Tillit till offentliga e-tjänster.
Organisering, kompetenser och praktiker
Slutrapport av forskningsprojektet ”SAFe: Safe public eservices – an issue of trust and organization”, juni 2011.
Elin Wihlborg (projektledare), Statsvetenskap
Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling,
Linköpings universitet (LiU).
1
Sammanfattning Här slutredovisas forskningsprojektet Säkra offentliga e-tjänster. E-tjänster är en
växande del även av den offentliga förvaltningen och nyttjas både inom förvaltningen
och i dess relationer med medborgare och andra aktörer. E-tjänster är sådana
tjänster där informations och kommunikationsteknik används, som exempelvis på
internet, kontakter med SMS eller interna elektroniska ärendehanteringssystem.
Projektets syfte var att analysera hur och varför ”säkra” offentliga e-tjänster
konstrueras (både genom sociala och tekniska aktiviteter) i olika praktiker.
Forskningsprojektet har varit tvärvetenskapligt och integrerat perspektiv, teorier och
förhållningssätt från ämnena statsvetenskap och informatik. Projektet har kretsat
kring fyra centrala frågor om: aktörer och organisationer, kunskap och kompetenser,
värderingar och normer samt teoretiska implikationer.
Projektet har baserats i fallstudier som genomförts på statlig, landstingskommunal
och kommunal nivå och uppmärksammat. Fallstudierna har uppmärksammat både
mer avgränsade enskilda tjänster och mer generella normer och policyer kring
offentliga e-tjänster.
Studierna visar sammantaget att offentliga värden måste genomsyra offentliga etjänster. Det finns tydliga skillnader mellan faktisk och upplevd säkerhet som måste
beaktas. Offentliga värden grundas i demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De som
deltar i formandet och implementeringen av offentliga e-tjänster har olika kunskaper
och kompetenser som måste få komma fram för att garantera och utveckla den
gemensamma upplevda säkerheten. E-tjänster utvecklas kontinuerligt när de
används och det måste finnas utrymme för ständiga förbättringar för att de skall
fortsätta att upplevas som säkra.
Den vetenskapliga rapporteringen samt andra former av rapportering till praktiker
redovisas sist i rapporten
2
Innehåll Sammanfattning ............................................................................................................. 2 1. Inledning ................................................................................................................. 4 Offentliga e-tjänster ett växande (problem)område – Bakgrund .............................. 4 Forskningsprojektets syfte och frågeställningar ........................................................ 8 Medverkande forskare ................................................................................................ 9 Projektets genomförande – tvärvetenskap i praktik och analys .............................. 10 2. Fallstudierna ..........................................................................................................13 Anonyma tentamina på ett universitet – en nationell fallstudie ..............................13 Elektroniska Patientjournaler – ett landstings fall av e-tjänster .............................16 Lokala värden och e-tjänster– kommunala fallstudier .............................................19 3. Övergripande slutsatser som vuxit fram från fallstudierna ................................. 22 Tillit och säkerhet både det faktiska och upplevda .................................................. 22 Skillnader mellan privat och offentligt ..................................................................... 24 E-tjänster i ett utvecklings- och användningssammanhang .................................... 25 4. Slutsatser och ”svar” på forskningsfrågorna ........................................................ 28 Aktörer och organisationer ....................................................................................... 28 Kunskap och kompetenser........................................................................................ 29 Värderingar kring säkra offentliga e-tjänster ........................................................... 30 Teoretiska implikationer kring teknik-samhälle forskning ..................................... 30 5. Slutsatser, implikationer och fortsatt forskning ....................................................31 Fallstudier som lärande .............................................................................................31 Att värna det offentligas särdrag .............................................................................. 32 Medborgarskapets utmaningar ................................................................................ 32 Att utveckla verksameter och ”e-” ............................................................................ 33 Fortsatt forskning ..................................................................................................... 33 Publikationer & återkopplingar .................................................................................... 35 3
1.
Inledning Forskningsprojektet ”SAFe: Safe public e-services – an issue of trust and
organization” slutredovisas härmed efter tre års verksamhet. Denna slutrapport
fokuserar fallstudiernas resultat, övergripande slutsatser samt implikationer som vi
identifierat utifrån projektet för utvecklingen av offentliga e-tjänster. Vi redovisar
slutligen även vetenskapliga publikationer och återkopplingar till olika aktörer inom
forskning och praktik kring säkra offentliga e-tjänster.
Denna text kan läsas som en slags sammanfattning av all vår forskning inom detta
projekt. Därför är det de egna publikationerna som vi hänvisar till. Mer utvecklade
resonemang, våra källor samt översikter av forskningsfältet återfinns således i våra
publikationer.
Offentliga e-tjänster ett växande
(problem)område – Bakgrund
Offentliga organisationer använder allt mer informationsteknik (IT) liksom privata
företag, organisationer och hushåll. Offentliga e-tjänster, det vill säga tjänster där IT
används är ett växande område där hög säkerhet krävs. Detta är komplexa
förändringar där e-tjänster och IT-användning hänger samman med många andra
förändringar i offentliga verksamheter. Offentliga e-tjänster grundas i de
demokratiska värdena kring demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Men genom
användningen sätt de i större sociala sammanhang och mer generella sociala värden
som exempelvis tillväxt, öppenhet och hållbar utveckling.
Vi väljer här att rättframt beskriva bakgrunden och ge en enkel exemplifierande
inledning till fältet. För en mera forskningsförankrad bakgrund – se t.ex. Andréasson
(2011) och Jansson (2011). I detta avsnitt diskuteras ett par teman som kommit att
lägga en gemensam grundförståelse för våra forskningsfrågor och de sammanhang
som vi studerat.
Offentliga e-tjänster växer fram både i statliga och kommunala verksamheter idag.
Att hämta information om telefonnummer och öppettider på nätet är för de flesta en
helt normal aktivitet. Lika vardagligt har det blivit för många att bekräfta sin
inkomstdeklaration med ett kort SMS eller att hitta blanketter för olika ärenden till
offentliga myndigheter på nätet. Många kommuner ger också mycket omfattande
information om sina verksamheter på nätet, allt ifrån öppettider och telefonnummer
till att kunna söka litteratur i det kommunala bibliotekets kataloger eller till och med
ladda ner e-böcker till sin läsplatta eller möjligheter att delta i dialoger om
kommunalpolitik.
Även de som arbetar inom offentliga verksamheter använder många olika former av
informationsteknik eller e-tjänstesystem i sin vardag som exempelvis
4
handläggningssystem, elektroniska patientjournaler, ansökningssystem eller
webbkonferenssystem för möten, vägledning eller liknande. Relationen mellan
medborgaren och det offentliga ändras från personliga möten och pappersblanketter
till en alltmera elektroniskt medierad kontaktyta. ”e-” i offentliga e-tjänster står för
att tjänsten är elektronisk och att informations- och kommunikationsteknik används
genomgående.
E-tjänster en del av det offentliga
Användningen av informations- och kommunikationsteknik förändrar relationer
såväl som organiseringen av samhället i allmänhet och därmed även det offentliga.
De tre centrala grupperna av aktörer kring det offentliga är: politiker, tjänstemän och
medborgare. De demokratiska representanterna – politikerna – är valda av
medborgarna och styr den offentliga förvaltningen bestående av tjänstemän.
Tjänstemän utformar och tillhandhåller offentliga tjänster till medborgare. I detta
vida tjänstemannabegrepp inkluderas även professionella som lärare och läkare.
Mellan dessa tre grupper av aktörer skapas tre relationer, vilka alla kan utvecklas
med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, vilket vi fångar i bilden
nedan.
Bild 1: Relationer i offentliga sammanhang
De tre centrala relationerna där IT används blir då: e-demokrati mellan medborgare
och politiker, e-förvaltning mellan politiker och tjänstemän inom förvaltningen och
slutligen e-tjänster som är informations- och kommunikationsteknik i tjänster från
förvaltningen till medborgare och det omgivande samhället. Det är de offentliga etjänsterna som står i fokus här men de relaterar samtidigt till e-demokrati och kanske
främst e-förvaltningen. Därför har vår forskning även kommit att relateras främst till
e-förvaltningsverksamheter och i vissa sammanhang även e-demokrati. Denna
modell är ett sätt att akademiskt förtydliga och skapa gränser. Men i vardagligt tal,
5
inte minst inom offentlig förvaltning, används begreppet e-förvaltning för både det
som kallas e-förvaltning ovan och e-tjänster.
E-tjänster och andra kanaler för kommunikation
Användningen av informations- och kommunikationsteknik öppnar för flera olika
kanaler att ha kontakter igenom. Det gör att även ”äldre” kanaler för kommunikation
inordnas i flera sammanhang och på flera sätt. Därmed ses även personliga möten
som en kanal för offentliga tjänster. En annan traditionell kanal är telefon, som även
kompletterats med allt mer tekniska lösningar som att knappa sig fram mellan olika
val. Detta är en ”ny” kanal där den vanliga tekniken telefonen kompletterats med
datorer, vilket på så sätt kan inkluderas i e-tjänster även om det inte primärt är vad
som vi ser som e-tjänster. Kanaler med datorer som gränssnitt mellan medborgare
och offentlig förvaltning är den kanal som primärt ses som e-tjänster. Diskussionen
om kanalval, vad som anses vara en kanal, vilka kanaler som prioriteras samt hur etjänster fogas in i bland dessa har återkommit i våra studier och lägger en viktig
grund för fortsatt analys av säkra offentliga e-tjänster. Därför har det varit viktigt att
särskilja olika kanaler.
De kanaler som används för interaktion mellan offentlig förvaltning och medborgare kan samlas i kategorierna: • Personliga möten • Telefonkontakt med personer/tjänstemän eller andra professionella • E‐tjänster med telefon som gränssnitt • E‐tjänster med dator/smartphone som gränssnitt Tabell 1: Kanalval
Mycket förenklat kan offentliga e-tjänster sägas vara de tjänster som offentliga
organisationer tillhandahåller till medborgare, företag och andra organisationer i
samhället. E-tjänster kan vara allt från information till avancerade
självbetjäningstjänster.
I dessa olika kanaler skapas en mångfald av nya sätt att bedriva offentlig verksamhet
(exempelvis att lämna in inkomstdeklarationen på nätet eller med telefonen) och en
del helt nya verksamheter (som anonyma klamydiatest). Dessa förändringar ställer
många nya frågor om hur det ”offentliga” fungerar och vad som krävs för att det skall
upplevas som säkert och skapa tillitsfulla relationer.
Upplevd och faktisk säkerhet
Avgörande för att vi skall vilja använda, faktiskt använda och ha tillit till sådana nya
tjänster och sätt att tillhandahålla tjänster baseras på att informationsteknik är samt
upplevs och omtalas som säker. Med säker avses då både att den är tekniskt säker
och att det finns organisatoriska strukturer som gör att den uppfattas, beskrivs och
omtalas som säker. Samspelet mellan sådan teknisk och socialt organiserad säkerhet
har varit en central utgångspunkt i vår forskning.
6
Tekniskt säkert innebär exempelvis att inloggningar fungerar väl som identifiering
och att bara ”rätt” personer får tag i information i systemen, men det kan även vara
att systemen fungerar vid kriser som strömavbrott och andra kritiska situationer.
Men om systemen är tekniskt säkra, så krävs det att de fungerar säkert i de
organisatoriska sammanhang där de används. Den tekniska och social säkerheten
måste hänga samman. Om det, exempelvis, inte finns en organisation och ett
regelverk eller normer kring vem som får tillträde till information så spelar det ingen
roll om systemet anses verkligt säkert rent tekniskt. Därför är det mycket viktigt att
förstå hur informationstekniska system, som offentliga e-tjänster, organiseras och
används och att sätta detta i ljuset av tillit och säkerhet. Vi behöver kunna lita på
system, människor och organisationer!
Tillit och tillgång
Tilliten till det offentliga baseras på att det är just offentligt. När det gäller offentliga
e-tjänster är det offentliga viktigt för att bevara både tilliten till och legitimiteten för
såväl tjänsterna som det offentliga i sig.
