Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn rapport 6380 • september 2010 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn Beställningar Ordertel: 08-505 933 40Orderfax: 08-505 933 99 E-post: [email protected] Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00 Fax: 08-20 29 25 E-post: [email protected] Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6380-1 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsfoton, COP15-möte: Petter Lydén, Lydén Produktion HBFörord Arbetare utanför cementfabrik i Kina: Ruth Fremson, The New York Times 3 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Förord Rapporten är slutredovisningen av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev budgetåret 2010 med Dnr 502-148-10 Kp. Enligt regeringsuppdraget ska Naturvårdsverket ”efter samråd med Statens energimyndighet inventera kunskapsläget om sektorer med betydande utsläpp av växthusgaser i ett urval av utvecklingsländer och undersöka förutsättningarna för att genomföra sektorsansatser på klimatområdet och möjligheterna att inkludera dem i ett system för utsläppskreditering och/eller utsläppshandel”. Delrapportering ska ske till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 14 maj 2010. Slutrapportering ska ske till samma departement senast den 31 augusti 2010. Huvudförfattare till rapporten är Max Åhman och Viktor Jonsson från Naturvårdsverket. Marie Karlberg från Energimyndigheten har bidragit med kommentarer på rapporten. En referensgrupp bestående av Emi Hijino och Olle Björk från Miljödepartementet, och Anna Törner från Näringsdepartementet har också varit knutna till uppdraget och kommenterat utkast. 4 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Innehåll FÖRORD 3 1 SAMMANFATTNING 8 2 SUMMARY 11 3 3.1 INLEDNING Syfte 15 16 3.2 Avgränsning 16 4 4.1 SEKTORSANSATSER SOM GER UTSLÄPPSKREDITER Efter Köpenhamnsmötet 17 18 5 5.1 KÖPENHAMNSACKORDET OCH UTSLÄPPSREDUKTIONER Utsläpp 2020 och åtgärdspotentialer 20 20 5.2 Når vi 2-gradersmålet? 22 5.2.1 Bördefördelning 22 5.3 Vilken ytterligare potential till reduktioner kan realiseras genom en sektorsansats? 23 5.3.1 Vad bör krediteras enligt EU:s bördefördelningsförslag? 24 6 6.1 ANALYS AV INDUSTRISEKTORER Pappers- och massaindustrin 26 27 6.1.1 Global översikt 27 6.1.2 Teknik för pappers- och massaproduktion 28 6.1.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 30 6.2 Järn- och stålindustrin 32 6.2.1 Global översikt 32 6.2.2 Teknik för stålproduktion 33 6.2.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 35 6.3 Cementindustrin 38 6.3.1 Global översikt 38 6.3.2 Tillverkning och utsläpp 38 6.3.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 39 6.4 Aluminiumindustrin 41 6.4.1 Global översikt 41 6.4.2 Tillverkning och utsläpp 42 6.4.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 43 6.5 Den kemiska och petrokemiska industrin 44 5 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.5.1 Global översikt 44 6.5.2 Teknik för kemiska produkter 45 6.5.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 46 6.6 Elkraft 48 6.6.1 Global översikt 48 6.6.2 Elsektorns särart med prissättning och reglering 48 6.6.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 50 6.6.4 Skapa marknadsförutsättningar 50 7 7.1 SEKTORSANSATSER EFTER KÖPENHAMNSMÖTET Marknaden för utsläppskrediter 53 53 7.1.1 Utbud av krediter mellan 2008 och 2012 53 7.1.2 Efterfrågan och utbud efter 2012 54 7.2 Förutsättningar för handelssystem i u-länder 57 7.2.1 Kravet på MRV ökar med Köpenhamnsackordet 58 7.2.2 Institutionell kapacitet för ETS i u-länder 59 7.3 Privata sektorn och industriinitiativ 60 7.3.1 Riktmärken 60 8 8.1 SLUTSATSER Sektorsansatser och 2-gradersmålet? 63 63 8.2 Hur implementerar vi sektorsansatser? 63 8.2.1 Förstå sektorn och landet grundligt 64 8.3 Vad kan Sverige göra i dag? 65 8.3.1 Bygga kapacitet för att mäta och rapportera utsläpp 65 8.3.2 Säkra marknaden för krediter efter 2012 65 8.3.3 Utveckla pilotprojekt för att visa att det går 65 9 KÄLLFÖRTECKNING 66 10 10.1 ANNEX Brasilien 70 70 10.1.1 Köpenhamnsackordet 70 10.1.2 Braziliens klimatpolitik 71 10.1.3 Inställning till finansiering och marknadsmekanismer 71 10.1.4 Åtgärdspotentialer och kostnader i Brasilien 72 10.2 Indien 72 10.2.1 Köpenhamnsackordet 72 10.2.2 Indiens klimatpolitik 73 10.2.3 Handelsystem för energieffektivisering och förnybar energi 73 6 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10.2.4 Åtgärdspotentialer och kostnader 74 10.3 Kina 75 10.3.1 Köpenhamnsackordet 75 10.3.2 Kinas klimatpolitik 76 10.3.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 78 10.3.4 Inställning till marknadsmekanismer 78 10.4 Sydafrika 79 10.4.1 Köpenhamnsackordet 79 10.4.2 Sydafrikas klimatpolitik 79 10.4.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 80 10.5 Mexiko 81 10.5.1 Köpenhamnsackordet 81 10.5.2 Mexikos klimatpolitik 81 10.5.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 82 10.6 Sydkorea 84 10.6.1 Köpenhamnsackordet 84 10.6.2 Sydkoreas klimatpolitik 84 10.6.3 Marknadsmekanismer 84 10.6.4 Åtgärdspotentialer och kostnader 85 10.7 Costa Rica 86 10.7.1 Köpenhamnsackordet 86 10.7.2 Costa Ricas klimatpolitik 86 10.7.3 Utsläppskällor 87 10.8 Chile 87 10.8.1 Köpenhamnsackordet 87 10.8.2 Chiles klimatpolitik 87 10.9 Colombia 88 10.9.1 Köpenhamnsackordet 88 10.9.2 Colombias klimatpolitik 88 7 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 1 Sammanfattning Inför klimatmötet i Köpenhamn diskuterade bl.a. EU att introducera sektorsansatser i en framtida klimatöverenskommelse. Med sektorsansatser avses att genom avtal begränsade till enskilda sektorer, t.ex. cementsektorn, finansiera utsläppsreduktioner i ett antal avancerade u-länder. Sektorsansatser ska ge utsläppskrediter för de samlade åtgärderna inom en hel sektor, istället för att ge krediter för åtgärder i enskilda projekt som är fallet med nuvarande mekanismen för ren utveckling (CDM). Utfallet i Köpenhamn blev inte det bindande avtal som EU hade hoppats på utan istället en överenskommelse som länder frivilligt kan associera sig med, det s.k. ”Köpenhamnsackordet”. I Köpenhamnsackordet anger länder hur mycket de är villiga att sänka sina utsläpp, antingen i absoluta tal eller uttryckt som intensitetsmått. Under Köpenhamnsmötet mötte även EU:s förslag om sektorsansatser motstånd från flertalet u-länder, framförallt från de s.k. ALBA-länderna (Venezuela, Bolivia m.fl.) men även från Kina och Indien. Dock fanns det flera andra u-länder som under förhandlingsveckorna uttryckte sympati för EU:s förslag, däribland Costa Rica, Mexiko, Colombia och Sydkorea. Det fanns även förslag från andra länder (t.ex. Nya Zeeland och Sydkorea) med liknande idéer som EU. Efter mötet i Köpenhamn finns det, trots allt, anledning att gå vidare med fördjupade analyser av hur det internationella samfundet, EU eller Sverige kan utveckla idén om sektorsansatser vidare. I denna rapport ges en fördjupad bild av förutsättningar och hinder för en vidareutveckling av sektorsansatser i ett urval industrisektorer och utvecklingsländer. Rapporten analyserar reduktionspotentialen och marknadsmiljön för pappers- och massa-, järn- och stål-, cement-, aluminium-, kemi- och petrokemi- samt elkraftsindustrin. Rapporten analyserar också Köpenhamnsackordet och resonerar kring ambitionsnivå och 2-gradersmålet. De bud som inlämnats av de u-länder som är aktuella för sektorsansatser analyseras med fokus på vad som skulle kunna krediteras givet EU:s bördefördelningsförslag och 2-gradersmålet. Rapporten drar slutsatsen att sektorsansatser kan realisera en betydande återstående och kostnadseffektiv reduktionspotential utöver vad u-länderna angivit i Köpenhamnsackordet. Dock måste den gemensamma ansträngningen (i-länder och u-länder) öka då handel med utsläppskrediter endast flyttar reduktionsansträngningen från ett land till ett annat. I dagsläget har både i-länderna och u-länderna angivit för låga ambitioner i Köpenhamnsackordet för att vi gemensamt ska kunna nå 2-gradersmålet. Inför Köpenhamnsmötet föreslog EU en global bördefördelning vilken innefattade att avancerade u-länder (som t.ex. Kina, Brasilien och Indien) bör ta på sig att minska utsläppen med ett ”eget bidrag” som inte finansieras med hjälp av 8 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet utsläppskrediter. Det egna bidraget föreslogs motsvara en avvikelse på ca 15 till 30 % från den prognostiserade ökningen av utsläpp. Detta bördefördelningsförslag, som inte accepteras av de flesta u-länder, fördes fram bl.a. i diskussionerna kring sektorsansatser. Rapporten konstaterar att de bud som de avancerade u-länderna lagt in till Köpenhamnsackordet inte motsvarar denna nivå (15 till 30 % avvikelse). Samtidigt har inte heller i-länderna åtagit sig de utsläppsreduktioner som EU:s bördefördelning anger, d.v.s. 25 till 40 % reduktion till 2020 jämfört med 1990 års nivå. Med EU:s bördefördelningsprinciper borde kreditering generellt ske först för insatser utöver vad som angivits i Köpenhamnsackordet om vi ska värna 2gradersmålet samtidigt som i-länderna gemensamt skärper sina mål. Det är dock stora skillnader mellan olika u-länder där det, enligt rapportens analys, framförallt är Kina och Indien som har stora potentialer kvar utöver sina bud i Köpenhamnsackordet. Länder som t.ex. Sydkorea, Mexiko och Costa Rica har angivit ambitiösare mål och potentialen utöver ackordet är begränsad, varpå kreditering borde kunna ske inom vad de angivit i Köpenhamnsackordet. En sektorsansats kräver betydligt större engagemang från värdlandet än vad nuvarande projektbaserade mekanismer (CDM) gör. Bland annat innebär det att en del av värdlandets klimatpolitik får granskas av en oberoende aktör (t.ex. UNFCCC). Detta har hittills, vid sidan av bördefördelningsfrågan, varit den stora stötestenen för flertalet stora u-länder. Analysen från denna rapport stärker tidigare studier som pekat på att en sektorsansats, inom ramen för UNFCCC, måste kunna utformas med flexibilitet och anpassas efter värdlandets och den aktuella sektorns specifika behov och miljö för att kunna accepteras och implementeras effektivt. Rapporten drar ett antal slutsatser om vad Sverige och EU kan göra i dagsläget för att främja utvecklingen. Förstå sektorn och landet grundligt Genom att utgå från vad de aktuella u-länderna själva vill ha stöd med och på vilket sätt en sektorsansats skulle kunna passa in i u-ländernas nuvarande energi-, miljö-, industri- och klimatpolitik borde det vara lättare att starta en diskussion om på vilket sätt en sektorsansats kan bidra. För sektorsansatser är både den tilltänkta sektorns marknadsmiljö och landets regleringstradition viktiga komponenter att förstå och anpassa sig till för att få acceptans. Snabbt utvecklande länder (framförallt länder som Kina och Indien) kännetecknas i varierande grad av en aktiv industripolitik kopplat till en aktiv handelspolitik (framförallt Kina). Utveckling och ekonomisk tillväxt är de övergripande målen på lokal, regional och nationell nivå, se t.ex. stål- och kemisektorerna i Kina. Regleringstraditionen skiljer sig också åt mellan OECD-länder med marknadsekonomier och snabbt växande u-länder med en blandning av statlig styrning och marknadsekonomi. Flertalet industrisektorer i dessa länder kan dessutom vara ”delade” i det att en viss del står under mer central kontroll, medan det finns en 9 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet undernivå av lokala industrier som regleras lokalt/regionalt med andra krav. En aspekt är den decentraliserade strukturen i flertalet stora u-länder (som t.ex. Kina, Brasilien och Indien) där implementeringen skiljer sig mellan olika regioner. I t.ex. Kina provas gärna ett styrmedel/program först på regional nivå, innan det kommer ifråga för nationella krav. Bygga kapacitet för att kunna mäta och rapportera Det är bra att stödja kapacitetsuppbyggnad för att u-länder ska kunna mäta och rapportera sina utsläpp, oavsett om syftet är specifikt för sektorsansatser eller för ländernas långsiktiga förmåga att själva reglera sina utsläpp. EU och Sverige kan stödja kapacitetsuppbyggnad för att mäta och rapportera utsläpp i villiga u-länder med egna initiativ och bl.a. genom aktivt deltagande i planerade initiativ för ”market readiness”. För att på längre sikt stödja utvecklingen av handel med utsläppsrätter bör man studera den institutionella utvecklingen som behövs i u-länder. Stödet här handlar om att generellt bygga upp miljölagstiftning och myndigheter som är oberoende och professionella och kan ställa krav på industrier. Att stärka civilsamhället och rätten till offentlig information om utsläpp m.m. är också en viktig del i detta. Säkra marknaden för krediter efter 2012 I nuvarande läge med osäkerhet om utsläppskrediternas värde efter 2012, är det viktigt att visa på att efterfrågan för utsläppskrediter kommer finnas kvar efter 2012, oavsett ett nytt bindande avtal eller inte. Det är viktigt att förtroendet för den nuvarande marknaden för utsläppskrediter bibehålls om man vill utveckla nya krediteringsmekanismer. Här kan EU och Sverige både stärka efterfrågan genom t.ex. större åtaganden samt stärka utbudet genom fortsatt utveckling av CDM i de minst utvecklade u-länderna. Utveckla pilotprojekt för att lära Flertalet sektorsstudier gjordes under perioden 2007 till 2009 med fokus på teoretisk potential i ett urval u-länder. De studier som gjordes noggrannare fann ofta ett glapp mellan teori och praktik. Sverige kan initiera egna och stödja andras planerade pilotprojekt för sektorsansatser. Pilotprojekt kan fylla en viktig funktion för både i-länder och u-länder vad gäller att lära sig hur en sektorsansats skulle kunna fungera i verkligheten och vilka problem som man måste räkna med. Det viktigaste för ett pilotprojekt är att finna ett konstruktivt land och en bra sektor samt att utgå från vad som redan görs inom sektorn eller landet ifråga och därifrån diskutera hur en sektorsansats kan vara till stöd. Det kan också vara aktuellt att diskutera pilotprojekt med villiga industriorganisationer som redan i dag arbetar mycket med t.ex. mät- och rapporteringsfrågor. 10 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 2 Summary Sectoral approaches have been discussed by the EU for the past two years within the framework of the climate negotiations as a part of a future climate policy regime. The idea with sectoral approaches is to come to agreements for reducing and financing emissions in specific sectors with those advanced developing countries that would not take on economy-wide binding reduction targets. Sectoral approaches will generate emission reductions credits for the efforts in the sector as a whole instead of on a project-by-project basis as is the case with the clean development mechanism. The outcome of the Copenhagen meeting was not the binding agreement that the EU had hoped for, but an “Accord” that parties could voluntarily be associated to, the so called “Copenhagen Accord”. In the Copenhagen Accord, countries voluntarily submit pledges on what reductions efforts they are willing to make, either expressed as an absolute or as an intensity-based reduction effort. At the negotiations, the EU-backed proposal on sectoral approaches met with opposition from several developing countries, notably the so-called ALBA-countries (Venezuela, Bolivia est.) but also from countries like China and India. However, several developing countries also expressed some understanding and support for the EU proposal, among others Costa Rica, Mexico, Colombia and South Korea. Other proposals from New Zeeland and South Korea had similar ideas as the EU. After the Copenhagen meeting there are, despite the setback, reasons to keep analysing how the international community, the EU and Sweden can further develop the concept of sectoral approaches. This report provides an in-depth analysis of the prerequisites and barriers for implementing sectoral approaches in industrial sectors and a selected number of countries. The report summarises the reduction potential and the market environment for the paper and pulp, iron and steel, cement, aluminium, chemical and petro-chemical industry together with the power sector. The report also analyses the Copenhagen Accord and discuss the level of ambition and the 2-degree target. The submitted pledges by the advanced developing countries suitable for sectoral approaches is analysed with a focus on what should be credited or not, given the EU burden-sharing proposal. The report concludes that sectoral approaches have the potential to reward a major part of the cost-effective potential still available beyond what the studied developing countries have submitted in the Copenhagen Accord. However, the common reduction-efforts must increase as generating more credits via a sectoral approach will only move emission reduction effort from one country to another. Currently, both developed and developing countries have submitted too low reductions efforts in order for us to keep the 2-degree target. 11 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet In the negotiations leading up to the Copenhagen meeting, the EU proposed a global burden-sharing stating that advanced developing countries such as China and India, should make some ”own effort” for reduction that should not be financed via the carbon market. This “own efforts” was suggested to represent approximately a deviation with 15 to 30 % from project emission increases. This idea of burden-sharing, which was forwarded in the discussions on sectoral approaches, was not accepted by most developing countries. The report concludes that the pledges submitted by the advanced developing countries in the Copenhagen Accord does not represent this level of ambition. At the same time, the report also acknowledges that the pledges made by developed countries does not represent a significant enough effort for reducing emissions in line with a 2degree trajectory. With the 2-degree target and the EU burden-sharing proposal, crediting of sectoral approaches should in general commence for efforts made beyond efforts submitted in the Copenhagen Accord. However, there are major differences between the pledges made by the developing countries, according to our analysis. China and India have great reduction potentials beyond what they have submitted to the Copenhagen Accord and countries such as South Korea, Mexico and Costa Rica have more ambitious targets where limited crediting can be reasonable with their pledges while maintaining the 2-degree target. Sectoral approaches demands more engagement from the host-country compared to the current project-based crediting mechanisms. Among other things, a sectoral approach implies that an independent reviewer (e.g. the UNFCCC) will be allowed to scrutinise the results of the host-countries climate polices in the specific sector. So far, this has been the most contentious issue in the climate negotiations on sectoral approaches after the general burden-sharing issue. This report agrees with earlier analyses on sectoral approaches that any agreement within the framework of the UNFCCC must in order to be accepted and implemented effectively be flexible in order to accommodate the host countries differing needs and situations. Finally, the report draws a number of conclusions on what Sweden and the EU could do in order to support the development. Understand the sector and the country thoroughly By taking the host-country perspective as a starting point and analyse how a sectoral approach might fit in their overall policies on environment, energy, industrial development and climate should make a discussion on sectoral approaches easier. For a sectoral approach, both the market environment and the regulatory tradition of the host country are crucial components for understanding and gaining acceptance. Advanced developing countries, such as China and India, usually have very active industrial and trade policies that influence the effectiveness of any sectoral 12 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet approach. Development and economic growth are key targets nationally, regionally and locally. Policy style and regulatory tradition also differ substantially between OECDcountries, with well developed market economies, and transitional countries where a mix of government involvement and market economy is common. Furthermore, several industrial sectors in these countries are split between an internationally competitive, export oriented, and centrally controlled group of companies and smaller and older group of companies that supply a local market and is less controlled by the central government. Large transitional countries, such as Brazil, China and India, also have a strong decentralised government structure where policy implementation differ between regions. In China, for example, policies are usually tested in a regional setting before implemented centrally. Support capacity-building for measuring and reporting emissions It is vital to support-capacity building for measuring and reporting emissions regardless if the purpose is to support sectoral approaches or for the developing countries to be able to control their own emissions themselves in a long-term perspective. EU and Sweden can support capacity-building activities for measuring and reporting emissions by own initiatives and by participating in planned market readiness initiatives. In order to support carbon markets in developing countries in a long-term perspective, the institutional development to deal with one of the most advanced economic policy instruments available, trading systems, should not be forgotten. This will be more general support in helping countries building an environmental code and independent and professional authorities able to enforce strict regulations on industries. To strengthen the civil society could be a crucial part of this as well. Secure a strong market for certified emission credits after 2012 Currently the value and size of the market for emission credits after 2012 is uncertain and it is important to demonstrate for the market that there will be a demand for credits after 2012, regardless a binding international agreement or not. It is important for the continued development for sectoral mechanism to maintain the trust in the credit market. Sweden and the EU can play a crucial role here by securing a stronger demand by e.g. increase our own pledges or by continuing to support the further development of the clean development mechanism (CDM). Develop pilot projects to gain experience Several studies on sectoral approaches where conducted in the run up to the Copenhagen meeting focusing on the theoretical potential in a selected number of countries. However, studies conducted from a “bottom-up” perspective typically found a large gap between theory and practice on the ground. 13 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Sweden could initiate and support planned pilot projects on sectoral approaches. Pilot projects can make a substantial contribution on learning how a sectoral approach might actually work for both developed and developing countries and in identifying the kind of potential problems that will have to be dealt with. 14 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 3 Inledning Inför klimatmötet COP 15 i Köpenhamn, diskuterade bl.a. EU att introducera ”sektorsansatser” i en framtida klimatöverenskommelse. Sektorsansatser betyder generellt att genom avtal begränsade till sektorer åstadkomma utsläppsreduktioner i u-länder som inte omfattas av ett bindande mål för utsläppsreduktioner. Regeringen gav inför år 2009 Naturvårdsverket regeringsuppdraget att i samråd med Statens energimyndighet analysera förutsättningarna och konsekvenserna av sektoriella ansatser i ett framtida klimatavtal, bl.a. effekterna på svensk konkurrenskraft. Uppdraget slutredovisades den 31 augusti 2009 som Naturvårdsverkets rapport nr 5994. Efter COP 15 i Köpenhamn finns det anledning att gå vidare med fördjupade analyser av hur det internationella samfundet, EU eller Sverige kan utveckla idén om sektorsansatser vidare. Regeringen har därför givit Naturvårdsverket i uppdrag att ”inventera kunskapsläget om sektorer med betydande utsläpp av växthusgaser i ett urval av utvecklingsländer och undersöka förutsättningar för att genomföra sektorsansatser på klimatområdet och möjlighet att inkludera dem i ett system för utsläppskreditering eller utsläppshandel. Arbetet genomförs efter samråd med Statens energimyndighet”. Utfallet i Köpenhamn blev inte det bindande avtal som många hade hoppats på utan istället en överenskommelse om att länder frivilligt kan associera sig med de s.k. ”Köpenhamnsackordet” där länder kan ange hur mycket de är villiga att sänka sina utsläpp, antingen i absoluta tal eller uttryckt som intensitetsmått. Köpenhamnsackordets juridiska status är oklar då det inte har antagits av alla parter inom konventionen. I nuläget har 114 parter associerat sig med Köpenhamnsackordet, däribland Sverige och EU. EU:s förslag om utsläppshandelsbaserade sektorsansatser mötte motstånd från flertalet u-länder, framförallt de s.k. ALBA-länderna (Venezuela, Bolivia m.fl.) men även från Kina och Indien, och förslaget drevs inte vidare i och med att hela förhandlingsprocessen misslyckades. Dock uttryckte flera andra u-länder som under förhandlingsveckorna sympati för EU:s förslag, däribland Costa Rica, Mexiko, Colombia och Sydkorea. Förslag med liknande idéer presenterades av andra länder som t.ex. Nya Zeeland och Sydkorea. Med detta utgångsläge är inriktningen på rapporten att ge en fördjupad bild av de aktuella u-länderna och deras industrisektorer samt ge uppdaterad information om vad som görs i dag för att driva frågan om sektorsansatser vidare. Föreliggande rapport är en fortsättning av SNV (2009) där mer detaljer avseende teori och specifika frågor ges. 15 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 3.1 Syfte Syftet är att ge en fördjupad bild av förutsättningar och hinder för en vidareutveckling av handelsbaserade sektorsansatser i ett urval utvecklingsländer och deras respektive viktiga sektorer. Syftet delas in i fyra delar: (i) (ii) (iii) (iv) 3.2 En analys av de inlämnade bidragen till Köpenhamnsackordet samt den ytterligare utsläppsreduktionspotential som finns inom ett urval u-länder. En beskrivning av ett urval av industrisektorer för att skapa förståelse för reduktionsmöjligheterna, regionala skillnader samt inom vilken marknadsmiljö dessa verkar. En analys av hur marknaden för nuvarande och framtida utsläppskrediter kan komma att se ut till 2020. Ge förslag på vad EU och Sverige kan göra för att stödja utvecklingen av handelsbaserade sektorsansatser. Avgränsning Rapporten avgränsas till sektorsansatser med koppling till handelssystem och sektorsansatser inom industrin (inkl. elsektorn). Detta är en avgränsning mot föregående rapport som studerade sektorsansatser mer generellt, d.v.s. även teknik- och policybaserade samt även andra sektorer som t.ex. bostads- och transportsektorn. REDD inkluderas inte explicit i uppdraget men kopplingar till REDD finns för framförallt pappers- och massaindustrin som studeras. 