EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 10.1.2007
SEK(2007) 7
KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT
Att begränsa den globala klimatförändringen till 2 grader Celsius
Vägen framåt mot 2020 och därefter
Sammanfattning av konsekvensbedömningen
{KOM(2006) 2 slutlig}
{SEK(2007) 8}
SV
SV
1.
INLEDNING
I meddelandet från 2005 ”Seger i kampen mot den globala klimatförändringen” drogs
riktlinjerna upp för de förestående utmaningarna att hantera den globala klimatändringen.
Europeiska rådet och parlamentet har båda bekräftat målet att begränsa den genomsnittliga
globala temperaturökningen till högst 2°C jämfört med de förindustriella nivåerna.
Europeiska rådet ansåg att det finns ett behov av att ytterligare utforska strategier som kan
åstadkomma de nödvändiga utsläppsminskningarna och begärde att Europeiska
kommissionen skulle fördjupa sin analys. Detta meddelande är ett svar på denna begäran.
2.
ATT SKAFFA SIG EN ÖVERBLICK ÖVER REKOMMENDATIONERNA I MEDDELANDET
FRÅN 2005
EU beräknas uppfylla sina Kyotomål. Prognoserna för de befintliga strategierna för EU-15
visar att utsläppen av växthusgaser 2010 endast kommer att ligga 0,6 % under basårsnivåerna,
vilket är en bra bit över det gemensamma målet om en minskning med 8 % för 2008–2012.
Ytterligare åtgärder kan minska gapet med mer än hälften och Kyotomekanismerna och
bortskaffandet genom sänkor kommer att stå för den återstående ansträngningen. Detta
belyser vikten av att genomföra alla befintliga och ytterligare åtgärder.
En andra fas i Europeiska klimatförändringsprogrammet (ECCP) påbörjades i oktober 2005.
Europeiska kommissionen har därefter lagt fram ett förslag om att inkludera luftfarten i EU:s
system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och kommer att lägga fram ett meddelande
om utsläpp från bilar, ett förslag om avskiljning av koldioxid och geologisk lagring (CCS) och
en grönbok om anpassning under 2007. Granskningen av EU-ETS har påbörjats och i sjunde
ramprogrammet för forskning (2007–2013) ökas budgeten för miljö, energi och transport till
ca 8 miljarder euro.
Det internationella samarbetet har intensifierats. Regelbundna dialoger om strategin äger rum
med nyckelländer som Kina, Indien och USA. Det tekniska samarbetet, t.ex. om CCS, har
ökat och genom sjunde ramprogrammet kommer detta att stimuleras ytterligare. Tillgången
till finansiering för teknik med låga koldioxidutsläpp har utvidgats, t.ex. genom den globala
fonden för energieffektivitet och förnybar energi.
3.
DE SENASTE RÖNEN OM KLIMATFÖRÄNDRING
Genom ny forskning bekräftas att klimatet faktiskt håller på att förändras och det finns
indikationer på att förändringarna sker allt snabbare. De tio varmaste åren som har registrerats
har alla ägt rum efter 1990. Dagens nivåer av metan och koldioxid i atmosfären har inte
överträffats under de senaste 650 000 åren. En allt snabbare höjning av havsnivån har
konstaterats. En stor del av de tjänster som ekosystemet tillhandahåller kommer att påverkas
negativt, vilket kommer att leda till ett minskat glaciärtäcke och ökad havsförsurning med en
potentiellt dramatiskt inverkan på klimatet som följd.
Osäkerheten om klimatförändringens inverkan har minskat. Kritiska temperaturnivåer som
riskerar att sätta igång storskaliga rubbningar ligger väl inom prognoserna för detta
århundrade, vilket bekräftar behovet av att begränsa temperaturökningen till 2°C. I nyligen
genomförda studier pekas på att det finns en ökad risk för att 2°C-målet överskrids och att
SV
2
SV
nivåerna av växthusgaskoncentrationer kommer att överstiga 450 miljondelar per volym
koldioxidekvivalenter (ppmv CO2 eq.).
4.
KOSTNADERNA FÖR EUROPA AV ATT INTE GENOMFÖRA NÅGRA ÅTGÄRDER
De vetenskapliga metoderna och informationsluckorna gör att det fortfarande inte är möjligt
att genomföra en fullständig analys av kostnaderna av att inte genomföra några åtgärder. Den
pågående PESETA-studien, som samordnas av gemensamma forskningscentret, kommer att
fylla en del av EU:s kunskapsluckor. I detta projekt studeras inverkan på jordbruk, folkhälsa,
turism, flodavrinningsområden och kustsystem.
