SAFe: Safe public e-services – an issue of trust and organization
Delrapport, september 2010.
Elin Wihlborg (projektledare), Statsvetenskap samt Karin Axelsson och Ulf Melin, Informatik, Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling, Linköpings universitet (LiU).
Inledning
Forskningsprojektet ”SAFe: Safe public e-services – an issue of trust and organization” är nu
inne på sitt sista år och i denna delredovisning fokuseras fallstudiernas resultat, några
preliminära slutsatser samt resultatredovisningar och återkopplingsmetoder. I föregående
delredovisning presenterades fallstudierna närmare, här fokuseras därför fallövergripande
analyser och de möjligheter till fortsättningsstudier som vi skisserar framåt.
Forskningsprojektets fokus och bidrag
Det övergripande syftet med projektet är att analysera hur och varför ”säkra” offentliga etjänster konstrueras (både i dess sociala och tekniska betydelse) i olika praktiker. Projektet är
mångvetenskapligt, men har primärt en grund i Statsvetenskap och Informatik. Utvecklingen
av säkra offentliga e-tjänster är omfattande, ofta lösbar i informationsteknisk mening, men
mera komplex ur organisatoriskt, socialt och användningsperspektiv. Därför har
forskningsprojektet både praktiska och teoretiska dimensioner.
Under projektperioden har vi genom kompletterande finansiering och samverkan utvecklat
projektet på flera sätt och flera personer arbetar idag med dessa frågor i vår närhet.
Forskningsprojektet SAFe utgör på så sätt basen i en framväxande forskningsmiljö kring
säkerhet, tillit och demokrati i det framväxande informationssamhället med fokus på
offentliga e-tjänster . Vi har finansiellt stöd även från Forskningsrådet för Arbetsliv och
Socialvetenskap (FAS), Vinnova och internt från filosofiska fakulteten vid linköpings
universitet. Under innevarande år bedrivs forskningen inom SAFe kring primärt av fyra
doktorander (varav två är delvis föräldralediga) och tre seniora forskare.
Den framväxande forskningsmiljön samlar vi i begreppet PostIT-gruppen, som kan utläsas:
Public Organisations in Sustainable Transition through/by Information Technology. Vi vill
härigenom peka på ett par centrala teser som generats ur vår forskning:
-
Public Organisations är mer än offentlig förvaltning. Idag implementeras alltmer
offentlig politik i gränssnitt av och samverkan mellan många olika slags organisationer
som offentliga, kooperativa, ideella, privata etc. Dessa organisationer bör dock genom
sitt agerande och de aktuella uppgifterna betraktas som offentliga.
-
Sustainable Transition påvisar vår normativa ansats att förändringarna bör vara
hållbara ekonomiskt, ekologiskt och socialt/demokratiskt. Hållbarhet kan både handla
om att etablerade organisationer är så stabila att de kan hantera en hållbar förändring
1
eller att de nya organisationer och strukturer som skapas skall sträva efter att vara/bli
mer hållbara än de tidigare. Det innebär att förändringsprocesser i sig inte bara är
förändring, utan även bärare av värden.
-
through/by är en indikation av att IT både finns i ett sammanhang av det som kallas
informationssamhället och samtidigt är IT ett verktyg för dessa förändringar. De
samhällsförändringar som studeras ses således inte som lyfta ur sitt sammanhang.
-
Information Technology är i detta mångvetenskapliga sammanhang både ett tekniskt
system och artefakter. Dessa både strukturerar och påverkar samhället och har
implikationer på de mest skilda områden. På så sätt inkluderas allt ifrån mobiltelefoner
och enklare tjänster som kan genomföras med dem till de grundläggande förändringar
av informationstillgång som tekniken ger. Offentliga e-tjänster kan således handla om
såväl intern administrativ användning av datorer som om att skapa nya möjligheter för
kontakter mellan förvaltning och det omgivande samhällets organisationer och
medborgare.
Dessa centrala och gemensamma synsätt har vuxit fram genom SAFe projektet och används
nu som grund för att utveckla och formulera kommande forskning så som redovisas sist i
denna text.
Fallstudierna
Forskningsprojektets bas har utgjorts av tre huvudfallstudier och ett antal relaterade mindre
fallstudier. De tre huvudfallen har valts för att representera e-tjänster inom stat, landsting och
kommun.
Det första fallet handlade om införandet av anonyma tentamina på ett universitet.