16 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 4 Sektorsansatser som ger utsläppskrediter Nedan ges en bakgrund baserad på SNV (2009) för utsläppsbaserade sektorsansatser enligt EU:s förslag. Utsläppshandelskopplade sektorsansatser, sektorskreditering och sektorshandel utgår från att ett u-land utför åtgärder som genererar krediter/utsläppsrätter vilka sedan säljs på en global växthusgasmarknad. Detta liknar mekanismen för ren utveckling (CDM) men skiljer sig i det att det är hela sektorn som omfattas. CDM hanterar och krediterar projekt för projekt. De utsläppshandelskopplade ansatserna etablerar en utsläppsnivå inom en specifik sektor i ett u-land. Om utsläppen understiger denna nivå inom sektorn genererar detta utsläppsrätter som kan säljas på en utsläppsmarknad, t.ex. EU:s interna handelssystem (EU ETS), se Figur 1. Det är utsläppsminskningarna i området mellan krediteringsmålet (no-lose target)1 och de verkliga utsläppen som kan krediteras. Området mellan den prognostiserade ökningen (BAU2) och krediteringsmålet ska genomföras och delvis finansieras av värdlandet självt. Stöd i form av kapacitetsuppbyggnad, direkt finansiellt stöd, tekniköverföring m.m. kan komma ifråga. 2,5 Utsläpp 2,0 1,5 1,0 0,5 Prognosticerad ökning (BAU) Krediteringsmål ("no-lose target") Verkliga utsläpp Figur 1. Sektorsansatser med koppling till utsläppsmarknaden 1 2 EU har föreslagit att krediteringsmålet inte skall vara bindande, d.v.s. att om sektorn i fråga inte når sitt mål så behöver man inte köpa utsläppsrätter, ett s.k. ”no-lose target”. BAU = Business As Usual. 17 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet En sektorsansats med koppling till utsläppshandeln kan baseras på två principiellt olika system: sektorskreditering och sektorshandel: - Sektorshandel: med sektorshandel åtar sig ett land bindande åtaganden för en sektor istället för hela sin ekonomi. Minskar man sina utsläpp under den förhandlade utsläppsnivån kan landet sälja överskottet av utsläppsrätter på en utsläppsmarknad. Ökar utsläppen över nivån måste man köpa utsläppsrätter för att kompensera. - Sektorskreditering: med sektorskreditering etableras en utsläppsnivå (krediteringsmål) som inte är bindande. Ifall sektorn som helhet minskar sina utsläpp mer än utsläppsnivån får man utsläppskrediter och kan sälja dessa på utsläppsmarknaden. EU har föreslagit både ett system med sektorshandel med bindande åtaganden och ett system med sektorskreditering med icke-bindande krediteringsmål, s.k. ”no-lose targets”, se Figur 1. I EU:s förslag skiljer sig BAU från det icke-bindande krediteringsmålet och EU vill att en del åtgärder görs utan möjlighet till kreditering eller handel genom egen insats3. Observera även att det enligt EU:s förslag handlar om att reducera ökningen av utsläpp i u-länder, inte att reducera den absoluta nivån. 4.1 Efter Köpenhamnsmötet Som tidigare nämnts så mötte handelskopplade sektorsansatser en hel del motstånd från stora u-länder under förhandlingarna i Köpenhamn. Efter Köpenhamnsmötet står de s.k. ALBA-länderna4 för det mest uttryckliga motståndet medan länder som Kina och Indien har tonat ner sitt motstånd. Motståndet kan förklaras av flera skäl däribland att sektorsansatser med ”mål”, oavsett om de är frivilliga eller inte, upplevs som ett första steg mot bindande åtaganden för utvecklingsländer. Ett annat skäl, med beröringspunkter till detta, är att handelskopplade sektorsansatser kräver att utsläppsminskningar kan mätas, rapporteras och verifieras (s.k. MRV) på ett trovärdigt sätt. Detta innebär att värdlandet måste tillåta internationell/oberoende kontroll av sina rapporterade utsläppsdata, vilket upplevs som ett intrång i den nationella suveräniteten. I slutändan finns även debatten om bördefördelning mellan u-länder och i-länder där flera u-länder inte accepterar de bördefördelningsprinciper som implicit funnits med i diskussionen om sektorsansatser (bl.a. att i-länder bör minska med 25 till 40 % medan u-länder avviker med 15till 30 % från BAU till 2020). 3 4 För att nå sina egna åtaganden (de som enligt ovan inte kan krediteras) planerar flera länder bl.a. Kina att testa marknadsbaserade styrmedel som t.ex. handel med olika typer av utsläppsrätter, skatter e.t.c. ALBA-länderna består av ett antal latinamerikanska länderna som Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Kuba, Dominikanska Republiken, Antigua och Barbados samt Saint Vincent och Grenadinerna. 18 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Trots detta finns det flera goda skäl till att fortsätta utveckla sektorsansatser för att konstruktivt bidra till ett effektivare internationellt klimatarbete. • Ambition: Det blir alltmer uppenbart, framförallt efter den finansiella krisen, att Kina, Indien och Brasilien tar allt större plats i utsläppsstatistiken och att en framgångsrik klimatöverenskommelse måste innefatta utsläppsreduktioner/begränsningar i dessa länder. Sektorsansatser kan bidra till att engagera avancerade u-länder mer systematiskt i utsläppsreducerande åtgärder. • Kostnadseffektivitet: Ju större del av de globala utsläppen som omfattas av åtgärder och internationell utsläppshandel, desto lägre blir de globala kostnaderna att minska utsläppen till en önskad nivå. • Konkurrens: För att EU skall kunna gå vidare och skärpa sitt eget åtagande behöver dessutom aspekter om konkurrenskraft lösas. Fram till 2009 har EU:s handelssystem inte haft några större mätbara effekter på industriproduktionen inom EU. Detta kan delvis ha varit gömt i en allmänt hög ekonomisk uppgång (fram till den ekonomiska krisen) samt det faktum att allokeringen av fria utsläppsrätter inte varit så restriktiv att den föranlett långtgående åtgärder samt att utsläppsrätterna inte värderats till sitt marknadsvärde av företagen. Situationen kan dock komma att ändras i och med den osäkra ekonomiska utvecklingen de kommande åren samt det faktum att taket inom EU:s handelssystem kan sänkas alltmer under tidsperioden fram till 2025. Sektorsansatser skulle kunna, beroende på utformning, bidra till att minska snedvridning av konkurrensvillkoren för europeiska företag • Långsiktighet: Med en hög klimatambition måste även avancerade u-länder delta mer aktivt i utsläppsreducerande åtgärder. Mycket av det som krävs för att få en fungerande sektorskreditering på plats, d.v.s. MRV, behövs ändå för att få länderna att systematiskt och effektivt kunna sänka sina utsläpp. 19 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 5 Köpenhamnsackordet och utsläppsreduktioner I Köpenhamnsackordet (CA) uppmanas alla länder att komma in med en inlaga där man specificerar vilka utsläppsbegränsningar man är beredd att vidta. Många av de avancerade u-länderna har angett mål till 2020, men det är inte bindande åtaganden och målen är heller inte uttryckta som absoluta utsläppsmål. Istället har dessa länder ofta uttryckt sina mål som minskad koldioxidintensitet i ekonomin eller som en avvikelse från prognostiserade utsläpp där inga åtgärder vidtas, så kallade ”baselines” eller utsläpp under ”business as usual” (BAU). Flera länder har också villkorat sina åtaganden med att utvecklade länder ska bidra med finansieringsstöd, tekniköverföring och kapacitetsutveckling. I denna rapport har en ansats gjorts för att, genom andra studier på området och bedömningar, kvantifiera vad dessa mål innebär i reella utsläppsreduktioner och värdera ambitionen i målen för ett urval länder. En översyn har även genomförts över vilka reduktionspotentialer som bedöms finnas i dessa länder i syfte att uppskatta hur mycket ytterligare reduktioner som skulle kunna åstadkommas. Dessa ytterligare reduktioner skulle då kunna uppnås med någon typ av sektorsansats. Urvalet länder baserar sig på de länder som är stora och avancerade men som ännu inte har några bindande reduktionsåtaganden samt några få länder som visat sig positiva i förhandlingarna gentemot idén om sektorsansatser och handelssystem. De länder som har valts ut är Basic-länderna: Brasilien, Indien, Kina och Sydafrika; två länder som är medlemmar i OECD, Mexiko och Sydkorea; samt tre progressiva länder i klimatförhandlingarna, Costa Rica, Chile och Colombia. Nedan följer en genomgång av förväntade utsläpp från dessa länder år 2020 enligt Köpenhamnsackordet, vad som förväntas vara tillräckliga reduktioner samt vilka ytterligare potentialer som finns. För en utförligare beskrivning av ländernas utsläppsprognoser, klimatpolitik och reduktionspotentialer, se Annex till rapporten. 5.1 Utsläpp 2020 och åtgärdspotentialer De flesta av de studerade länderna gör en hel del för att minska sina utsläpp även om de flesta insatserna görs av andra skäl som t.ex. lokala miljö- och hälsoeffekter, energisäkerhet eller som en del i en fortsatt stark ekonomisk utveckling. Flertalet u-länder har antagit nationella klimatstrategier och har implementerat olika styrmedel som leder till minskade utsläpp. Alla de här studerade länderna har associerat sig till Köpenhamnsackordet (CA) men Chile och Colombia har inte specificerat några mål till 2020. Många mål är också otydliga och därför väldigt svåra att kvantifiera eller göra en värdering av ambitionsnivån. Det kan exempelvis vara otydlighet om vilka villkor målen är förenade med, vilka sektorer och växthusgaser som avses samt vilken baseline det 20 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet antagits att utsläppsminskningar ska avräknas emot. Det mest ambitiösa målet har Costa Rica som strävar efter att bli klimatneutralt till 2021. Landet har i dag väldigt lite utsläpp och målet har därför liten effekt på klimatet globalt sett. Svårast att bedöma är de två största utsläppsländerna, Indien och Kina, som har angett intensitetsmål. Målen är då knutna till den ekonomiska tillväxten och med en fortsatt hög tillväxt i dessa länder så kommer utsläppen fortsätta att öka i snabb men fallande takt. För alla länder gäller att det råder stor osäkerhet både kring vilka utsläpp de har i dag men framför allt kring de prognostiserade utsläppen (BAU) till 2020. Det finns generellt sett stora potentialer att minska utsläppen i de här länderna. Många av länderna är väldigt energiintensiva och möjligheterna att reducera utsläppen inom sektorerna energi, industri, el och transport bedöms allmänt som väldigt goda. I Brasilien är det däremot minskad avskogning som har den största reduktionspotentialen. Även i Colombia, och i viss mån Costa Rica, finns det potentialer att reducera utsläppen genom minskad avskogning. Potentialerna är beräknade upp till en kostnad på 100 USD/ton, men ofta kan länderna åstadkomma stora reduktioner betydligt billigare och genom investeringar som på sikt är lönsamma. I Tabell 1 finns en sammanställning över hur stora utsläppen från dessa länder är i dag och kan vara 2020 (under BAU) om målen uppnås, om maximal potential realiseras samt om reduktioner görs från BAU i Mton och i procent. Se även Annex till rapporten för en detaljerad bakgrund till dessa siffror. Colombia och Chile har inga uppsatta mål till 2020 och är därför inte medtagna i Tabell 1. Inte heller Costa Rica finns med eftersom utsläppen är marginella, ca 5 Mton inkl. LULUCF. Tabell 1. Utsläppssiffror 2020 Land Utsläpp 2005 inkl. LULUCF* Utsläpp 2020 BAU** (Mton CO2e) (Mton CO2e) Bedömt utsläppsmål 2020 enligt CA Reduktion från BAU 2020 (Mton CO2e) (Mton CO2e) Reduktion från BAU 2020 (%) Möjliga utsläpp vid maximal bedömd reduktionspotential 2020*** (Mton CO2e) Brasilien 2 842 2 700 1 700 1 000 37 % 1 000 Indien 1 866 3 400 3 300 100 3% 2 200 Kina 11 000 7 234 13 800 13 000 800 6% Sydafrika 423 760 500 260 34 % 400 Mexiko 683 880 620 260 30 % 620 Sydkorea 569 900 630 270 30 % 600 Summa 13 617 22 460 19 750 2710 12 % 15 820 * Källa: WRI/CAIT ** BAU kan skilja sig avsevärt mellan olika studier. I första hand anges här den BAU som länderna troligen själva utgår ifrån i sina bud, dvs. de finns angivna i egna studier (Sydafrika), i deras nationella klimatstrategier (Mexiko) eller på annat sätt kan beräknas (Brasilien). För resterande länder har en bedömning gjorts utifrån flera olika studier. Se Annex till rapporten för en mer detaljerad beskrivning av varje land. *** Bedömningen är gjord utifrån studier av åtgärdspotentialer i dessa länder. Se Annex till rapporten. 21 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 5.2 Når vi 2-gradersmålet? Enligt IPCC:s fjärde utvärderingsrapport bör de globala utsläppen av växthusgaser stabiliseras på nuvarande nivå inom 10 år samt reduceras med 50 % jämfört med 1990 års nivå till år 2050, om att vi ska ha 50 % chans att begränsa den antroprogena uppvärmningen till 2 grader, det s.k. 2-gradersmålet (IPCC 2007). De i Köpenhamnsackordet angivna buden är osäkra men de gemensamma reduktionerna verkar inte tillräckliga för att styra mot 2-gradersmålet (den Elzen et al 2010). 5.2.1 Bördefördelning I klimatkonventionen är det fastslaget att ansvaret är gemensamt men att bördan skall fördelas olika, d.v.s. i-länder bör ta på sig en större reduktion jämfört med u-länder. Bördefördelningen av utsläppsreduktionerna är den känsligaste frågan i de pågående klimatförhandlingarna. I sin fjärde utvärderingsrapport sammanfattade IPCC flera studier med olika bördefördelningsprinciper. Dessa studier pekade på att i-länder bör reducera utsläppen med 2540 % till 2020 jämfört med 1990, samtidigt som avancerade u-länder5 ”avviker substantiellt från sin prognostiserade ökning (BAU)” till 2020 ifall det s.k. 2-gradersmålet skall nås. Den ”substantiella avvikelsen” kvantifierades sedan av europeiska forskare till ett spann på 1530 % avvikelse från BAU6. EU anammade detta som en utgångspunkt i diskussionen om den globala bördefördelningen i klimatförhandlingarna. Flertalet u-länder motsätter sig dock denna bördefördelning. Hur stora blir utsläppsminskningarna egentligen om nu de studerade u-länderna skulle införa de åtgärder som behövs för att de ska uppnå de mål de angivit i Köpenhamnsackordet? Denna fråga är väldigt komplex och är inte helt lätt att besvara. I Tabell 1 kan man se att flera av de studerade u-länderna ligger på 30 % eller högre från BAU men att Kina och Indien, som tillhör de största utsläpparna, är långt ifrån även den nedre delen av spannet. Det gör att man totalt sett inte uppnår reduktionerna mer än 12 % avvikelse från BAU7 vilket är mindre avvikelse än vad EU anser att u-länder bör ta på sig. Även i-länderna gemensamt har dock för låga ambitioner enligt EU:s bördefördelning med en sammanlagd reduktion på 9 till 21 % från 1990-års nivå (den Elzen et al 2010). 5 6 7 Med avancerade u-länder avses u-länder under stark ekonomisk utveckling såsom Kina, Indien, Brasilien m.fl. IPCC hänvisade i AR4 till Latinamerika, Mellanöstern, sydöstra Asien och centralplanerade Asien. Den Elzen, Höhne 2008. Detta är i linje med den Elzen mfl., 2010, och flera modelleringar som ETMA har genomfört. 22 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Det går dock inte utan vidare att jämföra avvikelsen från BAU i denna rapport med det spann som har angetts på 15 till 30 % eftersom BAU skiljer sig åt i de båda fallen. Spannet 15 till 30 % utgår ifrån IPCC:s Special Report on Emission Scenarios (SRES) och är ett medelvärde av de utsläppsscenarion som där angavs. De BAU som har angetts för länderna i den här rapporten ligger i de högre utsläppsscenarierna från SRES och en reduktion med 15 till 30 % kanske därmed inte är tillräcklig. Dessutom är spannet uträknat från ett medel av alla icke-annex 1-länder och de reduktioner som krävs av varje enskilt land behöver inte ligga inom detta spann. Eftersom det är de avancerade utvecklingsländerna som studeras i denna rapport, och man kan förvänta sig att de behöver bidra med större reduktioner än övriga utvecklingsländer sammantaget med att de ligger i de högre utsläppsscenarierna i sina BAU, kan man konstatera att dessa länder tillsammans åtminstone behöver avvika med 30 % från BAU. En annan viktig aspekt om man vill bedöma om buden är tillräckliga för att vara förenliga med 2-gradersmålet är att i flera av buden är det oklart om det i buden ligger reduktioner som ska finansieras med internationella utsläppskrediter. Det finns här en uppenbar risk för dubbelräkning mellan i-länder och u-länder när utsläppen ska summeras globalt. 5.3 Vilken ytterligare potential till reduktioner kan realiseras genom en sektorsansats? En effektivt implementerad sektorsansats skulle kunna ge ett ekonomiskt incitament (pris på utsläppen) till att realisera reduktionsåtgärder i flertalet u-länder. Vad finns det för ytterligare potentialer att reducera utsläppen kostnadseffektivt i de fall där en sektorsansats kan bidra till att realisera dessa reduktioner om vi antar att länderna lever upp till sina bud i Köpenhamnsackordet? Utifrån Tabell 1 och de reduktionspotentialer som har angetts i olika studier (se Annex i rapporten) kan man se att Sydkorea och Mexiko har angett ambitiösa bud där det heller inte tycks finnas stora ytterligare reduktionsmöjligheter till låga kostnader. De största potentialerna utöver vad som angivits i Köpenhamnsackordet tycks finnas i Indien, Kina och i viss mån Brasilien. I Kina och Indien finns det uppskattningsvis ytterligare kostnadseffektiva potentialer i storleksordningen 3 Gton CO2e/år. Tillsammans summerar den ytterligare ekonomiska potentialen i Kina, Indien och Brasilien upp till ca 3,5 Gton CO2e vilket skulle göra att den sammanlagda avvikelsen från BAU hamnar på ca 30 %. Denna avvikelse är mer i linje med 23 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 2-gradersmålet men förutsätter dock att utsläppsreduktionen inte krediteras så länge annex 1-ländernas reduktionsmål sammanlagt understiger 25 till 40 % jämfört med 1990. 5.3.1 Vad bör krediteras enligt EU:s bördefördelningsförslag? Dagens projektbaserade mekanismer inom Kyoto-protokollet minskar inte de globala utsläppen utan flyttar åtgärden från ett land till ett annat. Bördefördelningsprincipen har således hittills inom ramen för Kyoto-protokollet varit att i-länderna tar hela den tvingande bördan för utsläppsreduktionerna, men att de flexibla mekanismerna tillåter att en del sker i u-länder vilket minskar den globala kostnaden. Med de sektorsansatser som EU föreslog vill EU samtidigt att avancerade u-länder själva ska axla visst ansvar och reducera sina utsläpp genom ett ”eget bidrag” motsvarande ca 15 till 30 % avvikelse från BAU8. Sektorsansatserna skulle ge krediter när de reducerade utsläppen ytterligare. Utgår man från EU:s tidigare framlagda bördefördelningsförslag så kan man konstatera att Indien och Kina har lagt sina bud så lågt att man kan förvänta sig att de gör större egna ansträngningar och en sektorsmekanism skulle kunna vara lämplig först när ytterligare ansträngningar har gjorts9. Detta utgår från att även i-länderna kollektivt skärper sina mål till 2540 % reduktion till 2020 jämfört med 1990. Sydkorea, Mexiko och Costa Rica bedöms ha angett ambitiösa reduktionsmål där det heller inte tycks finnas stora ytterligare reduktionspotentialer. Att kreditera en del av deras reduktionsmål bedömer vi därför skulle kunna vara aktuellt. Även Sydafrika och Brasilien har relativt ambitiösa mål. Sydafrika har dock angett en väldigt hög prognos för sin utsläppsutveckling till 2020 i Köpenhamnsackordet jämfört med bedömningar i andra studier. Det gör att deras utsläppsmål till 2020 i procent ser väldigt hög ut men blir inte fullt så ambitiös med en lägre prognos. Vi gör bedömningen att det mesta i Sydafrikas bud borde vara landets egna bidrag om man följer EU:s bördefördelningsförslag, men att det finns ytterligare reduktionspotentialer som kan realiseras med hjälp av en sektorsmekanism. Brasilien har de största potentialerna inom skogssektorn och det är också där man tänker reducera de mesta av utsläppen på egen hand. Fortfarande kan det finnas ytterligare möjliga reduktioner inom skogssektorn, som kan genomföras genom en mekanism för skogen REDD+, men landet har även potentialer inom andra sektorer (ca 450 Mton CO2e) som skulle kunna vara föremål för en sektorsmekanism. 8 9 Detta fastslogs senast i EU:s rådsslutsatser före Köpenhamnsmötet den 21 oktober 2009. Alternativt att i-länder skärpt sina mål väsentligt och överger EU:s tankar om bördefördelning. 24 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Man ska dock inte låsa sig alltför mycket av vad som bör krediteras eller inte fram till 2020, då själva implementeringen av sektorsansatser enligt de flesta seriösa bedömare lär ta tid. Sektorsansatser bör i detta sammanhang mest ses som en långsiktig lösning bortom 2020 för att nå större utsläppsreduktioner. 25 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6 Analys av industrisektorer Begreppet sektorsansatser har från början fokuserat på reduktionspotentialerna inom industrisektorn av flera skäl. Det främsta skälet från början var att industrisektorn i utvecklingsländer oftast står i direkt konkurrens med industrin i i-länder. Potentialen till reduktions av utsläpp är stor inom industrisektorn om än inte större än jämfört med transport- och bostadssektorn. Det som dock skiljer industrisektorn är att den kännetecknas av relativt få och välinformerade beslutsfattare vilket borde göra implementeringen lättare på kort sikt. Inom industrisektorn kan man också anta att grundläggande klimatrelevant statistik finns på t.ex. energianvändning (om än inte alltid tillgänglig). Enligt IPCC så släpper den globala industrisektorn som helhet ut ca 12 Gton CO2e/år varav drygt 9,9 Gton kommer från industrins elanvändning. Utsläppen förväntas öka till 14–20 Gton CO2e till år 2030 om inga ytterligare åtgärder görs (IPCC 2007). Potentialen för att reducera utsläppen av växthusgaser för den globala industrisektorn anses i FN:s fjärde utvärderingsrapport (IPCC AR4 2007) vara ca mellan 3 och 6,3 Gton CO2e till år 2030. Denna potential uppskattas kunna realiseras till en samhällsekonomisk marginalkostnad på mindre än 100 USD/ton CO2e. En stor del av potentialen anses vara tillgänglig till mindre än 50 USD/ton CO2e vilket potentiellt gör det attraktivt för en framväxande marknad för utsläppsrätter10. Figur 2 nedan från SNV (2009) visar utsläppsreduktioner från Höhne et al (2008) uppdelade på 6 stora u-länder. Åtgärdspotentialerna till 2020 är uppdelade i ”noregret” d.v.s. åtgärder med ”negativa” kostnader11; ”co-benefits” d.v.s. åtgärder med kostnader men som har andra fördelar t.ex. minskning av luftföroreningar, energisäkerhet m.m. och slutligen ”ambitious potential” d.v.s. åtgärdspotentialen som kostar runt 100 USD/ton CO2e (samma som IPCC AR4 2007). 10 Man bör dock notera att det förväntade priset på utsläppsrätter bestäms av den privatekonomiska marginalkostnaden vilken innefattar en högre marknadsränta, transaktionskostnader m.m. och blir således högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden. 11 Med negativa kostnader avses i de flesta klimatekonomiska studier samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder där man inte räknat med transaktionskostnader och man har även räknat med en låg samhällsekonomisk ränta (vanligtvis runt 4 %). 26 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 1,4 1,2 Ambitious G to n C O 2 1 0,8 Co-benefit 0,6 No-regret 0,4 0,2 0 Kina Indien Cement Mexico Stål Brasilien Pappers-massa Sydkorea Sydafrika El Figur 2. Reduktionspotentialer till 2020. Uppdelat i ”no-regret”, “co-benefit” och ”ambitious”. Efter Höhne et al 2008. Figur 2 visar på var rent geografiskt och inom vilka sektorer de stora potentialerna finns. Höhnes data är osäkra och skall endast tolkas schematiskt, men de ger åtminstone en sammanhållen bild över potentialen och sektorer över ett stort antal länder. I kapitlen nedan studerar vi vidare pappers- och massa-, järn- och stål-, cement-, aluminium-, kemi- och petrokemi- (inkl. raffinaderier) samt elsektorerna. Kapitlen redovisar konkurrenssituationen globalt, grundläggande teknik och orsak till utsläpp samt reduktionsmöjligheter generellt och i ett antal utvalda länder per sektor. Redovisad datatillgång från de olika länderna nedan skiljer sig kraftigt åt. Rapporten redovisar den data som är tillgänglig och trovärdig. 6.1 Pappers- och massaindustrin 6.1.1 Global översikt Pappers- och massaindustrin är en stor global energianvändare och använde år 2004 ca 6,45 EJ primärenergi (IEA 2008b). Denna energi består av en stor del (ca 50 %) förnybar bioenergi, vilket gör att pappers- och massaindustrins livscykelutsläpp av koldioxid är mindre relativt sett. År 2005 släppte pappers- och massaindustrin globalt ut ca 0,41 Gton CO2e/år (IEA 2006). 