Tillit och tillgång skiljer sig mellan privata och offentliga e-tjänster. e-tjänster i
privata företag, som exempelvis för att köpa musik och litteratur eller att boka resor,
kan bytas och väljas fritt på marknaden. Men vem som helst rätt till offentliga
tjänster, även om de verkar allmänt tillgängliga på nätet. Tillskillnad från
marknadstjänster på nätet, som är tillgängliga för alla som vill och kan betala, så är
det medborgarskapet som ger rättigheter men även skyldigheter att använda
offentliga e-tjänster.
Idag då många offentliga tjänster erbjuds på olika sätt ges en bild av att det offentliga
blir allt mer likt marknadens valsituationer. Men sådan valfrihet är inte tillgänglig för
vem som helst även om han eller hon har pengar. Medborgarskapet, eller andra
kriterier (t.ex. förvärvsinkomst för att få sjukförsäkring) ger rättigheter till dessa
tjänster. Därför är de medborgerliga rättigheterna och skyldigheterna viktiga grunder
för hur offentliga e-tjänster utformas. Därtill har staten – det offentliga – i vissa
verksamheter rätt att tvinga medborgare genom myndighetsutövning som att lämna
in inkomstdeklaration (även om det finns olika kanaler att välja på så kan vi inte välja
om vi vill lämna inkomstdeklarationen eller inte). Det är inte något som kan väljas
eller väljas bort.
Effektivitet och legitimitet
IT anses i de allra flesta fall kunna effektivsera verksamheter så att de går snabbare,
enklare och använder mindre resurser. Även i offentliga organisationer är effektivitet
viktigt. Men offentliga organisationer måste använda och utveckla tekniken för att
upprätthålla offentliga värden som demokrati, jämlikhet och rättvisa och
rättssäkerhet. Offentlig verksamhet som upprätthåller och vilar på dessa värden
anses legitim. Om det offentliga använder sina resurser effektivt så kommer de också
att upplevas som mer legitima. Legitimitet bygger, sammanfattningsvis, på att det
som det offentliga gör både är lagligt och människor har tillit till det.
7
Dessa resonemang om tillit, tillgång och legitimitet är kärnan i skillnaden mellan
privata och offentliga e-tjänster. Detta projekt har mot den bakgrunden främst
fokuserat hur e-tjänster organiseras. Därför är organiseringen av offentliga e-tjänster
avgörande för om de skall uppfattas som säkra och om människor ska ha tillit till dem
och till det offentliga i allmänhet. Ur ett myndighetsperspektiv kan heller inte –
jämfört med ett företag – vissa kanaler väljas bort på bekostnad av andra.
Myndigheten måste upprätthålla även för den interna organisationen mindre
fördelaktiga kontaktkanaler för att kommunicera med medborgare på olika sätt.
Myndigheter måste givet detta vara mera öppna än företag och i någon mening ha en
större uppsättning av kontaktkanaler och – ytor parallellt – vilket i sig är en
utmaning.
Mot denna bakgrund har vi genomfört ett antal fallstudier för att på olika sätt belysa
hur säkra offentliga e-tjänster organiseras.
Forskningsprojektets syfte och frågeställningar
När det gäller teknik i betydelsen ”e-” i offentliga verksamheter så kommer även
legitimiteten att grundas på att tekniken och användningen av den är säker.
Samspelet mellan den tekniska och sociala säkerheten utvecklas därför kontinuerligt i
relation till förväntningar och praktiker.
Syfte
Det övergripande syftet med detta forskningsprojekt var att analysera hur och varför
”säkra” offentliga e-tjänster konstrueras (både genom sociala och tekniska
aktiviteter) i olika praktiker. Forskningsprojektet har baserats på tvärvetenskapliga
ansatser där vi aktivt integrerat perspektiv, teorier och förhållningssätt från ämnena
statsvetenskap och informatik. De tvärvetenskapliga ansatserna är både teoretiska
och praktiska för att öppna för analyser av tillit, betydelser som utvecklas i spåren av
olika professionella kompetenser och kunskaper hos både individer och
organisationer. Detta syfte har hanterats genom ett antal olika fallstudier och dess
innehåll har brutits upp i och konkretiserats genom fyra övergripande
frågeställningar.
1. Vilka aktörer och organisationer involveras i utvecklingen av säkra
offentliga e-tjänster och hur tolkar de informationssäkerhet, tillit och
organisering?
2. Vilka typer av kunskap och kompetenser används och utvecklas genom
de socio-tekniska utvecklingsprocesserna?
3. Vilka värderingar, normer, idéer och strategier återfinns i dessa
processer och hur kan dessa förklara olikheter i utfallet av processerna?
4. Hur kan informationssäkerhet och tillit byggas i teorier kring sociotekniska system?
Vi återkommer till dessa övergripande frågeställningar i slutet (kapitel fyra).
Fortsättningen av detta inledningskapitel kommer att fokusera på hur
8
forskningsprojektet har genomförts och den forskargrupp som vi genom projektet har
byggt upp och kommer att jobba vidare i.
I nästa kapitel kommer vi att presentera de fallstudier som varit vägledande genom
vårt projekt och på så sätt kommit att utgöra den dagliga forskningsbasen. Därefter, i
kapitel tre, kommer några generella erfarenheter från fallstudierna att diskuteras på
ett övergripande plan. Där reflekterar vi även kring våra erfarenheter av att basera ett
större forskningsprojekt på ett antal i hög grad separerade fallstudier och vad vi anser
oss ha vunnit på denna ansats metodologiskt och analytiskt.
Medverkande forskare
Detta forskningsprojekt har genomförts av en kärntrupp av forskare alla verksamma
vid Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI) vid Linköpings
universitet, men även ett antal andra personer har deltagit och bidragit till projektets
verksamheter.
Docent Elin Wihlborg, statvetenskap, har agerat som projektledare och även
ansvarat för fallstudierna i kommuner. Karin Axelsson som under projektperioden
blivit professor i informatik har lett fallstudien kring e-tjänster för anonyma
tentamina. Docent Ulf Melin, även han informatik, har lett den longitudinella
fallstudien om införandet och användningen av elektroniska patientjournaler.
Wihlborg, Melin och Axelsson har fungerat som ledningsgrupp och var även de som
designade och ansökte om medel för projektet. I ansökan deltog även fil dr Maria
Alm, statsvetenskap, som skulle arbetat heltid i projektet, men hon lämnade
Linköpings universitet för en tjänst vid Energimyndigheten tidigt under projekttiden.
Under Wihlborgs längre sjukskrivningar har Axelsson och Melin fungerat som
projektledare.
Då Alm lämnade projektet rekryterades under senhösten 2008 två doktorander,
Ester Andreasson och Gabriella Jansson, i Statsvetenskap då vi även erhöll
fakultetsmedel som motfinansiering för dessa. De har deltagit i och i hög grad drivit
de landstingskommunala respektive kommunala fallstudierna. Doktorand Ida
Lindgren, som hade en licentiatsexamen i arbetsvetenskap rekryterades till projektet
och som doktorand i informatik och kommer att disputera 2012. Våren 2010
rekryterades Mattias Örnerheim som doktorand i statsvetenskap för att ytterligare
arbeta med e-tjänster i landstingskommunala fallstudier. Således har projektets
flervetenskapliga karaktär stärkts givet dessa personalförändringar. På så sätt har vi
kunnat vidga projektet, men det har även fått en större tyngd av doktorandarbeten,
vilket krävt mer handledning och organisering av projektet, än planerat.
Sammanfattningsvis har tre seniora och fyra doktorander alla anställda vid IEI varit
verksamma i projektet under de gångna tre åren.
Därtill har ett par personer knutna till KTH, Högskolan Väst och Mittuniversitetet i
mindre omfattning medverkat i forskningsprojektet på uppdragsbasis när vi har haft
9
behov av kompletterande resurser och kompetenser. När vi funnit kopplingar till
kollegors verksamheter har vi även i vissa fall skrivit konferenspapper och/eller
artiklar tillsammans med dem och på så sätt har även företagsekonomer, geografer,
sociologer och media- och kommunikationsvetare integrerats i projektet. Detta har
ytterligare stärkt projektets profil.
Projektets genomförande – tvärvetenskap i
praktik och analys
Detta forskningsprojekt har utgått från ett antal självständiga fallstudier som beskrivs
närmare i nästa avsnitt. Men det finns vissa gemensamma metodologiska ansatser
som vuxit fram genom vår tvärvetenskapliga ansats.
Ämnena statsvetenskap och informatik har delvis olika motiv och metoder för
empiriska studier. I statsvetenskapliga studier av politik och förvaltning är alltid
gränsen mellan att studera politik och göra (påverka, forma) avgörande för god
forskning. Det finns således en strävan efter att skapa distans och med hjälp av
teorier analysera, generalisera och utveckla teori. Informatikämnet har mer
erfarenheter av att arbeta nära praktiker och ge kontinuerliga återkopplingar och
reflektioner kring vad som görs och hur det görs. Inom informatikämnet finns en
grundläggande ansats att vetenskapliga studier kan och kanske till med bör bidra till
och utveckla de verksamheter som studeras. Under projektet har dessa olikheter
skapat grund för viktiga och givande metoddiskussioner, som utvecklat både hur vi
har forskat och hur vi har tolkat och förstått våra metoder och vår forskning. Särskilt
viktigt har detta varit för doktoranderna, som fått insyn i olika förhållningssätt och
metoder.
Kvalitativa, longitudinella, och verksamhetsnära fallstudier
All vår forskning har en kvalitativ ansats, där tolkning och förståelse för de studerade
processerna står i fokus. Centralt i kvalitativ forskning är grunden i
samhällsvetenskaplig teori och hur olika teoretiska ingångar öppnar för olika slags
tolkningar.
De fall som studerats har valts ut för att kunna generalisera även från enstaka
fallstudier. Det innebär att vi valt olika teoretiska ingångar i de olika fallstudierna och
därmed har även delvis olika metoder och tillvägagångssätt använts. Fallstudien om
kommuners policyer och värderingar kring e-tjänster (Janssons licentiatavhandling)
fokuserade den tredje forskningsfrågan kring normer och värderingar. Därför valdes
två kommuner med olika förhållningssätt till medborgare, politik och organisering
valdes för att kunna relatera tolkningar till teorier om normer och värden.
Andréassons studie å andra sidan fokuserade tolkningar av aktörers kunskap,
kompetenser och relationer i implementeringen av e-tjänster, den andra
forskningsfrågan. Dessa relationer studerades i ett fall och tolkningen relaterades till
teorier om implementering och makt. På så sätt har fallstudiernas kvalitativa
tolkningar grundats i teorier och designats något olika.
10
De tre huvudsakliga fallstudierna har alla haft en longitudinell verksamhetsnära
ansats. De mindre fallstudierna har dock haft en mer begränsade utsträckning i tid.
Dessa metoder har gett oss möjligheten att på nära håll följa, studera och stödja
aktörer, policyer och strategier för teknik, säkerhet och organisation i offentliga
sammanhang. Vi har kommit nära våra respondenter och tagit del av deras
uttalanden, handlingar och arbete med de komplexa processer som formas kring
införandet av offentliga e-tjänster. De främsta metoderna har varit textanalyser av
dokument, intervjuer och observationer liksom studier av system och tjänster.
Textanalyserna har på olika sätt problematiserat och tolkat dokument som nationella
policydokument (förarbeten, propositioner och beslut) planer, kommunala och
landstingskommunala policydokument, medias rapportering och debatter i media
samt organisatoriska- och projektbundna dokument. Denna mångfald av material har
gett en sammantagen bild för att besvara forskningsprojektets syfte.
Tolkningarna av fallstudierna har haft intentioner att integrera våra discipliner på
olika sätt. Ibland har vi därför satt tekniken och tjänsterna i förgrund vid analys och
förståelse för hur t.ex. säkerhet konstrueras teknisk och socialt. I andra tolkningar
har policyskapandet och de politiska processerna placerats förgrunden av tolkningen
och den andra aspekten – tekniken – i bakgrunden. En blandning mellan seende i
bakgrund och i förgrund med andra ord. Integrationen har tydligt funnits där och
kommer också till uttryck i såväl papers som avhandlingar som har genererats i
projektet.