Utvecklingen av denna e-tjänst i en offentlig miljö har vi följt från idé till implementerad,
utvärderad och utvecklad tjänst. En viktig lärdom här är att införandet av en e-tjänst tvingar
fram klargörande av verksamhetsprocesserna inom organisationen och i relation till andra
aktörer och organisationer. Organisationens förbättrade kännedom om sina egna
informationsflöden, ansvar och rollfördelningar var en oväntad och (för de flesta) positiv
effekt av förändringen. Detta ökade säkerheten både i e-tjänsten och i andra centrala processer
inom organisationen. Därtill visade det sig att införandet av e-tjänsten öppnande tidigare
givna roller och relationer. Osynliga hierarkier och maktrelationer synliggjordes och
omförhandlades i vissa fall.
Det andra fallet var e-tjänster för patientjournalhantering i ett landsting hälso- och
sjukvård . Detta är högt specialiserade och hierarkiska organisationer, i vilka krav på tillit
och styrning framträder särskilt väl. Samspelet mellan medicinska, administrativa och
politiska kompetenser och styrmodeller samspelar här. Privata vårdgivare, medicinsk
forskning och privata företag som tillhandahåller informationstekniska lösningar för
vårdprocesser och vårdadministration gör bilden mycket komplex. Även här är kompetenser
och olika tolkningar av e-tjänsten (främst patientjournaler) avgörande. Därför är organisering
2
och ansvarsutkrävande i stora och tröga förändringsprocesser viktiga att synliggöra. Återigen
var det uppenbart att införandet av en e-tjänst fick grundläggande implikationer på ”hela”
verksamheten.
För det tredje fallet valdes Botkyrka kommun, som utvecklat flera e-tjänster i syfte att öka
tillit och legitimitet för kommunen och andra offentliga aktörer bland medborgarna. Här
framträdde särskilt teknikens betydelse för demokratiutveckling. I denna mångkulturella
kontext skapades andra hinder och möjligheter för förändring, vilka bör kunna ses i mer
generella termer genom den fortsatta analysen. Värderingar och normers betydelse för hur
teknik integreras i offentlig förvaltning och verksamhet bör ytterligare analyseras, vilket vi ser
möjligheter till i planerade internationella jämförelser.
Övergripande analysindikationer
Teoretiskt öppnar forskningsområdet kring informationssäkerhet i offentliga e-tjänster för
både generella och specifika nya förhållningssätt. Samspelet mellan privata och offentliga
aktörer och organisationers samspel, liksom intressenters och användares olika roller under
processer studeras särskilt. Förutom de i projektbeskrivningen fokuserade analyserna har vi
även kommit att ta in frågor kring ansvarsutkrävande för politiska processer sam t olika
intressenters delaktighet under design- och implementeringsprocesser.
Aktörer och organisering
I samtliga fallstudier framträder att offentliga e-tjänster är en del av organisationen och at etjänster inte kan ses som separerade från organisationen i övrigt. Utveckling och implementering
av e-tjänster och informationshantering har ofta lett till att ”helt andra” organisatoriska problem
uppmärksammas och måste ”rättas till”.
Kunskap och kompetenser
Vi ser också att informationssäkerhetsaspekter (t.ex. i journalsystemet som nämndes ovan) kan
leda till nya och förändrade sätt att organisera verksamhet för att väga upp säkerhets- och
tillitsdimensioner i mera teknisk mening. Även den offentliga verksamhetens indelning i flera
nivåer utmanar denna hantering. ”Översättningen” av erfarenheter och styrning mellan olika
nivåer gör offentliga organisationer än mer komplexa som implementeringsarenor. Där olika
kunskap och kompetenser präglar både personer och verksamheter.
Detta kan delvis förklaras av varierande IT-mognad och olika attityder till teknik som finns inom
såväl offentlig förvaltning som hos medborgare. Förmågan hos decentraliserad offentlig
förvaltning att artikulera ”kravspecifikationer” för sina nya e-tjänster är högst begränsad, varför
de ofta hamnar i en låst beroendeställning till de privata leverantörerna inom området. Vi ser
också positiva sidor avseende ”inbyggd” säkerhet i systemen, då det finns möjligheter för
offentliga aktörer att via systemen ta del av goda lösningar och principer som har utvecklats och
testats för tidigare kunder inom såväl offentlig som privat sektor.
Värderingar, normer och idéer
Den offentliga förvaltningens grundpelare är laglighet, demokrati och effektivitet, men de ges nya
betydelser i relation till offentliga e-tjänster. Bland annat kan vi i de mest skilda sammanhang se
till teknisk determinism, det vill säga att tekniska lösningar i sig ses som förklaringen till
3
förändringar. Därför är det än viktigare för oss att i de övergripande slutsatserna lyfta fram att
tekniken betydelser kan skapas i sociala sammanhang.
Dessa analyser kommer att konkretiseras i två syntetiserande artiklar som är under framtagande, i
doktorandernas avslutande arbeten samt i en ”handbok” till praktiker som vi kommer arbeta fram
med våra informanter som referensgrupp.
