slags chefer för en
förvaltningsbyråkrati.
Detta är nu en oglamorös politisk tillvaro, som lever ett osäkert liv. Så snart politiker bara
obetydligt expanderar sin målfunktion (=sin samhälleliga strävan) utöver det rent
förvaltningsmässiga, bryts jämvikten. Politiker utvidgar gränser för vad politiken ska syssla
med. Ett mer självständigt politiskt system kommer att i första hand driva upp de offentliga
utgifterna, som alla får skattemässiga konsekvenser. Det är rimligt att uppfatta de offentliga
utgifterna som den offentliga ekonomins mest rörliga beståndsdel.
Det beror troligen på, att de ger de största kortsiktiga fördelarna – på mycket kort sikt behöver
de inte (nödvändigtvis) finansieras i någon vanlig mening (dvs genom att minska någon annan
utgift i den offentliga ekonomin) och de skapar omedelbart en grupp ”vinnare”, dvs. sådana
som befinner sig i positionen nettomottagare i det offentliga utgifts- och inkomstsystemet.
Genom att t ex vädja till särskilt stora intressegrupper – och göra det med löften om
utanordningar – kan politiker öka chansen till omval och därigenom sin makt. Om strävan
efter makt (eller eufemismen ”inflytande”) är grundläggande i det politiska uppdraget, blir det
troligt att det Wicksell-konsistenta systemet kan bli svårt att försvara.
En av de konflikter som uppkommer blir nu att politiker och större eller mindre grupper av
medborgare får olika uppfattning om det önskvärda skattetrycket. En expanderande stat (med
fler utanordningar och högre skatter) blir en effekt av politikers konkurrens och strävan,
medan medborgarnas flertal kommer att eftersträva en Wicksell-konsistent offentlig sektor. I
detta glapp uppkommer lätt en strävan bland politiker att dölja skatternas verkliga omfattning.
Formen för att dölja den verkliga skattebelastningen kan ta många uttryck. Låt mig ange några
av formerna.
Denne författare har utvecklat tanken om Wicksell-konsistenta skatter i några arbeten, se t ex K
Wickman, Skatterevolt pågår, 2002, Timbro, Stockholm.
3
10
Undvik att göra skattefrågan till en skiljande politisk fråga
En möjlighet som utnyttjats kan observeras i den moderna svenska ekonomiska politikens
historia. Sedan början av 1960-talet fram till i dag har skattetrycket stigit från mindre än 1/3
av BNP till mer än hälften. Förskjutningen kan ses på flera olika sätt. En uppenbar är att det
följer en stor omvandling av maktfördelningen i samhället genom att på så historiskt kort tid
(en generation) kasta om relationen så närmast dramatiskt. Vi befinner oss ännu i början av de
myriader av anpassningar som både stat och medborgare vidtar i den nya situationen med en
mäktigare stat och mer maktlösa medborgare.
Men trots att detta är en av de riktigt stora allmänpolitiska förändringarna under 1900-talet
och trots att den skett genom politiska beslut, har medborgarna aldrig riktigt tillfrågats. Inget
enda val under processens gång kan enkelt karaktäriseras som ett skatteval. Dvs ett sådant val
där skattesystemets konstruktion och filosofi pedagogiskt genomlysts av ett antal allmänt
tillgängliga skatteutredningar, där partierna presenterade hur de ville utveckla skattepolitiken
och där en debatt mellan olika åsiktsriktningar fått klargöra styrka och svaghet i olika
skattepolitiska förslag.
Eftersom frågan rör en av riktigt djupa frågorna om politisk makt och utvecklingen pågår i en
demokrati, finns anledning förvänta sig att den skulle ha behandlats med åtminstone lika stor
tyngd som frågan om anslutningen till EU, kärnkraftens införande eller pensionssystemets
konstruktion. Dvs blivit föremål för en särskild kampanj, som mynnat i ett allmänt val.
Det närmaste vi kommit är 2002 års val, där socialdemokraterna för första gången direkt och
principiellt tog ställning för ett varaktigt högt skattetryck. Problemet var, att man
argumenterade för en högskattepolitik från utgiftssidan – man ville ha en välfungerande
vård, skola och omsorg. Underskottet i detta argument är tvåfaldigt: 1) vård- och
utbildningsutgifterna utgör 35-40 procent av de offentliga utgifterna. Utan att påverka dessa,
finns huvuddelen av skatterna vid sidan om; 2) det är inte självklart för alla att ens en
huvuddel av ett samhälles vård- och utbildningsinsatser ska skötas av statliga eller delstatliga
organisationer. Det är lätt att peka på alternativa lösningar, t ex ett större inslag av privata
sjukförsäkringar, vilket då får andra konsekvenser för skattetryckets höjd. Också i detta fall
tunnas således det indirekta argumentet för högskattepolitiken ut.
Vad som har varit det utmärkande för övergångsperioden från normalskattestat till
högskattestat är en äldre svensk politisk tradition, den korporativa. Skattefrågan har framför
allt behandlats i parlamentariska kommittéer, där de korporativa ”parterna” inbjudits att delta i
förhandlingar. Det underlag som presenterats utåt har varit tämligen tekniska framställningar
av skattepolitiken – medan de förhandlande parterna getts tillgång till de pedagogiska
sammanfattningarna. En strävan har inte sällan varit, att slutföra förhandlingar med en sådan
tidshorisont att skattefrågan ska vara avförd från dagordningen innan kommande val. När
valet sedan närmar sig, har medborgarna att ta ställning till ett redan färdigförhandlat
slutförslag. Där hela den förhandlingspolitiska retoriken kan användas för att motivera, att
frågorna inte på nytt ska tas upp. Och att valet därför ska handla om andra saker, där det nya
skattesystemet betraktas som något givet.
I denna mening har den svenska staten tassat sig fram till sin nuvarande starka position. Det
fanns ingen politiker på 1960- eller 1970-talet – om vi bortser från kommunisterna – som
föreslog att skattetrycket mot inkomster under de kommande årtiondena borde fördubblas (om
vi tar hänsyn till alla skatter ett hushåll betalar). Invändningar längs sådana linjer avvisades i
11
stället som oansvarig kritik. Det bekymmersamma är väl snarast, att den förändrade
maktrelationen mellan medborgare och stat vuxit fram som en långsiktig bieffekt av en lång
rad kortsiktiga beslut.