De preliminära resultaten visar att spannmålsskördens produktivitet beräknas minska i södra
Europa och öka i norra Europa. Hälsoeffekterna inbegriper sommarvärmesrelaterad ökad
dödlighet och sjuklighet. För vintern gäller motsatsen. De preliminära resultaten visar att utan
en anpassning kan ökningen av antalet värmerelaterade dödsfall vid slutet av århundradet vara
högre än minskningen av antalet köldrelaterade dödsfall. Om ingen anpassning görs kommer
skadorna på grund av havsnivåns höjning i EU att bli mycket allvarliga. Genom en anpassning
minskar kostnaderna på medellång sikt med upp till 50 % och på lång sikt med över 70 %.
Resultaten visar fördelarna med att genomföra en anpassning i god tid genom att vidta
åtgärder som att bygga vallar och fylla på sand på stränder. Kostnaderna kommer emellertid
fortfarande att vara avsevärda.
Extrema väderhändelser som stora översvämningar beräknas öka. De preliminära resultaten
för två flodområden visar på samstämmiga slutsatser. De beräknade sammanlagda skadorna
av en översvämning som beräknas hända en gång vart 100:e år beräknas öka med upp till
40 % för övre Donau och med upp till 14 % för Meuses flodområde. De preliminära resultaten
visar också att det område med utmärkta förhållanden för strandturism som för närvarande
ligger runt Medelhavet kommer att flytta norrut, men att vår- och höstförhållandena i
Medelhavsområdet kommer att förbättras. Vilken omfattning denna inverkan kommer att få
beror på i vilken grad turisterna anpassar sig till dessa förändringar av väderförhållandena.
5.
FÖRDELARNA AV ATT VIDTA KLIMATÅTGÄRDER INOM ANDRA STRATEGIOMRÅDEN
Luftkvalitet:
Det
finns
starka
kopplingar
mellan
klimatförändringen
och
luftföroreningsstrategierna. En minskning av koldioxidutsläppen medför kraftiga minskningar
av andra luftföroreningar, särskilt svaveldioxid, partikelämnen och kväveoxider. En
minskning av koldioxidutsläppen med nästan 22 % jämfört med basvärdet 2020 innebär
minskad inverkan på folkhälsan vilket beräknas leda till fördelar på mellan 27,8 och 48,1
miljarder euro och kraftigt minskade kostnader för andra luftföroreningsmål. Liknande eller
större bifördelar förväntas i utvecklingsländerna.
Energisäkerhet: Genom den senaste utvecklingen har de kraftiga upp- och nedgångarna på
energimarknaderna återigen uppmärksammats. G8 har vädjat om att åtgärder bör genomföras
avseende klimatförändringar och ren energi. Detta kommer under en period då
investeringarna i energisystemet når aldrig tidigare skådade nivåer. Internationella
energiorganet (IEA) uppskattar att investeringarna framtill 2030 kommer att uppgå till något
över 20 biljoner (20 000 000 000 000) amerikanska dollar. Detta skapar nya möjligheter. Det
blir billigare att göra anpassningen till låga koldioxidutsläpp när infrastruktur skall ersättas
eller utvidgas. Världsbanken uppskattar att det krävs tillkommande investeringar med upp till
SV
3
SV
25 miljarder euro per år för att kraftigt minska koldioxidutsläppen vid elproduktion i ickeOECD-länder. Ingen av de tekniker som IEA har identifierat och som kan få ner utsläppen
förväntas ha en tillkommande investeringskostnad som överstiger 20 euro per ton
koldioxidutsläpp när de utnyttjas till fullo.
