Revisionsrapport*
Granskning av kommunens
ekonomistyrning
Bollnäs kommun
Mars 2009
Bengt Andersson
Göran Persson-Lingman
*connectedthinking
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Sammanfattande bedömning................................................................................................. 3
1.
Bakgrund och revisionsfråga ...................................................................................... 4
2.
Metod .......................................................................................................................... 4
3.
Granskningens resultat................................................................................................ 5
3.1 Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt
implementerade i verksamheten? ...................................................................................... 5
3.2 Agerar kommunens chefer aktivt i frågor som rör kommunens ekonomistyrning? 6
3.3 Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska utveckling
på ett tillfredsställande sätt?........................................................................................ 9
3.4 Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den ekonomiska
styrningen i verksamheten? ................................................................................... 10
3.5 Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt? ....................................... 12
3.6 Finns det tillfredsställande kompetens avseende ekonomi och ekonomistyrning
samt hur är förutsättningarna för kompetensutveckling inom området?............... 14
4.
Bollnäs kommun i jämförelse med andra kommuner............................................... 15
2
Sammanfattande revisionell bedömning
Syftet med granskningen har varit att besvara revisionsfrågan: ”Fungerar kommunens
ekonomistyrning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt”. Granskningen baseras bland
annat på en webbaserad enkätstudie som har utvecklats tillsammans med Föreningen
Sveriges Kommunalekonomer. Enkätstudien har tidigare genomförts i 63 kommuner.
Svarsfrekvensen på enkätstudien på enbart 60 % är inte tillfredsställande. Vi vill påpeka
den skyldighet som finns att besvara frågor från revisorerna mot bakgrund av deras
uppdrag som kontrollinstrument åt kommunfullmäktige.
Mot bakgrund av genomförd granskning gör vi följande bedömningar
Det kan inte anses tillfredsställande att en tredjedel av de budgetansvariga uppger
att de fastställda verksamhetsmålen inte är möjliga att nå med de ekonomiska
resurser som disponeras. Konsekvensen blir för dessa verksamheter att
budgetmodellen förlorar i styrförmåga. Förhoppningsvis innebär den nya modellen
med balanserad styrkort en bättre harmoni mellan verksamhetsmål och de
ekonomiska resurserna.
En i praktiken väl fungerande styrning förutsätter ett ledningsarbete som bygger på
uppföljning och dialog med de budgetansvariga. Att en fjärdedel av de
budgetansvariga anser att uppföljningsarbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt
och att en tredjedel anser att återkopplingen i samband med rapporterade
avvikelser inte fungerar är klart otillfredsställande.
Enkätstudien visar att en fjärdedel av de svarande inte anser att de ekonomiska
målen är överordnade de verksamhetsmässiga målen vilket är oroande. I ett allt
kärvare ekonomiskt läge krävs en respekt för de ekonomiska ramar som tilldelas
och en god budgetdisciplin.
Granskningen påvisar en stor andel kritiska synpunkter på tidplanen för
budgetarbete och hur budgetprocessen fungerar. En processöversyn behöver ske
för att förbättra budgetprocesserna så att tidsåtgång och effektivitet utvecklas med
en högre grad av delaktighet.
Granskningen indikerar behov av kompetensutveckling inom området ekonomi
och ekonomistyrning.
Granskningen visar på stora brister inom i första hand barn- och
utbildningsverksamheten med ett tydligt utvecklings- och förbättringsbehov vad
gäller stöd och rutiner avseende budget, uppföljning och prognos.
3
I jämförelse med andra i studien deltagande kommuner intar Bollnäs kommun en
blygsam position. Utifrån en tänkt ambition att vara ”bäst i klassen” avseende
ekonomistyrning placerar sig Bollnäs kommun på den ”nedre halvan” vilket
indikerar behov av utveckling och förbättring.
1. Bakgrund och revisionsfråga
De förtroendevalda revisorerna i Bollnäs kommun har givit Komrev inom Öhrlings
PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska kommunens ekonomistyrning.
Med utgångspunkt från den övergripande revisionsfrågan: ”Fungerar kommunens
ekonomistyrning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt” har följande kontrollfrågor
definierats:
Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt implementerade
i verksamheten?
Agerar kommunens chefer i aktivt i frågor som rör kommunens ekonomistyrning?
Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska utveckling på ett
tillfredsställande sätt?
Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den ekonomiska
styrningen i verksamheten?
Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt?