Men inte ens när det långsiktiga resultatet har framträtt, har det lett till några politiska
framställningar i demokratisk riktning, dvs att medborgarna ska ta explicit ställning till den
stora samhälleliga maktförskjutningen. Det är anmärkningsvärt och kanske till och med kan
anklagas för att vara en kritisk naivitet. Från historien vet vi, att det egentligen är en företeelse
utan motinstans, att där staten vuxit sig stark, har den enskildes medborgerliga rättigheter
försvagats. Den samtida uppehållande retoriken mot denna entydiga historiska erfarenhet är
oftast, att fler politiska beslut på fler områden ska uppfattas som ett framsteg för demokrati.
Den utomordentligt komplicerade skattelagstiftningen
En demokrati förutsätter en rättsstat. En rättsstat förutsätter en lagstiftning som medborgarna
relativt lätt kan sätta sig in i. Det är tveksamt om denna definition av ett rekvisit för den
normala rättsstaten kan användas för skattelagstiftningen.
Skattelagarna omfattar upp emot tusen sidor lagtext – och förarbeten som är flera gånger mer
omfattande. All denna text är skriven på en juristsvenska som är svårgenomtränglig för
lekmannen. Med all respekt för textförfattarna, innehåller denna text också många passager
som kräver kvalificerad tolkning av textens innebörd och lagstiftarnas syften med
bestämmelsen. Sådana tolkningar ger ständigt upphov till rättsliga tvister. En egen och
omfattande litteratur kring olika ”kryphål” i skattelagstiftningen har sett dagens ljus.
För att något förenkla hanteringen brukar skattemyndigheterna inför den allmänna
självdeklarationen ge ut sammanställningar av vad den skattskyldige ska iaktta vid sina
uppgifter om inkomster och kostnader. En god del av sådana förenklingar är skrivna på en
kanslisvenska som ingen levande svensk medborgare använder. De fungerar bara därför
delvis som en förenkling. Men det allvarliga är kanske detta, att de bara informerar den
enskilde om vissa begränsade aspekter om skattesystemet. Någon allmän läsvärd information
om hela skattesystemet görs sällan eller aldrig.
Betydelsen av att vi rör oss med ett föga välkänt lagkomplex på ett centralt politikområde är
komplicerad. Det är t ex tveksamt om någon medborgare – som inte kan överblicka hela
lagstiftningen – vet om han betalar rätt skatt eller inte. Alternativet att läsa lagen är knappast
aktuellt – bland annat innehåller lagtexterna hela tiden svåra och omtvistade tolkningsproblem
– utan andra vägar till bättre kunskaper får prövas.
Det vanliga vid självdeklarationen är att medborgarna informerar sig via en praxis som delvis
förmedlas av dagstidningarnas specialbilagor, delvis via erfarenheter som vänner och bekanta
rapporterar. Ibland träder dock det svåröverskådliga i hela skattelagstiftningen in vid sådana
källor: samma kostnad kan accepteras av en taxeringsnämnd, men inte av en annan. När
medborgare jämför sådana utfall, kan de lätt få intrycket att skattelagstiftningen är så
omfattande att den inte kan överblickas ens av väl pålästa medborgare. Det kvarstående
intrycket blir i sådana fall att godtycklighet råder. Själva grundvalen för rättsstaten är i detta
fall i gungning.
12
Förvillande information om den offentliga sektorns kostnader
Ovan påpekade vi, att det finns en systematisk tendens inom den politiska sektorn att
presentera kostnader för omfördelningspolitik på ett sådant sätt, att skattebetalare förvirras.
Normalt ger en politiker som vill presentera nya förslag för att förbättra fördelningen – vanligt
i den moderna politikerrollen – intrycket att den omfördelning av inkomsterna som föreslås
till förmån för någon aktuell ”svag grupp” drar små kostnader. Den ger däremot betydande
fördelar – samhällets effektivitet förbättras på två sätt: 1) den jämnare fördelningen ger på
längre sikt upphov till ett stabilare samhälle; 2) en politisk insats med relativt små medel ger
en stor positiv vinst.
Vi ska inte vidare kommentera de politikerfördomar som fokuseras kring fördelningspolitiken
– det skulle kräva en egen studie av viss omfattning. Däremot finns anledning i en studie om
informationsunderskott kring skatter att kommentera den budgettaktik som används inom
politiken för att dölja den egentliga kostnaden för att upprätthålla en stor offentlig sektor.
Genom att laborera med löpande underskott i statsbudgeten får den skattebetalande
allmänheten en snedvriden bild av den offentliga sektorns kostnader. Betydande utgifter
skjuts på framtiden – och övervältras egentligen på nästa generation skattebetalare.
Systematiken kan kanske bäst förstås genom att studera statsskuldens tillväxt i Sverige, eller
andra västeuropeiska välfärdsstater. De löpande årliga underskotten i budgeten summeras
över tiden till en statsskuld. Sedan början av 1970-talet har statsskuldens andel av BNP mer
än fördubblats – den ligger i dag på omkring 60 procent av BNP. En rättfram tolkning är att
skattebetalarna inte varit beredda att betala den kraftiga expansionen av den offentliga sektorn
under denna långa period – vilket har lett politiker till att lånefinansiera den.
En konsekvens av en sådan tolkning av den statsfinansiella utvecklingen är att politikernas
och skattebetalarnas preferenser avvikit, delvis ganska kraftigt. Storleken av avvikelserna i
preferens antyds grovt av ökningen av statsskulden sedan början av 1970-talet: kumulerat
motsvarar den mellan 30-40 procent av 2005 års BNP. Detta är med varje måttstock en
dramatisk skillnad i politisk vision. Kanske är det så att politiker arbetat med de europeiska
eliternas normala arrogans – som går ut på att man besitter bättre informationer och en säkrare
bedömning av den långsiktiga visionen än de vanliga medborgarna. Man tar sig därför med
någon självklarhet rätten att genomföra stora åtgärder som går emot dagens folkliga
opinioner.