Energisäkerhet har också blivit en stor fråga i EU. Beräkningar enligt PRIMES-modellen
visar att oljeimporten ökar med ca 25 % mellan 2000 och 2030 och att importen av naturgas
mer än fördubblas. I grönboken från mars 2006 ”En europeisk strategi för en hållbar,
konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning” läggs det fram tre strategialternativ som är
livsviktiga för att uppnå målen för energisäkerhet och klimatförändring: energieffektivitet,
förnybar energi och CCS. Den ökade energieffektiviteten och den ökade användningen av
förnybara energikällor förväntas ha god effekt och leda till att koldioxidutsläppen minskar
med 21 % till 2020 jämfört med 1990. År 2020 skulle importen av olja och gas ha minskat
med över 15 % jämfört med om inga åtgärder vidtas. Tack vare CCS ges ett annat alternativ
för teknik med låga koldioxidutsläpp. Enligt beräkningarna från POLES-modellen för den
globala energin förutses CCS spela en viktig roll tack vare att man med denna teknik senast
2030 kan fånga upp ca 30 % av koldioxidutsläppen från kraftverk som drivs med fossila
bränslen, både i EU och globalt, vilket kommer att innebära fördelar för energisäkerheten.
Sysselsättning: I konsekvensbedömningen för handlingsplanen för biomassa beräknades det
att denna plan skulle kunna skapa mellan 250 000 och 300 000 ytterligare arbetstillfällen.
Vindkraften är också en snabbt växande sektor i Europa som redan sysselsätter 120 000
personer enbart i Tyskland, Danmark och Spanien. Europeiska fackliga samorganisationen
(ETUC) håller på att genomföra en studie om klimatförändringsstrategier och sysselsättning.
Delresultaten visar att man i de flesta tillgängliga studier är överens om att klimatstrategiernas
sammanlagda inverkan på sysselsättningen kan bli positiv.
Bördighet: Markens organiska material är viktigt i kolcykeln. Samtidigt som marken avger
kol är den också en betydande lagringsplats för kol. I Storbritannien har man nyligen uppmätt
avsevärda kolförluster från markerna. Om dessa rön bekräftas i hela EU innebär detta ett
allvarligt bekymmer som kräver ytterligare åtgärder. Osäkerheten är betydande och det
behövs ytterligare forskning. Den temainriktade strategin för markskydd syftar till att ta itu
med förlusten av organiskt material från de europeiska markerna och bidra till att upprätthålla
markens bördighet och att behålla eller öka markens kolnivåer.
6.
INTERNATIONELLA STRATEGIER FÖR ATT NÅ TROVÄRDIGA UTSLÄPPSMINSKNINGAR
TILL 2050
Utsläppsprofiler
Nyligen genomförd forskning bekräftar att med en stabilisering mot 450 ppmv CO2 eq. är
sannolikheten för att 2°C-målet skall uppnås 50 %. Koncentrationerna av växthusgaser ligger
redan nära 430 ppmv och ökar årligen med ca 2 ppmv. För att nå 2°C-målet måste
koncentrationerna av växthusgaser minska till 450 ppmv CO2 eq. på lång sikt, efter det att de
överskridit denna nivå under de kommande två till tre årtiondena. Detta är ett så kallat
överskridningsscenario, liknande scenariot 500 ppmv CO2 eq i Stern-granskningen.
Europeiska kommissionen har genomfört en konsekvensbedömning för ett sådant
överskridningsscenario genom att använda den globala energimodellen POLES (modellen om
ett partiellt jämviktsläge), modellen GEM E3 (modellen om ett allmänt jämviktsläge) och
SV
4
SV
DIMA (skogsmodellen). Med överskridningsscenariot är sannolikheten för att 2°C-målet skall
nås 50 % och det kräver att de globala utsläppen når sitt högsta värde mellan 2015 och 2020.
Utsläpp till följd av förändrad markanvändning (huvudsakligen genom avskogning) står för ca
20 % av de globala utsläppen och utvecklingen av dessa utsläpp bör vändas senast 2020.
Växthusgasutsläppen från andra källor måste minska med ca 25 % senast 2050 jämfört med
nivåerna 1990.
För perioden fram till 2050 har POLES-modellen använts för att få inblick i den framtida
tekniken. Uppskattningar av kostnaderna togs fram för perioden fram till 2030.
Basvärdesscenariot bygger på de senare högre uppskattningarna av energipriser och på EUETS med ett lågt pris på 5 euro/ton koldioxid. I utsläppsminskningscenariot når utsläppen av
växthusgaser sitt högsta värde 2020 för att sedan minska med 25 % till 2050 jämfört med
1990.