Sammantaget har mångfalden av metoder och tillvägagångssätt i sig varit en
samlande arena för det tvärvetenskapliga. På så sätt vill vi visa att även metoderna
och ansatserna kan ses som ett resultat av projektet. Dessa erfarenheter bör utvecklas
än mer i kommande forskning men även diskuteras i generella termer för
tvärvetenskaplig forskning.
Formandet av en Forskargrupp
Under projektperioden har vi genom kompletterande finansiering och samverkan
utvecklat projektet på flera sätt och flera personer arbetar idag med dessa frågor i vår
närhet. Forskningsprojektet SAFe utgör på så sätt basen i en framväxande
forskningsmiljö kring säkerhet, tillit och demokrati i det framväxande
informationssamhället med fokus på offentliga e-tjänster. Vi har finansiellt stöd även
från Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS), Vinnova och internt
från filosofiska fakulteten vid Linköpings universitet. Den främsta forskningen av
detta projekt vad gäller forskningsfrågor och personellt kommer att ske i det av MSB
finansierade projektet FUSe – Framtidens säkra elektroniska identifiering – framväxt
och användning av e-legitimationer (dnr 2010-2657). Detta projekt kommer prof
Karin Axelsson att leda. Medverkar gör även Andreasson, Melin och Wihlborg.
Genom detta projekt har vi konsoliderat och format en mångvetenskaplig
forskargrupp bland annat genom genomförandet av fallstudierna enligt ovan men
också genom återkommande seminarier och vetenskapliga workshops. Detta är en
positiv bieffekt av det nu avslutade forskningsprojektet, som kommer att göra att
11
kompetenserna som vuxit fram vårdas och utvecklas. Vi har härmed lagt en stabil
grund för fortsatt utvecklande av kunskap inom dem domän som projektet
representerar.
Den framväxande forskningsmiljön samlar vi i begreppet PostIT-gruppen, som kan
utläsas: Public Organisations in Sustainable Transition through/by Information
Technology. Vi vill härigenom peka på ett par centrala teser som generats ur vår
forskning:
-
Public Organisations är mer än offentlig förvaltning. Idag implementeras
alltmer offentlig politik i gränssnitt av och samverkan mellan många olika
slags organisationer som offentliga, kooperativa, ideella, privata etc. Dessa
organisationer bör dock genom sitt agerande och de aktuella uppgifterna
betraktas som offentliga.
-
Sustainable Transition påvisar vår normativa ansats att förändringarna bör
vara hållbara ekonomiskt, ekologiskt och socialt/demokratiskt. Hållbarhet kan
både handla om att etablerade organisationer är så stabila att de kan hantera
en hållbar förändring eller att de nya organisationer och strukturer som skapas
skall sträva efter att vara/bli mer hållbara än de tidigare. Det innebär att
förändringsprocesser i sig inte bara är förändring, utan även bärare av värden.
-
through/by är en indikation av att IT både finns i ett sammanhang av det som
kallas informationssamhället och samtidigt är IT ett verktyg för dessa
förändringar. De samhällsförändringar som studeras ses således inte som lyfta
ur sina sammanhang.
-
Information Technology är i detta mångvetenskapliga sammanhang både
tekniska system och artefakter. Dessa både strukturerar och påverkar
samhället och har implikationer på de mest skilda områden. På så sätt
inkluderas allt ifrån mobiltelefoner och enklare tjänster som kan genomföras
med dem till de grundläggande förändringar av informationstillgång som
tekniken ger. Offentliga e-tjänster kan således handla om såväl intern
administrativ användning av datorer som om att skapa nya möjligheter för
kontakter mellan förvaltning och det omgivande samhällets organisationer och
medborgare.
Dessa centrala och gemensamma synsätt har vuxit fram genom SAFe-projektet och
används nu som grund för att utveckla och formulera kommande forskning, vilket vi
återkommer till sist i denna rapport där vi pekar på några kommande
forskningsfrågor.
12
2.
Fallstudierna Forskningsprojektets bas har utgjorts av tre huvudfallstudier och ett antal relaterade
mindre fallstudier. De tre huvudfallen har valts för att representera e-tjänster inom
stat, landsting och kommun de tre främsta offentliga nivåerna i svensk förvaltning.
Dessa fallstudier har genomförts och följts under hela projektperioden. På varje nivå
har specifika utvecklings- och förändringsarbeten följts för att besvara
forskningsfrågorna. Dessa har valts för att de varit aktuella, tillgängliga men också
berört olika grupper och olika perspektiv på offentliga e-tjänster.
De tre huvudsakliga fallstudierna var:
• E-tjänster för anonyma tentamina på ett universitet.
• E-tjänster för patientjournalhantering i ett landsting hälso- och
sjukvård
• Kommunala e-tjänster – nära medborgaren
Tabell 2: Fallstudier
Dessa tre fallstudier och vissa relaterade mindre fallstudier kommer att presenteras
och diskuteras i detta avsnitt. De mindre fallstudierna kommer dels att fogas in som
komplement till den administrativa nivå av det offentliga där de ägt rum och dels att
diskuteras avslutningsvis. I nästa avsnitt kommer mer övergripande slutsatser att
diskuteras.
Anonyma tentamina på ett universitet – en
nationell fallstudie
För att illustrera en nationell offentlig organisations utveckling av en ny offentlig etjänst valde vi att följa ett projekt som kopplar nära till en specifik grupp– studenter.
Men som det visade sig så var många olika aktörsgrupper involverade i denna
förändringsprocess. Denna fallstudie valdes för att vi gavs möjligheter att följa hela
processen från de första beslutens till ett helt implementerat och färdigt system.
Projektet anonyma tentamina grundas tydligt i offentliga värden som rättsäkerhet,
lika behandling och tillgänglighet. Den grundläggande idén var att studenternas
integritet och rätt till lika behandlings skulle stärkas. Studentkåren, som organiserad
företrädare för en intressegrupp, hade länge uttryckt önskemål att examinationen
skulle vara anonym för att garantera likabehandling. Anonyma var därför inte
primärt en e-tjänst. E -tjänsten tillkom för att kunna implementera idén om
anonymitet vid examinationen.
En viktig lärdom av denna fallstudie är att införandet av en e-tjänst tvingar fram
klargörande av verksamhetsprocesserna inom organisationen och i relation till andra
aktörer och organisationer. Det framträdde tydligt här, och har senare bekräftats i
13
våra andra fallstudier, att samspelet mellan organisationsförändring och etjänsteutveckling måste gå hand i hand. I detta fall var det så att många lärare hade
egna system för tilläggsuppgifter och andra lösningar av examination. Men de kunde
inte integreras i systemet för anonymitet. Därför fick de ändras för att passas in i
tjänsterna kring anonyma tentamina, men egentligen var det så att det var en
anpassning till regler som redan funnits. E-tjänsten synliggjorde otydligheter och
även det som verkligen var genvägar och lokala lösningar inom organisationen. Det
visade sig att e-tjänsten sträckte sig in i administrationen och förändrade den. Därför
gavs organisatoriska avtryck, som måste samordnas och hanteras för att e-tjänsten
och alla de relaterade förändringarna skulle ses som legitima.
Organisationens förbättrade kännedom om sina egna informationsflöden, ansvar och
rollfördelningar var en oväntad och (för de flesta) positiv effekt av förändringen.
Detta ökade säkerheten både i e-tjänsten och i andra centrala processer inom
organisationen. Därtill visade det sig att införandet av e-tjänsten öppnande upp
tidigare givna roller och relationer inom organisationen. Osynliga hierarkier och
maktrelationer synliggjordes och omförhandlades i vissa fall, exempelvis tentavakterna fick högre status och mer makt att agera.
De roller som olika aktörsgrupper hade i förändringsprocessen pekade på att olika
intressen framkom och artikulerades i processen. Intressenter, eller intressegrupper,
kallas i internationell forskning för stakeholder. Stakeholderbegreppet innehåller en
förståelse av att någon håller ett ställningstagande och driver det, vilket är något mer
än att ha intresse av eller i en förändringsprocess. Men intressenterna framträder just
som aktiva och som drivande i processer mot ökad säkerhet i offentliga e-tjänster.
I det aktuella fallet med anonyma tentamina så framträdde många fler aktörsgrupper
som intressenter i förändringen än vad som normalt identifieras inom forskning om
e-förvaltning och e-tjänster i offentlig sektor. Därför ger denna fallstudie många
viktiga erfarenheter för tolkningen av just vilka som har intressen av och som
påverkar en organisationsförändring. Ofta söks intressenter utanför organisationen,
men här var det anmärkningsvärt nog så att De glömda/osedda aktörerna fanns
framförallt internt på myndigheten. De doldes av att de inte sågs som de uppenbara
intressenterna "myndigheten" eller "medborgaren". Det tyder på att aktörskategorier
ofta är trubbiga och kan brytas upp i mer konstruktiva och användbara kategorier.
Mer konkret var det så fallstudien av anonyma tentamina att flera grupper
påverkades av införandet av e-tjänsten (administratörer, tentavakter) trots att de inte
har med själva tjänsten (att studenterna är anonyma) att göra. Anonymiteten kan ju
ses som en deal mellan universitetet (som företräds av läraren) och studenten. Men
den oväntade stakeholdergruppen: tentavakterna, var de som påverkades mest av
införandet av anonyma tentamina. Denna administrativa grupp syns sällan i
forskningen, även om deras agerande är avgörande och just i denna fallstudie fick de
en framträdande roll).
14
Då utformningen av denna e-tjänst inkluderade en tydlig kartläggning av processen
kring examination synliggjorde mer olikheter och mångfalden av aktörer inom de
olika aktörsgrupperna. Flera av dessa aktörer hade inte en direkt koppling till etjänsten, utan en mer indirekt koppling genom informationstekniken och de nya
arbetsformerna som e-tjänsten medför. Vi har även funnit stöd för snarlika
resonemang i internationell forskning och kan därför slå fast att det är avgörande att
ett bredare synsätt på aktörer såväl som informationstekniken i sig måste finnas i etjänsteutformningen. Informationstekniken och användningen av den utgör i sig ett
sammanhang där man kan identifiera stakeholders i e-förvaltning.
En ny myndighet – nya e-tjänster som kitt?
Denna mycket mindre fallstudien uppmärksammade processen kring
sammanslagning av ett par myndigheter till en ny myndighet. Den nya gemensamma
myndigheten utvecklade interna e-förvaltningssystem för alla de tidigare
myndigheterna. Detta blev en stor omställning för de professionella som vant sig vid
”sina” myndighetssystem. Det första systemet som krävdes för att fungera som en
myndighet var ett gemensamt diarium. Diariet har dels en symbolisk funktion som
garant av offentlighet och tillgänglighet. Diariet blir även dels en gemensam ingång
och ger intryck av en myndighet trots att den som i detta fall är geografiskt spridd.
Därtill utvecklades gemensamma e-tjänster riktade till medborgare och andra aktörer
i samhället.
E-tjänsterna blev då en symbol för den nya myndigheten och tilliten till e-tjänsten
kom även att skapa tillit till den nya myndigheten. Denna fallstudie bekräftade flera
av erfarenheterna från anonyma tentamina. Här agerade (självklart?) företrädare för
de ”gamla” myndigheterna som intressenter för sina rutiner och sin organisering. Det
fanns en trögrörlighet i organisationen och tröskeln att ändra rutiner och lära nytt
ansågs så hög att många hade motiv för att engagera sig mot den nya myndigheten.
Tekniken och val av system fick här samma symboliska funktion. Det blev uppenbart
att när tekniska system diskuterades, valdes och implementerades så måste
organisationen anpassas och relateras till dessa. Därför kom organiseringen att
stramas upp och strävan efter mer likartade arbetssätt var stark, men sällan enkel.
Det är möjligt att här se e-tjänster och e-förvaltningen som ”motorer” i
sammanfogningen av den nya myndigheten.
Sammanfattande intryck av nationella fallstudier
Av de nationella fallstudierna kunde vi dra tre huvudsakliga slutsatser, vilka
ytterligare diskuteras senare i denna rapport. Dessa tre slutsatser var att
organisationsförändring måste samordnas och länkas till med teknik förändring, att
olika intressenter måste få komma till tals och att tekniken i sig bidrar till artikulera
intressen och driva förändring.