Hur vi än väljer att tolka orsaker och ideologi bakom utvecklingen, blir det dock uppenbart att
en informationslucka måste kontrolleras. Genom att lånefinansiera expansionen av staten
ställer politikerna inga nya och omedelbara skattekrav på medborgarna. Man kan därför tillåta
medborgare att på kredit konsumera en rad offentliga tjänster. Kanske i förhoppningen att
medborgarna kommer att finna dessa tjänster oumbärliga, sedan de väl börjat utnyttja dem.
Finansieringen av staten förskjuts från synliga till osynliga skatter
Det finns en utveckling av skattesystemet som inte alltid diskuteras, och det är en strävan i
högskattestaten att förskjuta skatteintäkterna mot fler skattebaser. Det finns två
sammanhängande skäl för detta. Det första är det statsfinansiella: staten vill garantera sina
inkomster. Erfarenheten här är entydig: en skattekälla som belastas alltmer ger marginellt
avtagande inkomster för staten.
13
Ett exempel kan kanske klargöra. Successivt stigande skattesatser på inkomster har sedan
1970-talet gett en allt lägre statsinkomst i förhållande till vad man prognosticerat inom
Finansdepartementet. Medborgarnas anpassar bl a sin redovisning av inkomst så, att en
mindre del träffas av en verksamhet som belastas av mycket höga skattesatser. Det ledde bl a
till omläggningen av skattesystemet i början av 1990-talet. Ett syfte med denna omläggning
var att förskjuta skattebetalningen från ”sårbara” källor som inkomstskatten till ”mindre
sårbara”, som t ex moms.
Det andra skälet är att förskjutningen mot alternativa skattebaser ger politiker en möjlighet att
dölja delar av skattebördan från medborgarna. Uppenbarligen har det under de senaste
decennierna ägt rum en sådan förskjutning. Eftersom det till följd av offentlighetsprincipen
aldrig kan vara frågan om en total mörkläggning, blir det delvis en bedömning av vilka skatter
som ska anses vara dolda eller osynliga.
Ett försök har gjorts av Nordling/Damsgaard.4 Till osynliga skatter hänför de följande
inbetalningar: 1) Inkomstskatt för juridiska personer, 2) Arbetsgivaravgifter och övriga
löneskatter, 3) Moms, 4) Övriga indirekta skatter. Det balanseras av de synliga skatterna,
sådana som löpande rapporteras till enskilda löntagare: 1) Inkomstskatt för fysiska personer,
2) Övriga direkta skatter t ex fordonsskatt, stämpelskatt vid fastighetsköp och
förmögenhetsskatt.
Det kan vara rimligt att provisoriskt acceptera denna indelning. Den bild som då framträder
är, att det skett en ganska markant förskjutning mot de osynliga skatterna. Denna tendens kan
preciseras enligt följande. År 1950 svarade de osynliga skatterna för omkring 10 procent av
BNP. År 2005 hade denna andel stigit till mellan 40-45 procent.
Det anmärkningsvärda är naturligtvis, att skattepolitiken drivits till en punkt där en stor del av
skatten tas ut på ett sätt som inte är helt lätt att spåra för medborgare. Utvecklingen från 1950
går ganska linjärt, men med några språng. Brotten i den linjära trenden är intressanta och kan
kommenteras. Det är framför allt två avvikelser i den mycket långa trenden som blir synliga.
Den första accelerationspunkten – dvs där de osynliga skatternas andel börjar gå mer än
proportionellt snabbare – inträffade omkring år 1970. Den höll i sig några år och planade
sedan successivt ut till omkring 1985, då den föll tillbaka till den långa trenden. En politisk
tolkning kan vara denna: den socialistiska framryckning som framför allt utmärker Palmeepoken i svensk politik finansierades huvudsakligen genom att expandera de osynliga
skatterna. Den främsta av dessa var de s k arbetsgivaravgifterna, med en mer rättvisande
terminologi kallade löneskatter.5
Den andra accelerationspunkten inträffade under 1980-talets andra hälft. Den tycks ha planat
ut snabbare. Det kan vara svårt att se den systematiska underliggande politik som drev den.
Den utlöstes under en ovanligt lång högkonjunktur med extremt låg arbetslöshet (omkring 2
procent). Utifrån tanken om att välfärdsstaten väsentligen ska fungera som ett skyddsnät för
medborgare som råkar i bekymmer, blir utvecklingen svårförståelig. Det enklaste är kanske
att se den som ett ovanligt tydligt exempel på att välfärdsstaten alltid lever med en mycket
stor press på ökade utgifter, som ska skattefinansieras. Under högkonjunktur blir det lättare att
Se D Nordling/N Damsgaard, Så höga är skatterna 1999 – en introduktion till skattesystemet i Sverige
1999, Skattebetalarnas förenings utredningsrapport 1999:2, s. 12-20.
5 De är i realiteten löneskatter därför att arbetsgivaren kan vältra över dem på den anställde. Den anställde
betalar därför skatterna fullt ut som ett avdrag från sin bruttoinkomst.
4
14
klara finansieringen – vilket sporrar olika politiska utgiftskoalitioner till större ansträngningar.
Med den lägre legitimitet som särintresset har – särskilt markant i en extrem högkonjunktur –
blir nya utgifter politiskt lättare att finansiera med dolda skatter.
Hur vi nu än väljer att tolka förskjutningen mot en ökad andel för osynliga skatter över tiden –
och det finns säkert andra förslag än de som jag presenterar här – blir huvudresultatet dock
detsamma. Det är en olycklig utveckling. Det förskjuter för mycket av skatteinitiativet från
medborgare till politiker och centralbyråkrati. I denna initiativförskjutning sker också ett
skifte av skattepolitikens fundamentala mekanism. I ett folkstyrt skattesystem blir uppgiften
att finansiera de offentliga funktioner som det är fördelaktigt att kollektivisera. Men i ett
politikstyrt system blir målet snarare att maximera skatteuttaget: en illustration kan kanske
vara denna, att en mycket stor del av den BNP-ökning som skett sedan början av 1970-talet
har sugits upp i ökade skatter. Det är osannolikt att det svenska folk som var relativt tillfreds
med den offentliga sektorn i slutet av 1960-talet, skulle ha valt att expandera staten på detta
närmast extrema sätt, om man haft kontroll över utvecklingen.6
Den försvagade folkliga kontrollen kan lättast förstås så, att information om den verkliga
skattepolitiken tunnats ut eller förytligats. Den kvalificerade informationen har närmast
anlagts för politiker och byråkrater med tillgång till ekonomisk och juridisk expertis. Den har
inte blockerats för andra, men det skattelatin som utvecklats har fått en exkluderande verkan. I
realiteten hamnar en sådan utveckling i vad som i statsvetenskaplig litteratur ibland kallas ”en
bonapartisk cirkel”. Tanken är att den elitistiska staten successivt frigör sig från de
restriktioner som en stor hänsyn till folkmeningen utgör. På senare tid har ett annat tillämpbart
begrepp använts för att karaktärisera situationen – man har här talat om att vissa typer av
politiska processer utmärks av ”ett demokratiskt underskott”. Tanken är densamma som i den
”bonapartistiska” analogin.