Energieffektivitetsstrategier genomförs i alla länder på grund av oro över energipriserna. De
utvecklade länderna förutses ta sig an utsläppsminskningsmålen. De energiintensiva
industrierna deltar i en allt mer integrerad global koldioxidmarknad. Utvecklingsländerna
konfronteras till att börja med av ett lägre koldioxidpris, vilket speglar det begränsade
genomslag som koldioxidpriserna har på företagsnivå tack vare instrument som mekanismen
om ren utveckling. Till 2030 kommer skillnaderna i koldioxidpriser att bli små till följd av ett
bättre regelverk även i utvecklingsländerna, utom i låginkomstländerna. Andra sektorer deltar
inte i den globala kolmarknaden men det förutsätts att det finns strategier med liknande
effekter i de utvecklade länderna. I utvecklingsländerna genomförs endast
energieffektivitetsstrategier.
Prognoser för utsläpp av växthusgaser
Enligt basvärdesscenariot beräknas de globala utsläppen av växthusgaser ha ökat med 86 %
2050 jämfört med 1990. År 2020 kommer utvecklingsländernas utsläpp att överstiga de
utvecklade ländernas.
Enligt utsläppsminskningsscenariot kommer utsläppen från de utvecklade länderna redan
2020 vara 18 % lägre och år 2030 32 % lägre, jämfört med 1990. För EU-25 skulle
minskningen, jämfört med nivåerna 1990, vara 21 % 2020 och 36 % 2030.
Utvecklingsländernas utsläpp skulle nå sitt högsta värde mellan 2020 och 2025. År 2030
kommer de globala utsläppen endast att ligga 10 % över nivån 1990.
Teknisk genomförbarhet
Det är nödvändigt att göra stora förändringar i energisystemet. Att begränsa
energikonsumtionen genom energieffektivitet är den viktigaste åtgärden. Bostads- och
tjänstesektorerna står för de största besparingarna och är känsliga för effektivitetsstandarder.
Verkningsgraderna i de kraftanläggningar som drivs med fossila bränslen ökar också till följd
av att konventionella koldrivna kraftanläggningar ersätts med mer avancerad teknik. Senast
2030 bör EU importera 60 % mindre kol och 20 % mindre olja och gas jämfört med
basvärdesscenariot.
Kraftsektorn är fortfarande en nyckelsektor för att minska utsläppen. Andra förnybara
energikällor än vattenkraft beräknas öka 24 gånger mellan 2005 och 2050. CCS kommer att
vara en viktig övergångsteknik, även om användningen av kol förväntas minska.
Kolanläggningar kommer att ersättas av mer avancerad kolteknik. Naturgas kommer delvis att
SV
5
SV
ersätta kol och denna energikälla kommer att nå en högsta nivå på 33 % av den globala
kraftproduktionen 2025. Kärnkraften ökar sin andel av elproduktionen men i absoluta siffror
kommer dess användning inte att skilja sig mycket från basvärdesscenariot.
Kostnader och utsläppshandel
Enligt POLES-beräkningarna kommer det globala priset per ton koldioxid att nå 37 euro år
2020 och 64 euro år 2030. Kostnaderna, till följd av investeringar i teknik med låga
koldioxidutsläpp, beräknas uppgå till mindre än 0,5 % av den globala årliga
bruttonationalprodukten för perioden fram till 2030. Minskningsmål på upp till 30 % 2020
och 50 % 2030 kommer att sätta igång handeln med utsläppsrätter, vilket innebär att man
uppnår kostnadseffektiva utsläppsminskningar på en global nivå. Att uppnå de utvecklade
ländernas mål med en sådan handel gör att de globala kostnaderna minskar med 75 %.
Kostnaderna till följd av ytterligare investeringar i teknik med låga utsläpp av koldioxid får
inte förväxlas med inverkan på den ekonomiska tillväxten. Modellen GEM E3 för hela
ekonomin har använts för att utvärdera inverkan på tillväxten. Med en utsläppsprofil som
överensstämmer med 2ºC-målet kommer världens BNP ändå att fördubblas under de
kommande 25 åren. År 2030 kommer den årliga tillväxten i världens BNP att vara ca 0,19 %
lägre jämfört med basvärdesscenariot. Inverkan på de nationella BNP kommer att variera
beroende på hur minskningsåtagandena fördelar sig. Förändringen i årlig BNP kommer att bli
större för EU-regionen än den blir globalt och kommer att ligga inom intervallet -0,19 % år
2020 till -0,24 % år 2030. De stora utvecklingsländerna, dock utan några
minskningsåtaganden 2020, kommer också att notera en liten minskning av sina BNP jämfört
med basvärdesscenariot, (som varierar mellan -0,06 % per år i Brasilien och Kina till -0,1 %
per år i Indien) på grund av handelseffekter.