För det första att det är avgörande att se e-tjänste- och e-förvaltningsutveckling som
en del av organisationsförändring. Organisationen och de ”nya” måste utvecklas i
samspel. Förändringar och införandet av e-tjänster klargör och konkretiserar ofta vad
som görs i organisationen och hur det sker. Det är viktigt inte minst då offentliga e15
tjänster sällan genomförs som en helt ny tjänst utan utvecklas och införs som
komplement till och stöd i organisationen. Därför är det viktigt för organisationen att
uppmärksamma och hantera förändringar både tekniskt och socialt i samordnade
processer.
Organisationsförändringar drivs av att många olika grupper har intressen av och i
förändringen. Därför måste alla sådan här processer ha breda ansatser och inkludera
och bjuda in aktörer som kanske inte primärt ses som intressenter. Oavsett
kunskaper och kompetenser har många mycket att bidra med för att förändringar ska
lyckas. Även internt i organisationer i allmänhet och kanske i myndigheter i
synnerhet finns dolda aktörsgrupper. För att förändringarna skall leda till långsiktig
legitimitet krävs att dessa kommer till tals och deras åsikter och ställningstaganden
beaktas.
Tekniken var viktig för att artikulera olika intressen och förhållningssätt till
förändringarna.
Kring
informationstekniken
framkom
många
kritiska
ställningstaganden och olikheter i organisationens agerande blev uppenbara. Därför
har informationstekniken en viktig roll i förändringsarbetet och den kan ibland bli ett
viktigt sammanhang att tala kring. Om inte annat kan man just i
förändringsprocessen får en gemensam ”fiende” som sedan hanteras och integreras i
organisationen när det satt sig. Dessa slutsatser framträdde även, om än i delvis en
annan skepnad, i den landstingskommunala fallstudien.
Elektroniska Patientjournaler
– ett landstings fall av e-tjänster
Den andra större fallstudien var elektroniska patientjournaler i ett landsting. Hälsooch sjukvården är högt specialiserade och hierarkiska offentliga organisationer, i
vilka krav på tillit och styrning framträder särskilt väl. Landstinget är offentligt och
politiskt styrd. Huvudsakligen är det tjänster som tillhandahålls till medborgarna
(patienter) som står i fokus. Hälso- och sjukvårds administration är ett stort område
inom offentlig sektor, som vi valt att studera. Men här finns även tjänster som är
vårdgivande. Landsting är sekundärkommuner och därför lyder de under
kommunallagen och har självstyre. Självstyret är viktigt för att förstå att den
offentliga organisationen har möjlighet att utforma vilken, hur och varför e-tjänster
väljs och integreras i organisationen.
I det studerade landstinget hade elektroniska system för hantering av patientjournaler och annan sjukvårdsadministration vuxit fram på olika sätt och används
idag i princip i hela landstinget. Redan 2005 togs beslut om att ett gemensamt system
skulle köpas in och implementeras, istället för de tidigare olika systemen. Efter en
gemensam upphandling valdes ett system från en privat leverantör. Detta system
beskrivs som ett ”komplett systemkoncept med patienten i fokus” innehållande
funktioner för patientadministration, kliniskt vårdstöd och hantering av statistik.
Patientadministration inkluderar hantering av patientjournaler, remisser och
16
läkemedel. Det finns även särskilda funktioner som stödjer mödravård, operation,
akutvård, psykiatri samt relationen mellan landstinget och kommunal äldreomsorg.
Systemet har en helhetsorienterad ansats och följer patienten genom vårdkedjan.
Vår fallstudie har fokuserat policyformering, implementering och praktik, för att följa
hur idéerna kring e-tjänsten växte fram, implementerades och kom att leda till nya
praktiker. Den övergripande forskningsfrågan om kunskaper och kompetenser och
dess betydelser för förändringsprocessen blev därigenom centralt i denna fallstudie.
Denna
fråga
har
belysts
genom
att
analysera
policyformandet,
implementeringsprocessen och de praktiker som utvecklades.
Samspelet mellan medicinska, administrativa och politiska kunskaper och kompetenser och styrmodeller kom att stå i fokus i alla tre faserna: policy, implementering
och praktiker. Verksamhetsutvecklingsdimensionen och förväntningar på denna
punkt är tydliga i målen för hela projektet. Det handlar om nya arbetssätt, gemensamma utgångspunkter (sammanhållen bild av patientens hälsostillstånd och vård)
och att systemet ska användas på snarlika sätt inom hela landstinget oberoende av
plats. På sätt fanns en ambition att driva projektet som ett verksamhetsutvecklingsprojekt, där IT och e-tjänster inte skulle stå i fokus.
Processerna kring de elektroniska patientjournalerna var komplexa. Det var många
aktörer som hade intressen i processen, även de utanför landstinget som privata
vårdgivare, medicinsk forskning och privata företag som tillhandahåller informationstekniska lösningar för vårdprocesser och vårdadministration. Även här är
kompetenser och olika tolkningar av e-tjänsten (främst patientjournaler) avgörande.
Organisering i den stora och tröga förändringsprocessen blev viktiga för tilliten till
förändringsprocessen och e-tjänsterna. De många aktörerna i processen tvingades
även synliggöra sitt ansvar för olika delar av processen. Att landstinget tog ansvar och
stod för sitt beslut att genomföra denna stora förändring skapade efter en tid en bred
tillit till att det var säkert. Detta trots att en mängd dagliga mindre praktiska problem
kan ses som faktiska säkerhetsrisker. Återigen var det uppenbart att införandet av en
e-tjänst fick grundläggande implikationer på ”hela” verksamheten.
Offentliga e-tjänster används i offentliga organisationer, men utvecklas ofta av
privata företag. Det innebär att de normer och principer som de privata företagen har
kring e-tjänster präglar även de offentliga organisationernas e-tjänster. Detta är en
företeelse som är förknippade med många demokratiska legitimitetsproblem,
försvårad implementering och en clash mellan olika synsätt på rättsäkerhet. Då
landstinget började köpa vissa moduler av ett system, blev de ”fast” hos den specifika
leverantören. Det är inget ovanligt. Genom att synliggöra olika aktörer och
intressenters intressen, motiv och relationer framträder komplexa mönster av makt
och offentlig styrning i nätverk. Teknisk kompetens gav företaget ett övertag i relation
till landstinget när det gällde utformningen av systemet. Men i andra avseenden kan
den offentliga organisationen ha ett maktövertag, som stor inköpare, kravställare och
dominant kund.
17
De offentliga organisationerna, som kommuner och landsting hamnar lätt i händerna
på de privata organisationernas tolkningar. Därför är upphandlingar och
beställningar mycket viktiga dokument som ska uttrycka krav på offentlighet,
jämliket, rättsäkerhet etc. Det innebär att hela kedjan policyformering–
implementering–praktik präglas av dessa ojämna maktrelationer. Genomgående är
det klart att en ny slags vårdpraktik och tolkning av organisationen växer fram med
det elektroniska patientjournalsystemet.
Landstingskommunala e-tjänster för och kvalitets i vårdval
En annan e-tjänst, som vi studerat inom landstinget, är information från
kvalitetssystem. Dessa system är än så länge främst internt administrativa. Men
information om vårdkvalitet börjar även användas för patienternas val av vårdgivare.
Inom hälso- och sjukvården kan två kvalitetsspår skönjas. Dels finns en medicinsk
kvalitetsutveckling styrd av den medicinska professionen och dels finns ett
kvalitetsspår i form av systemkunskap eller managementkunskap som utvecklats i
landstingens och regionernas ledningar.
Kvalitetsregister innehåller viktig information i form av primärdata som kan
användas för att förbättra kvaliteten i hälso- och sjukvården, men även risker och
problem. Säkerheten kring informationen är inte alltid enkel att organisera. Tre
problem karaktäriserar dessa processer. För det första i vilken utsträckning den
medicinska professionen ska ha egen kontroll över informationen i kvalitetsregister,
för det andra vilken typ av information som ska levereras till myndigheterna samt i
vilken omfattning information ska göras tillgänglig för allmänheten. Dessa tre
aspekter är centrala för den offentliga förvaltningens principer – demokrati,
rättsäkerhet och effektivitet.
Sammanfattande intryck av landstingskommunala fallstudier
Av de landstingskommunala fallstudierna synliggjordes fyra huvudsakliga slutsatser,
vilka ytterligare diskuteras senare i denna rapport. För det första att utvecklingen av
e-tjänster sågs som verksamhetsutveckling, förändringar av kompetens och arbete,
tilliten till säkra system och slutligen skillnader mellan det privata och offentliga.
Genom hela processen med sammanhållen elektronisk patientjournal hantering
framhölls verksamhetsutvecklingen framför de tekniska aspekterna. De sociala och
organisatoriska aspekterna prioriterades för att skapa tillit till förändringen och
säkerhet i systemet genom god organisering. Dessa processer gynnade lärande och
kompetensutveckling. Trots att inga större förändringar av arbetsuppgifter skett så
finns idag en tydligare process med stöd i systemet. Säkerheten till patientdata både
ökade och minskade. Informationen blev mer tillgänglig, men samtidigt mer
välorganiserade processer där ytterligare säkerhetsproblem synliggjorts och kommer
att hanteras av landstinget. På samma sätt diskutera säkerhet i medicinska
kvalitetsregister. Det studerade systemet hade utvecklats i ett privat företag och
landstingets möjligheter att påverka det var inte alltid tydlig och offentliga värden
och principer kom därför inte alltid fram.
18
Lokala värden och e-tjänster– kommunala
fallstudier
I kommuner och andra offentliga organisationer används idag allt mer informationsteknik som kontaktyta mot det omgivande samhället och medborgarna. Det
kommunala självstyret gör att kommunerna själva avgör vilka tjänster de vill utveckla
och/eller köpa av privata leverantörer. Kommunala verksamheter är komplexa och
därför har en övergripande studie gjorts av kommunala värden och normer samt ett
par mindre kompletterande fallstudier.
Offentliga e-tjänster ses generellt som en avgörande del i arbetet med att
modernisera och effektivisera kommunal förvaltning. Utvecklingen av offentliga etjänster i svenska kommuner har uppvisat stora variationer både vad gäller innehåll,
utvecklingstakt och tillvägagångssätt. Denna fallstudie fokuserade den tredje
forskningsfrågan om värderingar och normer. Lokala värden artikuleras genom det
kommunala självstyret även i motiv och drivkrafter bakom implementeringen av etjänster i svenska kommuner, samt vilka effekter dessa processer kan ha på den
kommunala organisationen och relationen till medborgaren.
Utgångspunkten är här att svenska kommuner ofta fungerar inom vitt skilda lokala
kontext och traditioner. Samtidigt finns det i kommunerna en stark tilltro till de
positiva effekterna av e-tjänster och ett implicit antagande att dessa effekter kommer
att se likadana ut oavsett kontext och förutsättningar i kommunerna.
Två medelstora kommuner med olika grundläggande socio-ekonomiska strukturer
och grundläggande värden valdes för studien. I den första kommunen utvecklades
flera e-tjänster i syfte att öka tillit och legitimitet för kommunen och andra offentliga
aktörer bland medborgarna. Här framträdde särskilt e-tjänsternas betydelse för att
hanterade utanförskap, språkbrister och skapa öppenhet mot medborgarna.
Kommunen tog även ansvar för att skapa möjligheter att nå annan offentlig
förvaltning som arbetsförmedling och försäkringskassan. IT blev ett verktyg för
integration och tillgänglighet.
Den andra kommunen präglades av mer homogen struktur och resursstarka hushåll.
Här hade valfrihetsreformerna en central roll och medborgarnas självbestämmande
och kompetenser framhölls. E-tjänsterna utvecklades även för att synliggöra och
öppna för samverkan med andra leverantörer inom vård-skola-omsorg tjänster.
Dessa värden om individens självbestämmande och valfrihet hade funnits innan etjänsterna utvecklades men förstärktes när dessa möjligheter tillkom.
De olika grundläggande värdena för e-tjänster i de två studerade kommunerna visar
att tekniken inte i sig är bärare av värderingar och normer. Det är de normer och
tolkningar av säkerhet som finns i organisationen som förmedlas genom tekniken.