6 Ett annat test som ju läsaren själv kan göra är att notera hur skattemyndigheternas beteende har ändrats
som ett slags reflex. Om en skattskyldig medborgare har olika alternativ för att redovisa inkomst eller
föreslå nedsättningar i beskattningsbar inkomst, kommer skattebyråkraten med 95 procents säkerhet att
föreslå det alternativ som ger den största inkomsten till staten. Argument med annan källa (vad är rimligt
och rätt? eller annat) har helt enkelt graderats ned i prioritet för skattemyndigheten.
15
Förslag till en omläggning av skatternas betalning som kommer att
lösa informationsproblemet
Implikationen av att medborgarna inte känner till vilken skatt de betalar och att politiker har
ett systematiskt intresse av att dölja den verkliga skattebördan blir ett både demokratiskt och
ekonomiskt problem. Det enskilt viktigaste är förmodligen skattepolitikens demokratiska
underskott. Men det hänger intimt samman med ekonomisk ineffektivitet. Det enklaste sättet
att förstå detta samband är kanske att anlägga ett informationsperspektiv på det politiska och
ekonomiska systemet.
Alla sociala relationer fungerar bäst, där aktörerna beter sig rationellt. Ett samhälles relationer
kommer också att disciplinera medborgarna i denna riktning. Dessa ganska självklara satser
får följder, som inte alltid förefaller vara välkända av alla. Den första är att ett rationellt
beteende kräver löpande information om andra aktörers beteende. Inom ekonomisk teori antar
man allmänt att det finns ett generellt och centralt informationssystem som ger tillgång till
sådan information, nämligen priserna (eller marknaden). Den rationelle konsumenten är
välinformerad om sina alternativ. Han jämför priser på de varor och tjänster han önskar
konsumera och ställer dem mot den nytta han förväntar sig från dem. Dessa jämförelser ger
honom en bästa sammansättning på konsumtionen. Denna bästa sammansättning motsvarar
den bästa användningen av inkomsten. Om denna insikt aggregeras får vi slutsatsen att
välinformerade konsumenter också kommer att ge upphov till att nationalinkomsten ger
medborgarna den största tillfredsställelsen.
Tanken, att välinformerade konsumenter agerar rationellt har en motsvarighet för producenter.
Prissystemet (eller marknaden) ger producenter information om hur konsumenternas mönster
för efterfrågan ser ut och vilken betalningsvilja som rationella konsumenter har för olika varor
och tjänster. Den rationelle producenten strävar nu att tolka det primitiva språk som priserna
utgör och anlägga sin produktion så, att den möter just denna efterfrågan. Konkurrens mellan
olika producenter tenderar att successivt introducera ny teknik i marknaden och driva ned
priserna på varorna. Ny teknik eftersträvas helt enkelt därför att den ger producenten en
tillfällig monopolränta. Den upphävs när andra producenter lär sig den nya tekniken, men
konsumenten upplever genom hela denna process fallande priser.
En allmän slutsats, som väl inte altid dras av beteendet i marknader, är att just de många
valmöjligheter som marknaden erbjuder garanterar medborgaren dennes ekonomiska frihet.
Alla experiment med planekonomi innebär att en statlig byråkrati substitueras för
konsumenten – byråkratin bestämmer i stället för konsumenten vad denne ska konsumera.
Den ekonomiska friheten går förlorad och ekonomiskt lever medborgaren mer eller mindre
under statliga diktat. Det är i relation till denna ”andra frihet” – den ekonomiska friheten,
parallell med och lika viktig som den politiska friheten – som hela synen på politisering som
en högre form av demokrati blir särskilt svårförståelig.
En annan och omedelbar erfarenhet av beteendet i marknader är nu, att en hel del av besluten
vilar på ett slags trial-and-error-process. Många betalningar (priser) är inte parametriskt givna,
utan etableras först efter en mer eller mindre komplicerad förhandlingsprocess. I denna
mening etableras en kunskapstradition i marknaden, som ger vid handen att det exakta priset
för en vara eller tjänst avslöjas först när betalningen erläggs. En mer primitiv ekonomi (basarekonomi) innehåller ett större inslag av förhandlingspriser, medan en modern högutvecklad
ekonomi innehåller färre. Men sett över den totala konsumtionen finns även för en
16
medborgare i ett högutvecklat samhälle betydande inslag av förhandlade priser.
Kunskapstraditionen att priset är känt först när betalningen erläggs, lever på så sätt vidare.
Det politiska systemet har tydliga paralleller till det ekonomiska. Medborgaren väljer politiskt
alternativ på basis av information om de olika politiska alternativen. Det bästa alternativet är
demokrati, dvs konkurrens om regeringsmakten. Demokratin ger också det största
informationsflödet – oppositionen tillåts förmedla sådan information som regeringen
negligerar eller av någon anledning inte önskar förmedla.
Men denna parallell kan föras längre. Så snart den politiska sektorn engagerar sig i
ekonomiska operationer som hanteras i marknader där medborgare opererar, går det politiska
och ekonomiska informationskravet in i varandra. För att garantera ett rationellt beteende hos
medborgarna växer då kravet att medborgarna effektivt ska informeras om de ekonomiska och
politiska motiven för det statliga agerandet. Kravet växer proportionellt mot statens storlek.
Det ska ställas högt för en stat som den svenska, som kräver in 2/3 av en normal medborgares
inkomster. Medborgarens ekonomiska och politiska frihet ingår i en känslig enhet, när den
större delen av hans inkomster styrs till offentlig konsumtion som han bara har indirekt
kontroll över. För att kompensera för denna lägre grad av kontroll, är ett större mått av
information hur inkomsterna används en fördel. Alla offentliga utgifter – och deras
skattekonsekvenser – ska vara kända av den enskilde medborgaren.