Finns det tillfredställande kompetens avseende ekonomi och ekonomistyrning samt
hur är förutsättningarna för kompetensutveckling inom området?
2. Metod
Granskningen har genomförts via en web-baserad enkätstudie med 28 frågor som skickats
till de verksamhetsansvariga i kommunen som också har ett budgetansvar. Enkäten
4
skickades till 102 verksamhetsansvariga. Svarsfrekvensen var 60 %. Studien genomfördes
under november och december 2008.
Enkätfrågorna har besvarats med svarsalternativen Mycket bra, Bra, Dåligt och Mycket
dåligt. De svarande har fått angivit inom vilket verksamhetsområde man arbetar och hur
länge man har arbetat med aktuellt verksamhetsansvar. De svarande har även haft
möjlighet att lämna kommentarer till respektive fråga. 134 kommentarer har lämnats.
Enkätstudien har utvecklats av Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers
tillsammans med Föreningen Sveriges Kommunalekonomer. Motsvarande enkätstudie har
genomförts i 63 andra kommuner innebärande att ett omfattande jämförelsematerial finns
och resultatet från Bollnäs kommun kan således relateras till resultatet från andra
kommuner.
3. Granskningens resultat
Våra iakttagelser och kommentarer baseras i huvudsak på genomförd enkätstudie med de
kommentarer som avgivits från de svarande. I bilaga 1 redovisas de olika
frågeställningarna rangordnade med de mest positiva svaren först och sedan i sjunkande
ordning.
Nedan redovisas enkätsvaren samt våra iakttagelser och kommentarer med utgångspunkt
från revisionsuppdragets sex kontrollfrågor.
3.1
Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt
implementerade i verksamheten?
Iakttagelser
Nedan redovisas en grafisk bild över svar på de frågeställningar som behandlar styrning
för arbete med mål och planer
04.Jag har god kännedom om de
styrdokument (t ex
verksamhetsplaner,personalpolicy)
som reglerar min verksamhet
03.De fastställda verksamhetsmål
som finns för min verksamhet är
möjliga att uppnå med de resurser
som jag disponerar.
5
01.Förutom budget finns det också
tydliga mål fastställda för min
verksamhet.
-100%
-80%
-60%
-40%
2.Dåligt
-20%
0%
1.Mycket dåligt
20%
3.Bra
40%
60%
4.Mycket bra
80%
100%
Enkätstudien visar att de svarande uppfattar sig ha en god kännedom om relevanta
styrdokument. Det stora flertalet anser att det finns tydliga mål för verksamheten, men ca
en tredjedel av de svarande upplever att dessa mål harmonierar dåligt med de resurser som
finns tillgängliga. Denna uppfattning gäller i hög grad de svarande inom barn- och
utbildningsverksamhet där ca 50 % anger ett negativt svar.
Bland kommentarerna anges från några svarande att tydliga mål saknas och att målen är
”luddiga”. Av kommentarerna framgår vidare att stora förhoppningar ställs på en bättre
styrning i samband med att modellen med balanserade styrkort implementeras.
Våra kommentarer
Det är positivt att de budgetansvariga har god kännedom om de för ekonomistyrningen
relevanta styrdokumenten.
Det kan inte anses tillfredsställande att en tredjedel av de budgetansvariga uppger att de
fastställda verksamhetsmålen inte är möjliga att nå med de ekonomiska resurser som
disponeras. Konsekvensen blir för dessa verksamheter att budgetmodellen förlorar i
styrförmåga.
Förhoppningsvis innebär den nya modellen med balanserad styrkort en bättre harmoni
mellan verksamhetsmål och de ekonomiska resurserna.
3.2
Agerar kommunens chefer aktivt i frågor som rör kommunens
ekonomistyrning?
Iakttagelser
6
En
23.Vår o rganisatio n kännetecknas av ett po sitivt fö rändringsklimat där go da idéer snabbt
leder till åtgärder
22.Jag fö rväntas hålla min budget o ch o m jag inte gö r det vet jag att min chef ko mmer att
kräva snabba o ch ko nkreta besparingsåtgärder
21.Jag har en ö ppen o ch ko nstruktiv dialo g kring budget o ch den eko no miska utvecklingen
med min närmaste chef
13.När jag rappo rterar avvikelser får jag relevant återko ppling (t ex berö m,kritik, krav på
åtgärder)
09.Jag upplever att jag har go d ko ntro ll ö ver min verksamhets eko no mi
08.Vid ko nflikt mellan verksamhetsmål o ch eko no miska mål (budget) är det de eko no miska
målen so m prio riteras.