2009 var den globala produktionen av primärmassa (ej returmassa) på 192 Mton och den globala pappersproduktionen på 381 Mton. Stora globala tillverkare är 27 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet USA (24 %), Kina (15 %), Japan (8 %), Kanada (6 %) samt EU och de nordiska länderna. Sverige stod 2009 för 3 % av den globala pappersproduktionen och tillverkade ca 11 Mton papper och 4 Mton avsalumassa. Sveriges pappers- och massaindustri är exportinriktad och ca 85 % av produktionen går på export varav ca 35 % går till länder utanför EU (framförallt massa till Kina). I Sverige fanns det 57 pappers- och/eller massaanläggningar år 2006. Den globala handeln med papper är generellt stor och av den globala pappersproduktionen på 381 Mton exporterades 115 Mton år 2009. Inom massamarknaden exporterades motsvarande 43 Mton av den totala produktionen på 192 Mton massa. De stora exportländerna för massa är Kanada, Brasilien och USA samt Kanada, Finland, USA och Tyskland för papper. Kina har uppvisat en kraftig tillväxt inom pappers- och massaproduktionen de senaste åren på grund av stor inhemsk efterfrågan kopplad till ett ökat behov av förpackningar till den ökande industriproduktionen. Den kinesiska efterfrågan kan inte mötas av inhemsk produktion och Kina har således varit en stor importör av framförallt papper av bättre kvalitet samt massa från ”virgin wood”. Sverige har en relativt hög andel export och våra stora marknader för papper är EU och Asien (inkl. Kina) och EU och Kina för massa. 6.1.2 Teknik för pappers- och massaproduktion Råvaran för massatillverkning är antingen ved (virgin wood) eller returpapper. Utgår man från ved så kan massaproduktion delas upp i kemisk eller mekanisk massa. • Kemisk massa tillverkas genom att man frigör fibrerna i veden på kemisk väg med antigen sulfat- (kraft) eller sulfitmetoden. En kemisk massafabrik kan i stort sett vara självförsörjande på förnybar energi genom att utnyttja inflödet av bioenergin. • Mekanisk massa tillverkas genom att man mekaniskt maler sönder trädet/cellulosan och på så vis frigör fibrerna. Mekanisk bearbetning kan delas upp i mekanisk, termo-mekanisk och kemo-mekanisk beroende på om man förbearbetar cellulosan med värme (termo) eller kemikalier (kemo). Tillverkning av mekanisk massa använder mycket el och är oftast integrerade i fabriker där man även tillverkar papper. Man kan även använda returpapper som råvara vid massatillverkning. Returpappret kallas även ”de-inked pulp” från det att man via kemiska processer tar bort bläck och annat tryck. Massa från returpapper används normalt till papper av lägre kvalitet t.ex. tidningar då fibrerna förlorar i styrka efter varje gång de ”används”. Inom EU är ca 50 % av allt papper tillverkat från returmassa. Av massa tillverkas sedan papper i en ”pappersmaskin” antingen inom samma anläggning (integrerade fabriker) eller importeras från en massafabrik. 28 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Papperstillverkning kräver både värme och el. Energieffektiviteten kan oftast öka med integrerade fabriker då man bättre kan utnyttja överskottsvärme eller värmesänkor för kraftvärmeproduktion i andra delar av processen. Vid tillverkning av mekanisk eller kemisk massa skiljer sig energianvändning och CO2e-utsläpp väsentligen åt. Generellt använder mekanisk massa betydligt mer el än kemisk massa. I Tabell 2 nedan ges exempel på skillnaderna i externt energibehov för de olika produktionsprocesserna. Tabell 2. Extern värme och elbehov vid bästa tillgängliga teknik (BAT). Anpassat efter IEA (2008a). Massa Värme (GJ/ton) Elektricitet (GJ el/ton) Mekanisk massa 0 7,5 Kemisk massa 12,25 2,08 Returmassa (de-inked) 2 1,62 3,8–5,3 1,8–2,8 Papperstillverkning (beroende på kvalitet) IEA har utvecklat ett CO2-index över pappers- och massaindustrin inom OECD. Tyvärr har man hittills inte fått med alla sektorsrelevanta länder som Kina och Indien p.g.a. dålig tillgång på statistik. Figur 3 nedan ger IEA:s (2007) CO2-index. Figur 3. CO2-utsläpp per ton exporterad massa och producerat papper IEA (2007). Skillnaderna mellan länderna som syns i Figur 3 ovan avspeglar framförallt strukturella skillnader i andel kemisk respektive mekanisk massa samt andelen vedråvara respektive returpapper som används i respektive land/region. Även tillgång till CO2-fri el (vilken oftast inte kontrolleras av pappers- och massabolagen) utgör en stor del av förklaringarna. 29 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Som kan ses i Figur 3 har CO2-intensiteten minskat de senaste 15 åren för i princip alla länder utom USA. Internationellt sett ligger Sverige bra till från CO2-synpunkt givet vår CO2-fria elproduktion samt högt utnyttjande av returlutar. Å andra sidan har vi det energimässigt sämre då vi producerar en stor del massa och en mindre del returpapper (energianvändningen per ton är stor) givet vår exportinriktade produktion. Ca 1/3 av Sveriges massa är mekanisk/halvmekanisk, resten är kemisk. 6.1.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt Åtgärdsmöjligheterna på kort och mellanlång sikt för att minska utsläppen av växthusgaser är att: (i) (ii) (iii) öka biomassutnyttjandet, ökad energieffektivitet i processtegen och kraft- och värmeproduktion, ökad återanvändning av papper. Pappers- och massaindustrin kan för produktionsvägen ”kemisk massa” bli självförsörjande och t.o.m. exportör av förnybar energi. Det är dock inte alltid självklart att bioenergin skall optimeras för ”sektorsinternt” bruk i ett samhällsperspektiv. Det anses generellt bättre att återanvända så mycket returpapper som möjligt och använda överskottet av biomassa till elproduktion eller biodrivmedel, men detta påverkas av möjligheter och politik i andra sektorer. Svenska pappers- och massabruk har en hög utnyttjandegrad av biomassan. Det finns potential för effektivisering inom pappers- och massaindustrin. Enligt IEA så ligger den globala effektiviseringspotentialen på ca 2,1till 2,4 EJ/år om bästa tillgängliga teknik användes överallt. Andra analytiker anser normalt att en effektiviseringspotential runt ca 20 % är möjlig (Worrel et al 2009). Hur detta slår på CO2-utsläpp beror mycket på externa faktorer som elproduktion m.m. IEA (2008a) pekar framförallt på möjligheterna att bygga om existerande anläggningar och ser en stor potential för ökad värmeåtervinning. Pappers- och massaproduktion kräver stora mängder el och värme vilket gör det naturligt att introducera kraft-värmeproduktion. Integration samt högt och rationellt utnyttjande av värme/spillvärme inom produktionsanläggningarna är viktigt. Integrerade mekaniska, kemiska pappers- och massafabriker är bäst ur energisynpunkt. Mekaniska massafabriker utan papperstillverkning är beroende av höga energipriser och en tillgänglig marknad för överskottsbark för att göra värmeåtervinningssystem lönsamma (IEA 2008a). Integrerad pappers- och massafabrik är normalt 10 till 50 % effektivare p.g.a. återanvändning av processvärme för bl.a. torkning. Återanvänt papper utgör i dag en viktig del i råvaruförsörjningen för pappersindustrin. Ökad andel returpapper spar både CO2-utsläpp samt frigör bioenergiresurser för andra ändamål. Teoretisk återanvändning av papper anges av CEPI (2009) till 81 % där Japan leder med 60 %. Globalt återanvänds ca 45 % och inom EU återanvänds ca 50 %. Teoretiskt finns alltså en skillnad på 35 % på global nivå 30 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet (IEA 2007). Återanvändning av papper styrs i många länder helt av statliga program och har ökat från 24 % år 1970 till över 45 % år 2004 (IEA 2007). Pappers- och massaindustrin kan redan i dag med tillgänglig teknik bli CO2neutral, men utveckling av ny teknik är ändå viktigt ur ett klimatperspektiv då ett effektivare utnyttjande av biomassa-resurser kan hjälpa till att ersätta fossil energi i andra sektorer. Nya teknologier finns för pappers- och massabruk med t.ex. förgasning, avancerade torktekniker, svartlutsförgasning m.m. där man avser att inte bara producera papper och massa utan även biodrivmedel och förnybar el. (se t.ex. Worrel et al 2009). Skogsindustrin pekar på att det inte går att frånkoppla pappers- och massaindustrins påverkan på klimatet utan att även inkludera skogen och skogsskötsel. Detta skulle teoretiskt sett kunna göra hela pappers- och massaindustrin till en CO2sänka. Att inkludera skogen och skogsskötsel är naturligt då dessa normalt regleras samtidigt eller med stor hänsyn till just pappers- och massaindustrin i de flesta länder som t.ex. i Sverige och USA. På senare tid har Kina utvecklat ett mer integrerat synsätt på pappers- och massaindustrin samt skogen med bl.a. krav på engagemang i återbeskogning av internationella bolag som vill etableras sig i Kina. Utvecklingen av skogsskötsel kopplas till utveckling av mekanismer om REDD+ i förhandlingarna där bl.a. Kina och Indien har drivit att få in även skogsskötsel och återbeskogning. 6.1.3.1 KINA Kina har en starkt växande pappersproduktion och Kinas nya produktionsanläggningar är redan i dag i världsklass energieffektivitetsmässigt för nya anläggningar. Kina har således både stora moderna pappers- och massabruk och små traditionella, ineffektiva bruk. Åtgärdspotentialen i Kina finns delvis genom att göra nyinvesteringar i äldre anläggningar samtidigt som man stänger mindre ineffektiva anläggningar och att bättre utnyttja spillvärme (IEA 2008a). Kina har ett stort inhemskt behov av papper som inte kan mötas av inhemsk produktion. Pappers- och massaindustrin är en av få sektorer i Kina vars tillväxt inte är direkt exportdriven. Kina behöver importera både papper och massa från framförallt USA, Kanada, Indonesien och även Sverige för att tillfredställa behov av särskilda kvaliteter. Kina har dåligt tillgång till ved och har antagit en ny strategi att tydligare sammanlänka skogsfrågor med pappers- och massafrågor (forestry-paper industry integration) (Zhuang et al 2008). I Kina ges också stöd till utländska nyinvesteringar till vissa sorters papper (bl.a. Kymmene och Stora Enso involverade) för att förbättra balansen i produktionen. Återanvändning av papper är också en del i denna strategi och Kinas relativt låga andel, 38 % återanvändning år 1997, har ökat till 51 % år 2004 men statistiken är dålig (IEA 2008a). 6.1.3.2 INDIEN En ny studie av CSE visar på stora effektiviseringsmöjligheter inom den indiska pappers- och massaindustrin (CSE 2010). Indisk pappers- och massaindustri 31 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet använder mycket kol och har en låg effektivitet delvis p.g.a. stor andel små pappersbruk. I framtiden behöver Indien importera eller odla egen skog för att klara efterfrågan på massa. CSE (2010) föreslår att Indien återbeskogar och odlar egen skog och på så vis också bidrar till att öka sin koldioxidsänka samtidigt som man säkrar råvara långsiktigt. 6.2 Järn- och stålindustrin 6.2.1 Global översikt Järn- och stålindustrin är den näst största energianvändaren inom energisektorn och använde år 2005 ca 23 EJ primärenergi (global total användning ca 485 EJ). De globala utsläppen från stålindustrin är på omkring 2,1 Gton direkta utsläpp och 0,5 Gton CO2e indirekta utsläpp via elanvändning. Utsläppen förväntas öka till totalt 3,2 Gton till 2030 enligt McKinseys BAU scenario (McKinsey 2009a). Produktionen av stål är koncentrerad till Kina (34 %), Japan (9,3 %), USA (8 %) Ryssland (6 %) samt Sydkorea (4 %) (IEA 2008a). Den totala världsproduktionen var 2008 på ca 1330 Mton stål/år (Wooders 2009) och tillväxten har de senaste åren framförallt drivits av Kina och andra länder i stark utveckling. Kinas kraftiga tillväxt i stålproduktion förväntas mättas inom 10 år och stabiliseras på en nivå om ca 600 till 650 Mton/år. Istället förväntas Indien som i dag producerar ca 55 Mton stål/år bli nästa land med stor tillväxt av stålproduktion (Wooders 2009). EU producerade år 2005 ca 184 Mton stål (EU KOM et al 2006). Den internationella handeln mellan regioner (d.v.s. inte inom EU) har ökat kraftigt de senaste 20 åren och motsvarar i dag ca 2025 % av den totala produktionen (Wooders 2009). Stålproduktion har traditionellt varit av ett strategiskt industriellt värde och därför även stöttats av länder inom deras industripolitik. Direkta subventioner och statlig inblandning har dock minskat de senaste 10 till 20 åren, framförallt inom OECDområdet. Det bedöms i dag dock finnas en viss överkapacitet globalt, vilket gör sektorn som helhet känslig för cykliska fluktuationer i ekonomin (OECD 2009). I och med den finansiella krisen så ökade återigen handelsåtgärder (både tullar och tekniska hinder) inom vissa länder för att stödja inhemsk stålproduktion (OECD 2009). Av EU:s produktion år 2005 på 184 Mton stål/år importerades ca 20 Mton och exporterades ca 21 Mton (EU KOM et al 2006). I Sverige tillverkas stålprodukter på ett tjugotal orter. Två stora stålverk är s.k. integrerade stålverk baserade på järnmalm och masugnsteknik (Oxelösund och Luleå). Ett tiotal anläggningar producerar stål från skrot med ljusbågsteknik. 32 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Sveriges stålproduktion är exportinriktad med en hög andel (ca 85 %) som går på export. Sverige exporterar framförallt högförädlat stål och importerar lågförädlat. 6.2.2 Teknik för stålproduktion Stål produceras via ett dussintal olika processteg i olika konfigurationer som har påverkats av produktval, tillgängliga råmaterial, energitillförsel och kapitaltillgång. Trots en komplex industristruktur så används ett relativt begränsat antal processer som använder liknande råvaror och energiresurser. Två principiella processvägar används i dag: • Järnmalmsbaserad produktion i masugn (Blast Furnace) och med syrgasprocess (Basic Oxygen Furnace). Masugnsprocessen, brukar också kallas integrerade stålverk, baseras på 70100 % järnmalm och resten metallskrot. • Skrot/DRI-baserad stålproduktion med ljusbåge (Electric Arc Furnace) baseras på skrot och direkt reducerad järnmalm (DRI-sponge iron). Stålproduktion via ljusbåge brukar ske i s.k. mini-mills, d.v.s. mindre stålverk. Stålprodukter har olika kvalitet beroende på bl.a. vilken råvara de utgår ifrån (skrot eller järnmalm). Stål för bearbetning inom t.ex. fordonsindustrin och för vitvaror betingar ett högre värde och exporteras också i högre grad utanför EU. Stål som används för byggkonstruktion (balkar m.m.) handlas till större del regionalt. Järnmalmbaserad produktion producerar i högre del stålprodukter för vidare bearbetning, medan skrotbaserad produktion i högre grad tillverkar stål för konstruktionsändamål. Utsläpp från stålindustrin kan jämföras på olika sätt, antingen per land eller på anläggningsnivå mellan liknande processer. Den mest relevanta jämförelsen är att titta på anläggningsnivå och jämföra mellan samma processer, t.ex. mellan järnmalmsbaserad stålproduktion. Figur 4 nedan visar CO2-intensitet uppdelad på olika processer och råvaror. 33 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 3 ton Co2/ ton Stål 2,5 2 1,5 1 0,5 I(g as )lj us bå ge D R lju sb åg e ko l )/ I( D R al m /m as ug n (B sn i tt ) as ug n al m /m Jä rn m Jä rn m (d ag en s us bå ge ot /lj Sk r AT ) 0 Figur 4. CO2-intensitet för olika typiska stålproduktionsprocesser. Baserat på IEA 2007. Utsläppen är mycket beroende av vilken process som används vilket i sin tur är beroende av om man använder järnmalm eller återvunnen metall samt kvaliteten på råvarorna och energipriser. Vid användning av återvunnen metall via ljusbågsugnar (Electric Arc Furnace-processen) så blir de direkta processutsläppen mindre, medan elanvändningen ökar jämfört med att använda masugnsprocessen (Basic Oxygen Furnace). Inom EU släpper produktion av masugnsstål (BOF) ut ca 2 tonCO2e/ton stål medan ljusbågsstål (EAF) släpper ut 0,4 ton CO2/ton stål enligt EU KOM et al (2006). DRI/EAF-stål baserad på kol kan släppa ut så mycket som 2,5 till 3 ton CO2/ton stål och baserad på naturgas 0,8 till 1,2 ton CO2/ton stål (IEA 2007). Att jämföra CO2-intensitet mellan olika länder och regioner är svårt och inte speciellt relevant då råvaror, produkter och förutsättningar skiljer sig mycket åt. Tabell 2 nedan med siffror hämtade från TNO (2009) baseras på tillgänglig statistik från IEA/USGS och visar CO2-intensiteten för ett antal länder med olika beräkningsmetoder. 34 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Tabell 2. CO2-utsläpp och CO2-intensitet per land/region för ett urval länder. Taget från TNO 2009 som baseras på data från USGS 2009 samt IEA 2007. CO2-intensitet (tCO2/t stål) baserat på default e-effektivitet CO2-intensitet (tCO2/t stål) baserat på internationell statistik Andel malmbaserad stålproduktion (%) EU 0,730 0,730 ~50 Sverige 1,290 0,690 ~66 USA 0,670 0,540 43 Japan 1,690 0,720 74 Kina 2,410 1,850 87 Indien (exkl. indirekta utsläpp) 1,470 2,240 47 Brasilien 1,600 1,880 74 Tabell 2 och Figur 4 ovan visar på stora skillnader mellan OECD-länder och uländer och på hur det kan slå olika beroende på hur man räknar. Den största skillnaden förklaras med tillgång till olika råvaror (järnmalm och skrot som i princip bestämmer andelen malmbaserad produktion), olika elproduktion samt till viss del tillgång till gas eller kol och inhemskt koksproduktion. Framförallt för Sverige skiljer det sig förvånansvärt mycket i Tabell 2. Den generella slutsatsen från Figur 4 är att jämförelser mellan länder och regioner i dagsläget knappast är relevant på grund av olika förutsättningar såsom tillgång till skrot, elproduktion, järnmalm m.m. IEA har anammat detta och redovisar inte skillnader mellan länder/regioner för järn- och stålproduktion. För att få fram användbara siffror måste man gå ner i detalj på olika stålsorter och produktionstekniker för att jämföra. Inom EU så är ungefär 50 % av stålproduktionen baserad på ljusbågprocessen (d.v.s. skrotbaserad) och samma gäller för USA (IEA 2008a). Detta kan jämföras med Kina som har en betydligt högre andel högbaserat på järnmalm (>87 %) vilket är naturligt i en uppbyggnadsprocess av industrin då det fortfarande inte finns mycket återvunnet stål. Ungefär 2/3 av svenskt stål är baserat på järnmalm och syrgasprocessen. 6.2.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt Möjligheterna att reducera utsläpp från järn- och stålindustrin på kort sikt är framförallt genom olika energieffektiviseringsåtgärder. I snabbt växande länder såsom Kina och Indien finns även potential att fasa ut små, omoderna anläggningar och ersätta dem med nya, effektiva. Inom OECD har energieffektiviteten ökat de senaste 20 åren då man framförallt blivit bättre på att ta tillvara på restgaser, på att återanvända energi samt på kontinuerlig energieffektivisering i hela processen. Det finns ett antal olika tekniker för att öka energieffektiviteten i stålprocesserna varav många syftar till att ta bättre tillvara på restgaser eller värmeåtervinning. Priset på el och andra energiråvaror (inkl. skatter) är ett starkt skäl till att energieffektiviseringen har ökat inom OECD de senaste 20 åren. Dock finns det länder som även här sticker ut med högre 35 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet effektivitet tack vare specifika styrmedel för energieffektivisering, t.ex. Japan. I många u-länder är el- och energipriser till strategisk industri subventionerade (direkt eller indirekt) och effektivisering åstadkoms istället genom reglering (i den mån det görs) t.ex. genom krav vid ombyggnad/tillståndsgivning. Worrel et al (2009) uppskattar effektiviseringspotentialen inom järn- och stålindustrin till 40 % för Kina, Indien och USA, detta baserat på att man skiftar till bästa tillgängliga teknik. Betydligt lägre potential återfinns i Japan (15 %) som haft en mer aktiv politik för energieffektivisering (ibid). IEA (2008) har gjort analyser på ”effektiviseringsgapet” mellan dagens genomsnittliga använda teknik och den bästa tillgängliga tekniken, se Figur 5, som skulle kunna realiseras med nyinvesteringar och/eller en aktivare klimatpolitik (högre CO2-pris). Figur 5. CO2-reduktionspotential för stål och järn år 2005. Baserat på bästa tillgängliga teknik (BAT). Taget från IEA 2007. Figur 5 visar dels den uppskattade reduktionspotentialen och den specifika reduktionspotentialen per ton stål för olika regioner/länder. Ifall bästa tillgängliga teknik (BAT) används uppskattas potentialen till effektivisering inom järn och stål till 4,5 EJ, vilket skulle ge ca 0,34 Gton minskade CO2e utsläpp per år. Den största potentialen i absoluta tal finns i Kina (ca 0,16 Gton CO2e) enligt IEA (2007). Nya anläggningar som byggs främst i Kina och andra snabbt växande länder i dag byggs generellt redan i standard med bästa tillgängliga teknik. Undantag kan vara nya små anläggningar i t.ex. Indien som baseras på direktreducerat järn med 36 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet elljusbåge teknik (DRI/EAF) som växer för att täcka ett lokalt behov med låga investeringskostnader (Sreenivasamurthy 2008). På längre sikt är det ofta en energi- och kostnadseffektiv åtgärd att öka återanvändningen av skrot och således öka andelen stål tillverkad med elljusbågsbaserat stål vilket minskar utsläppen (se Figur 5). I dag är ca 1/3 av allt stål baserat på skrot globalt. Andel skrotbaserat stål skiljer sig åt mellan olika regioner. Ett CO2-pris ökar värdet på skrot och kan således i längden antas öka andelen ljusbågprocesser. Detta är dock starkt beroende på vad som sker på elmarknaden i berörda länder. Ett flertal u-länder har subventionerade elpriser. På ännu längre sikt, för att nå riktigt låga utsläppsnivåer, finns det möjlighet till koldioxidinfångning och lagring (CCS) och att använda CO2-neutrala alternativ till koks. Alternativen till koks som reduktionsagent är väte och träkol (används redan till viss del i Brasilien). Även en ökad återanvändning av t.ex. plast kan minska processutsläppen på en livscykelbasis. Inom EU och globalt bedrivs mycket forskning kring dessa alternativ, men fortfarande är steget långt till att på kommersiella villkor introducera CCS och ersätta koks. 6.2.3.1 KINA Kina är i dag världens största stålproducent med en produktion på ca 500 Mton/år. Större delen (ca 40–45 %) av produktionskapaciteten ägs av statliga bolag och en liknande stor del av lokala offentliga aktörer (kommuner m.m.). Utländskt ägande är begränsat. Kinas stålproduktion hänger samman med den övriga industri- och utvecklingspolitiken och Kina har historiskt på olika sätt subventionerat tillväxten av stålproduktionen. På senare år har man dock försökt begränsa produktionstillväxten och även försökt begränsa exporten av stål med bl.a. exportskatter (dessa reducerades kraftigt igen efter den finansiella krisen). Skälen sägs bl.a. vara problem men kolbrytning (tillgång, hälsa etc.), oro över ett växande handelsöverskott med USA och även att undvika prisökningar i Kina genom att minska exporten (Yu and Yang 2010). Kinas stålproduktion är framförallt (till 89 %) malmbaserad då tillgång till skrot är låg för ett land i uppbyggnadsfas. 6.2.3.2 INDIEN Indien producerar ca 55 Mton stål/år och produktionen är till största delen ägd av privata aktörer samt domineras av fyra stora organisationer/företag. I Indien finns en stor del mindre stålverk som vuxit fram de senaste åren och baserar sig på kolbaserad DRI med höga utsläpp av CO2 (Sreenivasamurthy 2008). Denna produktionskapacitet kräver relativt lite investeringskapital och försörjer en lokal marknad samt står delvis utanför centralregeringens kontroll (ibid). Indien förväntas öka sin produktion av stål till uppemot 100 Mton/år till 2020 (CSE 2010) och till 2030 antar McKinsey (2009d) att Indien kommer att ha en produktion på 300 Mton/år. 37 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.2.3.3 BRASILIEN Brasiliens järn- och stålindustri är annorlunda då man använder upp till 35 % träkol som reduktionsmedel istället för koks (McKinsey 2009b). Produktionen av stål förväntas öka kraftigt i Brasilien drivet av export och inhemsk efterfrågan. Framtida möjligheterna till att reducera utsläppen ligger framförallt i energieffektivisering samt ökad användning av träkol istället för koks (McKinsey 2009b). 6.3 Cementindustrin 6.3.1 Global översikt I dag är en stor del av den globala cementproduktionen och konsumtionen alltmer koncentrerad till växande ekonomier där det av naturliga skäl byggs mycket. Kina har ungefär 47 % av den globala cementproduktionen, men även Indien är en stor aktör i detta sammanhang med 6 % av den globala cementproduktionen (IEA 2008a). Cementindustrin använder globalt ca 8 EJ primärenergi och släpper ut ca 1,8 Gton CO2e/år (IEA 2008a). I Sverige tillverkas cement på tre platser (Degerhamn, Skövde och Slite) och produktionen ägs av Cementa som ingår i Heidelbergkoncernen. Marknaden för cement och klinker är till stora delar regional, dels på grund av relativt höga transportkostnader, dels på grund av industristruktur och kvalitetsaspekter (för byggindustrin är pålitlighet, leveranssäkerhet och kvalitet viktiga aspekter vid sidan av priset). Det finns även viss prisskillnad mellan den globala spotmarknaden och den regionala ”säkra marknaden” men handel med klinker ökar internationellt (Åhman 2004). 