När de värden och strukturer som formas i kommunala e-tjänster överensstämmer
med de allmänna kommunala värden så skapas en tydlig legitim grund för etjänsterna som därmed också kommer att upplevas som säkra.
19
Denna fallstudie visar även att de tekniska standardlösningar som används för etjänster i svenska kommuner, som generellt är baserade på en självserviceprincip,
inte alltid är förenliga med lokalt etablerade värden och aktiviteter inom
tillhandahållandet av offentlig service och information. Här kan e-tjänster vara en
bidragande faktor till förändringsprocesser där synen på kommunernas och
medborgarnas roll och ansvar omvärderas bland lokala politiker och tjänstemän.
Kommuner finns nära medborgarna och tillhandahåller många tjänster som är
viktiga för att vardagen skall fungera. Därför har lokala värden en viktig roll för att
poltik och offentliga förvaltning skall upplevas som legitim. Kommunerna spelar
därför en viktig roll i att ”översätta” den globala IT-utvecklingen till lokala normer,
värden och behov. Kompletterande mer flexibla servicekanaler är viktiga, men det
finns även behov av att integrera översättningen i tekniska lösningar för att effektivt
realisera tanken om e-tjänster som ett nytt verktyg för ökat medborgarfokus och lokal
förankring. Kommunerna kan på så sätt sägas ha en roll som ”väktare” av lokala
behov och offentliga värden i denna annars ofta marknadsorienterade utveckling.
Gymnasievalet en kommunal e-tjänst i samverkan
Ungdomar är ofta mer vana och tillitsfulla användare av IT i allmänhet. Valet av
gymnasieskola är för många ungdomar ett mycket stort och viktigt steg. Vi har därför
även studerat e-tjänster för att välja gymnasieskola. Dessa tjänster har i flera
sammanhang haft en viktig symbolisk funktion, då den visar yngre medborgare att
kommuner är moderna och använder IT. Men det har ofta också en regionaliserande
funktion, då ungdomarna har ett större utbud av gymnasieutbildningar än i den egna
kommunen.
E-tjänsterna kring gymnasievalet innehöll både allmän information, möjligheter att
få personlig vägledning av en studievägledare samt funktioner för själva valet.
Studievägledarna hade även till uppgift att visa hur systemet fungerade. På så sätt
vidgades deras roll och ett oväntat resultat var att de annars ganska ensamma
kommunala studievägledarna fick kollegor att samarbeta med när e-tjänsten
introducerades. Ungdomarna upplevde e-tjänsten som säker och de hade stor tilltro
till kommunen som avsändare och att det fanns personlig hjälp att få i detta viktiga
framtidsval. Därtill skapade den regionala e-tjänsten en bild av ett gemensamt
engagemang från kommunerna och en framtida regional arbetsmarknad. Detta visar
således på att det som kan verka vara en enkel tjänst kan ge fler effekter både för dem
som arbetar med och de medborgare som nyttjar tjänsten.
Sammanfattande intryck av kommunala fallstudier
Av de kommunala fallstudierna synliggjordes tre huvudsakliga slutsatser, vilka
ytterligare diskuteras senare i denna rapport. För det första betydelsen av och
möjligheten att bygga på de kommunala värden som finns i varje kommun och för det
andra kommunens roll som väktare av offentliga värden och slutligen som
översättare av tekniken.
20
Det kommunala självstyret ger möjligheter att utveckla olika lokala e-tjänster på olika
sätt och detta är viktigt att ta till vara. Varje kommun har sin profil och sina specifika
värden som de kan realisera genom säkra e-tjänster. Trots dessa olikheter har alla
kommuner möjligheter och skyldigheter att värna generella gemensamma offentliga
värden. Kommunernas närhet till medborgarna gör även att de kan göra global teknik
lokalt tillgänglig och användbar.
21
3. Övergripande slutsatser som vuxit fram från fallstudierna Teoretiskt öppnar forskningsområdet kring informationssäkerhet i offentliga etjänster för både generella och specifika nya förhållningssätt. Centralt är skillnader
mellan faktisk och upplevd säkerhet; samspelet mellan privata och offentliga
organisationers samt att utveckling och användning integreras. Likaså är
intressenters och användares olika roller under processerna centrala aspekter samt
hur de utvecklas och förändras över tid. Därför har tre centrala teman vuxit fram
genom våra analyser av fallstudierna som presenterades i föregående avsnitt.
De tre övergripande slutsatserna är:
•
•
•
Tillit och säkerhet både till det faktiska och det upplevda
Skillnader mellan privat och offentligt
E-tjänster i ett utvecklings- och användningssammanhang
Tabell 3: Slutsatser
Dessa tre teman som griper över fallstudierna är en utveckling jämfört med de
frågeställningar som vi ställde upp innan forskningsprojektet inleddes. Dessa teman
är således också ett resultat av en kunskapsutveckling som skett under projektets
gång och därmed ett lärande som vi inte hade vid skrivningen av projektplanen och
ansökan om medel. Därför kommer de att diskuteras i detta avsnitt och i följande
avsnitt kommer vi mer explicit att återkoppla till de specifika forskningsfrågorna för
forskningsprojektet.
Tillit och säkerhet både det faktiska och
upplevda
Den första övergripande slutsatsen som återkommit i alla våra fallstudier är
samspelet mellan den faktiska och upplevda säkerheten. Säkerhet skapas i samspelet
mellan god teknik och god organisation. Men för att – i detta fall – offentliga etjänster ska upplevas som säkra så måste människor ha tillit till båda aspekterna.
Med säker avses då både att den är tekniskt säker och att det finns organisatoriska
strukturer som gör att det är säkert. Tekniskt säkert innebär exempelvis att
inloggningar fungerar väl som identifiering (vi vet exempelvis vem som gör vad) och
att bara ”rätt” personer får tag i information i systemen. Vem som har kontroll över
utvecklingen av och förbättringar och hur detta går till är också en säkerhetsfråga.
Inte sällan är det så att privata företag utvecklar och kanske även driver dessa system
för offentliga organisationer. Ytterligare en dimension av teknisk säkerhet är att
systemen fungerar även vid kriser som strömavbrott och andra kritiska situationer.
Därför är det mycket viktigt att förstå hur informationstekniska system, som
22
offentliga e-tjänster är en del i och ett exempel på, organiseras och används samt
detta sätts i ljuset av tillit och säkerhet.
Sammantaget har vi i våra olika fallstudier kunna se detta samspel mellan faktisk
säkerhet och den upplevda säkerheten som ett återkommande drag och en
problematik som alla verksamheter arbetar med mer eller mindre explicit. Att all
”offentlig verksamhet utövas under lagarna” (Regeringsformen 1kap, 1§) innebär
även att säkerhet i formell mening måste relateras till den lagstiftning som finns på
det aktuella området. Även om en e-tjänst torde vara både effektivare och människor
skulle ha tillit till den så måste den vara laglig. Detta särskiljer offentliga e-tjänster
från privata och marknadsgrundade e-tjänster.
Tillit och säkerhet handlar dock inte bara om hur det är tekniskt och organisatoriskt
säkert utan helt enkelt om det upplevs som säkert. Det avgörande i alla de
organisatoriska sammanhang som vi studerat är huruvida e-tjänsten upplevs som
säker.
Upplevelsen grundar tillit. Tillit är en grund för legitimitet, tillsammans med
lagligheten. Lagligheten i e-tjänsterna grundas på att de följer och förverkligar de
avsikter och intentioner som finns i lagstiftningen som jämlikhet och lika behandling.
Lagligheten handlar om det formella som exempelvis hur data får lagras. Det är den
formella legitimiteten. Men det handlar också om den informella legitimiteten. Det
är tilliten till och upplevelsen av lagligheten och dess relationer till kulturella normer
och förväntningar. Upplevelsen av kontakten med det offentliga och användningen av
IT måste tolkas som säker i sin helhet. Det handlar om helhetsintrycken av det
tekniska och organisatoriska från första mötet tills tjänsten är fullgjord. När tekniken
utvecklas snabbt och medborgarna förändrar sina förväntningar på det offentligas
användning av e-tjänster kan det vara så att denna tillit hotas.
Säkra offentliga e-tjänster grundas på att det finns en allmän tillit till systemen, att
människor vågar, känner sig bekväma med och vill använda dem. För att upprätthålla
den för det offentliga grundläggande legitimiteten och tilliten är det avgörande att etjänsterna i sig bidrar till eller kanske till och med ökar upplevelsen av säkerhet och
andra demokratiska värden. Upplevelsen av att jag exempelvis i min roll som
sjukskriven kan lita på och känner förtroende för att min handläggare vid
försäkringskassan fattar kloka, rättvisa och tillförlitiga beslut är viktiga. Som
medborgare vill vi att tjänstemän tar beslut om mig såväl som andra baserade på väl
sammanställd och kvalitetssäkrad information från sina IT-system baserat på
myndighetsuppgifter och de uppgifter som jag själv – exempelvis via e-tjänster – har
gjort tillgängliga. Här samspelar med andra ord det faktiska och det upplevda för att
skapa en fungerande säker och tillitsfull helhet också i relationen mellan myndighet
och medborgare.
23
Skillnader mellan privat och offentligt
Vår andra övergripande slutsats är betydelsen av att se skillnader mellan privata och
offentliga organisationer. Upplevelsen av säkerhet och tilliten till e-tjänster är olika i
privata och offentliga relationer. Bara för att man med en knapptryckning kan hoppa
mellan olika e-tjänster, som exempelvis sin privata bank och den offentliga
försäkringskassan, så är de inte samma sak. Det finns flera grundläggande och viktiga
skillnader mellan det privata och det offentliga.
Det offentliga gäller alla, finansieras gemensamt och beslutas av dem som vi valt i
demokratiska val. I det offentliga är brukaren medborgaren som har rättigheter och
skyldigheter och inte en kund på en ”fri” marknad trots att många offentliga
organisationer gärna talar om sina medborgare som sina kunder. Därför utgår
offentliga e-tjänster från offentliga värden: demokrati, rättsäkerhet och effektivitet.
Det offentliga styrs genom lagar och andra politiska beslut. Däremot privata etjänster kan vara olika för dem som betalar och för andra, det kan finnas många
konkurrerande tjänster och som kund kan du alltid välja någon annan om du – i
rollen som kund – misstycker.
När det gäller e-tjänster så utvecklades de först i den privata sektorn. Därför framstår
de och särskilt bankernas e-tjänster och kommersiella e-handelsplatser ofta som
förebilder för andra e-tjänster. Det är också så att de allra flesta tekniska lösningarna
även för offentliga e-tjänster utvecklas av privata företag som levererar både till
privata och offentliga organisationer. Det finns inte alltid i dessa företag kunskap om
hur och kring vilka värden det offentliga styrs och organiseras. Sådana brister, eller
missuppfattningar, finns ofta kring säkerhetslösningar av teknisk karaktär men också
organiseringen av ett system, vilka som har tillträde och hur integritet kontra
offentlighet hanteras. Den privata sektorns och marknadens principer blir ofta
normen och ges tolkningsföreträde vad gäller val av teknik och verksamhetslogik.
Men vi måste förstå att offentliga e-tjänster är annorlunda och ofta mer komplexa då
alla skall kunna vara med och rättigheter snarare än betalningsförmåga står i fokus.
Säkerhet i offentliga sammanhangen behöver omformas och återerövras för att värna
det offentligas grundvärden.
Även om privata och offentliga organisationer kan samverkan för att utföra uppdrag
kanske till och med i en och samma tjänst så är de grundläggande skillnaderna
avgörande. Idag skapas allt mer blandningar mellan det privata och det offentliga.
Detta kallas New Public Management (NPM) och syftar till att integrera
marknadslika lösningar i offentliga sammanhang för att öka effektiviteten i
resursanvändningen utan att tumma på demokrati och rättssäkerhet. På så sätt blir
gränserna mellan dem och upplevelsen av kontakterna inte alltid tydlig. Men för att
upprätthålla tillit och säkerhet i offentliga e-tjänster är det avgörande att dessa
skillnader klargör och upprätthålls både för dem som använder och de som levererar
tjänsterna.