Åtgärder och förslag för att göra skatter synliga
Eftersom skattepolitiken förs med medborgarens ekonomisk-politiska frihet i vågskålen, finns
anledning pröva alternativa sätt att förbättra informationen. Skattebetalningen till staten bör
lyfta två av sina nuvarande slöjor – dels omvandla osynliga skatter till synliga, dels klarlägga
vad medborgarens verkliga kostnader är för att upprätthålla demokratins institutioner och
kärnan i socialförsäkringssystemet.
I båda dessa fall finns möjligheter för både samhälle och enskilda medborgare att göra
effektivitetsvinster. I fallet med de politiska institutionerna finns alternativa arrangemang som
kan åstadkomma bättre resultat med mindre resurser. Frågorna blir lätt många. Är det t ex
nödvändigt för ett så litet land som Sverige att ha hela 349 riksdagsledamöter? Är hela den
politiska centralbyråkratin nödvändig? Finns det en tillväxt av myndigheter, som tillkommit
genom politikers önskan att skapa försörjning åt varandra, inte därför att medborgarna
trängande behöver dem? Ska lilla Sverige verkligen ha ambassader och konsulat i vartenda
land? I många kommuner skärs friskt i antalet nämnder och ledamöter – bör staten göra
samma sak? I fråga om socialförsäkringar är skattekostnaderna viktiga att känna för att
medborgare ska kunna jämföra samma försäkringspaket mellan skattebetalning till det
offentliga och premier till privata försäkringsföretag. Det kan ligga effektivitetsvinster via
konkurrens, om dels kostnaderna blir kända, dels möjligheter till val mellan alternativen görs
möjliga.
Under alla förhållanden blir de informationsunderskott kring skattebetalningarna som nu
föreligger kontraproduktiva så snart man vill pröva alternativa lösningar. Och om det politiska
systemets aktörer tenderar att vilja informera medborgarna mindre energiskt än vad som vore
önskvärt, föreligger ett demokratiproblem. Makten utgår i så fall inte från folket, utan från
dess politiska representanter, ”som vill holla folket i mörkret” för att citera en socialistisk
kampskrift från början av 1900-talet.
17
Ett av statskunskapens klassiska problem – representativitetsproblemet – får i den svenska
skattepolitiken en ny och ganska allvarlig tillämpning. I skattefrågan tycks en sådan
förskjutning ha skett, att många politiker snarast ska uppfattas som statsintressets
representanter, inte i första hand medborgarnas. För att en sådan ansats från politikerna inte
ens ska kunna misstänkas, är det av betydelse att helt konkreta åtgärder görs också från det
politiska etablissemangets sida i syfte att mycket tydligt upplysa om den konkreta skattebörda
som varje svensk bär. En början kan lätt skönjas, men det är enbart fråga om en början.
Arbetsgivaravgifter och moms (bensinskatter)
Det har ställvis förekommit försök att öka graden av information om skatterna. För vissa
kategorier av anställda har tidvis försök gjorts att sätta ut hela kostnaden för den anställde på
det månatliga lönebeskedet. Den kritiska informationen har hela tiden varit att informera om
en av de mer dolda skatterna, nämligen löneskatten.
Den beskrivs av politiker också normalt med det vilseledande namnet arbetsgivaravgift. Det
är dock oklart vad i så fall avgiften avser och vilken den statliga motprestationen skulle vara.
Eftersom den beräknas på lönesumman och vältras över på den totala lönekostnaden fungerar
den helt parallellt med den vanliga inkomstskatten på arbete. Det är den enskilde löntagaren
som bär hela bördan – och har gjort det under de senaste 25 åren genom en långsam
löneutveckling. Beteckningen ”arbetsgivaravgift” förefaller i stället gå in i den allmänna
mystifieringen av skattepålagorna i högskattestaten.
Det är sannolikt att information om den verkliga skatten har fungerat delvis ögonöppnande på
dem som fått tillgång till mer fullständig skatteinformation. Även om strävan att informera
från politikernas sida inte förefaller ha varit energisk. Så har till exempel förslag i riksdagen
om att alla arbetsgivare alltid skulle sätta ut sådan information på lönebeskeden inte antagits.
Ännu mer informativ förefaller dock kampanjer för att öka informationen om olika
punktskatter ha blivit. Momsen bakas in i de flesta försäljningspriser – förmodligen på grund
av att den är så hög, att storleken skulle kunna överraska kunder i en affär om den avslöjades
först i kassan. Med effekten att det lätt kunde bildas långa köer (och kostnader som följer med
detta) när enskilda skulle tvingas göra omprioriteringar – lämna tillbaka vissa varor så att de
totala inköpen hamnade inom budgetgränsen. Det är dock olyckligt att denna form för
information om skatter inte tas till vara. Sannolikt skulle kunder efter en övergångsperiod
anpassa sig och den speciella kökostnaden av momspåslaget i olika kassor sjunka.
Särskilda aktioner för att informera om momsens storlek på någon viss vara eller tjänst har
visat sig bli informativa. Ett sådant exempel är bokmomsen. Under en speciell dag på året
beslutade sig bokhandlarna för att sälja böcker utan momspåslag. Denna information skapade
en inte obetydlig opinion bland den svenska befolkningen för att helt enkelt avskaffa
bokmomsen. Den permanenta effekten blev en allmän nedsättning av bokmomsen till nivån
för dagstidningar (en nedsättning från 25 till omkring 6 procent).
En liknande informationskampanj har förts för punktskatten på bensin. Det är regel att
bensinstationer med jämna mellanrum sätter ut klistermärken på pumpar och vid kassan
informerar kunderna om att omkring 75 procent av bensinpriset utgörs av skatt. Informationen
har medverkat till något som i dagspressen ibland kallats ”en gryende bensinskatterevolt”. För
18
att konkretisera detta begrepp pekar man på att mer än 700 tusen medborgare spontant har
skrivit på ett upprop för radikala sänkningar av bensinskatten.