Bedömningen visar att om deltagandet breddas är en minskning av de globala utsläppen till en
nivå som gör att 2°C-målet uppfylls genomförbar. Alla länder måste förbättra
energieffektiviteten och minska utsläppen inom transport-, bostads- och tjänstesektorerna.
Energiintensiva sektorer, särskilt inom kraftsektorn måste gradvis integreras till en global
marknad för utsläppsrätter så att kostnadseffektiviteten säkerställs. Gruppen utvecklade länder
måste ta på sig minskningsmål på ca 30 % år 2020 jämfört med 1990 och dessa mål måste öka
till 40 – 55 % år 2030 och länderna måste ha fullständig tillgång till den globala marknaden
för utsläppsrätter. Ett sådant mål skulle leda till inhemska utsläppsminskningar i de
utvecklade länderna med 20 % år 2020. Utvecklingsländernas utsläpp skulle behöva nå sitt
högsta värde mellan 2020 och 2025 och minska därefter.
EU:s interna utsläppsminskningar
Att minska utsläppen inom EU skulle vara fördelaktigt för energisäkerheten och
luftföroreningarna och skulle stimulera konkurrenskraftiga teknik. Inverkan av de egna
minskningsmålen i EU på 21 % och 31 % 2020, utan ett brett deltagande, har utvärderats
genom modellen GEM-E3. Även om EU med ett sådant eget mål skulle skicka ut en viktig
politisk signal, skulle de globala utsläppen endast minska med mindre än 5 % jämfört med
basvärdesscenariot. Även utan ett brett deltagande kommer det att finnas behov av tillgång till
mekanismen för ren utveckling som fungerar som en ”säkerhetsventil”. Utan tillgång till
mekanismen för ren utveckling kommer koldioxidpriserna att vara mellan 8 och 11 gånger
högre. Tack vare denna mekanism kommer det att bli betydligt mindre kostsamt att nå målen
än med minskningsscenariot med globalt deltagande.
SV
6
SV
En fullständig tillgång till mekanismen för ren utveckling kommer att leda till begränsade
minskningar internt med begränsade fördelar, men genom kompletterande EU-strategier för
energi kan sådana minskningar och fördelar uppnås.
Att vända på utvecklingen vad gäller avskogningen
Utsläppen från avskogningen spelar en central roll för att uppnå 2°C-målet. I den dynamiska
integrerade modellen för skogsbruk och alternativ markanvändning (Dynamic Integrated
Model of Forestry and Alternative Land Use – DIMA) analyseras vilka faktorer som driver på
avskogningen. För denna konsekvensbedömning infördes ett ekonomiskt incitament per ton
koldioxid i modellen, som motsvarar det pris som förväntades i POLES-modellen på regional
nivå. Den beräknade inverkan är omfattande, och den visar på en omsvängning från nettokälla
till nettosänka till 2020. Att vända utvecklingen på ett sådant sätt kommer att bli en utmaning.
Det krävs en noggrann analys för att hitta ett ekonomiskt incitament för att vända på
utvecklingen vad gäller avskogningen. Det ekonomiska incitament som införs i DIMAmodellen kan komma att anta astronomiska proportioner om det införs för att undvika
avskogning av alla existerande skogsbestånd. Införandet av ett incitamentsystemet är
komplicerat av flera olika anledningar. Skogens kvalitet försämras av olika skäl och skötseln
varierar och ägandeförhållandena är ofta oklara. I en nyligen utkommen rapport från
Världsbanken föreslås finansiering genom utsläppsrätter som ett verktyg men det påpekas det
också att det finns behov av andra åtgärder som finansiering för biodiversitet, bättre
övervakning och utvärdering, bättre lagstiftning om äganderätter och bättre
planeringsförfaranden för exempelvis vägbyggen.
Det finns erfarenhet av olika incitamentsystem och andra tillvägagångssätt men det är svårt att
tillämpa denna erfarenhet på internationell nivå. Ett av de kommande stegen bör vara att
samla praktisk erfarenhet genom pilotsystem.
SV
7
SV