24
E-tjänster i ett utvecklings- och
användningssammanhang
Ökande grad av ”e‐” i offentliga tjänster
Vår tredje övergripande slutsats är att e-tjänster utvecklas i samspel med
användningen av den. I alla fallstudier framträder det kontinuerliga
utvecklingsarbetet som centralt. E-tjänster mognar och växer och det sker ständiga
förbättringar. Motivet är att öka säkerheten i både tekniskt och organisatoriskt
avseende. För att illustrera detta kan vi använda bilden nedan, som kommer att växa
fram och utvecklas.
Tekniskt organiserad säkerhet
Socialt organiserad säkerhet
Bild 2: Schematisk illustration av tekniskt och socialt organiserad säkerhet
Med bilden ovan vill vi bara visa att när inslagen av ”e-” ökar så finns olika aspekter
av tekniskt och socialt organiserad säkerhet. Med ”e-” avser vi då, som vi diskuterade
i inledningen, e-tjänster, e-förvaltning och även e-demokrati. Förenklat kan en ökad
grad av ”e-” samla all användning av informationsteknik i samhället. För ju mer vana
medborgarna är vid att ha elektroniska kanaler för kommunikation och tjänster i
andra sammanhang, som sociala media och banktjänster, ju enklare kan de ta till sig
offentliga e-tjänster.
De tekniska arrangemangen av säkerhet kring en offentlig e-tjänst är oftast normen.
När en ny tjänst utvecklas är det ofta de tekniska arrangemang och lösningarna som
fokuseras. Fokus i säkerhetstänkandet är ofta frågor kring hur inloggning går till, hur
olika aktörer får tillträde till informationen, hur lagring och bevarande ska hanteras.
Den tekniska säkerheten implementeras i princip i ett läge innan tjänsten tas i bruk.
Men som vi vill visa i bilden nedan så är det svårare med den socialt organiserade
säkerheten i relation till det ständiga utvecklingsarbetet.
25
Ökande grad av ”e‐” i offentliga tjänster
Tekniskt organiserad säkerhet
Socialt organiserad säkerhet
Bild 3: Illustration av teknisk organiserad säkerhet och utfallet av socialt organiserad
säkerhet
Ökande grad av ”e‐” i offentliga tjänster
Den socialt organiserade säkerheten i bild två framträder som mer disparat och det är
vårt huvudintryck från fallstudierna. Denna bild illustrerar att det oftast finns en ram
för hur den socialt organiserade säkerheten förväntas hanteras. Men i praktiken
uppstår många mindre begränsade lokala ordningar som upplevs som säkra just för
dem där och då. Men det finns även de som organiserar säkerheten av tjänsten
utanför organisationens ramar. Exempelvis de som också har ett annat system, som
post-IT lappar om det elektroniska systemet inte skulle vara tillgängligt, den som
skriver ut allt på papper och sätter i en pärm – för säkerhets skull! Dessa ”sidoorganisationer” är inte ovanliga. Men de hotar organiseringen och upplevelsen av
säkerheten i sin helhet.
Tekniskt organiserad säkerhet
Socialt organiserad säkerhet
Bild X3 Schematisk illustration av sammanhållen teknisk och socialt organiserad säkerhet
Ambitionen i utvecklingen av säkra offentliga e-tjänster vore att den tekniska och
sociala säkerheten organiserades sammanfogat, som vi vill visa med den sista av
dessa tre bilder. Våra studier pekar på att när det tekniska och sociala sammanfogas i
26
en sammanhållen utvecklingsprocess när reell faktisk och upplevd säkerhet i högre
grad. Det kontinuerliga utvecklingsarbetet kring offentliga e-tjänster bör därför
präglas av sammanfogning av tekniska och sociala värden, kompetenser och kunskap.
Om utvecklingen av offentliga e-tjänster inkluderar både det sociala och tekniska
arrangemangen kan vi skapa tillit och säkerhet både till det faktiska och till det
upplevda. Men sådan säkerhet grundas i förståelsen för skillnader mellan privat och
offentligt och att e-tjänster finns i sammanhang där de både används och utvecklas. I
nästa avsnitt kommer vi att sätta dessa slutsatser i relation till projektets
forskningsfrågor.
27
4. Slutsatser och ”svar” på forskningsfrågorna Det övergripande syftet med detta forskningsprojekt var att analysera hur och varför
”säkra” offentliga e-tjänster konstrueras (både genom sociala och tekniska
aktiviteter) i olika praktiker. Forskningsprojektet har haft tydliga tvärvetenskapliga
ansatser där vi aktivt integrerar perspektiv, teorier och förhållningssätt från ämnena
statsvetenskap och informatik. De tvärvetenskapliga ansatserna har varit både
teoretiska och praktiska i syfte att öppna för analyser av tillit, dvs betydelser som
utvecklas i spåren av olika professionella kompetenser och kunskaper hos både
individer och organisationer. Detta syfte har kommit att hanteras i ett antal olika
fallstudier och dess innehåll har brutits upp i och konkretiserats genom fyra
övergripande frågeställningar enligt nedan:
•
Vilka aktörer och organisationer involveras i utvecklingen av säkra
offentliga e-tjänster och hur tolkar de informationssäkerhet, tillit och
organisering?
•
Vilka typer av kunskap och kompetenser används och utvecklas genom
de socio-tekniska utvecklingsprocesserna?
•
Vilka värderingar, normer, idéer och strategier återfinns i dessa
processer och hur kan dessa förklara olikheter i utfallet av processerna?
•
Hur kan informationssäkerhet och tillit byggas i teorier kring sociotekniska system?
I detta avsnitt kommer vi att med ett fallövergripande perspektiv diskutera generella
svar på dessa frågor. Under projektets genomförande har dock frågorna preciserats
och utvecklats, men nu återknyter vi till de ursprungliga frågorna och gör analyser
baserade på dessa.
Aktörer och organisationer
I samtliga fallstudier framträdde offentliga e-tjänster som en del av organisationen
och det var tydligt att e-tjänster inte kan ses som separerade från organisationen i
övrigt. Utveckling och implementering av e-tjänster och informationshantering har
ofta lett till att ”helt andra” organisatoriska problem uppmärksammas och måste
”rättas till”. Därför är säkra offentliga e-tjänster en del av säkra organisationer.
Offentliga e-tjänster är komplexa och därför är det alltid många olika aktörer som
deltar i utformningen och implementeringen. Det är avgörande att dessas olika roller
förstås och respekteras inom organisationen för att kunna undvika problem och
konflikter. Detta gäller både för dem som själva deltar och de som analyserar
processer kring offentliga organisationer. Det finns de aktörer som är professionella
28
och lekmän som i sin vardag använder tjänsterna. Oavsett vilket måste de vara säkra
för alla.
När förändringar sker agerar personer och organisationer olika. Det finns aktörer
som agerar som bromsklossar och andra som tar på sig rollen av pådrivare. En annan
uppenbar skillnad mellan aktörerna är att de på olika sätt förhåller sig till ansvar. Det
finns de som ser och tar ansvar för helheten och andra som inte gör det. Självklart har
de som deltar olika möjligheter och resurser för att driva på verksamheter, men det
handlar också om kompetenser, kunskaper och personligheter.
Vi ser också att informationssäkerhetsaspekter (t.ex. i det elektroniska
journalsystemet i landstinget) kan leda till nya och förändrade sätt att organisera
verksamhet för att väga upp säkerhets- och tillitsdimensioner i mera teknisk mening.
Även den offentliga verksamhetens indelning i flera nivåer utmanar denna hantering.
”Översättningen” av erfarenheter och styrning mellan olika nivåer gör offentliga
organisationer än mer komplexa som implementeringsarenor. Där olika kunskap och
kompetenser präglar både personer och verksamheter.
Kunskap och kompetenser
De aktörer som deltar i processerna kring säkra offentliga e-tjänster har olika
kunskaper kompetenser och därför ser de både olika möjligheter och olika potentiella
problem med utvecklingen av offentliga e-tjänster. Att arbeta med säker teknik och
organisation är viktigt. Det skapar centrala förutsättningar och möjligheter för god
och hållbar utveckling inom offentliga organisationer, i samhället i stort och hos
enskilda medborgare och hushåll. Men säkerhetsarbetet i denna vida tolkning kan
också vara potentiell källa till problem, då de som deltar har så pass olika kunskaper
och kompetenser.
Detta kan delvis förklaras av varierande IT-mognad och olika attityder till teknik som
finns inom såväl offentlig förvaltning som hos medborgare. Förmågan hos
decentraliserad offentlig förvaltning att artikulera ”kravspecifikationer” för sina ”nya”
e-tjänster har visat sig vara begränsad, varför de ofta hamnar i en låst
beroendeställning till de privata leverantörerna inom området.
Vi ser i våra studier å andra sidan positiva möjligheter avseende ”inbyggd” säkerhet i
systemen. Det finns möjligheter för offentliga aktörer att via standardiserade system
ta del av goda lösningar och principer som har utvecklats och testats för tidigare
kunder inom såväl offentlig som privat sektor. Men avgörande är att offentliga
organisationer stödjer och utvecklar kunskaper och kompetenser kring säkra
offentliga e-tjänster genom att reflektera kring, diskutera dem och driva på
utvecklingen. För ett säkrare e-samhälle har även offentliga organisationer ansvar för
att hantera digitala klyftor och andra former av utanförskap genom kunskaper och
kompetenser hos medborgare i gemen.
29
Värderingar kring säkra offentliga e-tjänster
Den offentliga förvaltningens grundpelare är demokrati, rättssäkerhet och
effektivitet. Dessa värden ges delvis nya betydelser i relation till offentliga e-tjänster.
Men de utgör fortfarande grunden för vad som upplevs som säkert.
Offentliga e-tjänster har i många fall präglats av det tekniska. De tekniska
principerna och vad som anses möjligt att tekniskt lösa har i flera fall framträtt som
om det vore givet. Vi har i de mest skilda sammanhang sett sådana inslag av teknisk
determinism, det vill säga att tekniska lösningar i sig ses som drivkrafter för
förklaringen till förändringar. Därför är det än viktigare för oss att återigen lyfta fram
att teknikens betydelse kan skapas i sociala sammanhang.
Än tydligare blir detta när privata företag företräder det tekniska. Då ställs de
tekniska lösningarna i relation till marknadens värden och normer. Offentliga etjänster blir då dubbelt avvikande. För det första finns de i offentliga organisationer
och inte i privata. För det andra så skall de vara tillgängliga för alla, inte bara de som
betalar. I samspelet mellan privata och offentliga aktörer krävs flexibilitet för att hitta
lämpliga sätt att utveckla och effektivisera verksamheter utan att tappa demokratiska
värden och ideal. Varje offentlig organisation måste kunna vakta de värden som ses
som mest centrala för deras medborgare och i relation till de uppgifter som de
demokratiskt tilldelats.
De sociala värden som kringgärdar det offentliga grundar säkerheten och därför är
det viktiga värden att värna. Det är avgörande att olika tolkningar av det offentliga
och dess värden kan ”översätts” och integreras i offentliga e-tjänster.
Teoretiska implikationer kring teknik-samhälle
forskning
Vår forskning har återigen pekat på behovet av att integrera förståelsen för tekniska
och sociala sammanhang, i detta avseende kring hur säkerhet konstrueras i olika
offentliga praktiker. Vi har gett olika bidrag och tänjt gränser kring dessa teorier,
vilket återkommer i samtliga vetenskapliga publikationer. De främsta och
återkommande centrala begrepp som vi gett bidrag kring är aktörer/intressenter,
institutioner/värden och tillit.
30
5. Slutsatser, implikationer och fortsatt forskning Det övergripande syftet med projektet var att analysera hur och varför ”säkra”
offentliga e-tjänster konstrueras (både i social och i teknisk betydelse) i olika
praktiker. Projektet har genomförts i mångvetenskapliga samarbeten, men har
primärt haft en grund i Statsvetenskap och Informatik.