Det är självfallet inte lätt att bedöma hur korrekt en sådan bedömning av läget kan vara. Men
det är möjligt konstatera att det förefaller svårare för politiker att successivt höja
bensinskatterna så som planerats sedan länge. Den stigande politikopinionen förefaller i stället
vara överväganden att dämpa effekterna av den höga bensinskatten. Visserligen på ibland
underliga vägar – ökade underskottsavdrag mot inkomsten för biltransporter till och från
arbetet – men dock i den riktning som utpekas av den skattekritiska opinionen.
Avskaffa källskatten
Flera av de exempel vi gett ovan har nu inte etablerats som ett resultat av att politiker strävat
att bättre informera medborgare. Det har i stället varit enskilda medborgare som informerat
andra medborgare om olika skatter. Det politiska systemets aktörer har i stort sett förhållit sig
passiva – eller tenderat att ge efter för spontant framväxande skatteopinioner. Tvekan inför
fortsatta bensinskattehöjningar har irriterat politikens miljölobby – men har inte varit politiskt
möjliga på grund av ett folkligt motstånd som byggt på god information om bensinskatternas
storlek.
Helt parallellt har fastighetsskatten fungerat – medborgarna har informerats väl om dessa
skatter, vilket har medfört en stark opinion till förmån för sänkta skatter. Politiker har
påverkats av opinionsyttringarna och tillfälligt sänkt skattesatser (från 1,7 till 1.0 av
taxeringsvärdet inom en anmärkningsvärt kort period). Men man har – sedan opinionen
stannat upp i sitt anlopp – ”tagit tillbaka” sådana förluster genom höjda taxeringsvärden eller
andra åtgärder som upphävt de effekter som de sänkta skattesatserna gett upphov till.
Den väsentligaste insatsen – eftersom den träffar de två största skattebaserna – måste dock
vara att den enskilde informeras om de olika skatter han betalar på sin inkomst. Det rör sig om
inkomstskatt och löneskatter. Direkta skatter (inkomstskatt på fysiska personer och
löneskatter) svarade tillsammans år 2005 för mer än 860 miljarder kronor, vilket innebär
omkring 66 procent av hela skattebördan.
Inkomstskatten är en kombination av kommunal och statlig skatt. Den börjar på omkring 30
procent och går med stigande inkomster upp mot 55 procent. Löneskatterna har varierat
mycket, och ligger för tillfället (mars 2006) på omkring 33 procent. Och denna
informationsansats ska med fördel komma från det politiska systemet. Framför allt genom ny
lagstiftning som bär fram avsevärt mer information till medborgarna än hittills.
Den enklaste vägen för att förmedla en mycket stor mängd direkt information till
medborgarna kan förmodligen säkrast ske genom en större reform i frågan om uppbörden av
skatt. Det finns för närvarande två olika riktningar inom politiken kring uppbördsformer som
är svårförenliga. Den ena har utmynnat i reformen om en ”förenklad självdeklaration”.
Innebörden är att staten enligt vissa schabloner fastställer den enskildes skatt och att man helt
enkelt bara underrättar den enskilde – som kvitterar statens rätt med en signatur.
Det är svårt att förstå varför medborgarna ska vara intresserade av ett sådant arrangemang.
Den obefintliga informationen om den egna skattebetalningen förutsätter en närmast naiv
tilltro till statens intentioner och institutioner. Likväl är detta vad en majoritet av medborgarna
tycks föredra. Det lyfter visserligen av något litet besvär för den enskilde vid den tidpunkt då
19
han ska ställa samman sin inkomst för föregående år – men till priset av en ännu djupare
okunskap om vilka skatter han ytterst betalar.
Den andra riktningen ska bäst exemplifieras med inrättandet av särskilda ”skattekonton” för
enskilda och företag. Det är sådana konton som förvaltas av lokala skattemyndigheter och dit
enskilda kan göra insättningar och läsa av behållningen på. Lokala skattemyndigheten
rapporterar med jämna mellanrum behållningen till den enskilde innehavaren av kontot.
Summorna disponeras visserligen inte av den enskilde medborgaren – medborgaren kan t ex
inte göra uttag från kontot – men det är lätt att uppfatta skattekonton som början på en mer
rimlig utveckling av skatteekonomisk information till medborgarna.
Den speciella reformen med skattekonton kanske enklast kan förstås av att enskilda
medborgare gör allt fler ekonomiska transaktioner som ligger vid sidan av ”normal
anställning”. Dit hör köp och försäljning av aktier eller bostäder (egnahem och bostadsrätt),
uppdrag på konsultbasis där den enskilde själv via enskild firma eller handelsbolag betalar sin
skatt. Ytterligare ett exempel är att allt fler har inkomster från uppdrag eller arbetsgivare
utomlands. För att förenkla – och möta en efterfrågan på tillfälliga depåer för framtida
inbetalning av skatt i den större klassen – kan skattekonton ses som en möjlighet för vissa
enskilda. Ränta betalas på förtida insättningar.
Det är nu – ur flera synvinklar, inte minst för att effektivt informera medborgare om vilken
skatt de betalar – möjligt att utveckla tanken om skattekonton avsevärt längre. De kan göras
till ett centralt instrument i en stor skattereform. I princip är tanken helt enkelt, att var och en
som anställer en person betalar ut hela ersättningen till denne, dvs gör inget avdrag alls för
källskatt eller löneskatter. Ungefär som den enskilde som låter göra en ombyggnad i hemmet
– den snickare som utför jobbet fakturerar alla sina kostnader till husägaren. Ansvaret för att
betala skatten hamnar hos snickaren, inte hos den husägare som utnyttjar snickarens tjänster.
Den som i dag t ex får ut 18.000 kronor efter skatt per månad, kommer i det nya systemet
också att få ut inkomstskatten på 12.000 kronor och löneskatten på 10.000 kronor. Totalt får
den enskilde ut 40.000 kronor.
En sådan uppbördsreform skulle delvis innebära en omdefinition av anställningsförhållandet.
Varje anställningskontrakt skulle helt enkelt uppfattas som ett konsultkontrakt. Alla Askattesedlar skulle förvandlas till F-skattesedlar. I skattemyndigheternas nomenklatur står i
detta fall A för ”anställning” och F för ”företag”.