07.Jag har befo genhet att i rimlig o mfattning påverka mina ko stnader o ch intäkter
06.Det är fö r mig tydligt vilka intäkter o ch ko stnader jag ansvarar fö r
05.De styrdo kument so m reglerar min verksamhet används vid styrningen av min
verksamhet.
02.De mål so m är fastställda fö r min verksamhet fö ljs upp regelbundet av ö vero rdnad chef
eller nämnd
-100% -80% -60% -40% -20%
2.Dåligt
1.M ycket dåligt
3.Bra
0%
20%
40%
60%
80% 100%
4.M ycket bra
fjärdedel av de svarande anser att de mål som finns fastställda för verksamheten inte följs
upp på ett tillfredställande sätt av överordnad chef. Mer än en tredjedel anser dessutom att
relevant återkoppling saknas eller fungerar dåligt när avvikelse mot de fastställda målen
rapporteras.
Ca 25 % av de svarande anger att det ekonomiska målet (en budget i balans) inte
prioriteras till förmån för de fastställda verksamhetsmålen. Att de ekonomiska målen inte
av alla uppfattas som överordnat framgår också av några kommentarer
”Det har hittills inte fungerat så att ekonomin har prioriterats före
verksamhetsansvaret”.
”Det känns svårt att det är ekonomin som går före verksamheten när man har med
elever och personal att göra”
”Skollagen styr ibland verksamheten på ett sätt som står över kommunens
ekonomisk mål” .
Speciellt avseende två frågeställningar avviker de svarande från barn- och
utbildningsverksamheten med en större andel negativa svar än genomsnittet för
kommunen. Dessa frågeställningar är ”Jag har befogenhet att i rimlig omfattning påverka
7
mina kostnader och intäkter” med 34 % negativa svar och ”När jag rapporterar
avvikelser får jag relevant återkoppling” med 44 % negativa svar.
Våra kommentarer
En i praktiken väl fungerande styrning förutsätter ett ledningsarbete som bygger på
uppföljning och dialog med de budgetansvariga. Att en fjärdedel av de budgetansvariga
anser att uppföljningsarbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt och att en tredjedel anser
att återkopplingen i samband med rapporterade avvikelser inte fungerar är klart
otillfredsställande. Denna brist på aktivt agerande i uppföljningssammanhang från
cheferna är mest framträdande inom barn- och utbildningsverksamheten.
Enkätstudien visar att en fjärdedel av de svarande inte anser att de ekonomiska målen är
överordnade de verksamhetsmässiga målen vilket är oroande. I ett allt kärvare ekonomiskt
läge krävs en respekt för de ekonomiska ramar som tilldelas och en god budgetdisciplin.
8
3.3
Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska
utveckling på ett tillfredsställande sätt?
Iakttagelser
28.Jag har god kunskap om hur vi ligger
till avseende ekonomi och
verksamhetsresultat (produktion, kvalitet,
effekter) i förhållande till motsvarande
verksamheter i andra kommuner
15.Jag kan enkelt kontrollera och
analysera kostnader (t.ex
personalkostnader, interna debiteringar
m.m)
14.Jag får aktuell och tydlig information
om den ekonomiska utvecklingen inom
mitt ansvarsområde så att jag kan styra
och följa upp min verksamhet på ett bra
sätt
11.Jag upplever att jag har god kontroll
över min verksamhets resultat
(produktion, kvalitet, eff ekter)
-100%
-80%
-60%
-40%
2.Dåligt
-20%
0%
1.Mycket dåligt
20%
3.Bra
40%
60%
80%
100%
4.Mycket bra
Svaren indikerar att det stora flertalet av de budgetansvariga har god kontroll över
verksamhetens resultat. Ca 80 % av de svarande har också en positiv uppfattning vad
gäller tydlighet och aktualitet i den ekonomiska rapporteringen och att man enkelt kan
kontrollera och analysera kostnader. Även här har dock budgetansvariga inom barn- och
utbildningsverksamheten en mer negativ uppfattning där andelen positiva enbart är 60 %.
En relativt stor andel negativa svar (35 %) finns avseende hur man inom sina
verksamhetsområden ligger till i förhållande till motsvarande verksamheter i andra
kommuner.
Våra kommentarer
Förutsättningarna för en god kontroll och analys bedömer vi som i huvudsak
tillfredsställande. Förbättringspotential finns dock inte minst inom barn- och
utbildningsverksamheten.