Den övergripande slutsatsen är att säkra offentliga e-tjänster är ett omfattande och
ännu växande område. I informationsteknisk mening kan säkerheten inte sällan lösas
enhetligt och standardiserat. Däremot i relation till organisatoriska ochsociala
aspekter och inte minst ur ett användar perspektiv är frågan både mer komplex och i
varje avseende lokalt bunden till dess sammanhang. När det gäller
forskningsprojektets både praktiska och teoretiska implikationer kommer vi här ta
oss friheten att diskutera och resonera något vidare utifrån de resultat som
presenterats och diskuterats i föregående avsnitt.
De tre övergripande implikationerna är:
•
•
•
Att värna det offentligas särdrag
Att se medborgarskapets utmaningar
Att utveckla verksameter och ”e-”
Tabell 3: Implikationer av vår forskning
Detta avsnitt inleds men en reflektion om praktiknära fallstudier, därefter diskuteras
tre praktiska implikationer: att värna det offentligas särdrag, medborgarskapets
utmaningar samt att utveckla verksamheter och e-tjänster gemensamt. Slutligen
presenteras något om fortsatt forskning.
Fallstudier som lärande
Forskningsprojektets fokus på fallstudier har lett till att vi arbetat nära och över
längre tid i samverkan med dem som är verksamma inom organisationerna som vi
studerat. På så sätt har vi lyckats komma nära och in i de organisatoriska
sammanhangen och genererat både djup och bredd i det material som vi har att
analysera.
På så sätt har vi även deltagit nära och kontinuerligt återkopplat preliminära resultat
och fått respons på och en god dialog kring de tolkningar som vi gjort. Således har
spridning av resultat i aktuella organisationer integrerats i pågående arbete men även
fungerat för att generera nya intryck. Detta samspel med de praktiker som är
verksamma i de organisationer som studeras har även lett till att forskningsfrågor
31
utvecklats och preciserats. På så vis har ett tydligt och ömsesidigt utbyte och
utveckling av kunskap skett
Fallstudier har dock begränsningar var gäller analytisk generalisering. Därför har
omfattande teoretiskt grundade analyser varit viktiga delar av vårt arbete. Teoretiska
perspektiv sätter dels de egna erfarenheterna och tolkningar i relation till andras och
har även gett oss möjligheter att finna slutsatser och implikationer som återkom i
olika fall – att identifiera mera generella mönster. Grunden för de analytiskt generella
slutsatser som diskuteras här är därför både grundade i flera fall och har teoretisk
grund. Därför vill vi framhålla betydelsen av att förankra studier av denna karaktär i
gedigen samhällsvetenskaplig teori, inte minst i relation till fallstudier.
Att värna det offentligas särdrag
Vi har genom detta forskningsprojekt särskilt kommit att bli medvetna om betydelsen
av att uppmärksamma och klargöra de särdrag som präglar det offentliga när
offentliga e-tjänster studeras och särskilt säkerhet i relation till det offentliga.
De tre centrala värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet konkretiserar det
offentligas ethos – d.v.s. organisationens speciella kultur eller särprägel. Dessa
värden är viktiga utgångspunkter i alla studier av offentliga verksamheter. Offentliga
värden konkretiseras och artikuleras ofta indirekt genom såväl design av system samt
dess sociala organisering och hur det pratas om dem. I alla dessa avseenden kan och
bör det offentligas särdrag beaktas.
Diskussionen kring detta har vi ovan samlat i begreppet legitimitet som står för
samspelet mellan människors tillit till ett system/en verksamhet och dess laglighet.
Legitimiteten är avgörande för att offentliga e-tjänster skall upplevas som säkra. I en
omfattande välfärdsstat som den svenska är legitimiteten än viktigare, eftersom det
offentliga utgör en stor del av människors vardag och vår gemensamma ekonomi.
Särskilt viktigt blir dessa utmaningar då privata företag står för stor del av
utvecklingen av IT i allmänhet och e-tjänster i synnerhet. De privata företagens
marknadsorientering och vinstfokusering kan komma att ta över de offentliga
värdena. Det är inget ovanligt att så är fallet. Därför är det viktigt att legitima och
säkra offentliga e-tjänster utvecklas genom att värna det offentligas kärna och
grundvärde – dess ethos!
Medborgarskapets utmaningar
En tredje central utmaning är att skilja på kunder och medborgare i offentliga etjänster. Den sociala säkerheten konstrueras genom att rätt person får det han/hon
har rätt till och skyldigheter att göra. På marknaden är vi kunder som kan köpa och
sälja. I det offentliga är vi medborgare med rättigheter och skyldigheter.
32
Dessa skillnader är viktiga att förstå – inte minst ur ett säkerhetsperspektiv. Många
konflikter och problem med offentliga e-tjänster härrör ur just dessa olikheter. Därför
vill vi uppmana medborgare att förstå att de inte alltid är kunder – de är en del av en
demokratisk offentlighet.
Denna uppmaning riktas också till offentliga organisationer, även om det inte skall
tas till intäkt för att man inte behöver ge god service och skapa tillgänglighet.
Offentliga e-tjänster är förlängningen av offentliga värden, skall kunna passa alla och
uppfattas som trovärdiga och på olika sätt säkra.
Uppmaningen gäller även dem som levererar systemlösningar till privata och
offentliga organisationer måste bli bättre på att förstå skillnaderna och nyanserna för
att kunna ta tillvara de goda lösningar och idéer om finns inom de båda sektorerna.
Men offentliga organisationer måste även utveckla sin beställarkompetens och bättre
kunna kommunicera sina och medborgarnas behov, önskemål och förväntningar.
Sannolikt skulle tilliten till systemen och till och med demokratin kunna förstärkas,
säkerheten och tilliten skulle kunna öka och alla kunde förstå och agera utifrån det
offentligas särdrag.
Att utveckla verksameter och ”e-”
Det visade sig i samtliga fallstudier att det var avgörande att kunna se utveckling och
användning av e-tjänster i ett vidare sammanhang och att våga gå längre än den
egentliga implementeringen av e-tjänsten. Att kunna tänka om och organisera
verksamhet på ett nytt sätt eller att utföra befintlig verksamhet på ett smartare och
mera fruktbart sätt. Vad som kallas för stuprör i offentlig verksamhet är inte den
logiken som medborgare sätter i första rummet – där är processer, direkta behov och
nytta samt situationer i fokus istället; sammansatta ärenden och en samordnad
organisering. Vi lever därmed med parallella verksamhetslogiker som behöver
hanteras och sättas under luppen; utan att utelämna eller städa ut den ena logikens
fördelar till förmån för en ny. Det handlar också om att arbeta återkommande och
medvetet med kompetensbehov och –tillgång, normer och värderingar gällande
organisering och användningen av e-tjänster (vilket bland annat påverkar viljan och
förmågan att se möjligheter och hinder ovan).
Fortsatt forskning
Genom detta forskningsprojekt har vi fått möjlighet att utveckla tvärvetenskapliga
samarbeten som kommer att leda vidare till många nya forskningsfrågor och
utmaningar. Avslutningsvis vill vi därför peka på några frågor som vi utifrån detta
projekt identifierat.
Den första fråga som vi redan börjat följa i ett nytt MSB-finansierat (dnr 2010-2657)
projekt FUSe ”Framtidens säkra elektroniska identifiering – framväxt och
användning av e-legitimationer”. Dessa frågor bygger tydligt vidare på de slutsatser vi
33
dragit i det här redovisade projektet. Återigen kommer frågor kring samverkan
mellan olika organisationer, aktörer och kompetenser att analyseras.
Offentlig e-förvaltning behöver också studeras så att svenska förhållanden sätts i
relation till internationella sammanhang. I det av Vinnova finansierade Marie-Curie
projektet ”Sustainable eGov” sätts svensk e-förvaltning dels i relation till andra
mogna välfärdsstater och utvecklingsländer. Där analyseras även om och i så fall hur
e-förvaltningen kan bidra till hållbar utveckling i alla dess dimensioner .
Detta är ett sätt att bygga vidare kring och mer explicit integrera allmänna
samhällsvetenskapliga teorier i studier av e-förvaltning, som framhålls både i
Andreassons och Janssons licentiatsavhandlingar. Ett sådant begrepp är det som
kallas organisatorisk översättning. Det vill säga hur förståelser och tolkningar av i
detta fall e-förvaltning översätts mellan olika organisationer och sammanhang. Men
dessa frågor behöver än mer forskning för att kunna bidra till en sammanhållen eförvaltning där organisatoriska och kompetensgrundade skillnader skall kunna bli all
mindre hinder och processtyrning underlättas. Sådan forskning bör fokusera de
offentliga organisationernas uppdrag, ansvarsfördelningar och roller. Exempel på
frågor är om det kommunala självstyret fortfarande fruktbart när det gäller eförvaltning? Vilken roll spelar fler-nivå demokrati i e-förvaltningen? Vilka
kompetenser finns och bör finnas i tekniska system respektive hos professionella
medarbetare?
Medborgare blir allt mer aktiva och informerade genom den ökade vardagliga
användningen av IT. Sociala medier används ofta för att stärka intressegrupper och
bygga allianser. Exempelvis patientgrupper bygger sådana gemenskaper där de både
stödjer och stöttar varandra men även lär av varandra för att kunna ställa krav på
sjukvård, service och andra offentliga stöd. Tillgången till sjukvårdsinformation gör
även att patienter och/eller anhöriga kan bli välinformerade specialister genom att
läsa den senaste medicinska forskningen och ta del av andras berättelser. Sådana
patienter är inte alltid enkla att hantera i den offentliga sjukvården och deras tillit till
sjukvården kan urholkas. Sådana mer etiska, demokratiska och normgrundade frågor
som genereras av den ökade användningen av IT inom offentlig förvaltning behöver
ytterligare problematiseras.
Dessa och andra forskningsfrågor kommer vi att fortsätta att möta och hantera i
tvärvetenskapliga sammanhang, genom att ytterligare fördjupa samarbetet som byggt
upp i PostIT gruppen genom detta projekt.
34
Publikationer & återkopplingar Här presenteras de publikationer och texter som producerats i projektet samt andra
former av resultatredovisningar. Uppdelning är att först kommer vetenskapliga peerreview granskade publikationer, därefter avhandlingar, sedan publikationer skrivna
för en bredare allmänhet (så kallade praktiker), därefter listas konferenspapper varav
några utvecklats till artiklar och slutligen andra former av presentationer av projektet
– främst muntliga sådana.
Vetenskapliga
publikationer
(Peer-review
granskade
artiklar,
konferenspublikationer och bokkapitel)
Axelsson, Karin; Ulf Melin and Ida Lindgren (2009) “Developing public e-services for
several stakeholders – A multifaceted view of the needs for an e-service”, in
Newell S, Whitley E, Pouloudi, N, Wareham J, Mathiassen L (Eds., 2009),
Proceeding of the 17th European Conference on Information Systems
(ECIS2009), Verona, Italy, 8-10 June 2009, pp. 2804-2815.
Bernhard, Irene & Wihlborg, Elin (2011) “Regional e-Governance opens up to
entrepreneurial behavior in public administration” in Johansson, B.
Karlsson, C. & Stough, R. R. (eds.), Agglomeration, Clusters, and
Entrepreneurship: Studies in Regional Development, London: Edward
Elgar Publications.
Bernhard, Irene & Wihlborg, Elin (2012 accepted for publication) ”Trust in Secure
Public E-services” in Johansson, B. Karlsson, C. & Stough, R. R. (eds.)
Entrepreneurship, Social Capital and Governance, London: Edward Elgar
Publications.
Melin, Ulf (2009) “The Emperor’s New Clothes? – Analyzing the Swedish Action Plan
for e-government” in International Journal of Public Information Systems
Special issue on “E-government in Sweden – New directions”, vol 2, pp 97122.
Hansson, PO & Elin Wihlborg (2011) “Internet café as a supportive educational
arena: a case study from the urban slum of Kibera, Nairobi, Kenya”. Peer
reviewed paper in proceedings from INTED 2011, International Technology,
Education and Development Conference, 7-9 March, Valencia, Spain.
Palm, Jenny & Maria Alm (2010) “Vertical and horizontal governance of crisis
management – a study of two regional emergency management councils in
Sweden” In: Crisis Management, Alvintzi, Patrick & Eder, Hannes (ed). Pp.
263-288. New York: Nova Science Publisher.