6.3.2 Tillverkning och utsläpp Man skiljer vid cementproduktion på våt eller torr produktion beroende på vatteninnehållet i råvaran. En torr process behöver inte torkas och har således lägre energibehov och utsläpp. Den andra stora skillnaden är mellan vertikala schaktugnar och roterande ugnar. Torra, roterande ugnar är de mest energieffektiva och med lägst utsläpp och är standard i de flesta i-länder i dag. Kina, Indien och Ryssland har kvar vertikala schaktugnar i större skala (47 % av Kinas tillverkning). Utsläppen från cementproduktion kommer dels från förbränning av fossilenergi vid processen, men även från s.k. processutsläpp vid kalcineringen vid klinkerproduktionen, CO2 avgår när det malda kalciumkarbonatet upphettas och omvandlas till klinker. Klinker blandas sedan med t.ex. gips och kalksten och bildar cement (normalt i Sverige ca 90 % klinker). Figur 6 nedan från IEA (2007) visar på skillnader i CO2-utsläpp (både förbränning och processutsläpp inkl. indirekta utsläpp från el) per ton tillverkad cement. 38 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Figur 6. CO2-intensitet från cementproduktion i olika länder inkl.. process och energi (inkl. elkonsumtion). Taget från IEA 2007. Kina och Indien har relativt höga utsläpp jämfört med EU men har förbättrat CO2effektiviteten signifikant de senaste åren. Detta har åstadkommits bl.a. genom nyinvesteringar i moderna anläggningar som ger mindre andel schaktugnar i Kina och Indien. Brasilien har låga utsläpp som börjat öka delvis p.g.a. större användning av fossil energi vid förbränning. EU som grupp finns inte med i statistiken här men EU snittet ligger på 0,7 ton CO2/ton cement enligt EU KOM et al (2006). EU använder till 95 % en torr process (endast Storbritannien har fortfarande stor andel våt process), och inga schaktugnar längre. Cementindustrins utsatthet för ett ökat CO2-pris skiljer sig åt beroende på vilken anläggning man tittar på. Exportinriktade cementproduktionsanläggningar som säljer på den internationella spotmarknaden påverkas sannolikt i hög grad såsom cementproduktion där möjlighet finns till billig import, t.ex. sydeuropeiska tillverkare får ökad konkurrens från norra Afrika. EU KOM et al (2006) pekar på att ett utsläppsrättspris på 20 euro skulle ge 36 % marginalkostnadsökning. På hemmamarknaden med produktionskedjor och till viss del en oligopol situation är effekterna inte lika tydliga (Åhman 2004). 6.3.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt Globalt sett beräknas utsläppen från cementproduktionen öka med 3 % om året på grund av ökad konsumtion ifall inga ytterligare åtgärder görs. Åtgärder för att minska utsläppen i cementproduktionen innefattar (i) effektivisering av både el och värme, (ii) klinkersubstitution och även (iii) användning av CCS-teknik på längre sikt. Klinkersubstitution, d.v.s. att minska andelen klinker i cementet och ersätta 39 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet den med t.ex. slagg från stålproduktion, är billig och rentav lönsam utan ett pris på koldioxidutsläppen men kräver samordning mellan byggare, cementproduktion och byggstandarder. Den stora potentialen som kan definieras och kan fås till låga kostnader är framförallt klinkersubstitution. Figur 7 nedan ger utsläppsreduktionspotentialen enligt IEA (2007) för att fasa in bästa tillgängliga teknik (BAT). Figur 7. CO2-reduktionspotential år 2005, baserad på bästa tillgängliga teknik (BAT). Taget från IEA 2007. Användning av BAT skulle enligt IEA (2008a) reducera energibehovet med 2 EJ och CO2-utsläppen med 0,21 Gton CO2/år. Ökad användning av klinkersubstitut och bränsleskifte skulle ytterligare sänka utsläppen totalt till 0,45 Gton CO2/år (IEA 2009). Kina står för mer än hälften av denna potential p.g.a. sin relativt låga effektivitet med stor användning av gamla vertikala, små lokala schaktugnar 6.3.3.1 KINA Kinas cementtillverkning är generellt inte effektiv och släpper ut förhållandevis mycket CO2. En stor del av detta förklaras av en stor andel gamla vertikala schaktugnar samt generellt låg användning av värmeåtervinningssystem. CCAP och Tsinghua University (CCAP 2009, Tsinghua University 2008) har analyserat potentialen inom cementsektorn för Kina med slutsatsen att (i) ökad andel värmeåtervinning generellt, (ii) ökad användning av klinkerersättning samt (iii) accelererad urfasning av äldre och mindre lokala cementtillverkningsenheter skulle kunna ge stora reduktioner. En hel del av detta ingår i dag i Kinas ”cement industrial plan”. 40 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.3.3.2 INDIEN Indiens cementsektor är i dag redan energieffektiv jämfört med det globala snittet och släpper ut relativt lite per producerad enhet. En del förklaras av en stor andel ersättningsmedel för klinker samt moderna anläggningar (CSE 2010). Dock anger CSE (2010) själva att det finns en potential för energieffektivisering på ca 20 % och att öka andelen klinkerersättning. På längre sikt bör även andelen förnybaraoch avfallsbränslen vid förbränning öka från relativt låga nivåer (<1 %). Indien har en relativt stor andel ineffektiva vertikala schaktugnar (ca 16 %) kvar, vilka troligtvis inte räknats in i CSE-studien (2010) ovan. En stor potential ligger i att fasa ut dessa och ersätta med effektivare cementtillverkning. 6.3.3.3 MEXIKO Mexiko och CCAP har studerat Mexikos cementsektor och potentialen till reduktion. Även Mexiko har en hög energieffektivitet inom sin cementproduktion p.g.a. en relativt nybyggd produktionskapacitet där man byggt moderna anläggningar. De främsta åtgärdspotentialerna här är klinkerersättning, ökad effektivitet samt avfallsbränslen (samma som Indien) (CCAP 200). 6.4 Aluminiumindustrin 6.4.1 Global översikt Aluminiumsektorn är en global industri med stor handel som bl.a. möjliggörs av ett högt värde jämfört med transportkostnaderna. Aluminiumproduktion delas in i primärtillverkning och återanvändning, där primärproduktion är ca 20 ggr så elintensiv som tillverkning från aluminiumskrot. Aluminiumindustrin är mycket elintensiv och söker etablering i allt högre grad i länder där eltillförseln är stabil och har ett lågt pris. År 2004 använde den globala aluminiumindustrin ca 1,7 EJ el, ca 3,5 % av den globala elproduktionen (IEA 2008). Aluminiumindustrins elintensitet avspeglas i lokaliseringen där aluminiumindustrin anses alltmer ”footloose” och lokaliserar sig där det finns tillgång till billig och bra el, t.ex. Island, Ryssland, Kina. Även Sydafrika, Moçambique, Dubai och Oman har de senaste åren fått en hel del aluminiumsmältverk som utnyttjar vattenkraft eller naturgas. Japan har sedan flera år fasat ut sin egen primärproduktion och enligt EU KOM et al (2006) kommer troligtvis primärproduktion av aluminium på längre sikt även att försvinna från USA och EU i jakten på billigare elpriser och ”stranded energy”12. Den globala produktionen av primäraluminium är i dag koncentrerad till Kina, Ryssland, Kanada, USA, Australien och Brasilien. EU står för en väldigt liten del av den globala produktionen av primäraluminium. Ungefär hälften av EU:s 12 Med ”stranded energy” avses energi som inte kan exporteras långa sträckor p.g.a brist på överföringskapacitet, t.ex. mindre gasfält och vattenkraft i otillgängliga regioner. 41 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet aluminiumproduktion är s.k. primärproduktion. I Sverige tillverkas primäraluminium i Sundsvall av Kubal. 6.4.2 Tillverkning och utsläpp Aluminium tillverkas genom att bauxit bryts och sedan smälts ner till metall i ett tråg med hjälp av elektroder. Aluminiumproduktion släpper ut CO2e vid raffinering av aluminium, brytning av bauxit, smältning (PFC och CO2e) och gjutning. Huvuddelen av de direkta utsläppen kommer från raffinering och smältning. Brytning och gjutning står endast för ca 12 %. Tar man med de indirekta utsläppen via elanvändning ökar smältningens del av de totala utsläppen ytterligare upp till ca 80 % (IAI 2010). De processutsläpp som finns från aluminiumindustrin är utsläpp av PFCs vid smältning, den s.k. anodeffekten, och har redan reducerats med 64 % sedan 1990 på frivillig väg genom IAIs13 (2005 ca 30 Mton CO2e). Totala direkta utsläpp är i dag ca 81 Mton CO2e från aluminiumsmältning vilket är en reduktion med 30 % sedan 1990 (Martchek 2009). PFC utsläppen har minskat men CO2-utsläppen ökat (ibid). Det som återstår för aluminiumindustrin att göra när man reducerat de direkta utsläppen, är till stor del att öka energieffektiviteten för att minska utsläppen från elproduktionen. IAI, som täcker 70 % av den globala tillverkningen, har satt som mål att reducera energiintensiteten med 10 % till 2010. Tillverkare utanför IAIs organisation använder fortfarande gammal teknik dock. Det finns i dag inga bra tillgängliga data om åtgärdspotentialen för aluminiumindustrin uppdelad på landsnivå. Regionalt skiljer sig den specifika elanvändningen åt mellan olika regioner. Figur 8 nedan visar den regionala specifika energianvändningen för aluminiumproduktion. 13 IAI = International Aluminium Institute. 42 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Figur 8. Specifik elanvändning för aluminiumtillverkning uppdelad på regioner. Från IAI 2008. Som visas i Figur 8 ovan har Afrika den eleffektivaste produktionen. Detta är till stor del en konsekvens av att man har de modernaste produktionsanläggningarna då nyproduktion oftast i dag läggs där man kan säkra billig eltillförsel. 6.4.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt IEA (2008a) anger att aluminiumindustrin har potential att reducera sina CO2utsläpp med 15 % jämfört med dagens ”best practice” men detta inkluderar både energianvändning vid brytning av bauxit och vid smältning. EU importerar större delen av sin bauxit. IAI har själva lovat att reducera med 5 % vid smältning till 2010. PFCs kan enligt IAI:s analys ytterligare reduceras med 14 Mton CO2e om alla anläggningar uppnådde dagens riktmärke. På längre sikt är aluminiumindustrin helt beroende av elsektorsutveckling samt utveckling och användning av CO2-fri elkraft. 6.4.3.1 KINA Kina är en av de största aluminiumtillverkarna i dag. I Kina kan aluminiumverk köpa elkraft direkt från elproducenter till reducerat pris. Trots detta anses kinesisk aluminiumindustri vara dyr och genomförs kraftförsörjningsbegränsningar så kommer Kina enligt marknadsbedömningar snart bli en importör av aluminium (Knapp 2009). En hel del aluminiumkapacitet har stängt ner det sista året på grund av finanskrisen och högre energipriser även i Kina (Knapp 2009). 43 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.5 Den kemiska och petrokemiska industrin 6.5.1 Global översikt Den petrokemiska industrin använder i huvudsak olja, kol och naturgas, och bryter ner dessa råvaror till ett begränsat antal användbara kemiska ”byggstenar” för vidare förädling. Raffinaderier som tillverkar drivmedel (bensin, diesel, flygfotogen m.m.) ingår också här. Produkterna som tillverkas från ”byggstenarna” är högt diversifierade. Energianvändning inom kemisk och petrokemisk industri var 2005 ca 34 EJ, alltså den största energianvändaren inom industrisektorerna. CO2e-utsläppen förknippade med den globala kemiska och petrokemiska industrin är på ca 2,1 Gton CO2e/år uppdelat på 0,65 Gton CO2 kommer från direkt förbränning, 0,8 Gton CO2 kommer indirekt från elanvändning och 0,7 Gton CO2e från utsläpp av diverse industrigaser och processutsläpp (McKinsey 2009e). Räknar man bort drivmedel så är ytterligare ca 0,5 Gton CO2e inbundet i själva produkterna (IEA 2008a). Inbunden energi kan återvinnas (med CO2-utsläpp) vid sopförbränning. I vissa fall återanvänds plast i produkter. Viktiga industrigrenar är tillverkning av etylen via kracker och tillverkning av handelsgödsel (ammoniak) (ca 1,2 % av globala utsläpp). Ammoniaktillverkning sker i dag i allt större grad i u-länder (ca 57 % enligt IPCC 2007). Naturgas används normalt vid ammoniaktillverkning förutom i Kina där kol används (IPCC 2007). Tillverkning av kemiska produkter är koncentrerad till EU, USA, Japan och växande i Kina (tillsammans ca 75 % av tillverkningen). På en total marknad på 1 820 miljarder euro år 2009 stod EU27 för 537 miljarder euro. Kemiindustrin har vuxit kraftigt de senaste 10 åren. EU är världens ledande exportnation och svarar för ca 54 % av världens export och för 46 % av världens import. 23 % av EU:s tillverkning går på export utanför EU (CEFIC 2009). EU:s handelsöverskott inom kemisektorn minskar och EU har ett handelsunderskott mot Japan, Kina och Indien. Den största delen av EU:s handelsöverskott kommer från läkemedelsindustrin. Baskemikalier står för ca 45 % av EU:s produktion inom kemisektorn (CEFIC 2009). Företagen är också koncentrerade till samma länder och av de 30 största företagen är alla utom två lokaliserade i EU, USA eller Japan. Dock svarar de 15 ledande företagen endast för 20 % av den totala tillverkningen. Kemisektorn har även en stor andel mindre företag, bara inom EU finns det 31 000 mindre kemiföretag. I Sverige tillverkas baskemikalier av Borealis i en kracker i Stenungssund. Det finns ingen tillverkning av klorin och ammoniak i Sverige (däremot inom EU), men däremot tillverkning av gödsel av Yara i Köping (salpetersyra) som ger upphov till processutsläpp. 44 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Det finns 5 raffinaderier i Sverige i Lysekil, Göteborg och Nynäshamn (Preem, Shell och Nynäs). Det finns ett överskott av produktionskapacitet av bensin inom EU (bensinförbrukning minskar), samtidigt som ett underskott av diesel resulterat i en import av diesel och export av bensin. Marknaden av drivmedel är oftast lokal/regional utöver den rent strukturellt betingade handeln på grund av transportkostnader. Olika miljökrav m.m. gör även export av färdiga produkter mindre attraktivt (EU KOM et al 2006). 6.5.2 Teknik för kemiska produkter Av begränsat antal processer och produkter utgår dock merparten av energianvändning och klimatpåverkan från processer som är relativt lika världen över. Olika typer av Olefiner (C2–C4) eller Aromater (C6–C8) framställs främst genom krackning eller katalytisk reformering. En annan stor utsläppskälla inom kemiindustrin är framställningen av ammoniak, det mest framställda oorganiska ämnet, för tillverkning av handelsgödsel och en rad andra kemiska produkter (IPCC 2007, IEA 2008). • Baskemikalier via krackning. Krackerprocess där man utgår från komplexa organiska ämnen (petroleumprodukter) och bryter ner dessa till enklare byggstenar som t.ex. etylen, propylen, butadien m.m. för att sälja vidare till förädling. I en kracker producerar man baskemikalier. • Gödsel via ammoniak och salpetersyra. Ammoniak (ammonia) är en viktig ingrediens för att tillverka konstgödsel. Ammoniak framställs genom syntetisering av väte och kväve i den s.k. Haber-Bosch processen. Ammoniak har ganska stora processutsläpp när väte avskiljs från naturgas (eller kol i Kina) via ångreformering (90 %) eller partiell oxidation medan kväve hämtas från luften. Kina står för 28 % (stor del från kol via urea syntes) och Indien, USA och Ryssland för ca 8 % var. Sverige har ingen ammoniaktillverkning. Salpetersyra (nitric acid) används också som gödsel och släpper ut lustgas (N2O), vilket är EU:s separat största utsläppskälla av växthusgasekvivalenter inom kemiindustrin, men detta kan minskas genom katalytisk rening och håller på att minska drastiskt. En svensk tillverkningsort för salpetersyra finns i Köping (Yara) som ligger i framkant vad gäller rening. • Drivmedel via raffinering. Raffinaderier utgår från råoljeprodukter och separerar under tryck och värme ut en mängd användbara produkter såsom bensin, diesel, fotogen, asfalt m.m. Normalt går ca 1020 % av energiinnehållet i råvaran (oljan) åt i processen (Worrel et al 2009). Utsläpp och energianvändning bestäms i dag till största delen av vilken typ av råvara man har att tillgå (kol, olja eller gas) samt åldern på anläggningen. Detta 45 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet tillsammans med att industrin är ganska heterogen, gör att det är svårt att göra och hitta relevanta jämförelser mellan länder och regioner. Jämförelser görs bäst mot ”bästa tillgängliga teknik” vilket IEA har gjort (IEA 2008a), se Figur 9 nedan. Figur 9. Energianvändning och ideal energianvändning jämfört med om bästa tillgängliga teknik hade använts. Taget från IEA 2008a. 6.5.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt Minskning av energianvändning och CO2-utsläpp inom kemiindustrin kan ske genom effektivisering, återvinning av plats och på längre sikt användning av andra råvaror än fossilbaserade samt genom koldioxidinfångning och lagring (CCS). Stora delar av kemiindustrin är investeringstung och energieffektiviteten utvecklas därför efter hand som anläggningar uppgraderas/byts ut. Anläggningens ålder spelar således en stor roll för energieffektiviteten inom kemiindustrin. Det syns t.ex. i IEA:s analys ovan där de amerikanska anläggningarna oftast har den största effektiviseringspotentialen, jämfört med bästa tillgängliga teknik, och de effektivaste anläggningarna finns i Sydostasien (IEA 2008a). IEA anger sammantaget en global energieffektiviseringspotential på 22 %. Största potentialen finns i USA. EU ligger bättre till än genomsnittet så även Kina, Indien och Brasilien (IEA 2008a). Effekterna på CO2-utsläpp bestäms av vilken råvara som avses (kol, olja eller gas) samt hur elproduktionen ser ut i den aktuella regionen. 46 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Att öka återanvändningen av plast är ett effektivt sätt att minska utsläppen men återanvändningen av plast är i dag generellt låg. Inom EU återanvänds ca 12 % och ca 20 % återanvänds som energi (förbränns) medan resterande 68 % ”försvinner” (IEA 2008). McKinsey (2009e) utgår från en utveckling där utsläppen från kemiindustrin växer från ca 3 Gton år 2005 upp till 6,5 Gton CO2e till 2030 i ett BAU scenario. Från detta anger McKinsey en marginalkostnadskurva som sänker utsläppen med 2 Gton/år från BAU till 2030. 40 % av denna åtgärdspotential finns i Kina. Den största potentialen finns i effektivisering (1,1 Gton), bränslebyte från olja/kol till gas och även biobränslen samt i koldioxidinfångning och lagring (CCS). Att reducera utsläppen från kemiindustrin på längre sikt innebär att delvis använda koldioxidinfångning och lagring samt att i större del övergå till förnybara resurser. I den petrokemiska industrin, där man använder naturgas, kol och olja med en hög koncentration av CO2 i avgaserna, kommer CCS bli aktuellt. På längre sikt hägrar möjligheter att i högre grad gå över till biobaserade kemikalier och kemikalier med minimal påverkan på miljön i ett livscykelperspektiv, s.k. ”green chemistry”. I dag baseras ca 5 % av de kemiska produkterna inom EU på bioteknik med en förväntad tillväxt på upp till 20 % inom några år. Det är dock inom avancerade högförädlade kemikalier som denna tillväxt främst sker (Hatti-Kaul et al 2007). Denna process kommer dock att ta lång tid och är än så länge i de flesta fall endast på forskningsstadiet för flertalet stora baskemikalier där produktionen är uppbunden i stora tunga investeringar, såväl finansiellt som kunskapsmässigt. För raffinaderier påverkas reduktionsmöjligheterna av att marknaden ändras inom EU mot mer efterfrågan på lätta fraktioner och efter ”krackade” produkter, samt högre krav på kvalitet (lågsvavel m.m.). Worrel och Galitsky (2005) anger att amerikanska raffinaderier kan spara 10 till 20 % energi och utsläpp som är ekonomiskt motiverade i dag. Raffinaderiindustrin har tidigare visat på stora energieffektiviseringar som t.ex. Exxon Mobil som rapporterat att man minskade energianvändningen med 35 % mellan 1974 och 1999 (Worrel et al 2009). På längre sikt framstår CCS som den viktigaste åtgärden för att få ner raffinaderisektorns utsläpp. Dock, hela sektorn står långsiktigt inför ett stort omstruktureringsproblem då efterfrågan på bensin/diesel/flygfotogen kommer att minska genom en ambitiös klimatpolitik. Alternativet ligger i att använda bio-baserade ”kolprodukter” istället och styra över verksamheten mot bioraffinaderier, men detta kräver mycket utveckling och framförallt helt nya industrianläggningar som baserar sig främst på fasta biobränslen och inte flytande fossilbränslen. I detta sammanhang kan nämnas att EU redan har som bindande mål att minska utsläppen av växthusgaser per producerad liter bränsle med 6 % till 2020, sett från ett livscykelperspektiv för konventionella bränslen. 47 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.5.3.1 INDIEN Indien är den fjärde största producenten av gödsel efter Kina, USA och Ryssland och landet har minst 56 stora gödselfabriker. Indiens gödselfabriker är relativt effektiva och moderna och ca 25 % bättre än det globala snittet (CSE 2010). Fokus för Indien bör således ligga på att använda mer naturgas som råvara istället för kol/olja (CSE 2010). 6.5.3.2 KINA Kina är den näst största producenten av etylen och många andra baskemikalier samt gödsel. Kemiindustrin i stort sett baserad på deras kolresurser och Kina har en aktiv industri- och utvecklingspolitik för att öka förädlingsvärdet på sin kemikalieproduktion. Kina satsar bl.a. mer på metanol och dimetyleter (DME), som utvecklas för att användas inom fordonssektorn, och på att integrera den kolbaserade kemiindustrin. Två regioner står för huvuddelen av Kinas kemiindustri, där Jiangsu är den främsta följt av Shandong. Kinas regering för en medveten politik för att öka konkurrensen inom den inhemska industrin dels genom lägre tullar och dels genom att öppna för utländska investeringar. Detta gör man för att öka effektiviteten och omställningstrycket (China Knowledge 2010). 6.6 Elkraft 6.6.1 Global översikt Elproduktion är en sektor som orsakar stora utsläpp av koldioxid. Den globala elproduktionen var 2007 på 19 771 TWh/år (IEA 2009c), varav 41 % producerats i kolkraftverk, 5 % via olja och 21 % via naturgas, och släppte ut motsvarande 12,8 Gton CO2 (WRI 2010). I dag växer elsektorn kraftigt i framförallt u-länder där det finns ett stort behov av el för både hushåll och industrier. Utsläppen från elsektorn i u-länder förväntas växa från dagens ca 6,8 Gton CO2 till över 12 Gton CO2/år till 2030 om inga åtgärder görs (IEA 2009c). Dagens tillväxt av elkraft är dessutom fortfarande dominerad av fossila bränslen på grund av tillgång till billigt kol i flertalet u-länder som t.ex. Kina och Indien. Elsektorn är en kapitalintensiv sektor där investeringar låser fast produktionskapacitet för 25 till 45 år framåt i tiden. Givet att stora delar av framväxande u-länders elproduktionskapacitet kommer att byggas de kommande 10 till 20 åren är det en stor möjlighet att i dag skapa förutsättningar och incitament så att man kan styra utvecklingen och investeringarna i en klimatsnål riktning. Annars riskerar man låsa inne stora länder i framförallt ett långsiktigt beroende av kol som energiresurs. 6.6.2 Elsektorns särart med prissättning och reglering Elsektorn är annorlunda jämfört med industrisektorn då pålitlig och billig eltillförsel i flertalet länder ses som en del i den grundläggande infrastrukturen och med stor strategisk samhällsnytta, både ur industriutvecklings- och ur energisäkerhetspolitisk synpunkt. Elmarknaden är dessutom övervägande nationell och ofta inte konkurrensutsatt. Allt detta gör att elsektorn oftast regleras starkt av 48 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet och/eller ägs av staten. Priset för el är oftast reglerat under det pris som en fri marknad hade kunnat ge (marginalkostnaden) och kan dessutom vara satt på olika nivåer för t.ex. viktiga industrier och hushåll. I u-länder är det t.ex. vanligt att subventionera elkonsumtion under en viss nivå (s.k. ”life-line tariffs”) och att låta industrier, som bedöms viktiga för landets utveckling och som ingår i landets industripolitik, köpa el på långa kontrakt till priser som klart understiger marknadspriset. En viktig del i åtgärdsstrategier brukar vara att föreslå en anpassning och korrigering av priset för el till marknadsprissättning för att skapa bättre incitament till nyinvesteringar i produktionsledet, men även till energieffektivisering hos konsumenten. Kvantitativa uppskattningar om subventioner till alla fossila bränslen (gas, olja, kol) pekar på att dessa i dag uppgår från 300 till över 500 miljarder USD/år (IEA 2006, IEA 2010). Den största delen av de stora beloppen av subventioner kommer från underprissatt naturgas i Ryssland och Iran, samt subventioner till drivmedel i de flesta u-länder. Fossilbaserad elproduktion subventioneras indirekt bl.a. via billigare råvaror såsom naturgas, olja och kol. Subventionerna kan dock ske i flera led (t.ex. brytning av kol, transport av kol eller prissättning) och är oftast svåra att mäta. Det andra och vanligaste sättet att subventionera konsumtionen av el är genom att reglera priserna. Det vanligaste sättet att mäta subventioner är att jämföra priset som konsumenten faktiskt betalar med priset som hade uppstått på en fri marknad med marginalkostnadsprissättning. Med denna definition av subventioner så slutar Sverige att subventionera elanvändningen 1996 med avregleringen av elmarknaden. Att inte prissätta externaliteter såsom luftföroreningar, klimatpåverkan m.m. brukar inte räknas som en subvention i dessa sammanhang. Subventioner i form av reglerad prissättning fasas alltmer ut inom OECD. Av miljö- och energisäkerhetsskäl används riktade subventioner inom OECD för att stödja förnybar el, t.ex. inmatningstariffer, kvotsystem och miljöstöd. I många snabbt växande u-länder som Kina och Indien har man fortfarande kvar kontrollen över prissättningen på elmarknaden, men priset anpassas dock alltmer efter vad marknaden skulle kunna ge. Utfasningen av för låga priser på el motiveras bl.a. av ett stort behov att ge incitament till privatkapital för att bygga upp produktionskapacitet. Sydafrika, Mexiko, Brasilien, Kina och även Indien har dock reglerade elpriser med varierande grad av subventioner till konsumtion inom hushåll, landsbygd eller industri. Flertalet av dessa snabbväxande u-länder introducerar i allt större grad även riktade subventioner mot förnybar el som t.ex. inmatningstariffer (t.ex. Kina för vindkraft) eller kvoter för förnybar el (på förslag i Indien). 