9
3.4
Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den
ekonomiska styrningen i verksamheten?
Iakttagelser
31.Vid behov erhåller jag enkelt tillräckligt och kompetent stöd i frågor rörande
budget, uppföljning och prognos.
30.Den tidsåtgång jag lägger ner på budget, uppföljning och bokslut är rimlig för
den verksamhet jag bedriver
20.Om jag vill lämna förslag på förbättringar avseende mitt IT-stöd och rutiner är
det tydligt för mig vart jag vänder mig.
19.Jag upplever att kommunens/förvaltningens rutiner och anvisningar avseende
uppföljning och prognos är bra.
18.Jag upplever att kommunens/förvaltningens rutiner och anvisningar avseende
budget är bra.
17.Jag upplever att det IT-stöd jag har för budget, uppföljning och prognos är bra.
16.Den ekonomiinformation jag får är tillförlitlig
-100%
-80%
-60%
2.Dåligt
-40%
-20%
0%
1.Mycket dåligt
20%
3.Bra
40%
60%
80%
100%
4.Mycket bra
Ca en tredjedel av de svarande anser att det finns brister avseende rutiner och anvisningar
för såväl budgetarbete som för arbetet med uppföljning och prognos. När det gäller om
tidsåtgången är rimlig för budget, uppföljning och bokslut anger ca en fjärdedel ett
negativt svar.
Andelen negativa svar från budgetansvarig inom barn- och utbildningsverksamheten är
dock markant större inom flera områden. På frågan om IT-stöd för budget, uppföljning
och prognos är andelen negativa svar ca 40 % och ca 60 % negativa svar finns avseende
rutiner och anvisningar för budget, uppföljning och prognos.
Några kommentarer från de svarande:
”Budgeten kopieras år från år helt oavsett vad som händer i verksamheten”.
10
”Önskvärt att deadline för prognos 2 senareläggs en vecka för att få mer tid på sig
att ta fram en väl genomarbetad prognos”.
”Vi satsar mer och mer på IT och då måste support (personer) också öka.”
Många har kommentarer på tidsåtgång för budget, uppföljning och prognosarbete:
”Eftersom vi inte hållit budget på många år går orimligt mycket tid åt
till detta - ändå lyckas vi inte. Det finns så mycket annat viktigt att göra
som man vill använda tiden till!”
”Skulle behöva mera tid för att känna mig riktigt nöjd.”
”Det händer så mycket nu i äldreomsorgen man skall vara med och
helst kunna allting. Det handlar väl om att prioritera vilket inte är så
lätt alla gånger.”
”Då jag har lätt för siffror men saknar ekonomiutbildning kan jag
ibland uppleva det som om oproportionerligt stor tid går åt till att
pussla med siffror för att få det att gå ihop.”
”Det senaste året har denna punkt tagit alltför mycket tid i förhållande
till utveckling av verksamheten. Ständiga besparingskrav gör arbetet
tungt.”
”Som svar vill jag säga att min tidsåtgång är för stor utifrån att jag
helst ser att ekonomer ger mig underlag för beslut.”
”Som ensam chef för nästan 80 personer har jag inte möjlighet att
hinna med något av alla mina arbetsområden på ett sätt som känns helt
tillfredsställande.”
”Skulle behöva arbeta mer med budget och ekonomi men tiden räcker
inte till.”
Våra kommentarer
Vi kan konstatera att främst inom barn- och utbildningsverksamheten finns ett tydligt
utvecklings- och förbättringsområde vad gäller stöd och rutiner avseende budget,
uppföljning och prognos.
11
3.5
Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt?
Iakttagelser
25.Tidplanen för budgetarbetet är
väl avvägd så att
budgetprocessen blir effektiv och
medger tid för analys och
förankring
24.Jag är delaktig i
budgetprocessen och kan
påverka min budget i rimlig
omfattning så att budgeten blir
genomarbetad och
verklighetsförankrad
-100%
-80%
-60%
-40%
-20%
2.Dåligt
0%
20%
1.Mycket dåligt
40%
3.Bra
60%
80%
100%
4.Mycket bra
Drygt 60 % av de svarande anger svarsalternativen ”Mycket dåligt” eller ”Dåligt” på fråga
om tidplan för budgetarbetet. En tredjedel anger ett negativt svar på fråga om delaktighet i
budgetarbetet.
Inom detta område finns också de flest negativa kommentarerna. Kommentarer finns från
alla verksamhetsområden. Nedan redovisas några av dessa kommentarer.