Wihlborg, Elin & Elina Ramsell (2011, accepted) “Governing technical information
systems in local crisis management”. Accepted for publication in Public
Works and Management.
Wihlborg, Elin & Rickard Mikaelsson (2011) “Challenges to local e-democracy: A
conceptual analysis of a bottom-up study of e-democracy practices in a
multicultural Swedish municipality.” Peer reviewed paper in proceedings
from CeDEM Conference for E-Democracy and Open Government 2011,
May 5-6, Danube University Krems, Austria.
Wihlborg, Elin & Ester Andréasson (2010) ”The Paradox of Community Informatics
in the Health Care Sector”. Peer reviewed paper in proceedings from CIRN35
DIAC Community Informatics Conference 2010: Tales of the Unexpected:
Vision and Reality in Community Informatics, Prato, Italy, October 2010.
Wihlborg, Elin; Ulf Melin & Linus Johansson-Krafve "Technology in Policy - An
Explorative Case Study of information systems in merging authorities. Peer
reviewed paper for WEBIST, Valencia April 2010.
Licentiatavhandlingar
Andréasson, Ester (2011) ”Det är väldigt mycket datoriserat är det.” – En studie om
IT-utveckling i ett landsting: Policy, implementering och praktik.
Licentiatavhandling Nr. FiF-a 102, Linköping: Linköpings universitet,
Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling.
Jansson, Gabriella (2011) Local Values and e-Government – Continuity and Change
in Public Administration: Implementing Public e-Services in Two Swedish
Municipalities. Licentiatavhandling Nr. FiF-a 100, Linköping: Linköpings
universitet, Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling.
http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:liu:diva-67896
Publikationer riktade till “praktiker”
Axelsson, Karin; Malin Tillmar & Elin Wihlborg (2010) ”Kundval – dilemman i
gränssnittet mellan privata och offentliga organisationer” i Samtal pågår…
från forskare till politiker och tjänstemän i kommuner. Friberg T,
Thelander S (red.) CKS-rapport 2010:1.
Andréasson, Ester och Melin, Ulf (2011) Cosmic - syndabock eller frälsare? – En
studie av införandet av och arbetet med ett IT-system för vård- och
patientadministration inom Landstinget i Östergötland, fallstudierapport.
IEI, Linköping: Linköpings universitet.
von Bergmann-Winberg, Marie-Louise & Elin Wihlborg (red.) (2011, in print)
Politiskt entreprenörskap. Malmö: Liber förlag.
Jansson, Gabriella (2009) ”E-tjänster – nya verktyg för ökat medborgarfokus? En
studie av arbetet med att utveckla och införa en e-strategi i Botkyrka
kommun”, rapport. Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling,
Statsvetenskap LIU-IEI-R--10/0098–SE.
Wihlborg, Elin (2011) ”Makt att äga rum. En essä om tidsgeografisk epistemologi”. i
Palm, Jenny & Elin Wihlborg (red.) (2011) Sammanvävt. Det goda livet i
vardagslivs-forskningen. En vänbok till Kajsa Ellegård på 60-årsdagen.
Linköping: Almlöfs förlag.
Wihlborg, Elin & Ulf Melin (2011) En fråga om tillit... – Praktik, teknik och
organisering i samspel kring säkra offentliga e-tjänster. Linköping:
Linköpings universitet.
Konferenspapper
Andréasson, Ester (2010) ”Förändring, organisering och makt – en studie av
teknikens roll i en lokal offentlig organisation”. Konferenspapper
presenterat vid Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i Göteborg, oktober
2010.
Andréasson, Ester (2009) "Visionen realiserad? – När nationell politik möter lokal
praktik”.
Konferenspapper
presenterat
vid
Nordiska
kommunforskarkonferensen i Åbo, november 2009.
36
Andréasson, Ester (2009) "Värderingar, visioner och konflikter i utvecklingen av
lokal e-förvaltning". Konferenspapper presenterat vid Statsvetenskapliga
förbundets årsmöte i Örebro, oktober 2009.
Andréasson, Ester (2009) “Social entrepreneurship in development of egovernment – how new challenges to local government blur the line between
the public and the private sector”. In proceedings from The 12th Uddevalla
Symposium, Bari, Italy, June 2009.
Andréasson, Ester (2009) Visionen om säkerhet, tillgänglighet och effektivitet förhoppningar knutna till implementeringen av journalsystemet Cosmic.
Konferenspapper presenterat vid Scandinavian Workshop on EGovernment, februari 2009.
Bernhard, Irene & Wihlborg, Elin (2009) “Integrative Public e-services driven by
Social Entrepreneurs - Regional Case Studies from Sweden”. Paper
presented at the European Regional Science Association ERSA Conference,
August 2009.
Bernhard, Irene and Wihlborg, Elin (2009) “Public e-service as an innovative
organisational setting for entrepreneurial behaviour”. In proceedings from
The 12th Uddevalla Symposium, Bari, Italy, June 2009.
Fox, Rodderick C.; Lawrence David & Elin Wihlborg (2009) “Open Access Research
as an agent of inclusion? Case studies from Rhodes University, South Africa
and Linköping University, Sweden” SANORD Conference Grahamstown
2009,
7-9
december
2009,
http://www.ru.ac.za/ocs/index.php/SANORD/SANORD2009/paper/view/
20.
Jansson, Gabriella (2011) ”Change within trajectories? A Comparative Study of the
Implementation of Public e-Services in Botkyrka and Nacka Municipality,
Sweden” Papper till Noos (Nätverket i offentlig organisation och styrning) i
Göteborg, februari 2011.
Jansson, Gabriella (2010) ”Constructing Local Public e-Services: Clashing Values?”.
Konferenspapper presenterat vid Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i
Göteborg, oktober 2010.
Jansson, Gabriella (2009) “Public e-services – a new local divide? A comparative
study of policies in three Swedish municipalities”. Konferenspapper
presenterat vid Nordiska kommunforskarkonferensen i Åbo, Finland,
november 2009.
Jansson, Gabriella (2009) ”Developing e-services in local public administration – the
(re)construction of values – The case of the municipality of Botkyrka,
Sweden”. Konferenspapper presenterat vid Statsvetenskapliga förbundets
årsmöte i Örebro, oktober 2009.
Jansson, Gabriella (2009) “Developing public e-services – “the same” as developing
one-stop government offices? The case of the Municipality of Botkyrka,
Sweden”. Papper till EUROLOC 2009 sommarskola för doktorander,
Challenges to European Local Government.
Jansson, Gabriella (2008) "Safe public e-services - an issue of trust and organisation:
possible research outlines for a licentiate thesis". Konferenspapper
presenterat vid Nordiske Kommunal konferansen i Kristiansand, Norge,
november 2008.
Lindgren, Ida (2010) ”Electronic Services in Public Sector Organisations. A
Conceptual Discussion on Public E-service and E-administration
characteristics.” Paper presented at the 33rd IRIS Seminar, August 20-24,
Aalborg, Denmark.
37
Lindgren, Ida (2010) "What is a public e-service? A conceptual discussion of public eservice characteristics". Paper presented at SWEG 2010 - Scandinavian
workshop on e-Government, 27-28 January, Örebro, Sweden.
Tillmar Malin, Karin Axelsson, Elin Wihlborg, Ida Lindgren (2010) “IT systems in
Public Administration – A Multi-disciplinary Perspective on Trust”. Paper
presented at 5th Workshop on Trust within and between Organizations,
Madrid, Spain, 28-29 January 2010.
Wihlborg, Elin & Irene Bernhard (2010) “Trust in Safe Public e-services. Translating
Policies into Use.” Paper presented at ERSA – European Regional Science
Association, August 2010.
Wihlborg, Elin (2010) ”Implementeringsloopen – om projekt som organisationsform
i
governance
sammanhang”.
Konferenspapper
presenterat
vid
Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i Göteborg, oktober 2010.
Wihlborg, Elin (2008) ”Flexible actors in globalized multilevel governances Accountability in local policy making”. Konferenspapper presenterat vid
Nordiske Kommunal konferansen i Kristiansand, Norge, november 2008.
Örnerheim, Mattias (2010) ”Marknadsskapande, valfrihet och e-hälsa i sjukvården.
Utkast till avhandlingsdesign”. Konferenspapper presenterat vid
Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i Göteborg, oktober 2010.
Örnerheim, Mattias(2011) ”What frames quality registers in Swedish health care – An
institutional approach”. Konferenspapper presenterat på 14th Uddevalla
Symposium, Bergamo university, Italien, juni 2011. Awarded best PhDpaper
(http://www.symposium.hv.se/extra/pod/?id=1146&module_instance=1&a
ction=pod_show).
Örnerheim, Mattias (2011) "Entrepreneurial actors between two systems of norms –
Profound and professional quality knowledge in Swedish health care" Paper
to be presented at the 6th ECPR (European consortium for political
research) General Conference, in Reykjavik, Island, 25th-27th August, 2011.
Omnämnanden i media, några exempel
• ”Cosmic ger bättre säkerhet och tillgänglighet”, IT i Vården. Publicerad 201106-09 09:41. http://itivarden.idg.se/2.2898/1.389975/cosmic-ger-battresakerhet-och-tillganglighet#disqus_thread
• ”Kritiserat journalsystem får ris och ros”, svt.se. Publicerad 2011-06-09 09:20.
http://svt.se/2.58360/1.2449142/utskriftsvanligt_format?printerfriendly=tru
e
• ”Personal kritiserar utbildning i Cosmic”, SKTF-tidningen. Publicerad 201106-10
09:49.
http://www.sktftidningen.se/artikel/personal-kritiserarutbildning-i-cosmic-57095
Muntliga återkopplingar till praktiker och andra relaterade
verksamheter
• Vi arrangerade ett välbesökt (drygt 100 deltagare) seminarium på konferensen
Offentliga rummet, Sandviken, maj 2010, vilket har lett till flera nya kontakter
med myndigheter och kommuner.
• Vid en intern workshop möttes representanter för alla huvudfallen och några
av de kompletterande fallstudierna. Här diskuterades öppet och kreativt
38
•
•
•
•
•
•
•
•
•
erfarenheter av fallen och jämförelser mellan dem. Flera av praktikerna sa att
detta var extremt viktigt i deras egna professionella miljöer och att de kunde
gå tillbaka med stärkt självkänsla av denna erfarenhet. Därför har vi utlovat ett
liknande arrangemang senare i höst.
Keynote föreläsning om slutsatserna i projektet vid European Security
Conference, Örebro universitet, juni 2011.
Löpande kontakter med andra myndigheter som kommuner, Transportstyrelsen och Migrationsverket för att ge presentationer om projektets
erfarenheter och diskussioner förs om hur detta kan ske på bästa sätt.
Flera mediainslag om sammanhang för valrörelseaktiviteter i regionala och
lokala medier.
Samverkan med Norrköpings Science Park och Hälsans Nya verktyg kring etjänster och interaktiva media särskilt med fokus på vården.
Samverkan med företaget VSL Systems kring kommunala e-arenor för
krisberedskap, stöds även av Vinnova (ett Vinn-väx projekt växte fram och
genomfördes av Jansson och Wihlborg tillsammans med VSL).
Kontinuerlig samverkan med nätverksgruppen som bildats efter det avslutade
projektet "Anonyma tentor" på LiU.
Kring fallstudien om Cosmic i Landstinget i Östergötland har en skriftlig
delrapport lämnats för synpunkter och spridning inom organisationen.
Rapporten har tagits väl emot och innehöll flera utvecklingsdimensioner
gällande införande och användningen av Cosmic, gällande organisering, tillit
och säkerhet. Flera seminarier och återkopplingar har skett och fler kommer
att genomföras.
Doktorandkursen "Politiskekonomiska perspektiv på e-samhället Komplexitet, makt och tillit" (7,5 hp) har genomförts av Wihlborg, med
samtliga doktorander inom projektet samt ett antal ytterligare doktorander
från informatik och statsvetenskap.
Masterskursen ”IT-samhällets policyrelaterade verksamheter” (7,5 hp) på
masters-programmet i Policyanalys, vilken inkluderar en analys uppgift kring
e-handlingsplanen ges av Melin och Wihlborg varje år.
39