49 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.6.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt Åtgärdspotentialerna inom elsektorn består i att energieffektivisera produktionen och distributionen av el samt att öka andelen CO2-fri eller CO2-snål (t.ex. byta från kol till naturgas) el i produktionsmixen. En av de normalt sett billigaste åtgärderna för att minska CO2-utsläpp från elsektorn är dock att effektivisera användningen av el. Den sammanlagda potentialen till utsläppsreduktion är stor för elsektorn. Med en stor potential till en kostnad som understiger 100 USD/ton CO2. Höhne et al (2008) anger åtgärdspotentialen för elsektorn i de sex snabbväxande u-länderna i Figur 2 (Kina, Indien, Mexiko, Brasilien, Sydkorea och Sydafrika) till mellan 0,34 Gton ”no-regret” och upp till 2,5 Gton CO2e under en kostnad på ca 100 USD/ton CO2. McKinsey anger en högre potential och som jämförelse anger McKinsey (2009c) enbart Kinas åtgärdspotential i elsektorn till 2,8 Gton CO2 till 2030 jämfört med de 1,3 Gton för Kina som anges i Figur 4 ovan baserat på Höhne et al (2008). Förutom rena potentialstudier, likt Höhnes som visar hur mycket som är tekniskt möjligt att reducera, finns det ett antal utvecklade förslag och tankar kring hur en sektorskreditering inom elsektorn skulle kunna se ut. Wathanyu et al (2008) gör en studie där man använder CDM-metodologier som grund för att sätta baselines för 7 stora u-länder och räknar ut att man då skulle kunna generera ca 0,41 till 0,45 Gton/CO2-reduktion per år mellan 2012 och 2020. Huvuddelen av reduktionerna sker i Kina. IEA (2009) har också gjort en studie i hur sektorskreditering skulle kunna fungera inom elsektorn och resonerar mycket kring hur man skapar incitament till privata investerar med ett sektorsövergripande icke-bindande reduktionsmål (s.k. no-lose target), se även SNV (2009). IEA utgår till stor del från rent ekonomiska incitament (krediter) och visar på nödvändigheten att hantera situationen ifall sektorn som helhet missar målet men enskilda företag inte gör det. New Energy Finance/Bloomberg tar även de upp denna fråga och man anser att en sektorsmekanism kan utformas så att den passar relativt väl in i ländernas inhemska politik. New Energy Finance/Bloomberg föreslår att värdlandet agerar ”kreditbuffert” och ger sedan incitament ner till enskilda aktörer på det sätt som passar in i landets övergripande policyarkitektur (Bloomberg/NEF 2010). Detta skulle vidga möjligheterna till att även kunna kreditera andra typer av styrmedelseffekter t.ex. resultat av inmatningstariffer, subventioner, kvotplikter och regleringar men även rena ekonomiska såsom skatter och handelssystem. 6.6.4 Skapa marknadsförutsättningar Givet att flertalet u-länder inte tillämpar marknadsprissättning så är ett första steg innan ett rent ekonomiskt styrmedel att se till att el kan handlas på en fri marknad så att riktiga produktionskostnader samt brist och tillgång på el också avspeglas korrekt i prissättningen och ger grundläggande incitament till rationella val för 50 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet både producenter och konsumenter. Annars riskerar en CO2-prissignal att inte ha den nytta som man teoretiskt tänker sig. Enligt IEA:s (2010) modellering så borde man kunna minska globala utsläpp av CO2 med 2,4 Gton till 2020 genom att avskaffa subventioner till fossil energiproduktion och användning. Allt detta är inte inom elsektorn utan stora delar finns inom hushållsenergi för värme och drivmedel (bensin/diesel). Med en marknadsprissatt energimarknad (och framförallt elmarknad) så skulle ett CO2-pris bli mer verkningsfullt i längden. Generellt finns det många studier som visar på reduktionspotentialen inom elsektorn globalt och inom Kina och Indien (se t.ex. IPCC 2007, IEA 2008a, 2009b). Tekniskt sett är det möjligt att göra elsektorn koldioxidfri med förnybar el och koldioxidlagring (CCS), men det kommer att bli ekonomiskt kostsamt och kräver fortsatt teknikutveckling. På närmare sikt så handlar de stora minskningarna om effektivisering och skifte bort från kol. I dag är förnybar el den procentuellt sett snabbast växande energikällan (REN21 2009) men i absoluta tal så dominerar fortfarande kol. 6.6.4.1 KINA År 2007 producerade Kina ca 3 300 TWh elkraft som är prognostiserad att dubblas till 6 600 TWh till 2020 om Kina inte vidtar mer åtgärder för att minska efterfrågan (IEA 2009c). Som jämförelse producerade Sverige ca 132 TWh år 2009. Denna tillväxt är lika stor som hela den fossilbaserade elkraften inom OECD och Nordamerika. Till 2030 är Kinas elproduktion prognostiserad att växa ytterligare 20 % (IEA 2008b). I IEA:s ”450 scenario”14 upphör tillväxten inom elproduktionen mellan 2020 och 2030. Elpriser är, som tidigare nämnts, reglerade i Kina men marknadsreformer har varit på tal i flera år och elmarknaden är generellt mer anpassad till marknaden med möjlighet till viss flexibilitet i prissättningen (IEA 2008a). 6.6.4.2 INDIEN Indien förväntas växa från 803 TWh 2007 till 1 600 TWh år 2020 och upp till 2 600 TWh år 2030 i referensscenariet IEA (2008b). Indien är, liksom Kina, väldigt beroende av kol med en andel på 68 % av energimixen. Eltransmission och distribution är undersatt i Indien med stora förluster p.g.a. stöld och dålig utrustning. Elmarknaden är reglerad med priser som i stort sätts på delstatsnivå. McKinsey identifierar stora potentialer till att reducera utsläppen från Indiens elsektor bl.a. genom att modernisera transmission och distribution för att kunna utnyttja regionala skillnader i tillgång på vattenkraft (McKinsey 2009d). 14 Scenario där världen stabiliserar växthusgaskoncentrationen till 450 ppm. 51 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 6.6.4.3 BRASILIEN Brasilien har i dag en väldigt ren elproduktionsmix med ca 85 % av elproduktionen från vattenkraft. Behovet av el förväntas dock att öka kraftigt de kommande åren (dubblas de kommande 20 åren) och Brasilien förväntas då öka sin andel fossila bränslen i elmixen. För Brasiliens del handlar det alltså om att undvika nyinvesteringar i fossila elproduktionsanläggningar. McKinsey (2009b) pekar bl.a. på en stor potential till energieffektivisering som därmed skulle kunna möjliggöra att den ökade elproduktionen inte behövs i samma utsträckning. Brasilien reformerade sin elmarknad enligt gängse idéer mellan 1995 och 2003. Avregleringen och marginalkostnadsprissättningen passade inte Brasiliens unika elproduktion och behov, därför återreglerades marknaden igen 2004 (Karmacharya 2008). 6.6.4.4 MEXIKO Mexikos elproduktion ökar från 280 TWh till 413 TWh till 2020 och upp till 533 TWh till 2030 i IEA:s referensscenario (IEA 2009a). Mexikansk kraft är baserade på främst naturgas och olja men även kol. I dag har naturgasen en andel på 49 % och denna andel förväntas öka till 60 % till 2030. Mexiko driver aktivt ett skifte från olja mot mer naturgas i kraftsektorn. Elpriser i Mexiko är reglerade men Mexiko planerar att fasa in marknadsprissättning. Även andra reformer som t.ex. rätten för små anläggningar att sälja mottryckskraft på nätet är hinder som man tittar på att ta bort (IEA 2009c). 6.6.4.5 SYDAFRIKA År 2007 producerade Sydafrika 261 TWh elkraft varav 95 % var baserad på kol, 4 % på kärnkraft och 1 % på vattenkraft. Sydafrika har stora planer på att bygga ut kapacitet för att förse viktiga behov av att elektrifiera landet. 95 % av elen produceras av ESKOM. Sydafrikas låga energipriser har länge varit en konkurrensfördel som lockat till sig energislukande företag men gjort att balansen mellan minskad energianvändning och ett attraktivt företagsklimat har blivit svår. Bristen på el, det statliga energiföretaget ESKOMs tillkortakommanden tillsammans med den begynnande miljömedvetenhet, har dock bidragit till en ökad efterfrågan på en diversifierad elproduktion. Vindkraft, solenergi och en utbyggnad av kärnkraft diskuteras. I februari förra året infördes så kallade inmatningstariffer som har dikterat priset på energi genererad från förnyelsebara energikällor. Implementeringsprocessen är dock långsam vilket flertalet skyller på ESKOMs helt dominerande ställning och dess kontroll av elnätet. En lagändring väntas dock i mitten av 2010, vilket skulle förenkla för producenter med alternativa energikällor att sälja till det fasta elnätet. 52 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 7 Sektorsansatser efter Köpenhamnsmötet 7.1 Marknaden för utsläppskrediter 7.1.1 Utbud av krediter mellan 2008 och 2012 Utsläppskreditmarknaden, som i dag domineras av certifierade utsläppsreduktionskrediter (CERs) från de projektbaserade mekanismerna (CDM), har vuxit snabbt till ca 0,5 Gton CO2e/år på bara några få år15. Kina dominerar marknaden för projekt följt av Indien. I början dominerades projektutvecklingen av industrigasprojekt i framförallt Kina men i dag har förnybar energi tagit över (UNEP Risö 2010). Med nuvarande projektbaserade mekanismer förväntas utbudet av krediter öka till 0,85 till 1 Gton CO2e/år fram till 2020 (Point Carbon 2009, IGES 2010). Figur 10 och 11 ger det förväntade ackumulerade utbudet av utsläppskrediter till 2012 och 2020 för i dag (juni 2010) registrerade projekt inom ett antal relevanta länder och industrier (notera skillnader i skalan på axlarna). 100 90 Miljoner CERs (Mton CO2e) 80 70 Brasilien 60 Chile 50 Indonesien 40 Mexiko 30 Sydafrika Costa Rica 20 10 0 2012 2020 2012 2020 2012 2020 2012 2020 2012 2020 Järn-stål Kemi Cement Pappermassa Elsektorn Figur 10 Ackumulerade certifierade utsläppsredutkionskrediter (CERs) i ett urval sektorer i ett urval u-länder. Källa: UNEP Risö, juni 2010. 15 Utsläppsreduktionskrediter inom mekanismen för ren utveckling (CDM) kallas CERs (Certified Emission Reduction units). Reduktioner genererade inom mekanismen för gemensamt genomförande (JI) kallas ERUs (Emission Reduction Units). 53 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Miljoner CERs (MtonCO2e) 1400 1200 1000 800 Kina Indien 600 Sydkorea 400 200 0 2012 2020 2012 2020 2012 2020 2012 2020 2012 2020 Järn-stål Kemi Cement Pappermassa Elsektorn Figur 11. Ackumulerade CERs i ett urval sektorer i Kina, Sydkorea och Indien. Källa UNEP Risö, juni 2010. Som visas i Figurerna 10 och 11 så är projekt inom elsektorerna i Kina och Indien betydligt större än projekt inom övriga industrisektorer, men det finns även en hel del projekt inom järn-, stål- och kemisektorerna i Kina, Indien, Sydkorea och Brasilien. De största köparna av utsläppskrediter i dag är EU då CDM-krediterna får användas som europeiska utsläppsrätter (EUAs) för uppfyllande av utsläppskvoter inom EU:s interna handelssystem (EU ETS) upp till en viss gräns. En utfärdad utsläppskredit (CER) säljs i dag till aktörer inom handelssystemet till ett pris som är ca 2–3 euro lägre än priset på EUAs (juli 2010). EU:s handelssystem är i dag den största marknaden för utfärdade av utsläppskrediter (CERs) och erbjuder även det högsta priset och är därmed prisledande. 7.1.2 Efterfrågan och utbud efter 2012 Då inget nytt bindande åtagande undertecknades i Köpenhamn så har en del osäkerhet spridits på marknaden för CDM. Nyregistreringen av CDM-projekt har sjunkit då framtida värde i dag är osäkert (IGES 2010). Bristen på ett globalt avtal betyder dock inte att det inte kommer att finnas en handel med krediter. Istället kan en marknad för utsläppskrediter som bygger på bilaterala avtal och åtaganden utanför UNFCCC-processen växa fram efter 2012. EU har säkerställt åtminstone en del av marknaden för framtida projektmekanismer genom att: (i) godkänna alla krediter genererade efter 2013 i projekt godkända före 2013; (ii) godkänna krediter från projektmekanismer för projekt utvecklade efter 54 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 2013 från de minst utvecklade u-länderna samt (iii) öppna upp för möjligheten att sluta bilaterala avtal med länder om krediter som kan godkännas inom EU och driva på för att sluta avtal om sektorsmekanismer. EU ETS kommer troligtvis långsiktigt att vara det system som driver hur mycket CERs som kommer ut på marknaden av det faktum att systemet representerar den högsta prisnivån ger det möjligheter till vinst som finns i systemen. EU ETS kommer, oavsett klimatavtal, att fortsätta med ett första mål om reduktion med 20 % till 2020 och med en möjlighet att öka ambitionen till – 30 %. EU KOM:s analys av den förväntade medelprisnivån (marginalkostnaden inom systemet) medräknat den finansiella krisen och nyligen fattade beslut ligger på 16 euro år 2020 vid dagens ambitionsnivå (– 20 %). Vid en ambitionshöjning till – 30 % så ökar priset i deras bedömningar till mellan 25 och30 euro/CO2e beroende på vilka begränsningar av användningen av utsläppskrediter man beslutar om (EU KOM 2010). Med dagens beslut (– 20 %) får det sammanlagt användas 1,6 Gton utsläppskrediter ackumulerat fram till 2020 inom handelssystemet och ca 0,7 Gton CO2e inom icke-handlande sektorn, d.v.s. totalt ett utrymme på 2,5 Gton CO2e till 2020. Med en ambitionshöjning till – 30 % och samma princip för begränsning av användningen av flexibla mekanismer, d.v.s. hälften av ansträngningen, så kan man använda 2,64 Gton CO2e inom handelssystemet och ca 1,1 Gton CO2e i ickehandlande sektorn, d.v.s. ett totalt utrymme på 3,75 Gton CO2e till 2020. 7.1.2.1 DISKONTERING OCH UTESTÄNGNING AV VISSA KREDITER Den nya EU KOM diskuterar i sin analys av en uppskalning till – 30 % att diskontera eller utestänga krediter från vissa sektorer i vissa länder. Skälen som nämns är bl.a. att minska den snedvridning av konkurrensen som ett stort flöde av krediter till t.ex. Kina ger gentemot EU:s industri. EU KOM nämner bl.a. järn- och stålindustri. Ett annat skäl är att reducera det producentöverskott som uppstår i u-länder när man reducerar t.ex. industrigaser till en kostnad om 1till 2 USD/ton CO2 och kan sälja krediterna till EU för 8 till 10 euro/ton CO2. I och med att EU är den prisledande marknaden för krediter skulle en generell diskontering troligtvis få konsekvensen att antalet projekt minskar på längre sikt då den ekonomiska drivkraften, som utgörs av skillnaden mellan kostnaderna för åtgärder i u-länder och försäljningspriserna som kan fås inom handelssystemet, minskar. Speciellt vid en bibehållen ambitionsnivå om – 20 % där EU KOM:s prognostiserade medelpris på 16 euro/utsläppsrätt redan är lågt, givet att projektutvecklaren måste ha en riskpremie också. Utestängning av vissa projekttyper skulle inte få denna konsekvens. 7.1.2.2 ÖPPNA UPP EGET EU-SPÅR FÖR FLER KREDITER? EU KOM har även föreslagit att via bilaterala avtal med utvalda u-länder öppna upp egna spår av krediter. Här resonerar EU KOM kring att utestänga järn- och stålindustrin från CDM-marknaden i Kina och Indien på grund av 55 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet konkurrenssnedvridning och sedan öppna upp eget ”spår” utanför UNFCCCprocessen för krediter som kan godkännas inom EU. Detta kan, ifall man hittar intresserade u-landspartners, vara ett bra första steg till sektorsmekanismer mer allmänt. Det är dock viktigt att detta sker i samklang med utvecklingen inom UNFCCC så att man inte stänger ute framtida koppling till ett avtal. Det är även bra om man kan bygga allianser redan för vilken typ och hur de ska krediteras med andra eventuella marknader, t.ex. Japan och USA så att man kan länka olika system för krediter till olika handelssystem i framtiden. 7.1.2.3 EN FRAGMENTERAD FRAMTIDA UTSLÄPPSRÄTTSMARKNAD ? Även USA, Australien, Japan, Nya Zeeland och Korea kan bli en framtida marknad för krediter, där framförallt stora volymer kan förväntas i USA ifall man lyckas lansera en övergripande klimatpolicy baserad på ett handelssystem (och inte på strikt reglering av enskilda utsläppskällor). Marknaden för utsläppskrediter kan bli osammanhängande när den bygger på bilaterala avtal. De olika handelssystem som är på gång i bl.a. Sydkorea, Japan, USA, Nya Zeeland och Australien kommer troligtvis att acceptera, i olika grad, att aktörer använder utsläppskrediter eller andra typer av krediter för att uppfylla sina förpliktelser inom respektive system. Vissa (t.ex. USA) kan komma att använda diskontering av utsläppskrediter vilket även föreslagits i EU KOM:s meddelande som ett alternativ vid uppskalning till 30 % reduktion (EU KOM 2010). Vissa preferenser för speciella typer av krediter kan också finnas i de olika systemen, t.ex. verkar USA och Australien mer intresserade av krediter som REDD+ än, t.ex. EU. I de flesta fall verkar det som att EU:s handelssystem kommer att ha de högsta priserna och därför vara den drivande marknaden. Så även om de framväxande handelsystemen inte är direkt länkade så kommer de via handeln med utsläppskrediter vara indirekt länkade. 7.1.2.4 HUR MYCKET SKULLE SEKTORSANSATSER KUNNA BIDRA MED? Ett av de främsta skälen till sektorsansatser är att öka utbudet av utsläppskrediter. Hur mycket handelsbaserade sektorsansatser skulle kunna bidra med skiljer sig åt. SNV 2009 identifierade den tekniska/ekonomiska potentialen från litteraturen till betydligt högre nivåer: • Inom industrisektorer ger olika uppskattningar för den totala potentialen upp till 3 Gton CO2e för en samhällsekonomisk kostnad under 100 USD/ton CO2. Denna potential gäller för de 6 stora utvecklingsländerna och 4 stora industrisektorerna. Cirka hälften av denna potential kan nås till en negativ eller mycket låg kostnad (s.k. no-regret). Det sannolika och praktiskt genomförbara utbudet av krediter från sektorsansatser lär vara betydligt lägre fram till 2020 givet utgången i Köpenhamn och det relativa svala mottagandet sektorsansatser från de länder som skulle kunna bidra med de 56 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet största flödena (Kina och Indien). Prognoser på vad sektorsansatser praktisk skulle kunna bidra med varierar kraftigt. IEA trodde 2009 (Baron et al 2009) att sektorsansatser skulle kunna bidra med 1 Gton/år till 2020 medan t.ex. Point Carbon (2009) trodde att högst 0,2 Gton CO2e/år skulle kunna genereras av sektorsansatser till 2020. 7.2 Förutsättningar för handelssystem i u-länder För att u-länder ska kunna delta i och utnyttja den framväxande utsläppsrättsmarknaden för att finansiera sina utsläppsreduktioner så krävs att värdlandet kan verifiera utsläppsreduktioner med hög integritet för köparen (internationella samfundet eller i framtiden kanske ett enskilt land i en bilateral överenskommelse). Med projektbaserade mekanismer ligger ansvaret på den enskilda projektutvecklaren att, med hjälp av godkända metodologier, visa för CDM styrelsen att projektet uppfyller alla de krav på additionalitet, rapportering och verifiering som ställs. Kraven på kapacitet i värdlandet ligger främst i att godkänna olika projekt. Projektägaren är ansvarig för rapportering och att verifiering sker. Med en sektorsbaserad mekanism är det annorlunda jämfört med projektbaserade ansatser då staten måste ta ansvar för att sektorsmålen nås, rapporteras och verifieras. Med sektorsansatser ställs således betydligt högre krav på att staten har institutionell kapacitet för att samla in och bearbeta statistik för att kunna mäta, rapportera och även tillåta att statistiken får verifieras av en oberoende part. De flesta u-länder, och framförallt de snabbt växande u-länderna, har ett behov av att kontrollera och följa upp program och åtgärder för flera utsläppsrelevanta sektorer. Framförallt vad som händer inom industri- och energisektorerna är viktigt. Behovet att mäta och rapportera utsläpp av växthusgaser har inte varit motiverat om man inte har en klimatpolicy. Flertalet stora u-länder har en starkt federal beslutsstruktur med ansvar för implementeringen av program och policyer decentraliserad ut på delstats- eller lokal nivå. T.ex. portionerar Indien ut ansvaret för att implementera sina beslutade energieffektiviserings-, och även planerade, förnybarhetskvoter på delstatsnivå (Fujimoara och Egenhofer 2010). Erfarenheterna visar att i ett starkt federalt system är det inte självklart att varje region/provins väljer samma rapporteringsformat eller struktur för att följa upp sina mål, d.v.s. att senare aggregera statistik centralt kan visa sig svårt (t.ex. Kina, Indien och Brasilien). För att delta fullt ut i en internationell utsläppsrättsmarknad krävs också att en oberoende part ska kunna granska och verifiera utsläppsreduktioner. För de projektbaserade mekanismerna (CDM) har CDM-styrelsen ansvar att granska enskilda projekt. Att vid sektorsmekanismer flytta upp ansvaret skulle ge CDM-styrelsen, eller motsvarade institution, rätten att granska staten. Verifieringen och att den skall ske av en oberoende granskare är en av de mest känsliga frågorna för MRV. 57 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Hittills har vissa u-länder varit öppna för principen att åtgärder som är finansierade med internationella medel ska kunna verifieras av en oberoende institution. 7.2.1 Kravet på MRV ökar med Köpenhamnsackordet Köpenhamnsackordet innehåller kravet att u-länder skall rapportera vartannat år om sina utsläpp och policyer. Detta skapar en möjlighet att bygga upp robusta rapporteringsstrukturer inom u-länder varifrån man sedan tydligare kan formulera och förhandla om internationellt stödda utsläppsreduktioner. Behovet av att bygga kapacitet för att klara av att göra systematiska inventeringar är oftast stort i de flesta u-länderna (Fujiwara 2010, McMahon and Moncel 2009). Både Världsbanken och OECD jobbar i dag med s.k. ”market readiness” där man stödjer länders förmåga att mäta och rapportera utsläppsreduktioner (World Bank 2010, OECD 2010). Ecofys har studerat vad som skulle krävas i kapacitetsuppbyggnad för att göra de flesta mer avancerade u-länder ”market ready”. Kostnaderna för att utveckla system för MRV, som skulle vara acceptabla för växthusgasmarknaden, varierar beroende på ambitionsnivå. EU:s expertgrupp för rapporteringsfrågor (EG-REP) har beräknat, baserat på utbetalade bidrag från den globala miljöfaciliteten (GEF), det totala stödbehovet till 134 u-länder för att göra nationella inventeringar till sammanlagt 156 miljoner euro mellan åren 2010 och 2020 (EG-REP, 2009). Detta avser endast nationella inventeringar. För att utveckla mer detaljerade inventeringar, tillhandahålla statistik och generellt utveckla kapacitet inom u-länderna att hantera utsläppskrediter/rätter för att trovärdigt kunna engagera sig i den globala handeln med växthusgaser krävs mer. Ecofys (2009) uppskattar den totala kostnaden för kapacitetsuppbyggnad för u-länder till en nivå där de kan delta i den globala växthusgasmarknaden till mellan 1,1–3,7 miljarder USD till 2020. 7.2.1.1 EXEMPEL: MRV I KINA Kina har fört energistatistik på produktion och konsumtion sedan sent 1950-tal. Energistatistiken har tidigare kritiserats för att vara opålitlig för enskilda år, framförallt med en uppmärksammad underrapportering mellan 1998 och 2001. Kina har nu korrigerat detta men enligt de flesta bedömare bör man studera trenderna i Kina energistatiskt hellre än enskilda år där det fortfarande kan finnas stora problem (Selighson 2010). Systematiskt återkommande och centraliserad statistik på växthusgasutsläpp finns inte. Kina lämnade in en nationalrapport med en utsläppsinventering av 1994 års utsläpp till UNFCCC år 2004. Denna inventering gjordes med stöd av bl.a. den globala miljöfaciliteten (GEF) och USA:s biståndsmyndighet (USAID) som ett engångsprojekt (Selighson 2010). I likhet med många andra u-länder byggde man inte upp en systematik och en organisation för att återkommande bevaka och följa upp utsläppsutvecklingen av växthusgaser. Med Köpenhamnsackordet med rapportering vart annat år behöver en organisation byggas upp (ibid). 58 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Kinesiska regeringens hållning är att ett internationellt MRV-krav på Kinas "egna" åtgärder innebär ett intrång på landets suveränitet och därmed inte kan accepteras. Nationellt håller dock Kina på att förbättra systemen för att mäta, övervaka och rapportera utsläppen av i första hand koldioxid. Premiärminister Wen Jiabao har annonserat att Kina kommer att etablera ett system för övervakning av CO2-utsläpp från landets stålindustrier. Det finns också pilotprogram för att förbättra övervakningen av växthusgaser i andra industrisektorer men dessa är inte heltäckande (Ping, 2010). Kinas utveckling och organisation hittills för övervaknings- och rapporteringsystem för CO2-relevanta data, är främst inriktad mot att kunna följa upp inhemska mål såsom t.ex. intensitetsmål, förnybar-energimål, intensitetsmål för enskilda sektorer, intensitetsmål för provinser m.m. (Teng et al 2009). I sitt intensitetsbud till Köpenhamnsackordet inkluderade Kina endast CO2-utsläpp från energirelaterade CO2 vilket kan ses mot bakgrund av att det är dessa utsläpp som man har någorlunda bra data för (Selighson 2010). 7.2.1.2 MRV I ANDRA BASIC-LÄNDER Situationen för möjligheterna till MRV från andra länder så som Indien, Brasilien, Mexiko och Sydafrika rapporteras som acceptabel i princip men vid närmare studier som t.ex. CCAP så har man hittills upptäckt stora problem med datakvaliteten och strukturen på data som är insamlad för att använda till sektorsansatser (CCAP 2010, 2009). Generellt så finns oftast strukturer för att samla in energistatistik (oftast säker skattekälla och av starkt nationellt intresse) i alla länder, men kvaliteten och pålitligheten kan variera beroende på relationerna och kraven mellan centralregering och lokala myndigheter och företag. För andra växthusgasutsläpp finns det oftast inte strukturer för att samla statistik då det inte funnits något motiv hittills. 