I juridisk mening skulle i mitt förslag varje medborgare ansvara för sin egen uthyrning till
någon arbetsgivare. Ur ekonomisk synvinkel förefaller en sådan omdefinition vara ganska
okomplicerad. Den jämställer helt enkelt inkomst från produktionsfaktorerna kapital och
arbete. Det blir då möjligt att tolka förändringen så, att det statliga skattesystemet uppfattat
betydelsen av den moderna arbetsmarknaden.
Den stora skillnaden är att han nu också är ansvarig för att betala sin egen skatt. Staten har ett
skatteanspråk på 22.000 kronor per månad för inkomsten på 18.000 kronor. Om skatten ska
betalas årligen, kan det vara lämpligt under en övergångsperiod att skattemyndigheten
informerar den enskilde en gång per månad – eller kvartal – om att det kan vara lämpligt att
fylla på skattekontot, så att det uppgår till fulla 264.000 kronor vid taxeringsårets slut.
Reformen ska naturligtvis gälla fullt ut för alla former av knytning till ett företag eller
arbetsgivare. Den ska också gälla för hela skalan av inkomster – såväl låga som höga. För att
20
ge en antydan om vilka typer av skatteinformation som då kommer att förmedlas till olika
grupper, ställer jag i tabell 1 samman några exempel.
TABELL 1
Månadsinkomst, inkomst- och löneskatter samt sammanräknad årlig total
skatt för olika inkomstnivåer under år 2005 (avrundade beräkningar)
Månadsinkomst
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
Inkomstskatt
Löneskatt
Totalinkomst
per månad
4378
6210
8035
10476
13115
15816
5000
6700
7600
10000
11.500
13.200
20.000
26.700
32.600
40.000
46.500
53.200
Årligt krav
på
skattekontot
112.536
154.920
187.620
245.712
295.380
348.192
Tabell 1 ger omedelbart vid handen att det rör sig om ganska betydande summor i årligt
skattekonto redan vid ganska låga inkomster. Det antyder även att det inte bara är en fråga om
att mera precist underrätta medborgare om vad de betalar i skatt, även om detta på någon liten
sikt är det allra väsentligaste. Det är också frågan om en reform som för räntor tillbaka till
medborgarna – där nu det månatliga uttaget av källskatt i stället ger staten ränteinkomster.
En reform som behöver göras är att privatisera skattekontot mer än formellt. De lagkomplex
avskaffas som föreskriver att arbetsgivaren ska betala in preliminärskatt för den anställde.
Den enskilde ges rätt (och skyldighet) att själv hantera sitt privata konto. En full privatisering
av kontot medger för den enskilde att både sätta in och ta ut medel från kontot. Det ska kunna
fungera som ett normalt bankkonto, med skillnaden att det också ska kunna förvaltas av
skattemyndigheten.
Det är dock rimligt tänka sig att även professionella penningförvaltare – banker eller
finansbolag – ska ha rätt att ställa upp skattekonton. I likhet med t ex praktiken för en
fordonsförsäkring kan den enskilde åläggas att ha ett skattekonto. Men han kan därefter fritt
välja kapitalförvaltande företag. Skattemyndigheten ska alltid ha skyldighet att inrätta ett
sådant konto, om den enskilde så önskar.
Skälet för att den enskilde ska ha möjlighet att göra också uttag är att han ska kunna välja den
bästa avkastningen på sina tillgångar. Om den enskilde föredrar att spara skattemedlen i form
av värdepapper – därför att det ger honom en högre ränta eller bättre avkastning helt generellt
– finns ingen anledning att blockera denna möjlighet. Under alla förhållanden ger
arrangemanget räntan på skattemedlen för taxeringsåret till den enskilde, inte till staten. I det
nuvarande systemet kapitaliserar staten större delen av räntan, vilket fungerar som en dold
extraskatt på inkomsten.
Med en sådan reform sker en närmast dramatisk förbättring i informationsläget för den
enskilde. Han kommer att mycket precist veta hur mycket han betalar i skatt – och direkt veta
alternativkostnaden för skatten. Alternativkostnaden är helt enkelt värdet av de värdepapper
21
han måste sälja eller de övriga positioner han måste gå ur för att kunna betala årets skatt. Vi
får med denna reform medborgare som är fullt medvetna om hur mycket den offentliga
sektorn kostar var och en. Det närmar sig mer än hittills det demokratiska idealet, där
medborgarna i realiteten vet vilka kostnader de betalar för en dominerande aktör i samhället,
nämligen stat och kommuner.
Exempel på hur ett system utan källskatt används
Det är sannolikt att detta system efter en övergångsperiod kan komma att fungera bättre än det
nuvarande, som bygger på tanken om den svårförsvarade källskatten. Alla som driver egen
verksamhet i någon egentlig mening lever redan under ett sådant system. Det gäller alla
företagare, vare sig de säljer varm korv och hamburgare på gatan eller driver en liten
sybehörsaffär.
Med den mer varierade arbetsmarknad som utmärker den utvecklade marknadsekonomin –
många har inkomster från flera olika arbeten och från kapital – ligger många redan delvis i det
system som här föreslås. Ett exempel kan vara försäljning av någon fastighet (bostadsrätt eller
småhus) där den enskilde entydigt är ansvarig för skatteinbetalningen. Detsamma gäller redan
den årliga fastighetsskatten.
Men det finns mer systemvida exempel, som pekar på att förslaget är fullt möjligt att
genomföra. I ett antal länder opererar man direkt med detta system, även i länder där
inkomsterna är höga. Ett sådant exempel är Singapore.
Taxeringsåret löper ut i februari i Singapore. Då ska alla medborgare lämna en
inkomstuppgift för föregående år och erlägga den direkta skatt som följer av denna inkomst.
Det kan naturligtvis diskuteras, om det inte vore rimligare att betala preliminär skatt för det
pågående taxeringsåret i stället för slutlig skatt för det föregående, men vi håller den
diskussionen utanför.
Normalt brukar det bli en stor anhopning av frågor under februari hos skattemyndigheten,
med följden att köer ibland kan uppstå. Med hjälp av modern teknik (skattemyndighetens
hemsidor på Internet) kan detta problem dock göras hanterligt. Samma teknik gör det också
möjligt att betala skatten via en överföring från ett privat konto i en bank (ett slags
skattekonto) till skattemyndigheten.