”Det behövs avsättas mer tid för budgetarbetet.”
”Mer av gemensamma träffar för budget arbetet.”
”Budget för kommande år ett halvår innan man vet utfallet av det
innevarande är ett problem anser jag.”
12
”Problemet är att många arbetsuppgifter är sammantryckta till våren,
budget, lönesamtal etc. Det blir problem att få tiden att räcka till.”
”Känns mest som om budgeten bara dimper ner i knät när den är klar och att det
då är upp till mig att i 11 timmen anpassa den till verksamheten.”
”Delaktigheten när budget läggs är NOLL! Mina synpunkter efterfrågas när det redan
är för sent att tilläggsäska.”
”Vi har ingen insyn i budgetarbetet. Vi har heller inget mandat att påverka budgetarbetet
och har man dålig insyn så blir det inte bra.”
”Delaktighet är ett måste; idag får man i bästa fall veta budgetens omfattning i början
av ett nytt år.”
”Har aldrig deltagit i någon budgetprocess!”
Våra kommentarer
Inom detta område finns de flesta negativa svaren. En anmärkningsvärd stor andel har
kritiska synpunkter på tidplanen för budgetarbete och hur budgetprocessen fungerar.
En processöversyn behöver ske för att förbättra budgetprocesserna så att tidsåtgång och
effektivitet utvecklas med en högre grad av delaktighet.
13
3.6
Finns det tillfredsställande kompetens avseende ekonomi och
ekonomistyrning samt hur är förutsättningarna för
kompetensutveckling inom området?
Iakttagelser
29.Om jag ser ett behov av utbildning för
att höja min kompetens rörande ekonomi
upplever jag att det är enkelt för mig att
få detta tillgodosett.
26.Jag har tillräckliga kunskaper för att
på ett säkert och effektivt sätt kunna
utföra de uppgifter jag ansvarar för
rörande budget,uppföljning och prognos.
-100%
-80%
-60%
-40%
-20%
2.Dåligt
0%
20%
1.Mycket dåligt
40%
3.Bra
60%
80%
100%
4.Mycket bra
Ca en fjärdedel anser sig inte ha tillräckliga kunskaper för att på ett säkert och effektivt
sätt kunna utföra de uppgifter man ansvarar för rörande budget, uppföljning och prognos.
Ca en tredjedel upplever svårigheter att på ett enkelt sätt få sitt kompetensbehov
tillgodosett. Nedan redovisas ett axplock från kommentarerna. Samtliga större
verksamhetsområden är representerade
”Bara för man blir chef så har man inte ekonomi kunskaper per automatik.”
”Jag är pedagogisk ledare och inte ekonom, men jag har det ekonomiska
ansvaret så därför måste kommunens budgetarbete förbättras.”
”Behov av grundläggande förvaltningsekonomiska kunskaper.”
14
”Jag har bristande kunskap vad det gäller göra prognoser i budgeten.”
”Mer gemensamma träffar och praktisk genomgång vad det gäller allt runt
ekonomin och programmen vi använder.”
”Varför skall jag utbilda mig till ekonom?”
Våra kommentarer
Svaren ovan indikerar behov av att resurser avsätts för kompetensutveckling inom
området ekonomi och ekonomistyrning.
4. Bollnäs kommun i jämförelse med andra kommuner
Motsvarande enkätstudie har genomförts i 63 andra kommuner. En sammanfattande bild
redovisas nedan via spindeldiagram
Ledning och styrning
10
9
8
7
Uppföljning och kontroll
6
5
Mål och styrande dokument
4
3
2
1
0
Budgetprocessen
Rutiner stöd och information
Kompetens
15
Diagrammet skall utläsas på följande sätt: om kommunen tillhör de 10 % bästa
kommunerna tilldelas en 10.a (bäst i klassen). Om kommunen ligger mellan 10 % och 20
% av kommunerna tilldelas en 9.a osv.
Bollnäs kommun tilldelas värde 8 avseende ”Mål och styrande dokument”, värde 7 för
”Uppföljning och kontroll”, värde 6 för ”Ledning och styrning”, värde 5 för ”Kompetens”
och värde 4 för ”Budgetprocess” och ”Rutiner för stöd och information”
I bilaga 2 redovisas samtliga frågor med de tre bästa kommunerna för respektive fråga
samt Bollnäs kommuns ”ranking”. Bollnäs kommun är inte bland de tre bästa
kommunerna på någon fråga.
16