7.2.2 Institutionell kapacitet för ETS i u-länder Ett ytterligare syfte med sektorsansatser, i varje fall från EU KOM:s sida, är att sprida tanken om ETS-system som ett kostnadseffektivt styrmedel för att minska utsläppen. MRV är en sak som behövs för att delta i den internationella utsläppsrättsmarknaden men för att skapa ett internt system med utsläppsrätter och en effektiv handel krävs mer grundläggande saker på plats först. Ett handelssystem med utsläppsrätter är det mest avancerade av alla ekonomiska styrmedel som finns. Det innebär att man tilldelar äganderätter till ett genom avtal definierat ”utsläppsutrymme” som tidigare varit gratis och sedan kräver att aktörer måste äga utsläppsrätter som motsvarar deras utsläpp. Ett sådant system är inte alltid förenligt med många u-länder rättspraxis och ”regulatory style” (Mcallister 2010). Inom EU och USA har handelsystem utvecklats under en lång tid i samklang med den övriga miljölagstiftningen (Greenspan-Bell 2003). För att ett handelsystem ska fungera och vara kostnadseffektivt (d.v.s. ge full flexibilitet till aktörerna att själva välja strategi genom att minska internt eller köpa 59 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet utsläppsrätter på marknader) krävs att: (i) systemet och äganderätterna är trovärdiga och gäller oavsett politik d.v.s. ett rättsbaserat legalt system och (ii) myndigheterna som reglerar är oberoende till de företag som regleras och har stark integritet och kapacitet. I de studier som finns över de få handelssystem som växer fram i u-länder så pekas just på att flera av dessa faktorer antingen saknas eller är försvagade vilket resulterar i ett ”handelssystem på ytan” (van Rooij 2010, Greenspan-Bell 2003). Studier av handelssystem i framväxande marknadsekonomier i bl.a. Chile och forna Östeuropa (Sterner and Coria 2008, Greenspan-Bell 2003) visar just på brister i myndigheternas autonomi och integritet som ett problem. Studierna visar dock både i Chile och i forna Östeuropa att det går att bygga upp kapacitet och få ett relativt effektivt system så småningom men att det tar tid (ibid). 7.3 Privata sektorn och industriinitiativ De projektfinansierade flexibla mekanismerna (CDM/JI) har en stor styrka i att de ger incitament direkt ned till privata aktörer att utveckla projekt i u-länder för att tjäna pengar med hjälp av utsläppskreditmarknaden. Med sektorsmekanismer blir incitamentet en fråga för värdlandet hur man väljer att implementera policyer för utsläppsreduktioner. Troligt är att incitamentet till enskilda projektutvecklare kommer att minska och istället styrning mot att skapa ett mer generellt bra klimat för utveckling av utsläppsreducerande åtgärder. Från ett klimatperspektiv är det bra och önskvärt att det i u-länder skapas mer generella villkor för att långsiktigt styra mot större utsläppsreduktioner. I snabbt växande länder (de som är aktuella för sektorsansatser) är det inhemska kapitalet mångfalt större än kapital från utländska direktinvesteringar eller utsläppsrättshandelsmarknaden (Corfee-Morlot 2009). Det är dessa kapitalflöden som långsiktigt bör styra mot mer utsläppsreducerande åtgärder. Det finns dock en befogad oro för risken att sektorsansatser tar lång tid att implementera och att man under tiden skapar osäkerhet och således minskar incitamentet till privata projektutvecklare, d.v.s. man riskerar att få varken projekt eller sektorsansatser under en övergångstid som kan bli ganska lång. Förslag finns hur dessa problem eventuellt skulle kunna lösas men detta behöver utvecklas närmare för varje enskild ”sektorsinsats”. Det viktigaste i nuläget är att säkerställa en efterfrågan för projektkrediter till 2020 så att den positiva utvecklingen på CDM-marknaden kan fortsätta. 7.3.1 Riktmärken 7.3.1.1 EU EU kommer att ha utvecklat ca 55 till 60 riktmärken för europeiska industrier för att användas inom EU ETS. Detta är en öppen och transparent process med riktmärken som är lätta att kommunicera och borde kunna ligga till grund för 60 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet internationella jämförelser, även om det kan det se olika ut för vissa industrisektorer i Asien och USA. Riktmärken är också vanligt inom industri men det är olika krav på riktmärken om de används internt av företag eller om de ska användas externt av myndigheter och vid förhandlingar. Industrins interna riktmärken är oftast konfidentiella och väldigt specifika för att användas till att jämföra och förbättra produktiviteten, inte minska utsläpp specifikt (CEPS 2010). Riktmärken som utvecklas av EU och andra offentliga aktörer kan användas vid (i) sätta mål/krediteringslinjer, (ii) vid tullar m.m. och (iii) vid åtgärdsstudier. Det är inte enbart EU som tagit fram riktmärken på senare tid man EU:s process kommer nog när den är klar att vara den mest kompletta och transparenta. Asia Pacific Partnership (APP) har liknande riktmärkesmetoder och andra som jobbar med riktmärken är IEA inom framförallt energi. 7.3.1.2 INDUSTRIINITIATIV Med sektorsansatser bör industrin förlita sig mer på hur värdlandet väljer att implementera sina interna policyer för att se vilka incitament man får till utsläppsreduktioner. I utvecklandet av själva konceptet med sektorsansatser kan industrin dock engageras på andra sätt. Fujiwara (2010) föreslår att industrin engageras i konsultativa grupper vars främsta uppgift är att bistå med expertis till förhandlare och länder samt att sprida kunskap och engagemang inom de egna leden. Industrins roll hittills har mest varit att skaffa fram data och utveckla protokoll för att mäta och redovisa utsläpp av växthusgaser. Flertalet av dessa industriinitiativ till att bl.a. få fram riktmärken redovisas nedan. 7.3.1.2.1 Papper och massa En sammanhållen statistik är svår att få till på anläggningsnivå då det sällan finns två lika pappers- och massaanläggningar avseende produktion och råvaror. Detta faktum avspeglas också i statistiken där det finns bra statistik på energianvändning och produktion (se IEA 2006) men mer begränsad kvantitativ data rörande CO2utsläpp. Olika allokeringsmetoder för t.ex. biomassa (svartlut) och för kraftvärmeproduktion, två ofta använda tekniker inom pappers- och massaindustrin, gör det svårt att hämta in data från energisidan och sedan beräkna CO2-utsläpp med någon relevant internationell rättvisa. Paprican och flertalet andra konsultföretag har arbetat fram metoder för riktmärken vilket är vanligt att använda sig av inom industrin. CEPI, den europeiska pappers- och massaorganisationen, är ansluten till WRI:s globala rapporteringsinitiativ (GRI) där man försöker utveckla rapporteringsprotokoll. Pappers- och massaindustrin har inte uttalat sig specifikt om sektorsansatser. Den större delen av utsläppen kommer från indirekt användning, så sektorsansats inom elproduktion är viktigare (samt rättvisa marknadsvillkor för el). 61 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 7.3.1.2.2 Stål Worldsteel har ett protokoll, som lanserades i februari 2010, för att rapportera utsläpp av CO2 från ståltillverkning. Worldsteel (tidigare IISI) representerar 85 % av världens stålproduktion och inkluderar bl.a. 19 av de 20 största ståltillverkarna i världen (worldsteel 2010) och är således ganska välrepresenterat även i Indien och Kina. Worldsteels protokoll är uppdelat i 16 olika produktgrupper av stål och man har tidigare förordat transnationella intensitetsbaserade sektorsansatser (Japans förslag). 7.3.1.2.3 Cement Cementtillverkning är relativt enkel och har en relativt väldefinierad produkt vilket gör den lämpligt för att utveckla riktmärken och indikatorer. Cementindustrin har inom ramen för “World Business Council for Sustainable Development” (WBCSD) tagit initiativet till Cement Sustainability Initiative (CSI) (www.wbcsdcement.org/). Detta projekt omfattar i dag 23 stora tillverkare med produktion i över 100 länder som omfattar 40 % av världsproduktionen. I december välkomnades de första 3 kinesiska producenterna i CSI. CSI utvecklar dels en ”roadmap” för att identifiera CO2-snåla utvecklingsvägar på lång sikt, men framförallt så driver man projektet ”getting the numbers right” där man samlar information och bygga indikatorer för att mäta CO2-utsläpp från cementtillverkning på anläggningsnivå. I dag omfattar GNI-databasen endast 31 % av den totala produktionen. Sammantaget verkar det inte särskilt svårt att kunna mäta och rapportera utsläpp inom cementindustrin. 7.3.1.2.4 Aluminium IAI representerar 70 % av den globala primärproduktionen och har som mål 80 % reduktion av PFC och 10 % effektivisering för IAI medlemmar mellan 1990 och 2010. IAI utvecklar standardiserade mät och rapporterings metoder för växthusgaser, se www.world-aluminium.org/statistics . IAI stödjer i stort sett EU:s linje med sektorskreditering och påstår att medlemmarna kan presentera riktmärken baserade på IAI-data. PVC-utsläpp från icke-medlemmar, framförallt i Kina, växer inom aluminiumindustrin. En högprioriterad fråga för IAI är att öka antalet rapporterande medlemmar. 7.3.1.2.5 Raffinaderier Riktmärkesstudier finns och används brett inom industrin men är sällan offentliga. Det är oklart om liknande studier finns och används i u-länder, säkerligen för länder som Kina, Brasilien och Indien. Det finns inga kända egna initiativ på internationell nivå för att offentliggöra siffror för internationella riktmärken. 62 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 8 Slutsatser Konceptet med sektorsansatser fortsätter att utvecklas både inom UNFCCCprocessen och av EU. För att driva frågan framåt har en hel del landsspecifika studier och förslag till pilotprogram eller kapacitetsuppbyggnad initierats, bl.a. av tyska miljöministeriet, Storbritannien och IEA. De flesta initiativ fokuserar på Kina. 8.1 Sektorsansatser och 2-gradersmålet? Med Köpenhamnsackordet har flertalet u-länder lämnat in bud på vad man frivilligt kan åta sig för utsläppsreduktioner till 2020. Siffrorna i absoluta utsläppsreduktioner som verkligen kommer att uppnås med Köpenhamnsackordet är svåra att utvärdera, men vår analys indikerar att buden i ackordet för de studerade icke-annex 1-länderna motsvarar att deras utsläpp avviker med ca 12 % från BAU samtidigt som annex 1-länderna reducerar med 9 till 21 % jämfört med 1990. Detta är en generellt betydligt lägre insats än vad som krävs för att nå 2-gradersmålet. För avancerade u-länder har buden i Köpenhamnsackordet samlat vad EU tidigare ansett borde vara dessa länders ”egna bidrag” utan möjlighet till kreditering. Sektorsansatser borde alltså generellt fokusera på att kreditera utsläppsreduktioner utöver vad som angivits i Köpenhamnsackordet av de aktuella länderna ifall vi ska ha en möjlighet att nå 2-gradersmålet enligt EU:s bördefördelningsprincip. Det finns dock ett antal avancerade u-länder som angivit mer ambitiösa bud i Köpenhamnsackordet där det skulle vara aktuellt att kreditera delar av vad de angivit i Köpenhamnsackordet. Tiden för att implementera sektorsansatser anses dock av de flesta seriösa bedömare bli lång och sektorsansatsernas bidrag i form av genererade utsläppskrediter kommer troligtvis på längre sikt bortom Köpenhamnsackordets 2020-tidsram. 8.2 Hur implementerar vi sektorsansatser? De flesta studier från året före Köpenhamnsmötet drog slutsatserna att sektorsansatser måste var anpassade till värdländernas specifika behov, inhemska politik och tradition för att bli accepterade och implementeringsbara (CCAP 2009, 2010; IEA 2009; SNV 2009). Denna rapport stärker dessa slutsatser. En sektorsansats kräver betydligt större engagemang från värdlandet än vad nuvarande projektbaserade mekanismer gör. Sektorsansatser som genererar utsläppskrediter innebär att en del av värdlandets klimatpolitik blir ansvarigt inför en oberoende aktör (t.ex. UNFCCC) som får rätt att granska. Detta har hittills har varit en av de stora stötestenarna. 63 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 8.2.1 Förstå sektorn och landet grundligt Genom att utgå från vad de aktuella u-länderna själva vill ha stöd med och på vilket sätt en sektorsansats skulle kunna passa in i deras grundläggande energi-, miljö-, industri- och klimatpolitik borde det vara lättare att starta en diskussion om på vilket sätt en sektorsansats kan bidra. Marknadsmiljö: För att få acceptans för sektorsansatser i ett värdland är det viktigt att man förstår i vilken marknadsmiljö som olika sektorer verkar i. Snabbt utvecklande länder, framförallt länder som Kina och Indien, kännetecknas i varierande grad av en aktiv industripolitik kopplad till en aktiv handelspolitik (framförallt Kina). Utveckling och ekonomisk tillväxt är det övergripande mål på lokal, regional och nationell nivå, se t.ex. stål- och kemisektorerna i Kina. På sektorsnivå bör man även ta hänsyn till att flertalet av de aktuella sektorerna är reglerade för att svara mot ett nationellt intresse. Det tydligaste exemplet i alla u-länder är elsektorn där det är vanligt med reglerade priser och prisskillnader mellan t.ex. strategiskt viktigt industri och hushåll. De reglerade priserna påverkar naturligtvis dels konkurrenskraften, men även den förväntade effekten som ett pris på utsläpp av CO2 skulle ha. Regleringstradition: Regleringstraditionen skiljer sig också åt mellan OECDländer med marknadsekonomier och snabbt växande u-länder med ofta en blandning av statlig styrning och marknadsekonomi. Flertalet industrisektorer i dessa länder kan dessutom vara ”delade” i det att en viss del står under mer central kontroll, medan det finns en undernivå av lokala industrier som regleras lokalt/ regionalt med andra krav. I t.ex. Kina är ett vanligt sätt att styra att centralt reglera en nedstängning av samtliga fabriker inom en sektor under en viss storlek (riktar sig oftast mot lokala små fabriker) eller ställa krav på storlek och prestanda vid nyinvesteringar. En annan aspekt av regleringstraditioner är den decentrali-serade strukturen på flertalet stora u-länder som t.ex. Kina, Brasilien och Indien, där implementeringen skiljer sig åt mellan olika regioner. I t.ex. Kina ”provas” gärna ett styrmedel/program först på regional nivå innan det kommer ifråga för nationella krav. För sektorsansatser är både den tilltänkta sektorns marknadsmiljö och landets regleringstradition viktiga komponenter att förstå och anpassa sig till för att få acceptans. T.ex. kan en reglering vara ett effektivt sätt i vissa länder att snabbt höja effektiviteten på produktionen. Från ett konkurrensperspektiv är det också viktigt att förstå att konkurrensen mellan EU, Kina, Indien och Brasilien påverkas minst lika mycket av dessa länders aktiva industripolitik och reglerade energipriser. Utfasning av subventioner kan ses som ett första viktigt steg och ”eget bidrag” till att både sänka utsläpp och skapa mer rättvisa konkurrensvillkor. 64 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 8.3 Vad kan Sverige göra i dag? Följande tre generella slutsatser kan dras rörande vad som är viktigt för att stärka utvecklingen av sektorsansatser: 8.3.1 Bygga kapacitet för att mäta och rapportera utsläpp Att korrekt kunna mäta och rapportera sina utsläpp är nödvändigt för att kunna delta aktivt i utsläppsrättsmarknaden, men det är även nödvändigt för u-ländernas långsiktiga förmåga att själva reglera sina utsläpp. EU och Sverige kan stödja kapacitetsuppbyggnad för att kunna mäta och rapportera, men även generellt för miljöstyrning i villiga u-länder, bl.a. genom deltagande i olika planerade ”market readiness”-initiativ. För att på längre sikt utveckla handeln med utsläppsrätter i u-länder bör man också titta vidare på den institutionella utveckling som behövs. Stödet här handlar om att generellt bygga upp en miljölagstiftning samt myndigheter som är oberoende och professionella och kan ställa krav mot industrier. Att stärka civilsamhället och rätten till offentlig information om utsläpp m.m. är också en viktig del i detta. 8.3.2 Säkra marknaden för krediter efter 2012 I nuvarande läge med osäkerhet om utsläppskrediternas värde efter 2012 är det viktigt att visa på att efterfrågan kommer att finnas kvar efter 2012 oavsett ett nytt bindande avtal eller inte. Det är viktigt att förtroendet för den nuvarande marknaden för utsläppskrediter bibehålls ifall man vill utveckla nya krediteringsmekanismer. Här kan EU och Sverige också stärka efterfrågan genom att ta på sig större åtaganden. EU och Sverige kan också hjälpa till att stärka utbudet genom att fortsatt utveckla CDM-projekt i de minst utvecklade länderna (LDCs). 8.3.3 Utveckla pilotprojekt för att visa att det går Flertalet sektorsstudier gjordes 2007 till 2009 med fokus på vilken teoretisk potential som finns i ett urval av u-länder. De studier som gjordes noggrannare (t.ex. den EU-finansierade CCAP-studien) fann ofta ett glapp mellan teori och praktik. Sverige kan initiera egna och stödja andras planerade pilotprojekt för sektorsansatser. Pilotprojekt kan fylla en viktig funktion för både i-länder och u-länder att lära sig hur en sektorsansats skulle kunna fungera i verkligheten och vilka problem som man måste räkna med. Det viktigaste för ett pilotprojekt/program är att finna en konstruktiv partner/land och en bra sektor samt utgå från vad som redan görs inom sektorn/landet ifråga och därifrån diskutera hur en sektorsansat kan stödja. Om man utgår från värdlandets perspektiv och studerar införda och planerade styrmedel och sedan gemensamt försöker utveckla vad som kan och vad som lämpar sig för att krediteras bör det bli lättare att få acceptans. Det kan också vara aktuellt att diskutera pilotprojekt med villiga industriorganisationer som redan i dag arbetar mycket med t.ex. MRV-frågor. 65 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 9 Källförteckning Baron R, Buchner B., Ellis J. (2009). Sectoral Approaches and the Carbon Market. IEA/OECD. June 2009. Paris. Bloomberg/New Energy Finance (2010). Sectoral Crediting mechanism for the power sector. Bloomberg New Energy Finance. April 2010. Bradely R. (2010). Testimony of Mr. Rob Bradely, WRI, Hearing before the USChina Economic and Security Review Commission on Green Energy Policy in China. April 8, 2010. Bhushan, Chandra. (2010). Challenge of the New Balance – A study of the six most emissions intensive sectors to determine India’s low carbon growth options, Centre for Science and Environment. http://www.cseindia.org/content/challenge-new-balance. CAIT (2010). World Resource Institute. Data available from http://cait.wri.org/. CEFIC (2009). Facts and Figures. January 2009. www.cefic.com. Coria J. och Sterner T. (2008). Tradable permits in developing countries: evidence from air pollution in Santiago, Chile. Working papers in economics no 326. Göteborgs Universitet. Chinaknowledge (2010). http://www.chinaknowledge.com. Retrieved May 2010 CSE (2010). Challenge of the new balance. CSE New Dehli, India CCAP (2010) Global Sectoral Study: Final Report. CCAP CCAP (2009). Status of Policy findings from the global sectoral study. CCAP. December 2009 CEPS (2010) Benchmarking in the EU: Lessons from the EU Emissions Trading System for the Global Climate Change Agenda. www.ceps.eu. Greenspan-Bell R. (2003). Choosing Environmental policy instruments in the real world. OECD Global Forum on sustainable development: emissions trading. 1718 March. OECD Paris. den Elzen et al (2010). Evaluation of the Copenhagen Accord: Chances and risks for the 2°C climate goal. Netherlands Environmental Assessment Agency and Ecofys Germany. den Elzen M. and Höhne N. (2008) Reductions of greenhouse gas emission in Annex 1 and non-Annex 1 countries for meeting concentration stabilisation Targets. Climatic Change 91:249-274. Houdashelt M. et al. (2009). Setting Mitigation Goals for Sectoral Programs: A Preliminary Case Study of Mexico’s Cements and Oil Refining Sectors. CCAP. June 2009. Hourcade, J.C. et al. (2008). Differentiation and Dynamics of EU ETS Competi tiveness Impacts: final report. Climate Strategies report. www.climatestratgies.org. Höhne et al (2008). Proposals for contributions of emerging economies to the cli mate regime under the UNFCCC post 2012. Research report 364 01 +003 UBA-FB 001200, July 16, 2008 available from: www.wupperinst.org. 66 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Egenhofer C. et al. (2009). Getting started now: Capacity building for the data systems foundations of sectoral approaches. CEPS draft paper presented for Advisor meeting 6th June 2009 in Bonn. Ecofys (2009). Linking developing countries to carbon markets – cost assessment of capacity building requirements. Ecofys April 2009. Downloadable from www. decc.gov.uk. Ecofys (2009b). Factors underpinning future action – Simple country fact sheets Update December 2009. www.ecofys.nl. Ecofys (2008). Factors underpinning future action – country fact sheets 2008 update. www.ecofys.nl. ESMAP (2010). Low-Carbon Development for Mexico, World Bank Washington. EU KOM (2010). Commission staff working document accompanying the EU KOM communication Analysis to move beyond 20% greenhouse gas emission reduction and assessing the risk of carbon leakage. Brussels 26/5 2010. http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/26-052010working_doc2.pdf. EU KOM et al (2006). EU ETS review. Report on international competitiveness. IDB (2010). Technical Cooperation Profile. Note from the IDB secretariat. IEA (2009a). Key World Energy Statistics. IEA Paris. IEA (2009b). Sectoral Approaches in Electricity. IEA Paris. IEA (2009c). World Energy Outlook. OECD/IEA Paris. IEA (2008a). Energy Technology Perspectives Scenarios & Strategies to 2050. IEA/OECD Paris. IEA (2008b). World Energy Outlook. OECD/IEA Paris. IEA (2007). Tracking Industrial Energy Efficiency and CO2 emissions, OECD/IEA, Paris. IEA (2006a). World Energy Outlook. OECD/IEA Paris. IEA (2006). Energy Use, Technologies and CO2 emissions in the pulp and paper industry. Discussion paper in support of the G8 plan of Action Draft version 6/10/2006. OECD/IEA Paris. IPCC (2007). Climate Change 2007, Working group III Mitigation of Cli mate Change. Cambridge University Press. Kapoor och Ambrosi (2009). State and trends of the carbon market 2009 World Bank, Washington D.C May 2009. Karmacharya S. (2008). The evolution of Brazil’s electricity market from textbook to regulated long term contracts. Network Industries Quarterly vol 10 no 2. Klein D. E. et al. (2009). Technology-based sectoral NAMAs. A preliminary case study of China’s cement and iron&steel sectors. CCAP 2009. Knapp R. (2009). International Aluminium Institute. Presentation at IEA expert industry workshop, 910 February 2009, Paris. LTMS (2007). Long Term Mitigation Scenarios, Department of Environment Affairs and Tourism. South Africa. Teng et al (2009). Mitigation Actions in China: Measurement, Reporting and Verifi cation. Working paper WRI. June 2009. 67 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Martchek K. (2009). International Aluminium Institute. Presentation at IEA expert industry workshop. 910 February 2009, Paris Mcallister L. K. (2010). Dimensions of enforcement style: factoring in regulatory autonomy and capacity. Law and Policy vol 32, no 1. McMahon and Moncel (2009). Keeping track: National Positions and Design Elements of an MRV Framework. Working Paper. World Resources Institute, Washington D.C. McKinsey (2009a). Pathways to a Low-Carbon Economy. Version 2 of the Global Greenhouse Gas Abatement Cost Curve. www.mckinsey.com. McKinsey (2009b). Pathways to a low carbon economy for Brazil McKnisey.com. McKinsey (2009c). China’s green revolution Prioritizing technologies to achieve energy and environmental sustainability McKinsey.com. McKinsey (2009d). Environmental and Energy Sustainability: An Approach for India. August, 2009 (final draft). McKinsey (2009e). Innovations for Greenhouse Gas Reductions – A life cycle qua tification of carbon abatement solutions enabled by the chemical industry. ICCA, July 2009. OECD (2009). Trends in the global steel market. OECD steel committee meeting Paris 89 June 2009. PECC (2009). Programa Especial de Cambio Climático 20092012. http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/politica_ambiental/cambiocli matico/Documents/pecc/090828_PECC.Capitulos_DOF.pdf. Ping (2010). Personlig kommunikation Ping Höjding, Sveriges Ambassad Beijing. Project Catalyst (2009). Financing a global climate change agreement. 8 February 2009 Presentation. Point Carbon (2009). Utkast rapport/presentation för regeringskansliet om sektorsansatser. Juni 2009. Point Carbon (2009-02-10). China’s Tianjin launches energy-intensity scheme. Published at Point Carbon 2009-02-10. www.pointcarbon.com. REN21 (2009). Renewables Global Status Report. www.ren21.net Selighsn D. (2010). China’s system for measuring, monitoring and reporting en ergy and climate data. Statement for the congressional – executive commission on China. Washington. www.wri.org. SNV (2009). Sektorsansatser i en framtida klimatöverenskommelse. Naturvårdsver kets rapport nummer 5459. Sreenivasamurhty U (2008). Domestic Climate Policy for the Steel Sector, India. Climate Strategies. Nov. 25, 2008. WRI (2007). Slicing the Pie: Sector based approaches to international climate agreements. Issues and Options WRI Washington D.C. World Bank (2009). India: Options for Low-Carbon Development, Synopsis of a Study by the World Bank for Government of India. Worrel E. et al. (2009). Industrial energy efficiency and climate change mitigation. Energy Efficiency vol 2 pp.109123. 