På det hela taget fungerar således systemet smidigt i Singapore. Det har också gett intressanta
politiska verkningar. Singapore ingår i den kinesiska politiska traditionen, där korruption
inom politik och byråkrati alltid spelat en framträdande roll. Därför har medborgarna den
största anledning att vara vaksamma mot statliga utgiftsprojekt som tar en vändning mot rent
exponentiella banor.
Genom att uppbördssystemet tillåter dem att också hela tiden vara välinformerade om vilka
skatter de faktiskt betalar, kan de faktiskt från gräsrotsnivå kontrollera de offentliga
utgifternas expansion och omfattning. Denna möjlighet till folklig kontroll av politisk och
byråkratisk expansionslusta har bidragit till ett högst märkligt resultat: det är en allmän
uppfattning att den politiska korruptionen har eliminerats (eller åtminstone) minimerats i
Singapore.
Ibland menar journalister att man ska förklarar frånvaron av korruption i Singapore med de
stränga straffen för korruption och de speciella personliga egenskaperna hos ”det moderna
22
Singapores grundare”, Lee Kuan Yew. Detta är dock en relativt ytlig förklaring – det är frågan
om ett allmänt politiskt fenomen, som också måste förklaras med hjälp av allmänna politiska
förhållanden, där troligen den om skatter välinformerade allmänheten i Singapore ska ges en
framträdande roll.
Detta perspektiv förklarar varför olika förslag till ökningar av löner och ersättningar till
politiker och byråkrater alltid väcker en större folklig debatt i Singapore.7 Fulla medborgerliga
rättigheter gentemot staten – så som vi är vana vid i Väst – saknas i Singapore. Det kan
närmast beskrivas som en halv-demokrati. Men inte ens denna begränsning hindrar det
folkliga missnöjet mot en expansion av staten att tränga fram. Styrkan i den allmänna
meningen får här främst förklaras av att medborgarna är välinformerade om vilka skatter de
betalar och vilka kostnader som är förenade med olika typer av nya offentliga utgifter.
Tidigare svenska erfarenheter
Vid uppbyggnaden av det svenska systemet för inkomstskatter tillämpades en liknande
princip som den vi föreslår här. Först i slutet av 1940-talet blev betalning av källskatt en
uppgift för arbetsgivaren. Fram tills dess ansvarade den enskilde för att (månatligen) betala in
sin skatt.
Det var en period, då det totala skattetrycket (alla skatter sammanräknade) aldrig översteg 20
procent av BNP. Under 1940-talet varierade skattetrycket mellan 15-20 procent, trots att
första delen av 1940-talet politiskt dominerades av det andra världskriget och de stora
beredskapsansträngningar som den svenska offentliga ekonomin skulle klara.
Kommunalskatten – den helt dominerande formen av inkomstskatt – varierade kring 10
kronor.
Kommunalskatten låg något högre under beredskapsperioden, men sänktes ganska markant
från 1945. Kommunalskatten höjdes 1940 till 11:87, men sänktes 1948 till 9:83. En alldeles
tydlig koppling mellan offentliga uppgifter och skatteuttagets storlek var således synlig – när
beredskapsperioden inleddes/avslutades och därmed den offentliga ansträngningen
ökade/minskade, höjdes/sänktes också skatteuttaget. Det är möjligt och troligt, att just det
faktum att svenska medborgare var mycket väl medvetna om vilka skatter de betalade för att
finansiera den offentliga ekonomin, kom att ge skattesatsernas variationer en ekonomiskt
rationell bana.
Därefter, dvs från början av 1950-talet fram till i dag: ser vi i stället en kontinuerlig och snabb
ökning av skatteuttaget, orelaterat till omfattningen av de uppgifter som den offentliga
ekonomin ska klara. En kontinuerlig omdefinition av de offentliga uppgifterna förefaller ha
blivit norm. Omdefinitionen har hela tiden gått i mer expansionistisk riktning och fått
motivera ett successivt större skatteuttag. Introduktionen av källskatt och en avsevärt mer
komplicerad skattelagstiftning har troligen bidragit till att försvaga den medborgerliga
kontrollen av de politiska aktörerna. Dessa har inom alla partier kommit att styras av det egna
partiets ”utgiftsfalanger”, något som underlättats av att medborgarnas betalningsmotstånd
försvagats.
Sådana debatter förs ibland också i Sverige, men blir med nödvändighet ofullständiga. Även här
förekommer ett slags ”mörkning”, där betydande privilegier för politiker/byråkrater dyker upp på olika
omkostnadskonton, inte direkt i löneutbetalningar. Osäkerheten om den exakta innebörden av sådana
privilegier förvirrar därför rapporteringen och gör den mindre effektiv.
7
23
Referenser
R D Congleton, “Rational ignorance, rational voter expectations, and public policy: A discrete
informational foundation”, Public Choice, Vol 107, 2001, s. 35-64.
H Engman/H Olsson/H R S Olsson, 2005, Så höga är skatterna 2005 – en introduktion till
skattesystemet i Sverige, Skattebetalarna, Stockholm.
D Nordling/N Damsgaard, Så höga är skatterna 1999 – en introduktion till skattesystemet i
Sverige 1999, Skattebetalarnas förenings utredningsrapport 1999:2, s. 12-20.
W E Oates, “On the nature and measurement of fiscal illusion: A survey”, i G Brennan/S
Grewel/P Groenwegen eds, Taxation and Fiscal Federalism – Essays in Honor of Russel
Matthews, ANU Press, Sydney 1988
M Reiter, ”Ricardian equivalence with uninformed consumers?”, European Journal of
Political Economy, Vol 15, 1999, s. 748-749.
T Sanandaji/B Wallace, Fiscal Illusion and Fiscal Obfuscation: An Empirical Study of Tax
Perception in Sweden, mimeo, Department of Economics, Stockholm School of Economics.
H Söderberg, 1996, Inkomstskattens utveckling under 1900-talet – en vägvisare för
skatteberäkningar åren 1921-1996, Skattebetalarna.
K Wickman, 1998, Högskattestatens kris, Timbro, Stockholm.
K Wickman, 2002, Skatterevolt pågår, Timbro, Stockholm.
24
Vi arbetar för lägre skatter och bättre
användning av dina skattepengar.
el 0
Skattebetalarnas Förening | ox 19 | 10
Stockholm
1 17 00 |
.skattebetalarna.se | info skattebetalarna.se