Publikationer & återkopplingar
Här presenteras de publikationer och texter som färdigställts under innevarande år, samtliga
publikationer i projektet kommer att samlas i den slutliga redovisningen.
Lindgren, I. (2010). "What is a public e-service? A conceptual discussion of public e-service
characteristics". Paper presented at SWEG 2010 - Scandinavian workshop on e-Government, 27-28
January, Örebro, Sweden.
Melin U, Axelsson K (2009), Managing e-service development – A comparative e-government case
study. In: Transforming Government: People, Process and Policy (TGPPP), 3(3), 248-270.
Melin, U, Axelsson K (2010), Inter-organizational information systems and interaction in private vs.
public sector - Comparing two cases, in Wimmer MA, Chappelet J-L, Janssen M, Scholl HJ (Eds.),
Proceedings of the 9th IFIP WG 8.5 International Conference, EGOV 2010, Lausanne, Switzerland,
30 August – 2 September 2010, pp. 38-49.
Wihlborg, E. & E. Andreasson ”The Paradox of Community Informatics in the Health Care Sector”
Peer reviewed paper for: CIRN-DIAC Community Informatics Conference 2010, Prato, Italy, Oktober
2010.
Wihlborg, E. & I. Bernhard (2010) “Trust in Safe Public e-services. Translating Policies into Use.”
Paper presented at ERSA, August 2010.
Wihlborg, E. & I. Bernhard (2010, forthcomming) “Public E-service as an Innovative Organisational
Setting for Entrepreneurial Behavior” Accepted for publication edited volyme by R. Stough, C.
Karlsson et al.
Wihlborg, E.; U. Melin & L. Johansson-Krafve "Technology in Policy - An Explorative Case Study of
information systems in merging authorities. Peer reviewed paper for WEBIST, Valencia April 2010.
Statsvetenskapliga förbundets årsmöte
Vid Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i Göteborg den 30 september till 2 oktober
kommer fyra papper att presenteras som författats inom ramen för SAFe.
Andreasson, Ester ”Förändring, organisering och makt – en studie av teknikens roll i en lokal offentlig
organisation”.
Jansson, Gabriella ”Constructing Local Public e­Services: Clashing Values?”
4
Wihlborg, Elin ”Implementeringsloopen – om projekt som organisationsform i governance
sammanhang”.
Örnerheim, Mattias ” Marknadsskapande, valfrihet och e-hälsa i sjukvården. Utkast till
avhandlingsdesign”.
Formaliserade återkopplingar till praktiker
Vi arrangerade ett välbesökt (drygt 100 deltagare) seminarium på konferensen Offentliga
rummet, Sandviken April 2010, vilket har lett till flera nya kontakter med myndigheter och
kommuner.
Vid en intern workshop möttes representanter för alla huvudfallen och några av de
kompletterande fallstudierna. Här diskuterades öppet och kreativt erfarenheter av fallen och
jämförelser mellan dem. Flera av praktikerna sa att detta var extremt viktigt i deras egna
professionella miljöer och att de kunde gå tillbaka med stärkt självkänsla av denna erfarenhet.
Därför har vi utlovat ett liknande arrangemang senare i höst.
Vi har även kontaktats av andra myndigheter som kommuner, Transportstyrelsen och
Migrationsverket för att ge presentationer om projektets erfarenheter och diskussioner förs om
hur detta kan ske på bästa sätt.
Ansökningar om fortsatt forskning inom detta område
Utlysningen Marie Curie/Vinnmer ”Hållbar utveckling med stöd av demokratisk e-förvaltning”
Vinnovas dnr. 2010-01024. Beviljat anslag 2011-2013, 3 Mkr. Huvudsökande: Elin Wihlborg.
Formas särskilda utlysning om stadsutveckling: ”På plats eller on-line? En studie av offentliga etjänster och vardagsliv för hållbar stadsutveckling” FORMAS diarienummer 2010-399.
Huvudsökande: Elin Wihlborg, deltagare docent Ulf Melin och doktorand Ester Andreasson.
Vetenskapsrådets allmänna utlysning ”e-government as European Policy and Local Praxis - a
Comparative Study of European Policy Translation” Vetenskapsrådets diarienummer 2010-2238.
Besked kommer i november. Huvudsökande: Elin Wihlborg, deltagande: doktorand Gabriella Jansson
och docent Lars Niklasson.
Ansökan till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Informationssäkerhet ”Framtidens säkra
elektroniska identifiering – framväxt och användning av e-legitimationer”. Huvudsökande: Karin
Axelsson, deltagare: Ulf, Melin, Elin Wihlborg m fl.
5