68 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Wooders P. et al. (2009). The role of sectoral approachces and agreements – focus on the steel sector in China and India. Climate strategies report. www.climatestrategies.org. van Rooij B. (2010). Greening industry without enforcement? An assessment of the World Banks pollution regulation model for developing countries. Law and Policy vol 32 no 1. Zhuang Z. et al. (2008). China’s Pulp and paper industry: a review. Report Georgia Institute of Technology, School of economics USA. Yu and Yang. (2010). China’s steel industry: an update. East Asian INstitue, (EAI) at University of Singapore. Background Brief no. 50. www.eai.nus.edu.sg/BB501.pdf. UNEP (2008). Reforming Energy Subsidies – Opportunities to contribute to the climate change agenda. UNEP/DTIE, Paris. UNFCC (2009). Costa Rica 2009. Segunda Comunicacion National. http://unfccc.int/resource/docs/natc/cornc2.pdf. UNFCCC (2007). Investment and financial flows to address climate change. UNFCCC secretariat, Bonn. Åhman M. (2004). Den svenska cement- och kalkindustrin – konsekvenser av EU:s system för handel med utsläppsrätter. IMES/DESS rapport nr 55, Lunds Universitet. 69 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10 Annex I detta Annex följer en mer detaljerad beskrivning av de studerade ländernas bud i Köpenhamnsackordet, utsläppsscenarier och klimatpolitik. 10.1 Brasilien 10.1.1 Köpenhamnsackordet Brasilien har angett att utsläppen ska reduceras med mellan 974 och 1051 Mton under BAU vilket förväntas vara 36,1 till 38,9 % under BAU. Man har även specificerat inom vilka områden reduktionerna ska ske: Tabell A1. Brasiliens åtgärder enligt Köpenhamnsackordet Åtgärder Utsläppsminskning från BAU 2020 (Mton) - Minskad avskogning i Amazonas 564 - Minskad avskogning i Cerrado 104 - Restaurering av betesmark 83104 - Ökad användning av biobränsle 4860 - Ökad energiproduktion från vattenkraft 7999 - Energieffektivisering 1215 - Alternativa energikällor 2633 - Ickeplöjningsjordbruk 1620 - Integrerat system för grödor/boskapsskötsel 1822 - Biologisk kvävefixering 1622 - Järn och stål, ersätta kol från avskogning med kol från planterad skog 810 Summa 9 741 051 Brasiliens bud är ett frivilligt mål och kommer att implementeras i enlighet med principerna i Klimatkonventionens Art. 4, 10 och 12. Art. 12 refererar till finansieringsstöd och tekniköverföring från utvecklade länder men det är oklart om Brasilien ser detta som ett villkor för sitt bud. Brasilien har sagt att budet delvis ska uppnås genom CDM-marknaden. Det finns ingen specificerad baseline som budet refererar till men indirekt med de kvantifieringar som görs i Köpenhamnsackordet kan man anta att baseline ligger på 2 700 Mton år 2020. Med de reduktioner som anges i förhållande till en baseline på 2 700 Mton innebär det ett utsläppsmål på 1649 till 1726 Mton . Brasilien har nationellt antagit en lag som officiellt bekräftar det internationella åtagandet i Köpenhamnsackordet. I lagen listas möjliga styrmedel för att klara åtagandet där bland annat en nationell utsläppsmarknad är ett alternativ. Målet om att minska avskogningen i Amazonas med 80 % till 2020 är det som ska ge mest reduktioner men har även mål att minska avskogning i Cerrado området med 40 %. 70 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Åtgärderna ska finansieras genom en kombination av offentliga medel centralt och federalt, privata sektorn samt internationella fonder. Det är dock inte klart exakt hur finansieringen ska fördelas. Regeringen har för avsikt att definiera agerandet och implementering av åtgärderna i Köpenhamnsackordet ytterligare. Tabell A2. Utsläpp och utsläppsmål i Brasilien Utsläpp 2005 (Mton CO2e) Utsläpp 2020 BAU (Mton CO2e) 1,012 exkl. LUCF 1,370 exkl. LUCF 2,842 inkl. LUCF 2,700 Utsläpp 2020 mål (Mton CO2e) Avvikelse från BAU (%) 1,6491,726 3638,9 Källa: WRI/CAIT, Höhne et al (2008). 10.1.2 Brasiliens klimatpolitik Sedan 2008 har landet ett klimatprogram för en hållbar utveckling, National Plan on Climate Change (NPCC). I den ingår en fortsatt satsning på en hög andel förnybar energi i energisektorn samt en hög andel biobränslen i transportsektorn. Inom energisektorn vill man satsa ytterligare i vattenkraft, öka elproduktion från sockerrörsavfall samt avsevärt öka andelen biobränslen inom transportsektorn. Programmet har även mål om att minska avskogningen med 70 % till 2018, bekämpa illegal avverkning till 2015 samt eliminera nettoförluster av skogstäcket till 2015. Det finns en rad mål och styrmedel med i planen men inga specifika för utsläpp av växthusgaser eller tidsramar för implementering av föreslagna skatter och ekonomiska styrmedel. Brasilien har vidtagit åtgärder för att stävja avskogningen och den har minskat kraftigt de senaste åren. Mellan augusti 2008 och juli 2009 låg den på 7000 kvkm vilket var den lägsta på 21 år och 45 % lägre än året före, 12 900 kvkm. Det är svårt att bedöma hur mycket denna nedgång som beror på landets egna åtgärder och hur mycket som beror på yttre faktorer som priser på sojabönor och biff. 10.1.3 Inställning till finansiering och marknadsmekanismer Brasilien anser inte att marknadsmekanismer för att förhindra avskogningen är tillräcklig och är principiellt emot att annex 1-länder ska tillgodoräkna sig åtgärder i utvecklingsländer. Därför är offentlig finansiering högt prioriterad och man har bland annat skapat en internationell fond för att bekämpa avskogningen, The Brazilian Fund. Samtidigt har landet många CDM-projekt och är positiv till att utöka mekanismen men förespråkar annars fondbaserade lösningar framför privata investeringar i nya utvecklade mekanismer. Brasilien tittar på olika styrmedel för att sänka utsläppen och man undersöker även möjligheter att införa ett nationellt system för handel med utsläppsrätter för nyckelsektorer. Det finns ännu inga konkreta förslag och det antyds från officiellt håll att det kommer ta tid innan den institutionella kapaciteten finns för att införa ett handelssystem. CDM-krediter kommer troligen därför på kort sikt fortsätta vara den mekanism som kan ha en roll i landets reduktionsstrategi. 71 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10.1.4 Åtgärdspotentialer och kostnader i Brasilien Brasiliens har sin största utsläppskälla från avskogningen som står för ca 60 % av landets växthusgasutsläpp. Landet har endast 13 % av utsläppen inom el- och transportsektorn där de största potentialerna vanligtvis finns i andra länder. Nära 46 % av energikällorna är förnybar energi och av landets elproduktionen står vattenkraft för 77 %. De största reduktionspotentialerna finns därför genom att minska avskogningen. McKinsey (2009c) har tittat på åtgärdspotentialer fram till 2030 och finner en möjlighet att reducera utsläppen med 1900 Mton från en baseline på 2800 Mton. Minskad avskogning står för 72 % av den potentialen. Åtgärdskostnaderna ligger väldigt lågt jämfört med andra länder. Medelkostnaden för åtgärder med positiva kostnader ligger på endast 9 euro/ton. De totala kostnaderna fram till 2030, om man inkluderar åtgärder för socioekonomiska aspekter, beräknas till 5,7 miljarder USD. I studien ingår då inte heller åtgärder med negativa kostnader. Höhne et al (2008) har inte beräknat potentialerna för minskad avskogning utan har bedömt potentialerna i de andra sektorerna. De största åtgärdspotentialerna finner man då inom el- och transportsektorn och i viss mån i industrisektorn upp till 429 Mton CO2e till 2020. Tabell A3. Reduktionspotentialer från BAU i Brasilien No-regret (Mton CO2e) Co-benefit (Mton CO2e) Ambitious < 100 USD/ton (Mton CO2e) Andra uppskattningar* Sektorer Exkl. LUCF 104 187 429 532 (2030) Elkraft, transport, industri Inkl. LUCF - - - 17001900 Minskad avskogning Källor: Höhne et al (2008), *McKinsey (2009b). Tabell A4. Extra reduktionsmöjligheter utöver egna målet i Brasilien Utsläpp 2020 som resultat av eget mål (Mton CO2e) 1700 Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias (Mton CO2e) Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) 1000 700 10.2 Indien 10.2.1 Köpenhamnsackordet Indien sätter ett mål om att minska utsläppsintensiteten med 2025 % i förhållande till BNP till 2020 jämfört med 2005 års nivå. Målet är frivilligt och inte bindande i sin karaktär. Indien nämner heller inte CA explicit i sin inlaga men har senare formellt associerat sig till CA. Indien ställer inga krav på finansieringsstöd för att klara målet. Intensitetsmål är svåra att bedöma och beror i stor utsträckning på den ekonomiska tillväxten. Indien förväntas ha en fortsatt hög ekonomisk tillväxt på 78 % per år till 72 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 2020. Enligt IEA:s (2009) prognos för koldioxidutsläppen, där en fortsättning av implementerade policyer antas, är målet lägre än referensnivån. Indien har också själva sammanställt en rapport där fem modeller har använts. Resultaten presenterades under Indiens klimatmodellforum i september 2009. Dessa studier visar på större intensitetsreduktioner (2744 %) för scenarion där inga nya utsläppsminskande åtgärder implementeras16. Även en analys av den Elzen et al (2010) visar att budet inte resulterar i några stora utsläppsminskningar utan målet kan maximalt reducera utsläppen med 3 % från en baseline på 3,400 Mton. Det finns dock en del nationella policyer som inte ingår i budet men som kan ge större utsläppsreduktioner (se klimatpolitik nedan). Tabell A5. Utsläpp och utsläppsmål i Indien Utsläpp 2005 Utsläpp 2020 BAU* (Mton CO2e) (Mton CO2e) Utsläpp 2020 mål (bästa skattning) (Mton CO2e) Avvikelse från BAU 3 0003 500 3 300 3% 1 866 Källa: WRI/CAIT, *den Elzen et al (2010), Ecofys (2009), Höhne et al (2008), McKinsey (2009a). 10.2.2 Indiens klimatpolitik Indien har sedan 2008 en aktionsplan för att tackla klimatfrågan, National Action Plan on Climate Change (NAPCC). I den ingår åtta så kallade ”Missions” som ska reducera växthusgasutsläppen. Några av de åtgärder som utstakas i planen har potential att reducera utsläppen ytterligare jämfört med intensitetsmålet i Köpenhamnsackordet om implementeringen och målen uppfylls. Till dessa åtgärder hör: • • • • • 20 GW installerad solenergikapacitet år 2020. Ökning av användning av förnybar energi med 30 GW. Ytterligare användning av kärnkraft med 40 GW. Öka skogstäcket från 23 till 33 % till 2020. Öka andelen effektiva kolkraftverk med 50 %. den Elzen et al (2010) har uppskattat att med dessa ytterligare åtgärder kan utsläppen reduceras med 500 till 600 Mton från BAU vilket motsvarar en avvikelse med 19 % istället för 3 % enligt målet i Köpenhamnsackordet. Målen är väldigt ambitiösa och det kräver en snabb teknisk omställning av effektiva kolanläggningar. En installerad solenergikapacitet på 20 GW kan också ifrågasättas då målet innebär en kapacitet som är lika stor som den EU förväntas ha 2020. 10.2.3 Handelsystem för energieffektivisering och förnybar energi Den 1 april 2010 implementerade Indien ett energieffektiviseringsprogram. Programmet ska till 2015 resultera i energibesparingar som den Indiska regeringen 16 Se Government of India Climate Modelling Forum ”India’s GHG Emissions Profile. Results of Five Climate Modelling Studies.” September 2009. 73 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet uppskattar kommer minska utsläppen med 100 Mton per år. Det främsta styrmedlet i planen är att införa ett marknadsbaserat certifikatsystem för energieffektivisering i energiintensiv industri, Perform Act and Trade (PAT). Under PAT kommer Byrån för energieffektivisering sätta energieffektiviseringsmål för nio utpekade sektorer cement, aluminium, järn och stål, papper och massa, textil, gödsel, värmekraftverk, kemi (klor-alkali-industri) samt järnväg. Målen kommer att allokeras ned till ca 700 anläggningar i början av 2011 då även övervakningssystem ska vara klara. När målen är satta har industrierna 3 år på sig att nå målen och de industrier som överträffar sina mål kan sälja överskott av tilldelade vita certifikat till industrier som inte når upp till målen. Systemet förväntas reducera energiåtgången motsvarande 10 miljoner ton oljeekvivalenter. I övrigt innehåller programmet obligatoriska energieffektivitetsstandarder samt byggnads- och fordonsstandarder. Indien försöker även öka andelen förnybara energikällor i energisystemet och man ålägger delstaterna att bestämma mål för hur stor andel av energitillförseln som ska vara förnybar. Det finns även planer på att införa en marknad för förnyelsebara energicertifikat på delstatsnivå, där de delstater som överstiger sina kvoter kan sälja certifikaten till andra delstater. 10.2.4 Åtgärdspotentialer och kostnader Indiens energisystem är till stor del baserad på kol och landet har också stora kolreserver. Över 70 % av elkraften kommer från kolkraftverk. En stor del av energikonsumtionen kommer från biomassa (38 %) på grund av småskalig vedeldning för matlagning. Till skillnad från många andra utvecklingsländer har landet inga netto subventioner i energisektorn då de totala skatterna på energisektorn är betydligt högre än de subventioner som finns. Inom industrin är det järn- och stålsektorn som dominerar utsläppen. Över hälften av de industriella utsläppen kommer från denna sektor. Trots att det finns relativt goda möjligheter att öka andelen förnybara energikällor med framför allt solenergi, vindkraft och biomassa, kommer troligen elsektorn fortsätta att domineras av kol i framtiden. Det finns ett antal studier där man har analyserat reduktionspotentialerna fram till 2030 i olika sektorer17. Enligt dessa finns de absolut största reduktionspotentialerna i elkraftsektorn men även inom industrin. Indiens mest inflytelserika oberoende tankesmedja när det gäller miljöfrågor, Center for Science and Environment (CSE) har genomfört en studie som tittar på Indiens möjligheter till tillväxt med låga koldioxidutsläpp (Low-Carbon Growth, LCG), Bhuchan, Chandra (2010). Studien har tittat på hur klimateffektiv Indiens industri är i dag och hur den ekonomiska tillväxten påverkas av en utveckling med låga koldioxidutsläpp. Studien slår fast att man relativt enkelt kommer klara intensitetsmålet i Köpenhamnsackordet och att man med en ambitiös klimatpolitik sannolikt kan nå 3035 % under 2005 års utsläppsintensitet i ekonomin. Efter 2020 är 17 Bhushan, Chandra, 2010; McKinsey, 2009d. 74 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet dock utsikterna för ytterligare förbättringar små. Minskningen av utsläppsintensiteten beräknas avta och i vissa branscher avstanna efter 2020, då man har genomfört de enkla/billiga lösningarna och vissa branscher har nått den globala teknologifronten. Hälften av de studerade branscherna (aluminium, cement, konstgödsel) är i dag i klass med en global bästa nivå i termer av utsläppsintensitet medan kommersiell energitillförsel, stål, papper och massa släpar efter. Det krävs dock dyra investeringar för att förbättra utsläppseffektiviteten och för exempelvis stål, kommersiell energi och cement beräknas extra investeringar behöva uppgå till ungefär 300 miljarder USD för att gå från BAU till ett koldioxideffektivt scenario. För att gå mot en koldioxidsnål utveckling är det framförallt nödvändigt att öka andelen förnyelsebar energi i stor skala vilket är förenat med stora investeringskostnader. Det behövs en enorm expansion av vatten-, kärn-, sol- och vindkraft. I en studie av Världsbanken (World Bank, 2009) har man modellerat Indiens utsläpp i fem sektorer fram till 2031, elkraft, energi, industri, transport och hushåll. I ett bästa scenario där bland annat utsläppsintensiteten förbättras avsevärt (41 %) och, bränslestandarder införs i transportsektorn kan utsläppen minska med 815 Mton till 2031 jämfört med ett scenario där energiintensiteten förbättras med 28 %. Höhne et al (2008) har tittat på potentialer till 2020 och finner de största reduktionspotentialerna inom elkraftsektorn. Tabell A6. Reduktionspotentialer från BAU i Indien No-regret (Mton CO2e) Co-benefit Ambitious (Mton CO2e) < 100 USD/ton Andra uppskattningar* Sektorer 800 (år 2030) Elkraft, industri, transport (Mton CO2e) 416 775 1,336 Källa: Höhne et al (2008), *World Bank (2009). Tabell A7. Extra reduktionsmöjligheter utöver egna målet i Indien Utsläpp 2020 som resultat av eget mål (Mton CO2e) Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias (Mton CO2e) Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) 3 300 2 100 1 200 10.3 Kina 10.3.1 Köpenhamnsackordet Kina har uppgett att de ska minska utsläppsintensiteten per BNP med 4045 % jämfört med 2005 års nivå. De har även ett mål att öka den icke-fossila andelen av primär energianvändning till ca 15 % samt att öka skogtäcket med 40 miljoner hektar jämfört med 2005 års nivå. 75 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Målen är frivilliga i sin natur men refererar till artiklarna 4, 10 och 12 i Klimatkonventionen som bl.a. uppmanar annex 1-länder att tillgodose finansiering och tekniköverföring. Det är oklart om det är ett villkor från Kinas sida. Intensitetsmålet är likt Indiens mål svårt att utvärdera. Kina har haft en oerhört stark tillväxt de senaste åren och förväntas fortstätta ha en tillväxt på runt 810 % de närmaste åren för att sedan klinga av något. Kina har själva uppgett ett tillväxtmål på 89 % mellan 2005 och 2020. Det är också osäkert om målet endast gäller för koldioxidutsläpp eller för alla växthusgaser. Om reella BNP-tillväxten kommer ligga på 8 till 9 % per år till 2020, innebär intensitetsmålen en ökning av utsläppen med 72 till 118 % jämfört med 2005. IEA WEO (2009c) har i sin prognos en minskning av koldioxidintensiteten på 39 % i referensscenariot vilket innebär att låga budet är i linje med BAU medan det högre budet representerar 9 till 10 % minskning från referensnivån. Både prognoser av utsläppen till 2020 och den ekonomiska tillväxten är väldigt osäkra och i olika studier skiljer sig baseline åt avsevärt. PBL den Elzen et al (2010) har utvärderat Kinas bud och kommit fram till att själva intensitetsmålet endast ger en liten avvikelse mot baseline och att det totala budet motsvarar en reduktion på 6 % (800 Mton) från BAU. Detta är i linje med flera andra modellkörningar som en expertgrupp (ETMA) under EU:s rådsarbetsgrupp för internationella klimatfrågor (WIPIE) låtit göra, där resultaten visar på en avvikelse mellan 49 % från BAU. Det är svårt att värdera Kinas bud men modelleringar tycks visa att den högre ambitionen på 45 % tillsammans med de andra åtgärderna ger en reell utsläppsminskning från BAU. Tabell A8. Utsläpp och utsläppsmål i Kina Utsläpp 2005 Utsläpp 2020 BAU (Mton CO2e) Utsläpp 2020 mål (bästa skattning) (Mton CO2e) Avvikelse (Mton CO2e) 7 234 11 700 - 13 800 13 000 6% från BAU Källa: WRI/CAIT, den Elzen et al (2010). Höhne et al (2008). Kina är världens största utsläppare av växthusgaser. Osäkerheterna kring utsläppen är dock stora. Enligt WRI låg växthusgasutsläppen 2005 på 7234 Mton. Utsläppen har sedan 2005 ökat kraftigt och Höhne et al (2008) beräknade utsläppen till 8190 Mton år 2007. Även bedömningar av framtida utsläpp till 2020 varierar kraftigt i olika studier mellan 11 700 till 13 800 Mton. Skillnaderna i olika bedömningar ligger särskilt i prognoserna för energirelaterade CO2-utsläpp i el och industrisektorn samt underliggande antaganden om framtida ekonomisk tillväxt. 10.3.2 Kinas klimatpolitik Kina har en medveten klimatpolitik även om den främst drivs av att säkra energitillgången, en hållbar ekonomisk tillväxt, bekämpa luftföroreningar samt förbättra hälsotillståndet. Regeringen har helt skild syn på nationellt klimatarbete och internationella klimatförhandlingar. Medan nationellt arbete med energieffektivisering och satsningar på icke fossil energi och en koldioxidsnål utveckling ses vara 76 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet fördelaktigt och nödvändigt för landets utveckling och ökad konkurrenskraft, betraktas internationella förhandlingar som en kamp om rättigheter och utrymme för ekonomisk utveckling. Kina har ett klimatprogram från 2007, National Climate Change Programme (NCCP), som bygger på existerande strategi i deras Agenda 21-program från 1992. Programmet har 3 strategier för att tackla klimatförändringarna: 1) Kontrollera växthusgasutsläppen, 2) Forskning och utveckling och 3) Öka den offentliga kunskapen om klimatförändringar. Programmet innehåller inga kvantifierade mål för Kina, men i programmet anges att om alla målen möts kan åtgärderna totalt minska utsläppen med upp till 1,5 Gton mellan 20052010 från BAU. I landets nuvarande 5-årsplan ingår målet att minska energiintensiteten till 2010 med 20 % jämfört med 2005. Detta mål har Kina indikerat att de troligen inte kommer att klara utan hamna ungefär på 18 till 19 % förbättring. Den främsta strategin för att klara detta mål har varit att stänga ineffektiva industri- och kolkraftsanläggningar och man räknar med att stänga anläggningar med en sammanlagd kapacitet på ungefär 60 GW. Nyligen beordrade den centrala regeringen provinserna att till oktober 2010 stänga ineffektiva småskaliga kolkraftverk med en sammanlagd kapacitet på 10 GW samt även stänga ineffektiva anläggningar som producerar järn och stål, cement, glas, papper och aluminium. Regeringen kommer heller inte att godta nya energi- eller industriprojekt som inte möter energieffektiviseringskraven. Förutom åtgärder för att öka energieffektiviteten försöker regeringen även satsa på förnybar energi. Nationellt har man som mål att 15 % av den primära energianvändningen ska komma från förnybara energikällor till 2020. Internationellt i Köpenhamnsackordet gäller däremot att 15 % av energianvändningen ska komma från icke-fossila källor och man inräknar därmed målet att bygga ut kärnkraften till 75 GW. För att stimulera för investeringar förnybar energi har man bland annat infört en lag om förnybar energi vilken tvingar elnätsoperatörer att sälja förnybar el till ett konkurrenskraftigt pris. I mars 2010 startades tre nya fonder med tillsammans 655 miljoner USD som ska finnas tillgänglig för investeringar i förnybar energi. År 2009 var Kina det land som satsade mest i investeringar av ren teknik, 34,6 miljarder USD vilket kan jämföras med USA:s 18,6 miljarder och landet är i dag ledande i utvecklingen av produktion av elbilar och solenergi (Bradley R. 2010). Efter Köpenhamn har man börjat titta på nationella styrmedel för att klara målen och när en ny 5-årsplan för 2011 till 2015 nu håller på att tas fram förväntas den innehålla en rad styrmedel för att klara de uppsatta målen. Ett första utkast på nästa 5-årsplan förväntas komma i slutet av 2010. 77 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10.3.3 Åtgärdspotentialer och kostnader Kina är en av de energiintensivaste ekonomierna i världen och det finns stora reduktionspotentialer. Majoriteten, över 80 %, av utsläppen kommer från förbränning av fossila bränslen. För åtgärdskostnader under 100 USD/ton CO2e beräknas växthusgasutsläppen kunna minska med 2,9 Gton. De flesta studierna kommer fram till att det är inom elsektorn och industrin som de största potentialerna finns. Tabell A9. Reduktionspotentialer från BAU i Kina No-regret Co-benefit Ambitious (Mton CO2e) (Mton CO2e) < 100 USD/ton (Mton CO2e) 777 1 342 2 930 Andra uppskattningar* Sektorer 2 900 (2030) Elkraft, industri Källa: Höhne et al (2008), *McKinsey (2009a) Tabell A10. Extra reduktionsmöjligheter utöver egna målet i Kina Utsläpp 2020 som resultat av eget mål (Mton CO2e) Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias (Mton CO2e) Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) 13 000 10 900 2 100 10.3.4 Inställning till marknadsmekanismer Kinas angreppssätt för att minska utsläpp av växthusgaser har hittills baserats på centrala regleringar och kontrollsystem genom att exempelvis sätta energieffektiviseringsmål som sedan allokeras ned till provinserna, städerna och industrin. Statistik samlas sedan in och kontrolleras i slutändan på central nivå. Endast ett fåtal ekonomiska styrmedel har sedan införts för att klara målen, medan det huvudsakliga policyinstrumentet har varit att beordra stängningar av ineffektiva kolkraftverk och industrier. Intresset för andra typer av styrmedel har börjat utvecklas och Kina tittar nu på både möjligheten att använda skatter och marknadsmekanismer. Nyckelpersoner i den kinesiska administrationen har officiellt börja tala om landets intresse att införa marknadsbaserade mekanismer för att tackla klimatfrågan. Det finns även några initiativ till att handla med olika typer av krediter på pilotnivå i Shanghai, Peking och Tianjin. Mest utvecklat håller systemet i Tianjin på att bli där systemet är tänkt att bli obligatorisk för lokala värmeproducenter och för byggsektorn. Energieffektiviseringsmål ska sättas för sektorerna och krediter ska sedan utfärdas när effektiviseringar är verifierad av tredje part (Point Carbon 2010-0209). Det kommer troligen ändå att dröja länge innan en nationell växthusgasmarknad är etablerad i Kina. Stor kapacitetsuppbyggnad krävs för MRV och Kina behöver reformera energi- och elmarknaden och dess prissättning för att ett pris på koldioxid ska fungera som prissignal för företag att göra rätt investeringsbeslut. I nuläget hålls priserna fortfarande under marknadspriser för att förhindra inflation och skydda konsumenterna även om vissa reformer har genomförts. 78 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10.4 Sydafrika 10.4.1 Köpenhamnsackordet Sydafrika säger sig villig att vidta utsläppsminskande åtgärder som ska leda till en reduktion om 34 % under BAU till 2020 och 42 % till 2025. Budet är villkorat med att landet får stöd i form av finansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad från utvecklade länder. Med hjälp av sådant stöd säger sig Sydafrika kunna kulminera sina utsläpp mellan 2020 till 2025 och hålla den nivån under kommande 10-årsperiod för att sedan minska utsläppen i absoluta tal därefter. Inlagan refererar till president Zumas tal den 6 december 2009 och till den översyn av utsläppsminskningspotential som har genomförts. Detta är troligen en studie från 2007, Long Term Mitigation Scenarios (LTMS, 2007). Med den referensnivå som används i LTMS (760 Mton) innebär Sydafrikas bud ett utsläppsmål på 502 Mton år 2020 och en utsläppsreduktion från BAU på 258 Mton. Flera andra studier visar dock på lägre skattade utsläpp till 2020 och antar man samma utsläppsmål (502 Mton) i dessa modeller blir avvikelsen från BAU 16,4 %. Tabell A11. Utsläpp och utsläppsmål i Sydafrika Utsläpp 2005 (Mton CO2e) Utsläpp 2020 BAU (Mton CO2e) Utsläpp 2020 mål (bästa skattning) (Mton CO2e) Reduktion från BAU (Mton CO2e) Avvikelse från BAU 423 760 (600684) 502 258 (76160) 34 % (16 %) Källa: WRI/CAIT, LTMS (2007), den Elzen et al (2010), Höhne et al (2008). För Sydafrika är det viktigt att få tillgång till ny teknik genom tekniköverföring från utvecklade länder. I första hand ska finansieringsstöd komma från offentliga medel och den privata marknadens bidrag genom marknadsmekanismer ska inte vara ett sätt för annex 1-länder att frångå de förpliktelser de har enligt Klimatkonventionen att finansiera åtgärder i utvecklingsländer. 10.4.2 Sydafrikas klimatpolitik Sydafrikas nationella klimatstrategi (National Climate Change Policy) grundar sig till stor del på ANCs partimanifest från Polokwane 2007, men även från en omfattande studie som genomfördes av Sydafrika 2007 över långsiktiga utsläppsminskningsmöjligheter, Long Term Mitigation Scenario (LTMS). Denna studie innehåller reduktionspotentialer och åtgärdsförslag för en utveckling i landet som är förenligt med ett 2 graders mål. Arbetet med den nationella klimatstrategin har fortsatt parallellt med de internationella förhandlingarna. Ett grönpapper väntas i mitten av 2010 som förväntas bli antagen i slutet av 2010 varefter ett åtgärdspaket med lagstiftning, regelverk, skatter och finansiering, ska introduceras under 2012. Miljöfrågan i Sydafrika är framförallt en energifråga. Landet är till stor del beroende av kol och energipriserna hör till de lägsta i världen. De låga energipriserna har 79 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet länge varit en konkurrensfördel som lockat till sig energislukande företag. Balansen mellan minskad energianvändning och ett attraktivt företagsklimat är därmed svår. Den stora bristen på el, det statliga energiföretaget ESKOMs tillkortakommanden tillsammans med en begynnande miljömedvetenhet har dock bidragit till en ökad efterfråga på en mera diversifierad elproduktion. Vindkraft och solenergi ses som givna element men även utbyggnad av kärnkraft har diskuterats. För att öka utbudet av förnyelsebar energi infördes 2009 så kallade inmatningstariffer som har dikterat priset på energi genererad från förnyelsebara energikällor. Implementeringsprocessen är långsam vilket flertalet skyller på ESKOMs helt dominerande ställning och dess kontroll av energinätet. En lagändring väntas i mitten av 2010, vilket skulle förenkla för producenter med alternativa energikällor att sälja till det fasta elnätet18. Sydafrika har mål om 12 % energieffektivisering och att 4 % av elproduktionen ska komma från förnybara källor år 2015. För att klara dessa mål har landet sökt medel ur Världsbankens Clean Tech Fund (CTF) som ska bidra med 500 miljoner USD i medfinansiering. Speciellt ska finansieringen stödja åtgärder för att koppla ihop elproducenter till elnätet, utbyggnad av solpaneler, solceller, vindkraft samt energieffektiviseringar inom industri och byggnader. 10.4.3 Åtgärdspotentialer och kostnader Det finns stora åtgärdspotentialer i Sydafrika. Mer än 90 % av utsläppen i Sydafrika är energirelaterad från elproduktion, transport och industri. Kolet står för 75 % och olja för 12 % av energikällorna men landet har även kärnkraft. I LTMS indikeras en potential på kostnadseffektiva åtgärder på 30 % reduktion från BAU till 2020. De största reduktionspotentialerna finns inom energieffektivisering, förnybar energi och utbyggnad av kärnkraft samt inom transportsektorn. Landets mål enligt Köpenhamnsackordet till 2020 innebär att utsläppen kommer ligga på ungefär 500 Mton vilket motsvarar en reduktionspotential på 260 Mton utifrån Sydafrikas egna höga baseline. Enligt LTMS följer det åtgärdsscenariot ”Start now”, där åtgärder med negativa kostnader samt ytterligare åtgärder med positiva men låga kostnader genomförs. Enligt den modell de har använt går det att sänka utsläppen ytterligare ca 50 Mton om man inför ekonomiska styrmedel som skatter och subventioner till 2020. På längre sikt skulle sådana åtgärder resultera i ännu större utsläppsminskningar. Enligt Höhne et al (2008) som har en lägre baseline finns potentialer att minska utsläppen ned till 500 Mton till kostnader som på sikt är lönsamma (cobenefit). För dyrare åtgärder upp till 100 USD/ton CO2 kan man komma ned ytterligare 100 Mton. Potentialerna bedöms även här främst finnas i effektivare energianvändning samt i el- och transportsektorn. 18 Telemeddelande 2010-02-16, Svenska Ambassaden i Pretoria. 80 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Tabell A11. Reduktionspotentialer från BAU i Sydafrika No-regret Co-benefit Ambitious (Mton CO2e) (Mton CO2e) < 100 USD/ton Andra uppskattningar* Sektorer (Mton CO2e) 57 110 212 150200 (2030) Elkraft, transport, industri Källa: Höhne et al (2008), *McKinsey (2009a). Tabell A12. Skillnad mellan reduktionspotential och egna mål i Sydafrika. Utsläpp 2020 som resultat av eget mål (Mton CO2e) Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias (Mton CO2e) Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) 500 400 100 10.5 Mexiko 10.5.1 Köpenhamnsackordet Mexiko strävar efter att minska utsläppen med 30 % från BAU till 2020. För det krävs finansiellt stöd och tekniskt stöd som en del i ett globalt avtal. Mexikos nationella klimatprogram nämns också vilket på kort sikt beräknas reducera utsläppen med 51 Mton till 2012 utifrån BAU. Mexiko specificerar inte sin baseline vilket försvårar möjligheten att värdera budet. Utgår man från den baseline som finns i Mexikos klimatprogram (PECC, 2009) som gäller 20092012 så ligger den på 882 Mton år 2020 och en 30 % reduktion innebär ett utsläpp på 617 Mton. Detta är en reduktion med 265 Mton och utsläppsnivån är under den nivå landet låg på år 2000. I andra studier ligger baseline något högre till 2020 men i de flesta modeller innebär budet en absolut reduktion av utsläppen från dagens nivå eller åtminstone motsvarande dagens nivå19. Tabell A13. Utsläpp och utsläppsmål i Mexiko Utsläpp 2005 inkl. LULUCF (Mton CO2e) Utsläpp 2020 BAU (Mton CO2e) Utsläpp 2020 mål (bästa skattning) (Mton CO2e) Avvikelse från BAU 683 882 617 30 % Källa: PECC (2009). 10.5.2 Mexikos klimatpolitik Mexiko har i augusti 2009 antagit ett klimatprogram PECC (Programa Especial de Cambio Climático) som sätter den långsiktiga klimatagendan tillsammans med ett mål där landet eftersträvar att minska utsläppen med 50 % till 2050 från 2000 års nivå (644 Mton) och ge ett utsläpp per invånare på 2,8 Mton. Enligt den utsläppsbana som där anges ska utsläppen minska med 21 % från BAU till 2020 och ligga på 700 Mton. Köpenhamnsackordet sätter alltså ett ambitiösare mål än detta 19 Ecofys (2009); den Elzen et al (2010). 81 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet program om man antar att samma baseline används. Utsläppsreduktioner planeras framför allt i förändringar av energiutbudet och förändrad markanvändning. Programmet har reduktionsmål i olika sektorer där energiproduktion och energianvändning står för den största minskningen på kort sikt. Regeringen har ambitionen att involvera den privata sektorn och få dem att göra rätt investeringar genom att skapa gröna investeringsfonder och ekonomiska instrument för en koldioxidsnål utveckling. Inom energiområdet har man identifierat 47 projekt i vilken 1,5 miljarder USD kommer investeras för att öka energieffektiviteten och minska koldioxidutsläppen. Landet är även intresserat av REDD och planerar att minska avskogningen och införa program för återbeskogning. Regeringen har även planer på att införa en nationell koldioxidmarknad 2012 där sektorerna petroleum, cement och el är tänkbara kandidater. Även sektorerna metall, textil och kemi har blivit tillfrågade. Ambitionen är att kunna länka systemet med andra handelssystem när marknaden har mognat. I september 2009 hade Mexiko fått 118 CDM projekt godkända, av vilka 20 stycken hade fått CERs. Globalt finns 7 % av projekten i Mexiko och kumulativt ska projekten reducera utsläppen med 5,8 Mton. Åtgärdspotentialer och kostnader De energirelaterade utsläppen står för över 60 % av landets utsläpp och energisystemet är framför allt baserat på olja och naturgas. Mexiko exporterar olja och har egna naturgasreserver. LULUCF-sektorn står för ca 10 % av utsläppen, industriprocesser 10 % och avfallssektorn för 14,4 %. Transportsektorn är den snabbast växande sektorn i landet både vad det gäller energikonsumtion och växthusgasutsläpp. Mer än hälften av energianvändningen inom industrin sker i sektorerna cement, järn och stål samt petrokemi. De stora industrierna i landet är bland de effektivaste i världen men det finns fortfarande många ineffektiva småskaliga industrier. Den fossila bränslekonsumtionen förväntas öka de kommande årtiondena men koldioxidintensiteten har sjunkit de senaste två decennierna bland annat på grund av användning av naturgas och över 100 implementerade CDM projekt. 10.5.3 Ett antal studier har genomförts som har tittat på Mexikos möjligheter att reducera utsläppen till 2030. Med ett antal specifika åtgärder kan utsläppen reduceras med ungefär 460 till 535 Mton20. De flesta åtgärder som föreslås i är billiga, under 10 USD/ton och det är framför allt inom sektorerna skogsbruk, energi, industri och transport som de största reduktionsmöjligheterna finns. Energy Sector Management Assistance Program (ESMAP, 2010) har genomfört en studie, MEDEC, som direkt kopplar till Mexikos klimatprogram och ger förslag på 40 åtgärder som kan implementeras och tillsammans reducera utsläppen med 477 Mton från en baseline på 1140 Mton. Hälften av åtgärderna kan göras med negativa kostnader och ingen stor 20 ESMAP (2010), McKinsey (2009a), PECC (2009). 82 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet teknologisk utveckling krävs. Endast åtgärder med hög potential och låga kostnader har prioriterats, däribland utvecklad lokaltrafik, förbättrad fordonseffektivitet, energieffektiviseringar och satsningar på förnybara energikällor. De flesta av de föreslagna åtgärderna har implementerats i små pilotprojekt och det som behövs är en uppskalning. För att göra det krävs nya strategier och investeringar liksom institutionella och beteendeförändringar. Mexiko har också sökt finansiering för sitt program genom Världsbankens Clean Technology Fund (500 miljoner USD) som ska hjälpa till att finansiera vissa av åtgärderna utstakade i MEDEC och PECC. Totalt beräknas investeringskostnaderna uppgå till ca 6,1 miljarder USD. Förutom stöd från CTF och lån från internationella banker så räknar man med att en del även ska finansieras med CDM eller andra internationella finansieringsmekanismer. Det är endast Höhne et al (2008) som har bedömt åtgärdspotentialerna till 2020. De finner stora möjligheter för industrin att bli effektivare och byta till förnybara bränslen. I transportsektorn kan fordonen bli bränsleeffektivare och öka andelen biobränslen. Även inom skogsektorn finns billiga åtgärder men dessa har inte kvantifierats. För åtgärdskostnader under 100 USD/ton finner man potentialer till 2020 på 417 Mton under en högt skattad BAU (1055 Mton). Till skillnad från ESMAP (2010) och McKinsey (2009a) har man då inte kvantifierat billiga potentialer i skogssektorn. Tabell A14. Reduktionspotentialer från BAU i Mexiko No-regret (Mton CO2e) Co-benefit (Mton CO2e) Ambitious < 100 USD/ton (Mton CO2e) Andra uppskattningar < 90 USD/ton Sektorer 173 417 477535 (2030) Elkraft, transport, skog 82 Källa: Höhne et al (2008), McKinsey (2009a), ESMAP (2010). Tabell A15. Extra reduktionsmöjligheter utöver egna målet i Mexiko Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias (Mton CO2e) 620 640 0 Utsläpp 2020 som resultat av eget mål (Mton CO2e) Enligt dessa beräkningar finns inte mycket mer potentialer att realisera i Mexiko vilket tyder på att det bud som är lagt tycks vara ambitiöst. 83 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet 10.6 Sydkorea 10.6.1 Köpenhamnsackordet Sydkorea har sagt sig villiga att minska utsläppen med 30 % från BAU till 2020. Sydkorea har inte ställt några villkor i budet och målet kommer att vara nationellt bindande. Det finns ingen baseline som budet refererar till vilket gör det svårt att värdera. Officiella representanter från den Sydkoreanska regeringen har angett att budet motsvarar en utsläppsminskning med ca 4 % jämfört med 2005 års utsläppsnivå. Enligt WRI CAIT var utsläppen 2005 på 569 Mton CO2e exkl. LULUCF. Med WRIs utsläppssiffror och 4 % reduktion innebär det ett utsläpp på 546 Mton 2020 och en baseline 2020 på 780 Mton. Reduktionen från baseline skulle därmed vara 234 Mton. I andra studier21 är prognoserna för utsläppen högre, 900 Mton, och en 30 % reduktion innebär ett utsläpp 2020 på 630 Mton dvs. 84 Mton högre. I dessa studier är även utsläppsnivån för 2005 högre vilket innebär att budet även enligt dessa prognoser innebär en absolut reduktion jämfört med dagens utsläppsnivå. Tabell A16. Utsläpp och utsläppsmål i Sydkorea Utsläpp 2005 Utsläpp 2020 BAU (Mton CO2e) (Mton CO2e) 569 780, 900 Avvikelse från BAU (Mton CO2e) Reduktion från BAU (Mton CO2e) 546, 630 234, 270 30 % Utsläpp 2020 mål Källa: WRI/CAIT, Ecofys (2009b), den Elzen et al (2010). 10.6.2 Sydkoreas klimatpolitik Sydkorea tillhör OECD och är ett relativt utvecklat land med en BNP/capita i nivå med Tjeckien och Grekland. Elsektorn är baserad på kärnkraft och industrin som står för de största utsläppen är bland de mest effektiva i världen. Landet har implementerat en rad åtgärder för att öka energieffektiviteten. Inom industrisektorn finns bland annat frivilliga reduktionsmål och i transportsektorn har man byggt ut kollektivtrafiken och man arbetar med att få ned bränslekonsumtionen. Landet har även infört strategier för att öka utbudet och efterfrågan av förnybara energikällor och gett finansieringsstöd till fjärrvärme och fjärrkyla samt infört regleringar för att öka kärnkraft och gas i energimixen. 10.6.3 Marknadsmekanismer I april 2010 antog regeringen ett lagdekret för att Sydkorea ska utvecklas mot ett koldioxidsnålt land, Enforcement Decree of the Framework Act on Low Carbon. Miljöministeriet är huvudansvarigt för hur landet ska minska växthusgasutsläppen och även för utsläppsinventeringen. Sydkorea har även långtgående planer på att införa ett system för handel med utsläppsrätter. Handelssystemet är tänkt att starta 2012 och täcka ca 7080 % av industriutsläppen. Reglerna för vilka sektorer som 21 Ecofys (2009b), den Elzen et al (2010). 84 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet ska ingå samt allokering av utsläppsrätter ska vara klara i september 2010. Utsläppshandeln ligger dock utanför lagdekretet och reglerna för systemet förhandlas inom Miljöministeriet tillsammans med Ministry of Knowledge (MKL) samt presidentens Kommitté. Synen på handelssytemets utformning skiljer sig mellan Miljöministeriet och MKL där MKL har varit för en frivillig sektorshandel medan Miljöministeriet vill att systemet ska vara obligatoriskt med strikt utsläppstak. De olika Ministerierna håller nu på att utforma sektorsspecifika utsläppsmål där MKL är ansvarig för utsläppsmål inom industri och energisektorn. Sektorsmålen förväntas sättas i september 2010 för att träda i kraft i april 2011. Målen kommer att förhandlas fram mellan Ministerierna och industrierna och som ett första steg har ca 600 industrier tillfrågats att själva sätta sina utsläpps- och energibesparingsmål. Ministerierna kan sedan komma att begära att industrierna höjer sina ambitioner om det övergripande målet om 30 % utsläppsreduktion under BAU inte bedöms klaras. 10.6.4 Åtgärdspotentialer och kostnader Trots att industrin är välutvecklad och en stor del av elproduktionen baseras på kärnkraft finns det betydande potentialer att reducera utsläppen De största reduktionspotentialerna hittar man inom industri-, el- och transportsektorn. Olja är den största energikällan och att övergå till en större andel förnybara energikällor är ett viktigt alternativ för att reducera utsläppen inom industrin. Inom transportsektorn kan effektiviteten höjas för framför allt vägtransporter och flyg. Det finns även möjligheter att använda mer naturgas och biobränslen. 85 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Tabell A17. Reduktionspotentialer från BAU* i Sydkorea No-regret (Mton CO2e) Co-benefit (Mton CO2e) Ambitious < 100 USD/ton (Mton CO2e) Andra uppskattningar Sektorer 130 200 450 - Elkraft, industri, transport Källa: Höhne et al (2008) *BAU = 1050 Mton. Tabell A18. Extra reduktionsmöjligheter utöver egna målet i Sydkorea Utsläpp 2020 som resultat av eget mål Utsläpp 2020 om bedömd maximal potential infrias Möjlig extra reduktion från egna målet (Mton CO2e) (Mton CO2e) (Mton CO2e) 630 600 30 Sydkoreas mål enligt Köpenhamnsackordet tycks vara ambitiöst och innebär en utsläppsminskning i absoluta tal jämfört med 2005. Med den ambitiösa reduktionspotential som Höhne et al (2008) har räknat fram återstår enligt den inte så mycket reduktioner jämfört med landets egna mål. 10.7 Costa Rica 10.7.1 Köpenhamnsackordet Costa Rica har redovisat NAMAs med en långsiktig strategi för Costa Rica att bli koldioxidneutrala till 2021 ingår. Utpekade sektorer (vilka kan revideras) är energi, transport-, skogs- och avfallssektorn. För att klara åtagandet att bli neutrala krävs finansiellt stöd genom klimatrelaterade marknadsmekanismer, bistånd, mjuka lån samt privata investeringar. Det krävs även stöd för kapacitetsuppbyggnad. Utsläppsminskningsåtgärderna är villkorade med finansiellt stöd, stöd för kapacitetsuppbyggnad och tekniköverföring. 10.7.2 Costa Ricas klimatpolitik Landet har en nationell klimatstrategi (The National Climate Change Strategy) för att uppnå målet att bli klimatneutrala till 2021. Strategin placerar klimatfrågan högst upp på regeringens dagordning och som ett led i landets nationella utvecklingsplan. Målet ska nås genom lagstiftning och styrmedel som bland annat ger incitament att främja biobränslen, hybridfordon och förnybar energi. Regeringen tittar på styrmedel för att internalisera externa kostnader inom energi- och transportsektorn likväl som positiva incitament för innovationer i produktionssektorn. Costa Rica har infört en koldioxidskatt på fordonsbränslen. Klimatstrategin kräver av alla offentliga institutioner och lokala regeringar att ta fram en aktionsplan på kort, medellång och lång sikt med klara mål. Landet håller på att införa en frivillig utsläppsmarknad för sektorer där krediter kan handlas mellan företag. Systemet ska implementeras progressivt på ett sätt som gör att landet klarar att bli koldioxidneutrala. Systemet ska skapa incitament att byta till bästa möjliga teknik och en energiproduktion baserad på förnybara energikällor. Costa Rica tillhör även länder som har också uttryckt sig positiva i klimatförhandlingarna under FN:s 86 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Klimatkonvention att införa nya marknadsmekanismer i ett nytt klimatavtal. Landet är även positivt till CDM på programnivå. 10.7.3 Utsläppskällor År 2005 hade Costa Rica ett utsläpp på ca 12 Mton exkl. LULUCF. Landet har dock en nettosänka i skogssektorn på ca 3,5 Mton. De största utsläppen kommer från energisektorn inkluderat transporter (5,7 Mton) samt jordbrukssektorn (4,7 Mton). Utsläppsprognoser från den senaste nationalrapporten från 2009 anger ett utsläpp på ca 17 Mton år 2020 där energisektorn är den som ökar kraftigast medan de andra sektorerna ligger kvar på ungefär samma nivå. Energikonsumtionen kommer från framförallt olja, el och biomassa. 2006 stod transporter för den största energikonsumtionen (55 %), följt av industrin (20 %) och hushållen 11 %. Nästan 94 % av elproduktionen kommer från förnybar energi, framför allt vattenkraft och en liten del geotermisk kraft samt vindkraft. Den ökade efterfrågan på el har gjort att elproduktionen från olja har ökat från 1 % till 6 % de senaste åren. De senaste 1015 åren har regeringen satsat på återbeskogning och skydd av skogar bland annat genom systemet för betalning av ekotjänster, Payment for Environmental Services (PSA) (UNFCCC, 2009). 10.8 Chile 10.8.1 Köpenhamnsackordet Har godtagit CA utan att ange ett utsläppsminskningsbud till 2020. 10.8.2 Chiles klimatpolitik Chile har ett nationellt klimatstrategiskt program från 2006, Estrategia Nacional de Cambio Climático, som innehåller strategier för klimatanpassning, utsläppsminskningsåtgärder och kapacitetsuppbyggnad för klimatförändringar. Till denna antogs en aktionsplan 2008 som bland annat innehåller planer för en växthusgasinventering (20082009), en utvärdering av reduktionspotentialer för landet (20082009) samt formulerandet av en nationell plan för utsläppsminskande åtgärder med motsvarande sektorsplaner (20082010). I programmet ska även en ny nationalrapport tas fram till 2010. Chile har uttryckt sig positiva i klimatförhandlingarna under FN:s Klimatkonvention att införa nya marknadsmekanismer i ett nytt klimatavtal. Chiles ekonomiska utveckling har lett till att utsläppen stadigt ökar, framför allt i energisektorn där landet har gjort sig väldigt beroende av fossila bränslen för sin energiproduktion. Till skillnad från många andra latinamerikanska länder har Chile en låg avskogningsnivå och har därför en nettosänka i sin skogssektor. Att minska utsläppen i energisektorn försvåras av att landet i allt större utsträckning går ifrån naturgas till mer koldioxidintensiva bränslen, som diesel och kol, på grund av att 87 NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT 6380 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet naturgasutbudet inte räcker till för att tillgodose den ständigt växande energiefterfrågan. 10.9 Colombia 10.9.1 Köpenhamnsackordet Har godtagit Köpenhamnsackordet utan att ange ett utsläppsminskningsbud till 2020. 10.9.2 Colombias klimatpolitik Största utsläppen kommer från jordbruket (45 %). Även avskogningen står för en stor del av utsläppen även om siffrorna är osäkra. Den årliga förlusten av skogstäcket ligger på ca 100 000 hektar. Landet planerar att publicera sin andra nationalrapport under 2010, den första kom 2001. Det finns ett intresse från företag att frivilligt minska sina utsläpp genom marknadsmekanismer. Det saknas dock institutionell och teknisk kapacitet för att möjliggöra frivilliga utsläppsminskande åtgärder och investeringar från privata företag. Colombia har sökt finansiering från GEF (IDB, 2010) för att bygga kapacitet för en frivillig kreditmarknad. Finansieringen ska hjälpa landet att tekniskt utveckla förutsättningarna att skapa en marknadsmekanism. Den föreslagna mekanismen ska utveckla marknaden för frivilliga utsläppskrediter, VER (Volontary Emission Reduction). Ändamålet för projektet är att skapa en möjlighet att handla med utsläppskrediter för potentiella marknadsdeltagare och överbrygga finansiella, rättsliga, kulturella och institutionella barriärer som hindrar att trovärdigt generera, validera och kommersialisera VERs. GEF-projektet ska finansiera tre typer av aktiviteter: 1) Skapa en Colombiansk baserad marknadsplattform för VERs som kan tillgängliggöras av företag och institutioner både nationellt och internationellt, 2) Validering, registrering och verifiering av VERs genererad från jordbruk, skogsbruk och reduktioner från minskad avskogning, och 3) Skapa och implementera ett nationellt program för nationella institutioner att genomföra frivilliga utsläppsminskningsåtgärder. Colombia har också uttryckt sig positivt i klimatförhandlingarna under FN:s Klimatkonvention till att införa nya marknadsmekanismer. 88 Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet rapport 6380 NATURVÅRDSVERKET isbn 978-91-620-6380-1 issn 0282-7298 Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn Inför klimatmötet i Köpenhamn diskuterade bl.a. EU att introducera sektorsansatser i en framtida klimatöverenskommelse. Utfallet i Köpenhamn blev dock inte det bindande avtal som man hade hoppats på och även EU:s förslag om sektorsansatser mötte motstånd från flertalet u-länder. Efter mötet i Köpenhamn finns det anledning att gå vidare med fördjupade analyser av hur det internationella samfundet, EU och Sverige kan utveckla idén om sektorsansatser vidare för att vinna acceptans i u-länder. Sektorsansatser kan bidra till både en globalt kostnadseffektivare klimatpolitik och ökade finansieringsmöjligheter för klimatåtgärder i u-länder. I denna rapport ges en fördjupad bild av förutsättningar och hinder för en vidareutveckling av sektorsansatser i ett urval industrisektorer och utvecklingsländer. Rapporten drar också ett antal slutsatser om vad Sverige och EU kan göra i dagsläget för att främja utvecklingen av sektorsansatser och liknande idéer om global utsläppshandel. Sverige och EU kan och stödja kapacitetsuppbyggnad för att mäta och rapportera utsläpp i u-länder. Detta kräver både teknisk kompetens och institutionell uppbyggnad. Sverige och EU kan också hjälpa till att stärka efterfrågan på dagens utsläppskrediter (CDM) efter 2012 för att bibehålla förtroendet för kreditmarknaden som helhet. Slutligen kan Sverige, tillsammans med intresserade u-länder och andra partners, utveckla pilotprojekt för att lära och driva utvecklingen av sektorsansatser och utsläppsrättsmarknader generellt i u-länder. Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14. Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40, orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: [email protected] Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln