Klimatförhandlingar

FORES Studie 2009:4 (andra upplagan)
Klimatförhandlingar
Daniel Engström Stenson
FORES 2011
Om författaren
Daniel Engström Stenson arbetar som samordnare för FORES
miljöprogram och var med vid tankesmedjans start våren 2008.
Han har en magisterexamen i internationella relationer från
Malmö Högskola där han bland annat skrev sin magisteruppsats
om internationellt samarbete med säkerhetsrådet som
fallstudie. Under hösten 2009 var Daniel tjänstledig från FORES
för att under det svenska EU-ordförandeskapet arbeta på den
svenska FN-representationen i New York. Han har tidigare bland
annat varit med och skrivit ”A Bretton Woods for the Climate”
för FORES.
2
Om FORES
FORES – Forum för reformer och entreprenörskap – är en grön
och liberal tankesmedja som vill förnya debatten i Sverige med
tro på entreprenörskap och människors möjligheter att själva
forma sina liv.
Miljö och marknad, migration, företagandet i civilsamhället,
integritet, jämställdhet, global demokratisering och
moderniserad välfärd – det är några av de frågor vi jobbar med.
Vi är en öppen och oberoende mötesplats för
samhällsengagerade, debattörer, akademiker och beslutsfattare i
hela Sverige.
Tillsammans med personer i hela Sverige ska vi hitta lösningar på
hur Sverige kan möta de utmaningar som globaliseringen och
klimathotet innebär. Vi fungerar som en länk mellan nyfikna
samhällsmedborgare, debattörer, entreprenörer, beslutsfattare
och seriös forskning. FORES producerar böcker och arrangerar
seminarier och debatter.
Besök gärna vår webbplats www.fores.se
3
4
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
FÖRORD............................................................................. 7
SAMMANFATTNING ....................................................... 9
1. INLEDNING ................................................................... 19
2. FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL
KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN… ............................. 21
3. LITTERATURÖVERSIKT FÖRHANDLINGSTEORI 37
4. TIDIGARE MILJÖFÖRHANDLINGAR........................ 70
5. RÄTTVISA OCH BÖRDEFÖRDELNING
– EN NORD-SYDKONFLIKT ......................................... 78
6. SLUTSATSER........................................................... 102
ORDLISTA ........................................................................ 112
REFERENSER: ................................................................ 122
5
6
FÖRORD
Inför det uppmärksammade klimattoppmötet i Köpenhamn
2009 skrev jag en studie som syftade till att bidra till en ökad
förståelse av vad som komma skulle och varför det skulle bli svårt
att komma överens. Studien presenterades på ett seminarium i
juli 2009. Därefter har studiens innehåll bland annat legat till
grund för FORES guider till klimatförhandlingarna i Köpenhamn
och Cancun. Delar av resonemangen gav också idéer till ”A
Bretton Woods for the Climate” som lanserades av FORES i juni
2010.
En del av det som skrevs inför Köpenhamn är inaktuellt. Men
mycket gäller fortfarande. Det handlar främst om olika
förklaringar till varför det är svårt att komma överens och de
exempel på hur de miljöförhandlingar som faktiskt ledde fram
till ett avtal gick tillväga. Därför har jag i denna omarbetade
version tagit bort sådant som skrevs särskilt inför Köpenhamn,
men behållit och i vissa fall uppdaterat de mer generiska
resonemangen om svårigheterna med klimatförhandlingar. Det
synes som att det fortfarande gäller. Ännu har inte världens
ledare enats om ett avtal. Trots att det borde vara så enkelt.
7
Precis som vid förra upplagan villa jag tacka FORES chef Martin
Ådahl som låtit mig författa denna skrift och kommit med
värdefulla synpunkter, samt Jesper Berséus vid Utrecht
Universitet som bidragit särskilt till kapitel tre och som kommit
med kloka synpunkter på övriga kapitel. Jag vill också tacka Bo
Kjellén och Lars-Erik Liljelund som båda tog sig tid att förklara
och diskutera klimatförhandlingar med mig.
Daniel Engström Stenson
Stockholm den 27 april 2011
8
SAMMANFATTNING
Det här en skrift som syftar till att bidra till ökad förståelse av de
internationella klimatförhandlingarna. Studien ger först en
bakgrund till varför världens länder igen och igen och igen
samlas för att diskutera hur man ska lindra de globala
klimatförändringarna. Sedan följer en översikt över några
begrepp från den förhandlingsteoretiska litteraturen som är
relevanta för klimatförhandlingarna. Det ges också exempel från
tidigare framgångsrika miljöförhandlingar och förs en diskussion
kring två av de viktigaste frågorna i klimatförhandlingarna: (1)
hur olika länder ska fördela utsläppsminskningar mellan sig, (2)
hur resurser (pengar) och teknik ska föras mellan förhandlingsparterna. De förs med utgångspunkt i de spänningar som redan
finns mellan utvecklingsländer och den industrialiserade
världen.
Klimatförhandlingarna
Det är inte särskilt länge sedan världen på allvar började
förhandla om hur man skulle lindra de globala klimatförändringarna. Först 1990 utkom den internationella
9
klimatpanelen IPCC med sin första rapport om den mänskliga
inverkan på klimatet. 1992 antogs sedan FN:s ramkonvention
(UNFCCC) som styr alla klimatförhandlingar. 1997 skapades så
det viktigaste avtalet hittills, Kyotoprotokollet, som för första
gången innebar bindande åtaganden för 37 industrialiserade
länder. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut vid
slutet av 2012. Ännu har inte något beslut om en ny åtagandeperiod fattats, eller om ett annat avtal ska efterfölja
Kyotoprotokollet.
En översikt av förhandlingsteori
Klimatet är en gemensam nytta som alla tar del av och som
påverkas av allas agerande. Det innebär att en utsläppsminskning, vare sig den sker i Maputo eller i Sandviken, är lika
positiv för klimatet. På samma sätt bidrar ett ton utsläppt
koldioxid lika mycket till klimatförändringarna, oavsett om det
släpps ut i Beijing eller Dortmund. Därför uppstår en situation
där stater hellre ser att motparten bekostar utsläppsminskande
åtgärder. Även om en part vill vidta åtgärder, räds de att motparten endast kommer ta del av vinsten det ger dem i form av ett
förbättrat klimat, utan att dela på kostnaderna. Detta
10
tillsammans med att mellanstatligt samarbete alltid är
komplicerat gör att det är svårt att nå en överenskommelse, trots
en tydlig hotbild.
Komplexiteten i förhandlingarna är emellertid så stor att
spelteori inte är helt tillämpbart. Något paradoxalt gör just
komplexiteten att det finns större möjligheter till en
överenskommelse. Eftersom det är svårt att få exakt information
om de lokala konsekvenserna av en global klimatförändring, och
också om vad kostnaderna för åtgärder är, blir stater känsligare
för argument som inte strikt följer det nationella egenintresset.
Viktiga faktorer är:
Regeri n ga rs kä n sl i gh et fö r i n h em sk o p i n i o n .
Klimatförhandlingar är en utrikespolitisk fråga som röner
ovanligt stort intresse bland den inhemska opinionen och det
finns starka inhemska intressegrupper för och emot klimatåtgärder. En stor del av staters positioner formas därför i den
inrikespolitiska debatten och det begränsar utrymmet för
förhandlingsdelegationerna.
11
Led a rska p et . Alla förhandlingar kräver en ledare. I komplexa
klimatförhandlingar är ledarskapet extra viktigt och en stark
ledare har möjlighet att få med sig övriga parter. Studien skiljer
på tre typer av ledarskap. (1) Vägvisande ledarskap där ett land
(Sverige) leder genom sitt goda exempel (som visar att det
praktiskt går) och genom att komma med goda förslag (2)
strukturellt ledarskap, där ett land (USA) förväntas leda i kraft av
storlek och makt, och (3) instrumentellt ledarskap, där ett land
(Sverige) genom sin förhandlingstekniska skicklighet förmår
under förhandlingarna driva dem framåt. Alla tre typerna av
ledarskap har betydelse för om förhandlingen ska lyckas, men
behöver inte utövas av en och samma aktör.
Rä t t vi sa . Spelar framförallt in för länder som inte finner någon
tydlig vägledning i sitt nationella egenintresse i förhandlingarna.
De moraliska implikationerna kan också ha en viss begränsande
inverkan på staters agerande i jakten på sitt egenintresse.
Tidigare förhandlingar
Ozonlagrets uttunning och det sura nedfallet över bland annat
Sverige var under 1980-talet två uppmärksammade miljö-
12
problem. I båda fallen lyckades man nå överenskommelser om
minskningar av de skadliga utsläppen och i båda fallen lyckades
man faktiskt minska utsläppen. Även om dessa båda problem till
sin karaktär var enklare än klimatförändringarna finns det ändå
några slutsatser som kan dras från Montreal-protokollet (ozon)
från 1987 och Helsingforsprotokollet (surt nedfall) från 1985.
I båda fallen intog nyckelaktörer (USA respektive Tyskland) efter
en tveksam inledning ledarroller på grund av den tekniska
utvecklingen och allmänna opinion inom landet. I Montrealprotokollet var förvisso kraven något blygsamma, men det fanns
tydliga skrivningar om snar översyn och man lyckades på så sätt
få utvecklingsekonomier som Kina och Indien att åta sig
utsläppsminskningar inom några år. Vid Helsingforsprotokollet
om de försurande utsläppen blev 30-procentiga utsläppsminskningar snabbt en utgångspunkt för förhandlingarna, tack
vare starkt ledarskap från de nordiska länderna och Tyskland.
Därmed fick förhandlingarna ett ingångsvärde som låg i
närheten, om än något lägre, av vad vetenskapen förespråkade.
En lärdom, framför allt från minskningarna av svaveldioxidutsläppen och Helsingforsprotokollet är att ett internationellt
13
avtal bara är en del av lösningen. Utsläppsmarknaden i USA,
nedläggningen av kolgruvorna i Storbritannien och Sovjets
kollaps är några av de externa händelser som bidrog till att
minska utsläppen av svaveldioxid.
Rättvisa och Bördefördelning
Spänningarna mellan utvecklingsländer och industrialiserade
länder har länge präglat klimatförhandlingarna och några av de
svåraste frågorna relaterar till denna spänning.
Utgångspunkten för bördefördelningen inom FN:s förhandlingsram UNFCCC är att det finns ett gemensamt, men differentierat,
ansvar. De industrialiserade länderna har det största ansvaret för
att minska den globala klimatförändringens negativa effekter.
Detta bland annat beroende på att det är de industrialiserade
ländernas historiska utsläpp som gör att atmosfärens
koldioxidutrymme snart är fyllt.
Utvecklingsländerna företräds i förhandlingarna främst av G77,
en heterogen grupp bestående av länder som i varierande grad
får betecknas som utvecklingsländer, som egentligen inte vill ta
på sig några bindande åtaganden om utsläppsminskningar. De
14
menar att ett avtal måste avspegla de industrialiserade ländernas
historiska ansvar och att avtalet inte får hindra deras rätt till
utveckling.
År 2050 beräknas 8 av jordens 9 miljarder människor bo i
utvecklingsländer. Utsläppen per BNP-enhet är idag väsentligt
högre i utvecklingsländer än i de industrialiserade länderna. Det
är uppenbart att framför allt växande ekonomier som Kina och
Indien måste plana ut sin stigande utsläppskurva inom kort och
så småningom få den att vända ned. Hur resurser och teknik ska
föras från rikare länder till fattigare är en av de viktigaste frågorna
för att få till stånd en effektiv överenskommelse.
En fördelningsnyckel för utsläppsminskningar och resurs- och
tekniköverföringen kan baseras på:
-­‐
Historiska utsläpp
-­‐
Nuvarande utsläpp per capita
-­‐
BNP per capita (hur långt i den ekonomiska utvecklingen
i landet kommit)
-­‐
Utsläpp per BNP-enhet (hur effektivt landet använder
klimatutrymmet)
15
-­‐
Sårbarhetsindex (hur hårt drabbat ett land är av
klimatförändringarna)
Ett avtal som inte innehåller bindande åtaganden för
utvecklingsländer bör åtminstone innehålla skrivningar om en
snar översyn där de också måste göra bindande åtaganden så
snart de industrialiserade länder vid den tiden uppfyllt sina. Det
skulle fungera som påtryckning för industrialiserade länder att
uppnå sina mål och skicka en tydlig signal till utvecklingsländerna om att de utvecklade länderna tar sitt ansvar. Det skulle
ge växande ekonomier utrymme att förbereda sina utsläppsminskningar för att sedan ta ett större ansvar för att minimera de
negativa effekterna av klimatförändringarna.
Sveriges roll
Medelstora länder med ett stort förtroende i miljöfrågor har ofta
spelat positiva roller i viktiga klimatförhandlingar (exempelvis
Nederländerna under förhandlingarna fram till Kyoto och Norge
i frågor om avskogning). Som ett föregångsland inom miljöfrågor
har Sverige därför en viktig uppgift att åta sig ledarskap.
16
Genom exemplets goda makt kan Sverige visa att det är möjligt
med stora inhemska utsläppsminskningar med bibehållen
tillväxt och bidra med konstruktiva förslag på hur
klimatförhandlingarna kan ges nytt liv.
17
18
1. INLEDNING
I slutet av varje år samlas världens länder för att försöka nå en
överenskommelse om att minska de globala utsläppen av
växthusgaser. Egentligen borde det vara enkelt. Världens länder
samlas för att nå en överrenskommelse om ett problem som i
olika utsträckning hotar dem alla. Lösningen är i sin enklaste
form självklar – minska utsläppen av koldioxid. Det finns ett givet
mål som alla önskar nå. Det finns en medvetenhet om att det
måste gå snabbt. Trots de enkla grundförutsättningarna verkar
det förtvivlat svårt för världens länder att komma överens.
En klimatöverenskommelse innehåller ett otal teknikaliteter
som alla är dellösningar på problemet och som ska överenskommas. Tekniköverföring, finansieringsmekanismer,
anpassning och avskogning är alla viktiga frågor som måste lösas
för att få ett slagkraftigt avtal. Givetvis är den stora frågan vem
som ska minska sina utsläpp med hur mycket. Men grundfrågan
kvarstår. Varför är det så svårt för stater att komma överrens?
Denna skrift har ett överordnat syfte – att bidra till en ökad
förståelse av vad som sker under klimatförhandlingarna. För att
19
försöka uppnå detta syfte är skriften uppdelad i fem kapitel,
utöver denna inledning.
I nästa kapitel ges en bakgrund till varför världens länder samlas
årligen och vad det är de ska försöka komma överens om. I
kapitel tre görs en kortare litteraturöversikt med utgångspunkt i
litteraturen om förhandlingsteori, internationellt samarbete och
det som kallas International Environmental Policies (IEP).
Utifrån litteraturöversikten diskuteras några begrepp som är
relevanta inför förhandlingarna. I det fjärde kapitlet görs en
kortare genomgång av två tidigare miljöförhandlingar som
faktiskt ledde fram till ett avtal, Montrealprotokollet gällande
ozongaser och Helsingforsprotokollet gällande svaveldioxid.
I det femte kapitlet förs en diskussion kring spänningarna mellan
nord och syd som präglar klimatförhandlingarna. Det leder till
en diskussion om principer för rättvisa, bördefördelning,
utsläppsminskningar och resursöverföring. I det sjätte och sista
kapitlet görs några sammanfattande slutsatser om vad som
eventuellt kan bidra till att parterna till slut når en överenskommelse som minskar de negativa effekterna av de globala
klimatförändringarna.
20
2. FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL
KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN… Vägen fram till Kyoto – UNFCCC
1990 utkom forskarpanelen IPCC med sin första rapport om
människans inverkan på klimatet och FN:s - beslutade om att
inleda arbetet med en klimatkonvention. Två år senare antogs
FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) vid FN:s
miljökonferens i Rio de Janeiro. Ramkonventionens primära mål
är att uppnå en stabilisering av växthusgaser föranledda av
mänsklig aktivitet på en nivå som inte orsakar skador på miljön.
Någon nivå för stabilisering nämns inte, men enligt
konventionen ska den ske över tid för att ge såväl miljö som
ekonomi tid för anpassning. 154 länder skrev snart under
konventionen som trädde ikraft 1994 då de nödvändiga 50
ratificeringarna (införlivandet av internationella avtal i inhemsk
lagstiftning) hade uppnåtts. Idag har 192 stater skrivit under
konventionen. Beslut inom ramkonventionen tas av
medlemmarna i så kallade partskonferenser, COP.
21
Partskonferenser – Conference of Parties (COP) –
1995-2008
COP är det högsta beslutsfattande organet inom FN:s
ramkonvention UNFCCC, och består av konventionens samtliga
parter.
COP möts årligen, om inte parterna beslutar om annat.
Ordförandeskapet i COP roterar mellan FN:s fem regionala
grupper. Även platsen för COP tenderar att rotera mellan
platserna.
22
Det första COP hölls 1995 i Berlin och det senaste i Poznan 2008.
Partskonferensen i Durban blir den femtonde – därför kallas
klimatförhandlingarna i Durban för COP-17.
COP- 1 Berl i n 1995
Den första partskonferensen präglades av osäkerhet kring vilka
medel som stater hade till sitt förfogande för att minska
utsläppen. Därför uppfördes ”Berlin-mandatet” som inom två år
syftade till att resultera i en samling instrument för utsläppsminskningar som länderna kunde välja emellan
COP- 2 G en ève 1996
Resultaten i IPCC:s andra rapport endosserades. Parterna
uttryckte önskemål om bindande åtaganden på medellång sikt.
Det fastslogs också att varje land skulle ha friheten att hitta egna
lösningar anpassade till landets situation.
COP- 3 K y o t o 1997
Kyotoprotokollet antogs. För första gången enades parterna om
bindande åtagande för utsläppsminskningar.
23
Utsläppsminskningarna gällde 37 industrialiserade länder och
för perioden 2008-20012.
COP- 4 Bu en o s Ai res 1998
Då flera frågor gällande Kyotoprotokollet återstod beslutades
om att man under en tvåårsperiod skulle klargöra och utveckla
verktyg för implementering av avtalet.
COP- 5 Bo n n 1999
Dominerades av snåriga tekniska diskussioner gällande
mekanismer för Kyotoprotokollet
COP- 6 H a a g 2000
Förhandlingarna om Kyotoprotokollet bröt ihop när EU vägrade
att acceptera ett amerikanskt förslag om att jordbruks- och
skogsområden skulle räknas som koldioxidsänkor, vilket skulle
innebära att USA:s åtaganden till stora delar uppfylldes. Det
beslutades att förhandlingarna skulle återupptas i juli 2001.
24
COP- 6 b i s Bo n n 2001
När parterna möttes ett halvår efter att förhandlingarna brutit
samman hade USA definitivt gjort klart att de inte ämnade
ratificera Kyotoprotokollet och deltog endast i förhandlingarna
som observatörer. Övriga parter nåddes viktiga uppgörelser
gällande flera frågor som koldioxidsänkor, principer för
sanktioner och de flexibla mekanismerna. Sverige var EU:s
ordförande.
COP- 7 Ma rra kesh 2001
Vid den ordinarie partskonferensen slutfördes i praktiken
förhandlingarna om Kyotoprotokollet.
COP- 8 Del h i 2002
EU misslyckades med att få COP att anta en deklaration om
ytterligare åtgärder från parterna.
25
COP- 9 Mi l a n o 2003
Några av de sista tekniska detaljerna gällande Kyotoprotokollet
klarades upp
COP- 10 Bu en o s Ai res 2004
Inledande diskussioner om vad som skulle ske efter 2012 då
åtagandeperioden i Kyotoprotokollet upphör.
COP- 11 Mo n t rea l 2005
Den första partskonferensen efter att Kyotoprotokollet trätt
ikraft. Fokus på vad som skulle ske efter 2012.
COP- 12 Na i ro b i 2006
De allra sista detaljerna för Kyotoprotokollet klarades upp och
post 2012 diskuterades.
COP- 13 Ba l i 2007
På Bali tog diskussionerna om ett framtida avtal verklig fart. Den
senaste rapporten från IPCC erkändes och Bali Action Plan
26
antogs. Där det fastställs att ett nytt avtal skulle nås under COP15 i Köpenhamn.
COP- 14 Po z n a n 2008
Arbetet för att nå en överenskommelse i Köpenhamn fortsatte.
Man enades bland annat om ett arbetsprogram för vägen fram
till Köpenhamn .
COP- 15 K ö p en h a m n 2009
Under stor uppståndelse samlades världens ledare i Köpenhamn
för att nå en överenskommelse om vad som skulle efterfölja
Kyotoprotokollet. Men förhandlingarna präglades av stillestånd
och konflikter. Under konferensens slutskede nådde flera länder
en överenskommelse om det så kallade Köpenhamansackordet,
som dock inte antogs av konferensen utan endast noterades.
COP- 16 Ca n c u n 2010
Under betydligt mindre uppmärksamhet enades partskonferensen om att infoga Köpenhamnsackordet och länders
åtaganden därunder i UNFCCC-processen. Men något svar på
vad som händer med Kyotoprotokollet efter 2012 gavs inte.
27
Kyotoprotokollet
Det var vid den tredje partskonferensen, 1997 i japanska Kyoto,
som det hitintills enda avtalet inom UNFCCC med bindande
krav på utsläppsminskningar antogs, det så kallade Kyotoprotokollet. Kraven var modesta – 37 industrialiserade länder
åtog sig att under den första åtagandeperioden 2008-2012
minska sina utsläpp med i genomsnitt fem procent jämfört med
1990 års nivå. Detaljerna i protokollet var sedan föremål för
långvariga och intensiva diskussioner och det dröjde fram till
mötet i Marrakesh 2001 (COP 7) innan detaljerna slutförhandlades. Vid det laget hade ett antal stater, mest anmärkningsvärt
USA, klargjort att man inte hade någon ambition att ratificera
Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollets ikraftträdande hängde
länge i luften - det krävdes att 55 procent av parterna till
UNFCCC ratificerade protokollet. Dessutom krävdes att de
ratificerande länderna tillsammans uppnådde 55 procent av de
industrialiserade ländernas sammanlagda utsläpp. Detta krav
uppfylldes då Ryssland i februari 2005 ratificerade protokollet,
som därmed kunde träda ikraft. Idag har 183 länder ratificerat
protokollet.
28
Kyotoprotokollet som sådant upphör inte vid slutet av 2012,
däremot sträcker sig åtaganden om utsläppsminskningar för
Annex I-länder inte längre än 2012. Därför har länder länge
strävat efter en ny överenskommelse om åtaganden för perioden
efter 2012. Vid COP-13 på Bali 2007 beslutades om att en sådan,
med utgångspunkt i ramkonventionen från 1992, skulle
förhandlas fram vid UNFCCC:s femtonde partskonferens, COP15, i Köpenhamn 7-18 december 2009. Så skedde alltså inte.
Tre grupper i ramkonventionen
I FN:s ramkonvention (UNFCCC) från 1992, som utgör grunden
för Kyotoprotokollet, delades stater in i tre grupper med olika
åtaganden.
Annex I-länder omfattar de industrialiserade länderna som var
medlemmar i OECD år 1992, samt länder med ekonomier under
omvandling som Ryssland, de baltiska staterna och ett antal
central- och östeuropeiska stater. Dessa stater har åtaganden
enligt Kyotoprotokollet.
Annex II-länder består av OECD-länderna inom Annex I, förutom
länderna med ekonomier under omvandlig. Annex II-länderna
29
är skyldiga att ställa upp med finansiella resurser för att
möjliggöra för utvecklingsländer att genomföra
utsläppsreducerande åtgärder i enlighet med protokollet, samt
att hjälpa dem med anpassning till klimatförändringar. Dessa
länder ska också ta praktiska steg för att stödja utveckling och
överförande av miljö-vänliga teknologier till utvecklingsländer
och länder med ekonomier under omvandling.
Icke-Annex I-länder består av utvecklingsländer (även de så
kallade växande ekonomierna som Kina och Brasilien räknas in
här) och har enligt Kyoto-protokollet inga åtagande att sänka
sina utsläpp av växthusgaser.
Parallella diskussioner utanför COP
Klimatförhandlingarna pågår inte bara under de två veckor varje
år. Inom ramen för UNFCCC möts delegationerna vid flera
möten där tjänstemän i olika arbetsgrupper möts för att
diskutera tekniska frågor. Arbetsgruppen med ansvar att ta fram
en förhandlingstext som ska leda till ett nytt avtal lyder under
namnet ”Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative
Action under the Convention”, med förkortningen AWG-LCA.
30
Parallellt finns också arbetsgruppen AWG-KP som utvärderar
framtida utsläppsminskningar för industriländer bundna av
Kyotoprotokollet.
På olika nivåer diskuteras frågan även bilateralt och i olika
multilaterala forum som G8, G20, i FN:s generalförsamling och
Major Economics Forum (MEF). Möten utanför FN-processen
kan spela en viktig roll för att föra länder närmare varandra och i
teorin skulle en överenskommelse inom dessa grupper också
kunna innebära en global överenskommelse. De kan också bidra
till att lyfta diskussioner från de tjänstemannatekniska detaljerna
och istället fokusera på den globala helheten.
Förhandlingsgrupper
Utöver diskussionerna ovan förs djupa diskussioner inom många
olika förhandlingsgrupper. Det kan vara EU:s miljöministrar som
diskuterar EU:s framtida mål, eller medlemmarna i BASIC
(Brasilien, Sydafrika, Indien, Kina) som diskuterar förhandlingstaktik. Dessa fungerar sedan som förhandlingsgrupper i de
globala förhandlingarna.
31
Inom FN-systemet är länderna uppdelade i regionala grupper
som är basen för representation i olika FN-organ. Inom
UNFCCC roterar värdskapet för partskonferenserna mellan
dessa grupper, som är: Västeuropa och andra, Afrika, Asien,
Östeuropa samt Latinamerika och Karibien.
I klimatförhandlingar finns dock förhandlingsgrupper som är
betydligt mer relevanta och som överbrygger de regionala
grupperna. Flera länder tillhör också dubbla grupper. De mest
relevanta är:
Europeiska Unionen (EU). EU förhandlar som en enhet och har
som union skrivit under Kyotoprotokollet, med ett gemensamt
åtagande att minska utsläppen. Även de enskilda länderna har
skrivit under protokollet. EU företräds i förhandlingarna av det
roterande ordförandeskapet, men även klimatkommissionären
spelar en viktig roll.
G77 och Kina. En samling av drygt 130 länder som i varierande
grad anses vara utvecklingsländer. Ledande stater är växande
ekonomier som Kina, Indien, Brasilien, men även länder som
Tanzania, Egypten och Kuba spelar i olika frågor viktiga roller.
De agerar som en grupp i flera FN-sammanhang, främst i
32
utvecklingsfrågor, men var och en av staterna kan också agera på
egen hand. En spretig grupp med spridda intressen inom
gruppen som involverar OPEC-stater, LDC-stater och ASOISstater.
Least Developed Countries (LDC). De 49 stater inom FN-systemet
som definierats som de allra minst utvecklade länderna. De är
också medlemmar i G-77.
Alliance of Small Island States (AOSIS). 43 länder som antingen är
små ö-stater, eller något större lågt liggande länder som riskerar
att översvämmas vid en höjning av havsnivån.
BASIC (Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina). BASIC-gruppen
skapades strax innan Köpenhamnsmötet. Efter Köpenhamn har
diskussionerna i BASIC fortsatt vid fyra möten på ministernivå.
Somliga menar att BASIC framför allt är en försvarsallians där
länderna övervakar varandra så att de inte går utvecklade länder
till mötes på ett sätt som de övriga BASIC-medlemmarna inte
önskar, medan andra menar att de agerar konstruktivt för att
driva utvecklingen i växande ekonomier framåt, samtidigt som
de värnar fattiga länders intressen.
33
Afrikanska gruppen. Afrikanska gruppen består av Afrikanska
Unionens (AU) 53 länder. Afrikanska gruppen samarbetar inte
lika tätt som EU men talar ändå med gemensam röst i flera
multilaterala forum.
ALBA. En sammanslutning av latinamerikanska länder där
Venezuela, Bolivia, Ecuador, Kuba och Nicaragua samordnar sin
position i klimatförhandlingar.
OPEC. 12 oljeproducerande stater under ledning av
Saudiarabien.
Utöver dessa grupper finns naturligtvis också USA som
tillsammans med Kina är den enskilt viktigaste parten. USA
agerar delvis ensamt, men även i den lösare sammansatta
Paraplygruppen tillsammans med bland andra Japan, Australien
och Canada.
Av dessa grupper är det utan tvekan EU som är den bäst
samordnade. Endast EU gör åtaganden som grupp. Övriga länder
använder sina grupper för att föra fram sina positioner, men kan
också ha positioner som skiljer sig från gruppen och fler länder
34
inom gruppen gör anföranden. Alla förslag som kommer från
länder inom exempelvis G77 är inte nödvändigtvis G77-förslag.
Som synes är grupperingarna många, överlappande och olika
robusta. Ibland är de variationer av sammanslutningar som finns
i andra sammanhang. BASIC liknar den mer ekonomiskt
orienterade grupperingen BRICS, paraplygruppen påminner till
stor del om JUSCANZ-gruppen som samarbetar i flera FNförhandlingar, bland annat om mänskliga rättigheter. Ibland är
de särskilt upprättade för klimatförhandlingar (exempelvis
ALBA) och ibland är de samarbeten där klimat bara är en liten
del (EU och G77). De har gemensamt att de på ett eller annat sätt
avspeglar maktförhållanden och att de är ett sätt för enskilda
länder att förstärka möjligheter att föra fram sina intressen.
De ger en försmak om att klimatförhandlingar likt många andra
multilaterala förhandlingar styrs av maktspel, koalitioner och
nationella intressen.
35
36
3. LITTERATURÖVERSIKT
FÖRHANDLINGSTEORI
Nedan görs en kortare litteraturöversikt av några begrepp och
diskussioner relevanta för de internationella klimatförhandlingarna. De är hämtade från delar inom statsvetenskapen och
internationella relationer som rör förhandlingsteori,
internationellt samarbete och det som kallas International
Environmental Policies (IEP). Stora delar av teoritraditionen
inom internationella relationer utformades under en tid då
hotbilderna skiljde sig markant från dagens. Ett möjligt
kärnvapenkrig var det stora hotet och maktspel mellan de två
supermakterna var utgångspunkten för nära all teoribildning. I
takt med kalla krigets slut, EU:s framväxt och nya hotbilder (som
klimatförändringar) har teorierna alltmer kommit att beröra det
internationella samarbetet inom olika områden – vilka hinder
och möjligheter som finns för ett framgångsrikt samarbete
mellan stater.
37
Spelteori och fångarnas dilemma
Den klassiska utgångspunkten är att internationellt samarbete är
något som uppkommer endast när båda parter tjänar på det.
Men inte ens om det är uppenbart att båda (eller alla) parter
tjänar på det är samarbete garanterat. Detta brukar bland annat
förklaras med fångens dilemma, där utgångspunkten är att stater
försöker maximera sitt intresse i relation till motparten.
Fångarnas dilemma är en metafor som visar svårigheterna med
samarbete. Två brottslingar åtalas för två olika brott som de
gemensamt begått. Ett grövre brott som ger 10 års fängelse (0),
och ett mindre brott som ger 6 månaders fängelse (2). Då
åklagaren inte har några bevis för vem som begått det grövre
brott ger han de båda åtalade samma alternativ – om du anger
din kumpan, samtidigt som han vägrar erkänna går du fri (3) och
din kumpan får ta hela straffet 10 år(0). Om de båda däremot
38
anger den andre får de dela på straffet för det grövre brottet, 5 år
(1). Om de båda samarbetar och avstår från att ange den andre,
klarar de sig undan med att fällas för det mindre brottet och 6
månaders fängelse.
Istället för att välja det alternativ som skulle ge det bästa
gemensamma utfallet (båda nekar) gör rädslan för att den andre
ska avvika, och därmed ensam straffas för det grova brottet, att
man tar det säkra för det osäkra och anger den andre. Utfallet
blir då istället ett som missgynnar båda parter i förhållande till
bästa gemensamma utfall.
Traditionellt spelas fångens dilemma endast en gång. Eftersom
klimatförhandlingar är en pågående process där parterna
ständigt möts, visar modeller risken för kortsiktiga strategier
byggda på kalkyler över relativa fördelar minskar. Även dessa
modeller har emellertid visat att det i klimatsammanhang är
rationellt, utifrån parternas egenintresse, att inta en passiv
ställning i början av förhandlingarna och inte förbinda sig till
några åtaganden. På så sätt försöker man få andra parter att bära
större kostnader samtidigt som förtjänsterna av ett stabilt klimat
blir gemensamma. Inför Köpenhamn visade sig detta bland
39
annat genom att inga parter förutom EU offentliggjorde några
utsläppsmål och att EU envist vägrade ge efter för kraven på
konkreta löften om storleken på det finansiella stödet till
utvecklingsländerna. I dagsläget är det framför allt relationen
mellan Kina och USA som präglas av ett sådant tankesätt. De har
konsekvent väntat på motparten att först måste göra utfästelser
minskade utsläpp. Även EU:s ovilja att höja sitt åtagande från 20
till 30 procents minskningar jämfört med 1990, oavsett andra
aktörers agerande är ett exempel på ett lurpassande där
åtaganden ses som ett straff.
Klimatet är en offentlig nytta, med vilket menas att någons
agerande påverkar alla. En utsläppsminskning i Sandviken är lika
mycket värt för det globala klimatet som en utsläppsminskning i
Maputo. Ett ton utsläppt koldioxid i Dortmund bidrar lika
mycket till den globala uppvärmningen som ett ton utsläppt
koldioxid i Beijing. Den enskilda staten gynnas alltså lika mycket
klimat-mässigt, oavsett var utsläppsminskningen sker. Därför
försöker de i förhandlingarna få utsläppsminskningarna att ske
någon annanstans, eftersom det är förknippat med kostnader att
minska utsläppen. När båda (eller alla) parter använder sig av
40
denna taktik blir det inget samarbete, trots att hotet ökar för alla
parter.
Garret Hardins välkända artikel ”tragedy of the commons” ger
utifrån perspektivet att stater konkurrerar om relativa fördelar
ytterligare förklaring till varför överenskommelser kring
gemensamma nyttor är problematiska1. Han menar att varken
stater eller individer ser poängen i att offra tillräckliga resurser
på att rädda den gemensamma resursen när motparten kan
fortsätta att utnyttja den för egen vinnings skull. I
skräckscenariot skapar konkurrenssituationen mellan stater och
deras egenintressen en situation där exploateringen slutligen
leder till att ingen part längre kan använda resursen.
”Tragedy of Commons” är också ett exempel på den misstro som
antas råda mellan stater och som minskar möjligheterna till
problemlösning genom samarbete. Eftersom att det i relationer
mellan stater inte finns någon aktör som kan påtvinga beslut (en
1
Hardin, Garret (1968) “The Tragedy of the Commons”
41
”enforcer”) eller några sanktionsmöjligheter, kan stater inte lita
på att motparten ska följa ingångna avtal. Rädslan för att
motparten ska avvika från avtalet, gör att det saknas incitament
att fullfölja ingångna avtal om det visar sig att avtalet innebär en
kostnad för staten2. Sammantaget leder detta till lurpassande
stater emellan. Ett lurpassande som sker trots att forskning
konsekvent visar att det är mer kostnadseffektivt att i ett tidigt
skede förhindra klimatförändring istället för att hantera
konsekvenserna3 .
Det institutionaliserade samarbetet
Att institutionalisera samarbeten, exempelvis att genomföra
förhandlingarna inom UNFCCC, är ett försök att begränsa
skadverkningen av fångens dilemma och ”Tragedy of the
Commons”. Det institutionaliserade samarbetet innebär att
länder samlas i ett förutbestämt format, vid särskilda tillfällen
2
Gilpin, Robert (1987) The Political Economy of International Relations och
Mearsheimer, John J. (1995) The False Promise of International Institutions
3
Grundig Frank, Hugh Ward och Ethan R. Zorick (2001), ”Modeling Climate
Change Negotiations”
42
och med bestämda regler. Det syftar till att hantera den misstro
som finns mellan stater och istället förmå deras intressen att
sammanfalla.
Genom regler och normer för hur stater ska agera ökar tilliten till
att andra stater ska samarbeta, samtidigt som kostnaden för att
vara den stat som inte samarbetar ökar. Att bryta mot
institutionens regler och normer innebär en kostnad för den som
avviker beroende på det som kallas reciprocitet och ryktespåverkan. Eftersom länder möts i flera på varandra följande
förhandlingar kommer staters agerande i den ena förhandlingen
påverka andras agerande i en kommande. Den stat som bryter
överenskommelser i en förhandling kommer inte anses pålitlig
heller i en annan.
Möjligheterna till samarbete ökar alltså inte av altruistiska skäl,
utan därför att staters intressen förändras i en institution
jämfört med om de agerar utan regler och normer (Ostrom 1990,
Keohane 1984, Keohane och Nye 1987).
Institutioner kan vara utformade på en mängd olika sätt, de kan
innefatta många eller få medlemmar, de kan beröra många eller
få frågor och de kan ha olika mycket oberoende. Det
43
gemensamma för de flesta institutioner är att de har två
uppgifter, den första att underlätta för staterna att komma
överens, den andra att se till att överenskommelsen efterlevs.
Som denna studie visar är en institution ingen garanti för att få
stater att samarbeta och många av de problem, inklusive
fångarnas dilemma och ”tragedy of the commons” präglar även
det institutionaliserade klimatsamarbetet.
Klimatförhandlingens särart
Det finns ett antal faktorer som gör att klimatförhandlingar
skiljer sig från andra typer av internationella förhandlingar. Att
det är en gemensam nytta har redan berörts ovan, men det finns
även andra faktorer som i olika avseenden beror på frågans
komplexitet, som i sin tur innebär att det finns många intressen
att ta hänsyn till. Ett stabilt klimat är förvisso en kollektiv nytta,
men stater drabbas olika mycket av dess förändringar och har
44
därför olika starka incitament för att lösa problemet, vilket
påverkar stater att inta olika roller i klimatförhandlingar4.
De två ytterligheterna är pådrivarna, stater med hög sårbarhet
och låg kostnad för att genomföra utsläppsminskningar, och
bromsklossarna, med låg sårbarhet och hög kostnad. De senare
försöker typiskt sett att sinka processen och motarbeta
regleringar, medan de förra strävar efter regleringar, bindande
åtaganden och starka kontrollmekanismer. Däremellan finns
statisterna, med låg sårbarhet och låg kostnad som inte är särskilt
engagerade i förhandlingarna, och mellanliggarna (intermediate),
med hög sågbarhet som också har höga kostnader för att minska
sina utsläpp. För att få till stånd ett avtal är det viktigt att få
4
Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), ”The Interest-Based
Explanation to International Environmental Policy” och Rowlands Ian H. (1995),
“Explaining National Climate Change Policies”
45
mellanliggarna att bli pådrivare, eller åtminstone inte bli
motsträviga, vilket bland annat kan ske om kostnaderna för
åtgärderna minskar. Inom ozonsamarbete anses det exempelvis
att USA:s förvandling från mellanliggare till pådrivare i de
förhandlingar som ledde fram till Montrealöverenskommelsen
var resultatet av en inhemsk teknologisk utveckling som
väsentligt minskade kostnaderna för utsläppsminskningar. Inom
klimatförhandlingarna vore det avgörande om exempelvis Kina
eller USA som båda kan anses finnas i kategorin bromsklossar,
kunde fås att ta en pådrivande roll. En sådan förändring skulle
alltså antingen kunna ske antingen genom att länders
beslutsfattare får vetskap om att deras kostnader för
klimatförändringar ökar, eller att deras kostnader för att agera
minskar.
Klimatförändringar är sammanlänkat med en rad specifika
problem, såsom förlust av biologisk mångfald, ökande antal
epidemiska sjukdomar, begränsad tillgång till rent vatten med
mera. Detta skapar en komplex förhandlingssituation. Specifikt
för en klimatförhandling är även den stora osäkerhet som finns
kring de exakta lokala konsekvenserna av en global klimat-
46
förändring. Det gäller beräkningar av hur global
klimatförändring påverkar lokala väderförhållanden och
kostnader för utsläppssänkningar, men också för de
sammanlagda sociala kostnaderna av förändringar i
klimatsystemet 5 . Situationen kompliceras än mer av det faktum
att den mänskliga påverkan på klimatsystemet är en konsekvens
av ekonomisk aktivitet inom en flera olika sektorer.
Dessa faktorer, tillsammans med de många förhandlingsparterna, bidrar till att fångarnas dilemma inte fullt ut kan
appliceras på klimatförhandlingar. Möjligheterna till samarbete
ökar därför. Problemets komplexitet och de många parterna gör
det omöjligt för parterna att ha full tillgång till information om
konsekvenser för såväl den egna staten som för andra. När stater
inte har exakt information om hur de bäst maximerar sin egen
vinst väljer de ofta en problemlösande inställning, istället för en
statisk inställning där stater strävar efter att maximera den egna
5
Depledge, Joanna (2005), The Organization of Global Negotiations: Constructing
the Climate Change Regime och Harstad, Bård (2008), “How to Negotiate and
Update Climate Agreements”
47
relativa nyttan. Stater söker då en lösning som går mer i linje
med det gemensamma intresset – att lösa problemet6.
Tvånivåspel och inrikespolitisk påverkan
Även om internationella förhandlingar är ett mellanstatligt spel
och att stater agerar i relation till varandra, går det aldrig att
frångå att en stats intresse, och därmed mellanstatliga
förhandlingar, påverkas av inrikespolitiska faktorer. Redan
Machiavelli pekade på vikten av att bibehålla en god relation till
den inomstatliga maktbasen, vilken den än må vara. Flera
förklaringar till staters agerande utgår ifrån att statens exekutiva
makt främst strävar efter att bibehålla sin maktposition7.
Därmed uppkommer det som Robert Putnamn beskriver som ett
två-nivåspel och Bo Kjellén kallar för enabling conditions8 – en
6
Young, Oran R. (1991), “Political Leadership and Regime Formation: On the
Development of Institutions in International Society”
7
Se bl.a. Milner, Helen V. (1997) Interest, Institutions and Information:
Domestic Politics and International Relations och Rosamond, Ben (2000)
Theories of European Integration
8
Begreppet låter sig inte enkelt översättas till svenska, men ett försök är att kalla
dem för begränsande omständigheter inom vilka agerande är möjligt.
48
förhandlande part har att förhålla sig till sina motparter såväl
inom staten som i de internationella förhandlingarna9.
Kjellén menar dessutom att de inrikespolitiska faktorerna är
viktigare i klimatförhandlingar än inom andra internationella
förhandlingar. För det första har internationella miljööverenskommelser genom sin påverkan på olika
samhällssektorer stor inverkan på den inrikespolitiska ekosociala situationen, som är central för en regerings möjlighet att
bli omvald. För det andra finns det inom staten ett intresse för
miljöfrågor som överstiger intresset för andra internationella
frågor. Det finns stora intresseorganisationer som tillsammans
med framväxten av gröna partier bidragit till att skapa opinion i
miljöfrågor. Det är också få utrikespolitiska frågor som omgärdas
av så starka ekonomiskt viktiga särintressen – exempelvis
bilindustri och tung basindustri.
9
Putnam, Robert (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Twolevel Games och Kjellén, Bo (2008) A new Diplomacy for a Sustainable
Development
49
Även om en överenskommelse nås på internationell nivå finns
det en risk att nationella grupper, med den lagstiftande
församlingen som utförare, bidrar till att avtalet aldrig ratificeras
och därmed i praktiken blir verkningslöst. Detta var vad som
skedde i USA i samband med förhandlingarna inför
Kyotoprotokollet. Den amerikanska senaten röstade enhälligt
igenom den så kallade Byrd-Hagel-resolutionen endast några
månader före utformandet av Kyotoprotokollet. Resolutionen
tydliggjorde att senaten inte skulle ratificera något avtal som
ansågs skada den amerikanska ekonomin eller saknade ett
meningsfullt samarbete av utvecklingsländer. Detta begränsade
USA möjligheter att agera drivande i förhandlingarna och även
om Clintonadministrationen för USA:s räkning skrev under
Kyotoavtalet infogades det aldrig i amerikansk lagstiftning.
Exemplet åskådliggör vikten av att delegationer har inhemskt
stöd för sin position i de inomstatliga förhandlingarna. I de
internationella förhandlingarna försöker sedan regeringar
maximera sina möjligheter att tillfredsställa de inomstatliga
behoven, vilka ofta kan stå i konflikt med andra länder som alla
50
har sina instruktioner utarbetade utifrån inrikespolitiska hänsyn
att utgå ifrån.
Vid tidigare internationella miljöförhandlingar har den
inomstatliga situationen vid flera tillfällen ansetts vara
avgörande för staters konstruktiva agerande. Under
Kyotoförhandlingarna ansågs exempelvis det faktum att flera
europeiska företag var drivande inom forskning och utveckling
av förnybar och ren energi ha bidragit till att EU agerade
pådrivare. Internationella regleringar som ger incitament för
ökad energihushållning antogs bidra till en mer lukrativ framtida
marknad för dessa företag10. Samtidigt fanns det då i Europa ett
större allmänt medvetande om klimatförändringar och en större
allmän opinion för att driva frågorna. Europeiska regeringar
hade därmed ett bredare mandat att vara drivande, jämfört med
många andra regeringar.
10
Sprinz, Detled F., and Martin Weiß. 2001. Domestic Politics and Global Climate
Policy
51
Detsamma kan sägas om USA:s roll i förhandlingarna som ledde
fram till Wienkonventionen och senare Montrealöverenskommelsen om ozonförstörande gaser under 1980-talet. USA
var, inte minst tack vare NASA, drivande inom ozonforskning.
Därför var amerikanska företag också teknologiskt ledande, vilket
innebar att ett bindande avtal skulle innebära ökade vinster för
amerikanska företag. Det fanns också en stark opinion i USA för
inhemska utsläppsminskningar oavsett om det blev ett
internationellt avtal eller inte. För amerikanska intressen var det
därför av stort intresse att även andra länder skulle minska sina
utsläpp, varför de aktivt verkade för ett multilateralt avtal.
Ledarskap
Varje förhandling, varje överenskommelse och varje avtal är
beroende av att någon part visar ledarskap och för
diskussionerna framåt. Givetvis är det centralt för att nå en
överenskommelse, men det har också visat sig viktigt för avtalets
kvalitet och effektivitet med ett starkt ledarskap. Vikten av
52
ledarskap poängteras konsekvent i litteraturen som en
nödvändighet, men inte en garanti, för en överenskommelse. 11
Det har också visats att ju fler deltagare och ju mer komplexa
frågorna är, desto troligare är det att någon eller några aktörer
tar en ledarroll och att de andra följer efter. Alltså är ledarskapet
extra viktigt i en förhandling likt den om klimatfrågan med
nästan 200 parter och som vi sett extremt komplexa frågor.
Flertalet länder har inte möjlighet att sätta sig in i varje enskild
fråga och får helt enkelt välja länder att lita till och följa efter.
Norichika Kanie pekar på tre typer av ledarskap som alla kan ha
en positiv inverkan på utkomsten i förhandlingarna, strukturellt
ledarskap, vägvisande ledarskap och instrumentellt ledarskap 12.
11
Se bl.a. Miles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting
Theory with Evidence och Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership
Potential for Beyond 2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework
of analysis
12
Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond 2012 Climate
Change Negotiation: elaborating a framework of analysis
53
Det strukturella ledarskapet kan enklast översättas till att tack vare
en maktposition ha möjlighet att påverka andra länder, genom
exempelvis ekonomiska påtryckningar eller möjlighet att koppla
klimatfrågan till högpolitiska frågor. Det är av naturliga skäl svårt
för mindre stater att utöva ett strukturellt ledarskap, varför det
krävs att länder som Sverige påverkar genom större
organisationer som EU. Men inte heller EU som enhet kan anses
ha samma möjlighet till strukturellt ledarskap som USA. Även
Kina får anses ha en bättre möjlighet att genom olika former av
påtryckningar påverka vissa typer av länder, vilket bland annat
exemplifierats i FN:s säkerhetsråd där endast Kina var kapabla att
få Sudans president Omar Bashir att ge efter för några av FN:s
krav på att få skicka fredsbevarande trupper till Darfur
Det vägvisande ledarskap innebär att genom det goda exemplets
makt visa på vad som är genomförbart. Det är då viktigt att med
tydliga och tidiga inhemska initiativ som uppnås visa att det är
möjligt med tuffa krav på utsläppsminskningar. Det är också
54
genom vägvisande ledarskap som EU främst anses kunna bidra13 .
EU menar exempelvis att man genom sina utsläppsminskningar
hitintills och genom gjorda åtaganden visar på just ett sådant
ledarskap. Det vägvisande ledarskapet stärks också om parten har
trovärdighet inom området, vilket bland annat medelstora
länder såsom Nederländerna och Sverige anses ha14.
Kanie visar på att Nederländernas agerande under tiden fram till
Kyoto är ett typexempel på hur medelstora stater med hjälp av
vägvisande ledarskap kan påverka förhandlingar i positiv
riktning15. Nederländerna åtog sig tidigt att göra stora
utsläppsminskningar och spelade på så vis en viktig roll i
framtagandet av den EU-position som gav EU en ledande
ställning i Kyotoförhandlingarna. Även Sverige har enligt
Marshell kunnat utöva ett oproportionerligt stort inflytande på
13
Se bl.a. Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest
Negotiations An Analysis of Influence
14
Marshell, Kate E (2007) Sweden, Climate Change and the EU-context
15
Kanie, Norichika(2007) Middle Power Leadership in the climate change negotiations:
foreign policy of the Netherlands
55
miljöförhandlingar, bland annat tack vare en god vetenskaplig
grund inom området och nationell enighet i miljöfrågor.
Tidigare agerande i miljöförhandlingar har också skapat en
förväntan hos andra stater att Sverige ska inta en ledarroll
(Marshell 2007).
Det instrumentella ledarskapet handlar om de rent förhandlingstekniska färdigheterna. Kanie visar på att mellanstora stater här
kan spela en viktig roll, något som exemplifieras av hur
Nederländernas chefsförhandlare Jan Pronk vid COP-6 i Bonn
genom sitt fria mandat och förhandlingsskicklighet lyckades
bryta ett dödläge. Även Sveriges miljöminister Kjell Larsson
spelade som EU:s ordförande en central och positiv roll i denna
förhandling.
Miles et al pekar på vikten av att förhandlingsdelegationen har
energi, skicklighet och kunskap att bryta dödlägen för att nå ett
starkt och effektivt avtal16. Utöver att stater kan visa ledarskap
16
Miles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with
Evidence
56
kan också enskilda personer med sin skicklighet bidra till en
lyckad förhandling. Som ovan visats var Jan Pronk och Kjell
Larsson viktiga för att rädda Kyotoprotokollet i Bonn. Det anses
också att Irans vicepresident, tillika energiminister, Masoumeh
Ebtekars personliga ledarskap var starkt bidragande till att
samma protokoll kunde slutföras i Marrakesh 2001. Som
ordförande för G77 lyckas hon hålla samman den splittrade
gruppen, samtidigt som hon förde en konstruktiv i dialog med
övriga parter.
Även personer inom förhandlingsinstitutionen kan spela viktiga
roller. Mustafa Tolba, chef för FN:s miljöprogram (UNEP)
spelade under förhandlingarna som så småningom ledde fram till
Montrealprotokollet en viktig roll. Tolba var under dessa
förhandlingar både medlare och facilitator, och presenterade
bland annat innovativa förslag på mekanismer för förenklad
teknologi- och resursöverföring som hjälper utvecklingsländer
att nå sina utsläppsmål, vilket ansågs bidragit till att en
överenskommelse nåddes. Bland olika aktörers ledarskap vid tidigare förhandlingar kan
bland annat nämnas USA. Landet intog en passiv, ibland rent av
57
destruktiv, roll vid förhandlingarna inför Kyoto och ännu mer så
i de efterföljande förhandlingarna om protokollets slutförande.
Även i dagsläget är USA en bromskloss.
Vid tidigare förhandlingar har USA:s inflytande och
påverkansmöjlighet löpande tydliggjorts, även om det inte
nödvändigtvis har bidragit till effektivare avtal. Exempelvis
kunde USA genom att få med en skrivning i UNFCCC om att
klimatåtaganden inte ska skada tredje part få med sig OPECländerna och de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet som
drevs av USA var ett viktigt skäl till att Ryssland sedermera att
ratificera protokollet.
Som nämnts ovan intog USA en ledarroll i förhandlingarna som
ledde fram till Montrealprotokollet. Dels genom ett teknologiskt
och vägvisade ledarskap, men också genom ett instrumentellt
ledarskap med diplomatiska initiativ som samordnades med
andra drivande parter såsom Kanada, Schweiz och de nordiska
länderna. Till detta ska läggas USA:s starka inflytande och
påverkansmöjlighet. USA:s ledarskap pekas ofta ut som en av
orsakerna till att Montrealprotokollet anses vara ett kraftfullare
avtal jämfört med Kyotoprotokollet.
58
Förvisso var EU ledande i förhandlingarna i Kyoto och man utger
sig för att fortfarande ha på sig ledartröjan. Som framkommit
ovan anses EU med hjälp av idéer, tidiga åtaganden och gott
anseende inom miljöfrågor kunna påverka andra stater, men det
har också visat sig vara skillnad på att visa ledarskap i en process
och på att få sin vilja igenom17. I Köpenhamn blev det exempelvis
tydligt att EU inte lyckades påverka andra stater i den
utsträckning som krävdes för ett nå ett avtal i enlighet med EU:s
önskemål.
Något i skymundan var Norges ledarskap viktigt för framstegen i
Köpenhamn för att nå en överenskommelse om skogens
betydelse för att minska utsläppen, det så kallade REDDprogrammet (Reducing Emissions from Deforestation and forest
Degradation). Först genom att lyfta frågan, sedan genom att
teckna ett bilateralt avtal med Indonesien och genom att vara
föregångare genom att bygga en arkitektur för hur systemet ska
17
Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest
Negotiations
59
fungera. Norge får här anses ha bidragit med såväl vägvisande
som instrumentellt ledarskap.
Svenskt ledarskap
Sverige bidrar med runt 0,2 procent av de globala utsläppen av
växthusgaser. Sveriges chans att förhindra en global
uppvärmning enbart genom utsläppsminskningar på
hemmaplan är små. Är det av svenskt intresse att förhindra
klimatförändringar, måste Sverige därför påverka andra, större,
utsläppsländer att minska sina utsläpp. Av naturliga skäl sker det
främst genom det vägvisande och instrumentella ledarskapet.
Både inom EU och gentemot övriga parter.
EU har länge varit drivande i klimatfrågan. EU är också den enda
förhandlingspart som inför Köpenhamn gick ut med fastställda
mål för sina bindande åtaganden, 20 procent minskning till år
2020 som skulle ökas till 30 procent om det blev ett avtal i
Köpenhamn. Det blev inget avtal och EU står än så länge fast vid
20 procent.
Under förhandlingarna anses det oerhört viktigt för EU att
bibehålla enigheten. Ett splittrat EU blir en svagare
60
förhandlings-part och enbart rykten om oenighet inom EU kan
användas av motparter för att övertyga andra parter om att det
går att pressa EU till ytterligare eftergifter18. Även de stora EUländerna som Tyskland, Frankrike och Storbritannien har att
rätta sig efter den formel som säger att ordföranden för EU:s
talan, men de kan givetvis utöva påtryckningar inom EU-kretsen.
All form av splittring antas dock försvaga EU och det har också
påvisats att tydlighet gällande sitt intresse, sina mål och sina
idéer är centralt för EU:s möjlighet att ha inflytande över
processens resultat19. Därför kan den svenska påtryckningen
främst utföras under ”lågsäsongen” för de internationella
förhandlingarna.
Vid Sveriges EU-ordförandeskap 2001 förhandlade dåvarande
miljöminister Kjell Larsson för EU vid COP-6 i Bonn. Halvåret
innan hade förhandlingarna i Haag mer eller mindre brutit
18
Just inre oenighet är något som ofta ansetts vara ett skäl till EU:s ibland
bristfälliga inflytande (se exempelvis Reischl 2009).
19
Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest
Negotiations
61
samman och USA hade inför Bonn-mötet definitivt avsagt sig
alla ambitioner att ratificera Kyoto-protokollet, vars existens
hängde på en skör tråd. Vid Bonn-mötet lyckades man dock enas
om flera viktiga frågor, bland annat gällande
sanktionsmöjligheterna för de stater som inte uppfyllde sina
krav, de flexibla mekanismerna och i vilken utsträckning skogar
och sjöar kunde användas som koldioxidsänkor. Vid
förhandlingarna i Marrakesh, hösten 2001, kunde
Kyotoprotokollet i stort sett färdigställas. Den svenska insatsen
ansågs allmänt ha varit starkt bidragande till att rädda
Kyotoprotokollet. En ytterligare framgång för det svenska
ledarskapet var sättet man minimerat tiden för den interna
samordningen genom att tillhandahålla punkter snarare än
färdiga texter för EU-länderna att förhålla sig till. På ett
personligt plan hade också Kjell Larsson ett stort förtroende
bland övriga förhandlingsparter (Kjellén, intervju 2009-05-28).
Formen för beslutsfattande
Internationella förhandlingar handlar om så mycket mer än
sakfrågor. Procedurfrågor kan ta upp en stor del delegationernas
62
tid. En av de viktigare frågorna är beslutsfattarmekanismen – hur
beslut i förhandlingen eller institutionen fattas.
I de tidiga klimatförhandlingarna i Rio de Janeiro 1992 fanns en
uttalad ambition att besluten skulle fattas genom kvalificerad
majoritet (75 procent av deltagarna). Staterna misslyckades
dock med att enas om detta. Därför fattas beslut inom UNFCCC
idag i stort sett med konsensus.
Således har samtliga större stater i praktiken vetorätt i klimatförhandlingarna, vilket är en skillnad mot ozonförhandlingarna, där
beslut oftast antogs med kvalificerad majoritet. Det används av
somliga som en förklaring till varför Montrealprotokollet blev
betydligt starkare och mer effektivt jämfört med Kyotoprotokollet.
Även om beslut genom konsensus enligt litteraturen har en
positiv inverkan på staters ambition att inta en problemlösande
inställning och möjligheterna att nå en överenskommelse
därmed ökar, är risken för ett veto från en betydande aktör
ständigt påtaglig. Detta leder till att förhandlingar med
ambitionen att uppnå enhälliga beslut ofta resulterar i vad som
kallas det minst ambitiösa programmet – avtalets kvalitet avgörs
63
av den minsta gemensamma nämnaren mellan parterna20.
Avtalet riskerar därmed bli ett svagt avtal som snarare blidkar
staters vilja att komma överens än att det speglar vilka åtgärder
som faktiskt är nödvändiga, något såväl ramkonventionen som
Kyotoprotokollet kritiserats för.
Risken för ett sådant scenario har visat sig stor. Trots insikten
om att det behövs ett kraftigt avtal är det inte otroligt att
parterna, delvis på grund av ett stort tryck från omvärlden att nå
en överenskommelse, delvis som ett resultat av ingen part önskar
se hopbrutna förhandlingar, hellre når en svag överenskommelse
än ingen alls. Det innebär åtminstone att förhandlingarna kan
fortsätta. Det kan argumenteras för att detta var fallet i
Köpenhamn, och även i Cancun där man valde att skjuta de svåra
frågorna om Kyotoprotokollets vidare öde på framtiden, för att
få till stånd någon form av överenskommelse i Cancun.
20
Susskind, Lawrence E. (1994), Environmental Diplomacy: Negotiating more
Effective Global Agreements
64
Alternativet till konsensus, att ett avtal ska nås via votering är
inte önskvärt i nuvarande förhandlingsordning, åtminstone inte
ur europeisk synvinkel. Det skulle innebära möjlighet för G77
(som innehåller 130 länder) att besluta om utsläppsminskningar
för OECD-länder, vilket inte skulle accepteras av exempelvis EU
eller USA. Ett sådant avtal skulle inte ges legitimitet eller
efterlevas.
En annan fråga är hur förhandlingarna läggs upp. I Kyoto
förhandlade ministrarna först endast om siffror för utsläppsminskningar. Övriga frågor överläts åt tjänstemannastyrda
arbetsgrupper. När det så fanns flera utestående frågor i arbetsgrupperna inför sista timmarna samlade förhandlingarnas
ordförande, Argentinare Raul Estrado, de ministerstyrda
delegationerna i plenum. Det ansågs vara en vågad taktik som
denna gång gick hem. I plenum löstes de frågor som tjänstemän i
mindre grupper intet lyckats lösa under flera dagars
förhandlande. (Kjellén, intervju 2009-05-28)
65
Effektivitet och problemlösarkapacitet
Även om förhandlingarna primärt handlar om att komma
överens och skapa ett nytt starkt avtal, är det viktigt ha i åtanke
att förhandlingarna bara är en del av det institutionaliserade
globala klimatsamarbetet UNFCCC. Detta faktum förväntas inte
bara påverka de faktiska förhandlingarna, genom vilka hinder
som måste överkommas vid förhandlingsbordet, utan även hur
effektivt samarbetsarrangemanget som institution kan lösa de
problem förändringar i klimatsystemet för med sig. Ett ambitiöst avtal, med tydliga mål i form av utsläppsminskningar och tidsplan, är förstås centralt för hur väl
klimatinstitutionen effektivt kan stävja och få dess medlemmar
att anpassa sig till klimatförändring. Det finns också ett antal
andra faktorer som påverkar effektiviteten av en institution.
Förutom ett överenskommet avtal med åtaganden och
finansieringsmekanismer, krävs också att institutionens
medlemmar uppfyller sina åtaganden, samt att institutionen
faktiskt producerar en effekt på den biofysiska situationen. För
att kunna räknas som framgångsrik måste den globala
klimatinstitutionen producera output, genom avtal, outcome
66
genom att medlemmarna uppnår avtalens mål, samt impact,
genom att naturen svarar på förändringarna i mänskligt
beteende.
Hur väl en global miljöinstitution uppnår detta beror enligt
litteraturen främst på två faktorer, miljöproblemets struktur och
dess problemlösarkapacitet. Med problemets struktur menas
hur svårt själva problemet är att lösa. Även om kunskaperna om
orsakerna till klimatförändring är väl etablerade, finns det (som
nämnt ovan) mycket osäkerhet i kunskapen om dess påverkan på
såväl lokala väderförhållande som kostnader för att stävja, samt
att ta hand, effekterna av klimatförändring. Detta faktum gör att
klimatinstitutionens möjlighet att effektivt lösa problemet, är
minde än vid många andra miljöproblem. Detta pekas ofta ut
som en viktig orsak till att klimatinstitutionen inte är lika effektiv
som ozoninstitutionen eller luftföroreningsinstitutionen.
Institutionens problemlösarkapacitet är central för klimatsamarbetets möjligheter att effektivt lösa problem med
klimatförändringar. För en effektiv problemlösarkapacitet och
därmed en positiv inverkan på klimatet krävs som ovan nämnt
specifika regler för beslutsfattande inom institutionen och olika
67
former av ledarskap. Betydelse har även de verktyg som finns för
att kontrollera och övervaka att medlemmarna faktiskt uppfyller
överenskomna åtaganden. Viktiga funktioner som det måste
beslutas om vid förhandlingsbordet är således hur mycket makt
staterna väljer att lämna över till oberoende mekanismer och om
sanktioner för de som inte uppfyller sina åtaganden.
68
69
4. TIDIGARE MILJÖFÖRHANDLINGAR
Internationella förhandlingar om miljöfrågor är mycket mer än
bara klimatförhandlingar. Även om klimatförhandlingar i vissa
delar skiljer sig från andra miljöförhandlingar finns det också
likheter. Förhandlingarna berör utsläppsminskningar,
teknikutveckling och resursöverföring och det går att dra vissa
lärdomar från dessa förhandlingar. Nedan redovisas två
förhandlingar inom områden där man lyckats minska utsläppen
drastiskt, ozongaser och svaveldioxid.
Montrealprotokollet och ozonregimen
Montreal-protokollet reglerar på ett framgångsrikt sätt
utsläppen av freongaser som skadade ozonlagret och ses därför
som ett exempel på hur miljöavtal ska förhandlas fram. Några av
de förklaringar som ges till Montrealprotokollets framgång har
berörts tidigare i texten, såsom det amerikanska ledarskapet som
70
baserades på USA:s vetenskapliga, diplomatiska och politiska
styrka. 21
Ledarskapet var ett resultat av en teknologisk utveckling i landet
som väsentligt minskade kostnaderna för kraftiga reduktioner av
utsläppen av freongaser, men även ett resultat av en stark
inhemsk opinion som mer eller mindre skulle tvinga amerikanska
regeringen att agera, oavsett om det skulle bli ett internationellt
avtal eller ej. Således var det av stort intresse för USA att även få
med sig övriga världen. 22 Andra förklaringar pekar på den
vetenskapliga förståelsen för problemet, trycket från den
allmänna opinionen och internationella institutioners roll. 23
Sånär som på amerikanskt ledarskap återfinns faktorerna ovan
även i klimatförhandlingarna, även om den teknologiska
Wettestad, Jörgen (2002): The Vienna Convention and Montral Protocol on Ozone-­Layer Depletion
21
22
Sebenius, James (2001) Designing Negotiations Toward a New Regime: The Case of
Global Warming
23
Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), ”The Interest-Based
Explanation to International Environmental Policy
71
utvecklingen där ligger på en lägre nivå. Numer rådet det i det
närmaste vetenskaplig konsensus kring att utsläppen av
växthusgaser måste minskas, den allmänna opinionen är på
många håll stark och det finns i och med UNFCCC och
Kyotoprotokollet en etablerad institution.
En annan förklaring till Montrealprotokollets framgång, med
mer eller mindre utplånade utsläpp av freongaser som resultat,
var att den industrialiserade världen genom att tidigt minska
sina utsläpp så småningom lyckades få med sig
utvecklingsekonomier som Indien och Kina. I Montreal 1987
behövde utvecklings-länderna inte göra några åtaganden om
utsläppsminskningar och avtalet omfattade enbart 50 procent av
utsläppen. Däremot fanns tydliga skrivningar om att siffran
skulle omförhandlas om ytterligare vetenskapliga bevis (som
också kan förstås som att opinionstrycket ökade) fördes fram. I
London 1991 fanns det ytterligare vetenskapliga bevis,
opinionstrycket hade växt sig än starkare och parterna kunde
enas om ett totalstopp av utsläpp senast år 2000. I texten fanns
också tydliga skrivningar om teknisk och ekonomisk hjälp till
utvecklingsekonomier. UNEP:s ordförande Manuel Tolba
72
menade att alltför hårda krav i det inledande protokollet hade
omöjliggjort en överenskommelse och att det som inledningsvis
fått kritik för att vara modesta bidrog till att några år senare
skapa ett effektivt avtal.
Montrealprotokollet löste ett problem betydligt mer begränsat
än utsläppen av växthusgaser. Freongaser släpptes ut av ett
begränsat antal länder och berörde ett fåtal sektorer inom
industrin. Det blev därför enklare att finna tekniska lösningar
och även dessförinnan berörde frågan inte samhällsekonomin i
lika hög utsträckning. Trots problemets relativa enkelhet
lyckades ett fåtal industrier och beslutsfattare förhala processen
under en längre tid. Det som övervann motståndarna var främst
den tekniska utvecklingen och den allmänna opinionen.
Skillnaderna till trots visar det på vikten av vetenskapliga bevis,
opinionstryck, teknologiska lösningar och inte minst på att
industrialiserade länder faktiskt går före i kombination med att
det finns tydliga skrivningar om översyn och att andra länder ska
följa efter.
73
Surt nedfall – externa händelser och
Helsingforskonventionen
Ett problemområde där stater tillsammans lyckades minska
utsläppen och den negativa inverkan på klimatet är det sura
nedfallet. Från att ha under 80-talet varit ett reellt hot för bland
annat svenska skogar och sjöar har problemen nu minskat
avsevärt. Hur problemet löstes kan tjäna som ett exempel på hur
ett effektivt avtal förhandlas fram, men också som exempel på
hur olika former av samarbete inom olika regioner kan bidra till
att lösa ett problem. 24
En rad externa händelser bidrog till att kraftigt minska
utsläppen. I USA har den nationella utsläppsmarknaden Acid
Rain Program bidragit med minskade amerikanska utsläpp kring
40 procent sedan 1990. Dessutom till en kostnad lägre än någon
förutspått. I Storbritannien innebar den ekonomiska
24
Albin (1995) Rethinking Justice and Fairness: The Case of Acid Rain Emission
Reductions, Ringquist och Kostadinova (2005) Assessing the Effectiveness of
International Environmental Agreements: The Case of the 1985 Helsinki
Protocol)
74
moderniseringen och avindustrialiseringen under 80-talet slutet
för kolgruvindustrin i landet, med kraftigt minskade utsläpp som
följd. I Östeuropa kollapsade Sovjetunionen, vilket bidrog till en
kraftigt minskad produktion i gamla fabriker med stora mängder
utsläpp. I takt med demokratiseringen och omstruktureringen
av ekonomin i Östeuropa minskade utsläppen över hela
Östeuropa, framför allt i länder som Polen, Tjeckien och
Slovakien.
Även om det finns många som argumenterar för att dessa
minskningar troligen skett oavsett internationella överenskommelser kan det ändå vara intressant att lyfta fram
Helsingforsprotokollet från 1985 som ett exempel på en nådd
överenskommelse. I Helsingforsprotokollet reglerades den
tillåtna mängden utsläpp av svaveldioxid. Skadorna med surt
regn uppmärksammades under början av 1970-talet och 1979
skrev 34 stater och EG på Konventionen om långväga och
gränsöverskridande luftföroreningar. Konventionen innehöll likt
UNFCCC eller Wien-konventionen inga bindande åtaganden,
utan parterna var överrens om att minska utsläppen genom
75
balanserad utveckling och användandet av bästa tillgängliga
teknik.
Det var framför allt de nordiska länderna som drabbades av det
sura nedfallet, dels beroende på att den skandinaviska marken
hade svårt att absorbera det sura regnet, dels beroende på att de
vanligt förekommande sydvästliga vindarna förde med sig
utsläpp från de stora utsläpparna Storbritannien och Tyskland.
Sverige blev därför tidigt en drivande part i försöken att få till
stånd ett avtal, medan Storbritannien och Västtyskland stretade
emot.
1985 skrevs Helsingforsprotokollet under, där samtliga parter
förband sig att så snart som möjligt och senast 1993 sänka sina
utsläpp med 30 procent jämfört med 1980 års nivåer. Stora
utsläppare som USA, Storbritannien och Polen saknades dock.
Helsingforsprotokollet har sedan följts av ytterligare protokoll
som reglerar utsläpp som bidrar till surt regn.
Tidigt intog de nordiska länderna en ledande position med
hårda krav på utsläppsminskningar, men det var inte förrän
Västtyskland bytte ståndpunkt som ett avtal på allvar
möjliggjordes. Tysklands positionsbyte anses bland annat ha
76
varit resultatet av De grönas framväxt i landet och en rapport
från 1982 som visade att Tysklands skogar var mer skadade än
som tidigare antagits. När den inhemska opinionen påverkade
den västtyska regeringen att på egen hand åta sig stora
utsläppsminskningar blev det av konkurrensskäl ett tyskt intresse
att få till stånd ett multilateralt avtal. Dessutom hade
Västtyskland, och även Sverige, en relativt utvecklad teknik som
de antog sig kunna sälja vidare om ett multilateralt avtal med
hårda krav skulle förhandlas fram. Inte olikt hur USA agerade i
ozonförhandlingarna.
En ytterligare faktor anses ha varit att det tidigt under
förhandlingarna som ledde fram till avtalet i Helsingfors uppstod
konsensus kring talet 30 procent, mycket tack vare den så kallade
30-procentskluben bestående av bland annat de nordiska
länderna och Tyskland. Även om siffran inte var helt i linje med
vetenskapen ansågs det ändå vara en acceptabel minskning.
Därför skapades en positiv anda kring förhandlingarna som höll i
sig även under framtida förhandlingar. Den positiva stämningen
kan ha spätts på ytterligare av att förhandlingarna inledningsvis
också sågs som del av en töväderspolitik mellan öst och väst där
77
miljöförhandlingarna sågs som förtroendebyggande åtgärder. I
kontexten av kalla kriget bör också nämnas att Sovjetunionen
spelade en viktig roll för att få med flera viktiga östländer i
avtalet. Sovjet såg dessa förhandlingar som en chans att visa på
god vilja och förbättra relationerna med väst.
5. RÄTTVISA OCH BÖRDEFÖRDELNING
– EN NORD-SYDKONFLIKT
Spänningarna mellan utvecklingsvärlden och den
industrialiserade världen är den enskilt mest besvärliga inom
klimatförhandlingarna. Mellan grupperna råder en djup misstro
som sträcker sig lång tillbaka och som gör att varje förslag möts
med skepsis. De främsta föremålen för konflikt mellan parterna
inom klimatförhandlingarna är utsläppsminskningarna och
resursöverföring. Hur ska ansvaret för att lösa problemet
fördelas?
Nord vs Syd
Klimatförhandlingarna har i mångt och mycket kommit att
präglas av motsättningar mellan nord-syd, mellan
industrialiserade länder och utvecklingsländer, mellan rika och
fattiga. Det är på intet sätt unikt för klimatförhandlingar, utan
78
snarare regel än undantag i FN-förhandlingar. I
utvecklingsfrågor, i interventionsfrågor, i frågor som rör
mänskliga rättigheter är tendensen densamma.
Utvecklingsländer ser med misstro på det rådande systemet och
anser att det missgynnar utvecklingsländerna. Den
självständighet som avkolonialiseringen gav utvecklingsländerna
anses inskränkas när omvärlden lägger sig i hur de sköter sina
inomstatliga affärer. Industriländerna anses inte i tillräcklig
utsträckning ha tagit sitt ansvar för en fortsatt utveckling i de
tidigare kolonialstaterna.
Det var denna misstänksamhet mot den industrialiserade
världen som bidrog till att G-77 skapades under den första
UNCTAD (United Nations Conference on Trade and
Development), som ett sätt att värna utvecklingsländernas
intressen i multilaterala samarbeten. Det finns tecken på att
spänningarna mellan nord och syd ökat under senare år, bland
annat som ett resultat av 11 september med efterföljande
spänningar mellan väst och den muslimska världen och en större
ambition från väst att ”blanda sig i” inomstatliga skeenden i
exempelvis Sudan och Irak. Ett konkret exempel är att EU:s
79
inflytande i frågor gällande mänskliga rättigheter förefaller ha
minskat, därför att G-77 konsekvent går emot EU. Vissa stater i
G-77 kan i sak hålla med EU, men som ett resultat av att de anser
sig orättvist behandlade i andra frågor går de emot EU. 25 En av
grundpelarna i G-77:s argumentation i frågor om mänskliga
rättigheter är att de inte får stå i vägen för G-77-länderna
överordnande mål – suveränitetsprincipen och utveckling.
Samma argument är grunden till en rädsla bland G-77 för att
diskutera miljöfrågor – det får inte begränsa möjligheten till
utveckling. Dessutom är det först när industrialiserade länder
uppfyller sina krav som det kan bli tal om att ställa krav på
utvecklingsländer, något som varit en utgångspunkt sedan
förhandlingarna om ramkonventionen UNFCCC. Ett bra
exempel ges i ramkonventionens artikel 4:7: The extent to which developing country Parties will effectively
implement their commitments under the Convention will depend on
Gowan, Richard och Frantziska Brantner (2008) A global force for human rights? An audit of European power at the UN 2008. T he European Council on Foreign Relations
25
80
the effective implementation by developed country Parties of their
commitments under the Convention related to financial resources and
transfer of technology and will take fully into account that economic
and social development and poverty eradication are the first and
overriding priorities of the developing country Parties.
Under förhandlingarna inom UNFCCC har nord-syddimensionen följt med över tid. Den amerikanska senaten
röstade för att USA inte skulle åta sig bindande åtaganden om
inte utvecklingsländer gjorde detsamma. Detta stred mot
tidigare överenskommelser om att inga nya åtaganden för
utvecklingsländer skulle läggas in under förhandlingsprocessen
och bidrog till en radikalisering av G-77:s position. Trots att G77 är en splittrad grupp – Saudiarabiens destruktiva roll och
Kinas dramatiska utsläppsökning gör att vissa av de allra
fattigaste och mest sårbara länder ropat på större ansvar från
växande ekonomier– har de dock allt som oftast lyckats hålla
ihop gruppen och använda sina 135 medlemmar för att föra fram
en ståndpunkt. Under förhandlingarna i Köpenhamn blev det
allt mer uppenbart att G77 var en splittrad grupp i åsikter och
intressen, men när det kommer till beslutsfattande tenderar
81
gruppen fortfarande att hålla ihop kring några central frågor om
i-länders ansvar för utsläppsminskningar och finansiering.
De två överhängande frågorna som kopplas till nordsydproblematiken är fördelningen av utsläppsminskningar samt
resurs- och tekniköverföring.
Utsläppsminskningar
För att lösa spänningarna mellan nord och syd och därmed också
kunna få till stånd ett avtal krävs det att parterna kommer
överens om den enskilt svåraste och mest övergripande
problematiken – bördefördelningen. Vem ska stå för
utsläppsminskningarna och vem ska betala? Även om det finns
förmildrande omständigheter som gör att stater ibland kan se
bortom det strikta och relativa nationella intresset är en rättvis
bördefördelning nyckeln till en lösning. Samtliga parter måste
anse att kostnaden för den egna staten är jämförbar med
motpartens.
82
Talande för diskussionen kring bördefördelningen och den
misstro som råder mellan parterna är den kommentar som en
mexikansk diplomat gav apropå ett förslag inför Köpenhamn om
att upprätta en fond dit länder, I- såväl som U-länder, skulle
bidra med en summa baserad på utsläpp, befolkning och BNP.
Fonden ska sedan portioneras ut till behövande länder för
anpassningsåtgärder och utveckling av grön teknik. Han menade
att det fanns förutsättningar att nå konsensus kring förslaget,
”eftersom att ingen tycker om förslagets alla delar”. 26 I-länder
tyckte att de tvingas betala för stor del, medan u-länder ansåg att
de inte ska behöva betala in något alls.
26
Fernando Tudela, Undersecretary of Planning and Environmental Policy,
Mexico http://www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSL3730686
83
Utgångspunkten för frågan om bördefördelning är att de
utvecklade länderna i högre grad är skyldiga till den höga nivån
av koldioxid i atmosfären. Koldioxidutsläppen är ett resultat av
den kraftigt ökade energianvändning som utvecklingen fört med
sig. Särskilt i ett tidigt utvecklingsstadium ökar energianvändningen dramatiskt och så länge en ökad energianvändning också innebär ökade koldioxidutsläpp ses krav på
utsläppsminskningar som ett sätt att förneka fattiga länder
utveckling.
84
Med tanke på de historiska, och nuvarande utsläppen, är det
naturligt att de utvecklade länderna bidrar med de största
utsläppsminskningarna. Dels för att de har ett historiskt ansvar,
dels för att de har råd att utveckla tekniken som krävs, men
framför allt för att utan avsevärda minskningar hos de
industrialiserade länderna blir konsekvenserna av klimatförändringarna alltför allvarliga.
Att ansvaret ser olika ut för olika länder är något som erkänns i
ramkonventionen, där principen om gemensamt men
differentierat ansvar (common but differentiated responsibility)
slås fast 27. Där slås också fast att de utvecklade länderna först ska
sänka sina utsläpp. Så länge inte i-länder lever upp till sina
åtaganden är det svårt att ställa krav på u-länder att göra några
åtaganden. Men givet att länder som framför allt Kina, men även
Indien, Brasilien och Sydafrika, inom kort kommer nå nivåer som
27
UNFCCC art 3.1 ”the Parties should protect the climate system for the benefit of
present and future generations of humankind on the basis of equity and in
accordance with their common but differentiated responsibilities and
respective capabilities”
85
medför stor skada på klimatet är det nödvändigt att även
utsläppskurvan för dessa länder planar ut för att så småningom
vända neråt.
Rättvisa
Ett ständigt återkommande tema för diskussionen kring
bördefördelningen är rättvisa. Begreppet rättvisa är inte bara
diffust, det är också något som i allt väsentligt anses förbises i
traditionella förhandlingsspel.
I den klassiska spelteoretiska synen på förhandlingar finns det
inget utrymme för rättviseaspekter. En överenskommelse nås då
den är acceptabel för alla parter utifrån dess nationella intresse.
Men som ovan påvisats kan inte klimatförhandlingar enbart
förklaras med spelteori. Bilden kompliceras av problemets
komplexitet och att ledare har inrikespolitiken att ta i
beaktande. Men det är fortfarande tveksamt om begreppet
rättvisa verkligen spelar någon roll. Den inhemska opinionen kan
förvisso fokusera på rättvisefrågor, men har samtidigt en tendens
att likt staten hellre se att någon annans pengar betalar för
utsläppsminskningar.
86
En norsk forskargrupp har identifierat tre olika sätt på vilka
rättvisa spelar roll i internationella förhandlingar:28
-­‐
En motivationshöjande faktor för de aktörer som anser
sig vara orättvist behandlade.
-­‐
En begränsande faktor i jakten på egenintresset.
-­‐
En beslutsgrund i frågor där egenintresset inte ger någon
tydlig vägledning.
Att känslan av att vara orättvist behandlad är en god grund för
kampanda gäller inom de flesta områden. Få saker får människan
att bli så fast besluten som uppfattad orättvisa. Känslan av att
vara orättvist behandlad är något som präglat G-77:s agerande
under flera förhandlingar. Det fungerar också som ett retoriskt
påtryckningsmedel på den industrialiserade världen – inhemska
intresseorganisationer kan kritisera regeringen för att behandla
de fattiga orättvist.
28
Ringius m.fl. (2001) Burden Sharing and Fairness Principles in
International Climate Policy
87
Orättvisa är ett väldigt laddat ord och det anses djupt omoraliskt
att vara orättvis. Att vara orättvis är något som människan
ogärna är. Därför finns det naturligtvis inom klimatförhandlingar
liksom i alla frågor sociala begränsningar för ett beteende, men
då det finns olika tolkningar av vad rättvisa innebär i
klimatförhandlingarna är det svårt att peka på några tillfällen då
detta faktiskt spelat en avgörande roll för länder med starka
nationella intressen.
Däremot är det tänkbart att rättviseaspekten har en vägledande
betydelse för länder som liksom Sverige troligen inte kommer att
drabbas särskilt hårt av klimatförändringarna och relativt sett
har låga kostnader för att minska sina utsläpp. Det svenska
egenintresset ger därför inte lika tydlig vägledning som
exempelvis för USA, Kina eller Maldiverna och chanserna för att
rättviseaspekter ska få betydelse ökar. Till detta kan också en
inhemsk opinion bidra. Dock ska det ställas emot andra tydliga
intressen som den europeiska enigheten där andra parters starka
intressen kan trumfa eventuella rättviseaspekter hos länder likt
Sverige.
88
Även om rättvisefrågor per se inte påverkar utgången av en
förhandling är det en viktig retorisk debatt som angränsar den
enskilt största frågan inför förhandlingarna i Köpenhamn – den
om bördefördelning.
Bördefördelning kan inte reduceras till en moralfilosofisk fråga
utan den handlar främst om att nå en lösning som alla parter
finner acceptabel, där rättvisa är en av många aspekter. Olika
definitioner av rättvisa kan dock tjäna som grund för vilka
principer som ska prägla bördefördelning.
Bördefördelning
Tre olika begrepp som kan utgöra grund för en diskussion om
bördefördelning är jämlihket (equality), proportionell jämlikhet
(equity) och kompensation (compensatory justice)29.
29
Ringius, Lars m.fl. Burden Sharing and Fairness Principles in
International Climate Policy och Albin, Cecilia (1995) Rethinking
Justice and Fairness: The Case of Acid Rain Emission Reductons i
Review of International Studies, Cambridge University Press
89
Med jämlikhet menas att ansvaret delas lika mellan parterna. I
miljösammanhang innebär det typiskt att alla parter åtar sig att
sänka sina utsläpp med lika många procent utifrån ett satt basår.
En oklar fråga gällande jämlikhet är om den ska räknas i absoluta
eller relativa tal, eller i per land eller per person.
Den proportionella jämlikheten grundar sig i att parter ska
behandlas olika utifrån vilka kostnader och fördelar olika förslag
för med sig för parten. Inom miljöförhandlingar har dessa främst
handlat om till hur stor del landet bidragit till att skapa det
aktuella problemet och vilka konsekvenser åtaganden skulle få
för landet utifrån dess kapacitet. Den proportionella jämlikheten
kan alltså delas in i tre underkategorier: utsläpp, kapacitet och
behov. Principen får anses ligga till grund för ramkonventionen
och Kyotoprotokollets skrivningar om gemensamt men
differentierat ansvar. 30
Kompensation, eller undantag, är en princip som används för att
kompensera de allra fattigaste länderna, som också är de som
30
UNFCCC art. 3.1, Kyotoprotokollet art. 10
90
drabbas hårdast av konsekvenserna från utsläppen. En
kompensation kan bestå av att landet undantas från åtgärder
som de inte fullt ut kompenseras för. Denna princip har en grund
i att de allra fattigaste länder anses drabbade av något de inte
själva rår över. De har ingen skuld vare sig i att klimatet ändras
eller att det krävs kostsamma åtgärder för att minska utsläppen.
Därför är det inte acceptabelt att de ska göra några uppoffringar
för att rätta till problemet. Ett annat förslag som bygger på
kompensationsprincipen är OPEC-länders förslag om att de ska
kompenseras för uteblivna intäkter vid en omställning bort från
fossila bränslen.
Den proportionella jämlikheten är den grundläggande principen
för bördefördelning inom UNFCCC, även om vissa inslag av de
två andra kan tänkas ingå. Att det finns en princip för bördefördelningen innebär nu inte att det blir enkelt. Flera
komplicerade frågor återstår, kopplade till utsläppsminskningar
och finansiering. Båda kopplas ofta till det historiska ansvaret.
91
Historiskt ansvar och utsläppsminskningar
För att nå den stabilisering av mängden växthusgaser i
atmosfären som IPCC anser krävs för att undvika en
temperaturhöjning på mer än två grader ska det globala
utsläppet per capita vara två ton år 2050, en global minskning
med två tredjedelar. Det skulle jämfört med 2004 års nivåer
innebära att USA skulle minska sina utsläpp med cirka 90
procent. Sverige skulle behöva sänka sina utsläpp med 66
procent och Kina knappa 50 procent. Albanien skulle däremot
kunna fördubbla sina utsläpp och Moçambique skulle i praktiken
kunna öka sina utsläpp med just 2 ton per capita31 . Detta skulle
vara en effektiv bördefördelning då det sätts ett tak för utsläppen
som alla länder har att anpassa sig till, lite liknande den
utsläppshandel som kallas för cap-and-trade32 .
31
Världsbanken – World Development Indicators 2008
32
Det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter EU ETS bygger på att de
sätts ett tak för hur mycket koldioxid som ska släppas ut inom ett område. Får det
släppas ut 100 ton koldioxid delas det ut 100 utsläppsrätter som företag sedan får
handla mellan sig. Därmed säkerställs att utsläppsmål nås.
92
Däremot skulle det inte betraktas som rättvist. Ett sådant förslag
tar ingen hänsyn till historiska utsläpp och skulle inte accepteras
av utvecklingsländer. Exempelvis skulle utvecklingsländer som
Kina, Argentina och Sydafrika tvingas sänkas sina utsläpp, vilket i
deras ögon är orättvist då det inte tas någon hänsyn till deras
låga historiska utsläpp. Eftersom att koldioxiden samlas i
atmosfären och stannar där mellan 50-200 år är anledningen till
att taket måste sättas vid två ton per capita att de
industrialiserade länderna sedan 1850 släppt ut för mycket
koldioxid och täckt den största delen av det koldioxidutrymme
som finns i atmosfären. Hade de industrialiserade länderna
tidigare minskat sina utsläpp hade det funnits ett större
koldioxidutrymme för utvecklingsländer att fylla. Därför bör de
historiska utsläppen tas i beaktande och industrialiserade länder
bör minska sina utsläpp till under två ton per capita för att tillåta
utvecklingsländerna att ha ett högre genomsnittligt utsläpp,
resoneras det från utvecklingsländer.
Det främsta praktiska problemet med ett sådant argument är att
år 2050 antas åtta av jordens beräknade nio miljarder invånare
att bo i utvecklingsländer. Således måste utvecklingsländernas
93
utsläpp då ligga relativt nära två ton per capita, även om den
industrialiserade världen helt slutar släppa ut koldioxid. 33 Ett
annat motargument är att utsläppen som skedde under 1900talet till stora delar skedde under tid då konsekvenserna av
utsläppen var, om inte okända, så åtminstone inte välkända.
Även om det funnits indikationer tidigare kan det inte sägas att
det förrän efter IPCC:s första rapport 1990 rådde någon egentlig
vetenskaplig konsensus kring koldioxidutsläppens effekter.
Därför kan det argumenteras att utifrån ett ”med-kunskapföljer-ansvar-perspektiv” är 1990 ett rättvist årtal att påbörja
räkningen av de historiska utsläppen. 1990 fungerar som basår
utifrån vilket utsläppsminskningar ska räknas i Kyotoprotokollet,
men det räknas inte som en början för när staters ansvar för sina
utsläpp börjar.
33
Eklund, Klas (2009) Vårt Klimat: ekonomi, politik, energi.
94
95
Det måste också tas i beaktande att utsläppsutvecklingen ser
väldigt olika ut i olika utvecklingsländer. Kina har gått om USA
och är det land som släpper ut mest koldioxid i absoluta tal, dock
inte per capita. Likväl har Kina ett per capitautsläpp som bara är
strax under det svenska och i paritet med världsgenomsnittet.
Om den kinesiska ökningen fortsätter med 2007 års takt och EU
når sitt mål om 20 procents minskning till 2020 kommer Kina då
ha ett per capitautsläpp som är dubbelt så högt som EU:s. Även
om de historiska utsläppen tas i beaktande är Kina på grund av
sin raska ökning av utsläpp (man står för 50 procent av jordens
ökade utsläpp sedan 1990) snart ifatt övriga världen. Med
nuvarande utsläppstakt kommer Kina att år 2033 nå
världsgenomsnittet för de samlade utsläppen från 1850 och
framåt. Räknar man istället 1990 som basår kommer Kina vara
där redan 2019. 34
Att det är nödvändigt att Kina minskar sina utsläpp är alltså
uppenbart. Men även andra växande ekonomier som Argentina,
34
Hallding, Karl m.fl. (2009) A Balancing Act: China´s Role in Climate Change,
96
Brasilien och Indien kommer att behöva plana ut sin
utsläppskurva. Huruvida fattigare utvecklingsländer, såsom
Moçambique, Bangladesh och Tanzania kommer att nå två ton
är oklart och delvis avhängigt deras ekonomiska utveckling, men
i ännu högre grad vilket bränsle som driver utvecklingen. Det
viktiga är deras möjligheter till grön utveckling. Vikten av
teknikutveckling visas tydligt i figuren 4.
Resurs- och tekniköverföring
Tillväxt utan den dramatiska ökning av koldioxid som tidigare
varit konsekvensen är nödvändigt och avhängigt teknik. Teknik
som först och främst finns i den industrialiserade världen. En
överföring av denna teknik till utvecklingsländer är således
central. Även här är frågan om det historiska ansvaret aktuell,
tillsammans med kapaciteten att bidra.
Enligt ramkonventionen och Kyotoprotokollet ska de
utvecklade länderna bidra med finansiellt stöd och tekniköverföring utifrån det gemensamma men differentierade
ansvaret. Ett förslag som skulle kombinera principen om
proportionell jämlikhet med jämlikhet vore att samtliga
97
utvecklade länder bistod med en viss procent av sin BNP i
”klimatbistånd”, liknande FN:s 0,7-procentsmål för bistånd. Ett
annat förslag är det mexikanska som tidigare berörts, där
samtliga länder, med möjligt undantag för några av de allra
fattigaste och mest sårbara, bidrar med en summa baserad på
utsläpp, befolkning och BNP. På så sätt bidrar alla länder utifrån
kapacitet, ansvar och länder får del av fonden efter behov. Vissa
länder skulle dock få tillbaka mer än vad de ger – ett system som
till del liknar EU:s system med medlemsavgifter. Detta förslag
utgår ifrån principen proportionell jämlikhet, och innefattar
dess tre delar ansvar kapacitet och behov, men har också inslag
av jämliket samt kompensation och undantag.
I diskussionen kring finansieringsmekanismer ställs
resonemanget om ansvar på sin spets. Utsläppsminskningarna
behöver göras och det finns ett tak som inte ska överstigas.
Oavsett hur mycket industrialiserade världen minskar sina
utsläpp behöver även utvecklingsländer vidta åtgärder. Dessa
åtgärder kräver resurser och hur resursöverföringen ska ske ger
utrymme för tolkningar av vad det historiska ansvaret innebär
och hur det relaterar till frågor om utvecklingsfrågor och
98
fattigdomsbekämpning. Är det rimligt att Kina betalar för
minskningar av utsläpp i fabriker som främst producerar varor
som exporteras till rikare länder? Är det rimligt att lägga
ytterligare bördor på utvecklingsländer genom att kräva att de
ska minska sina utsläpp när endast ett fåtal länder lever upp till
FN:s rekommendation om 0,7 procent av BNP i bistånd?
En ytterligare omdiskuterad aspekt av bördefördelningen är
möjligheten att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som
genomförs i andra länder. Exempelvis skrivs det i den svenska
klimatpropositionen att av den 40-procentiga utsläppsminskningen i den icke-handlande sektorn (gränser för
utsläppsminskningar i de sektorer som innefattas av EU ETS,
tung industri och energiproduktion, sätts inom EU) ska en
tredjedel ske genom internationella investeringar som bidrar till
minskade utsläpp i andra länder. Detta sker mot bevekelsegrunden att utsläppsminskningar är lika värdefulla var de än sker.
Däremot är de billigare att genomföra i utvecklingsländer varför
de blir mer kostnadseffektiva. Att genomföra utsläppsminskningar där de är billigast är också en av grunderna i olika
former av utsläppsmarknader.
99
Från utvecklingsländer ses denna utveckling med skepsis. Det
framhålls att industrialiserade länder med denna strategi flyttar
av en oproportionerlig stor del av bördan till utvecklingsländer.
Olika typer av flexibla mekanismer ska inte ses som ett sätt att
genomföra billiga utsläppsminskningar i utlandet, utan de
industrialiserade länders utsläppsminskningar ska främst ske i
hemlandet.
Att finna en fördelningsnyckel som på ett bra sätt tar allas
hänsyn är naturligtvis en oerhörd utmaning. Den stora
utmaningen blir att hitta en lösning som på ett bra sätt hanterar
det historiska ansvaret. En utgångspunkt bör vara principen om
proportionell jämlikhet och des tre delar utsläpp, kapacitet och
behov. En ytterligare avgörande faktor är ifall dessa nycklar ska
beräknas utifrån grupper eller länder, det vill säga ska en
fördelningsnyckel gälla för Annex I-länder och en annan för icke
Annex-länder, eller om fördelningsnyckeln ska vara densamma
för samtliga länder.
Av naturliga skäl kommer växande ekonomier som Kina och
Indien i det längsta sträva efter bibehållen gruppindelning, för
att undvika att ställas inför samma proportionerliga krav som
100
USA eller EU. I sammanhanget bör dock frågan ställas om det är
mer rättvist att Kina och Bangladesh döms efter samma kriterier
än att Kina och USA gör det.
101
6. SLUTSATSER
Klimatförhandlingar är komplicerade. De är komplicerade på
grund av problemets natur, de är komplicerade därför att
problemets konsekvenser skiljer sig parter emellan och därför att
det är svårt att exakt beräkna konsekvensernas innebörd. De är
komplicerade därför att förhandlingen består av många parter
med olika ingångsvinklar och de är komplicerade därför att
mellanstatligt samarbete är något svårt.
Den allra mest cyniska spelteorin gör gällande att stater helt
enkelt inte förmår att samarbeta kring gemensamma nyttor,
trots vetskapen om att det vore bäst för alla parter. Anledningen
är att stater helt enkelt inte litar på att motparten kan låta bli att
tillförskansa sig den fördel det innebär att avvika från samarbetet
och istället låta någon annan ta kostnaden för att begränsa
klimatförändringens konsekvenser. I ett skräckscenario innebär
detta att den gemensamma nyttan förstörs och inte kan
användas av någon. Då finns det ingen som vinner.
102
Komplexiteten som positiv faktor
Men just beroende på klimatproblemets komplexitet är inte
spelteorin fullt ut applicerbar. För det första innebär
komplexiteten att det inte finns någon fullständig information
om problemets konsekvenser och därmed inte heller om hur
stater bäst maximerar sina intressen. Stater tenderar då att inta
en mer problemlösande inställning i en förhandling, snarare än
den annars relativa och statiska som utgår från att maximera
egenintresset i relation till motparten. Komplexiteten innebär
också att ledarskapet blir än viktigare i klimatförhandlingar.
Stater tenderar att i större utsträckning följa en ledare när en
fråga är allt för komplex och de inte finner någon tydlig
vägledning i egenintresset. När egenintresset inte är alldeles
uppenbart, kan också rättviseaspekter spela en viss roll, vilket kan
fungera som en bro över svåra sprickor i förhandlingarna.
Dessutom kompliceras bilden av att inrikespolitiken spelar en
viktigare roll i miljöfrågor än i de flesta andra mellanstatliga
förhandlingar. Det innebär att inomstatliga intressegrupper kan
påverka en stats agerande i större utsträckning än inom många
andra förhandlingar.
103
En global överenskommelse kommer inte ensamt lösa problemet
med klimatförändringar. Utsläppsmarknader, teknikutveckling,
ökad medvetenhet, nationella åtgärder, regionala åtgärder med
mera är nödvändigt för att få ner koldioxidutsläppen till den nivå
som krävs. Likväl är det centralt att nå någon form av global
överenskommelse som kan fungera som vägledning för alla de
regionala och nationella åtgärder som krävs. Gärna en så stark
och effektiv sådan som möjligt. För att få till stånd ett starkt och
effektivt avtal finns det några faktorer som är viktigare än andra.
Ledarskap
Ledarskapet framhålls ofta som en av de allra viktigaste
faktorerna för möjligheterna att få en överenskommelse på plats,
men också för att överenskommelsen ska bli effektiv. Tre olika
former av ledarskap är alla viktiga, det strukturella ledarskapet som
helt enkelt innebär att stater i maktposition använder sin makt
för att påverka andra länder att acceptera ett avtal, det
vägvisande ledarskapet som innebär att genom det goda
exemplets makt visa att kraftiga utsläppsminskningar är
genomförbara, samt det instrumentella ledarskapet som pekar på
de rent förhandlingstekniska färdigheterna.
104
Framförallt diskuteras det europeiska och det amerikanska
ledarskapet.
EU har främst använt sig av ett vägvisande ledarskap, när man
tidigt presenterat åtaganden om framtida utsläppsminskningar.
EU ses allmänt som en ledare inom miljöfrågor, men har just
under pågående förhandlingar, i exempelvis Köpenhamn, inte
visat sig kunna utnyttja ledarrollen till att påverka andra stater.
Det vägvisande ledarskapet blir ett mer kraftfullt vapen om det
understöds med möjligheter att koppla klimatfrågor till
högpolitiska frågor. Det har vid tidigare miljöförhandlingar visat
sig att när en viktig part med stora utsläpp bytt sida, då har det
också påverkat utgången av förhandlingarna. USA:s negativa
inställning under förhandlingarna fram till Kyoto anses varit
avgörande för att det svaga protokollet. I positiv bemärkelse var
USA:s byte från passiv till pådrivare i förhandlingarna som ledde
fram till Montrealprotokollet avgörande för dess positiva utfall
och Tysklands ändrade inställning gällande det sura nedfallet
bidrog till att Helsingforsprotokollet kunde antas. I dess båda
fall spelade den inhemska opinionen tillsammans med en teknisk
utveckling en avgörande betydelse. Således fyller också
105
intresseorganisationer en viktig roll för att få främst USA inta en
pådrivande roll.
USA möjlighet att spela en pådrivande roll är bland annat
avhängigt den inhemska debatten och lagstiftningen. Det är
centralt att undvika en upprepning av Kyoto, där USA inför
förhandlingarna hade med sig budskapet från senaten att
överenskommelser som inte innebar jämförbara bindande
åtaganden för utvecklingsländer inte kunde accepteras.
USA och Kina kan i dagsläget anses agera bromsklossar i
förhandlingarna. De har en uppfattat låg sårbarhet och anses
kostnaderna för minskningar av utsläpp vara alltför kostsamma.
Att förmå dem att upphöra som bromsklossar kräver
förmodligen att deras kostnader för att minska utsläppen
minskar, samtidigt som en ökad medvetenhet om kostnaderna
för klimatförändringarna blir del av beslutsfattarnas
medvetande.
Sveriges roll
Sverige har också som mellanstort land med stort förtroende i
miljöfrågor goda möjligheter att spela en ledande roll, främst
106
genom sitt vägvisande och instrumentella ledarskap. Det
vägvisade ledarskapet är något som pågått under en längre tid,
med utsläppsminskningar trots ökad tillväxt, ett exempel som
Sverige bör fortsätta att torgföra. Särskilt gäller detta inom EU,
där Sverige bör arbeta hårt för att EU ska besluta om att minska
sina utsläpp till 2020 med 30% oavsett framgång i
förhandlingarna.
Norge har genom sitt engagemang för avskogningsfrågor visat
hur kreativt tänkande i institutionella frågor och samarbete med
andra intresserade stater bidragit till att föra förhandlingarna
framåt inom särskilda områden, vilket kan fungera som ett gott
exempel även för Sverige på hur mindre länder kan bidra.
Utsläppsminskningar och resursöverföring
De två frågor som står över alla andra under förhandlingarna är
de om åtaganden för utsläppsminskningar samt resurs- och
tekniköverföring. Dessa båda präglas av spänningar mellan
utvecklingsländer och industrialiserade länder. Utvecklingsländerna betonar att de industrialiserade länderna har det
överlägset största ansvaret för att vi nu befinner oss i en situation
107
där utsläppen av växthusgaser måste minska kraftigt. Genom att
släppa ut stora mängder koldioxid under en längre period har de
industrialiserade länderna fyllt upp atmosfärens koldioxidutrymme. Det utrymme som finns kvar måste därför i allt
väsentligt upplåtas åt utvecklingsländer och de koldioxidutsläpp
som följer på deras framtida utveckling. Utsläppsminskningar får
inte stå i vägen för utvecklingsländernas rätt till utveckling
resoneras det. Därför menar utvecklings-länderna att den
industrialiserade världen ska bistå med resurs- och tekniköverföring som bidrar till minskade utsläpp i utvecklingsländer.
En majoritet av utvecklingsländerna vill därför inte göra några
åtaganden om bindande utsläppsminskningar.
Mot detta ställs argument som att en majoritet av de historiska
utsläppen skedde under en tid då konsekvenserna om koldioxidutsläpp var om inte okända så åtminstone inte välkända.
Utvecklingsländerna är en heterogen grupp där utsläppen skiljer
sig markant från land till land.
Det är viktigt att Kina snabbt planar ut sin utsläppskurva, att den
snart når sin topp och börjar luta nedför. Om den kinesiska
ökningen av utsläpp fortsätter med samma takt som under 2007
108
och EU når sitt mål om 20 procents utsläppsminskning kommer
Kina att år 2020 har ett per capitautsläpp av koldioxid som är
dubbelt så högt som EU:s. Även om de industrialiserade länderna
helt skulle sluta släppa ut koldioxid skulle utvecklingsländerna
till 2050 behöva ha ett per capitautsläpp nära 2 ton per capita,
eftersom 8 av 9 miljoner människor då beräknas bo i
utvecklingsländer.
Grunder för ett avtal
Bördefördelningen är alltså helt avgörande för att få till stånd en
överenskommelse. Det finns olika kriterier för vad en bördefördelning ska baseras på, men en god grund vore att hitta en
fördelningsnyckel med utgångspunkt i principen om
proportionell jämlikhet och dess tre delar, utsläpp, kapacitet och
behov. Därmed stämmer den också överens med principen om
gemensamt men differentierat ansvar. Följande kriterier skulle
kunna tjäna som utgångspunkter för en fördelningsnyckel och
därmed för ett avtal:
•
Historiska utsläpp
•
Nuvarande utsläpp per capita
109
•
BNP per capita
•
Utsläpp per BNP-enhet
•
Sårbarhetsindex
Huruvida utsläppsminskningar och resursöverföring ska följa
samma fördelningsnyckel är givetvis en förhandlingsfråga, likaså
hur dessa olika kriterier ska stå i relation till varandra. Tänkbart
är att de historiska utsläppen fram till 1990 räknas mindre än de
nuvarande utsläppen, samt att låga utsläpp per BNP-enhet bör
löna sig. I gengäld bör BNP per capita vara avgörande för hur
stora summor landet ska avsätta till resursöverföring. Till resursöverföringen kan man också tänka att det avsätts summor som
inkommer från utsläppsmarknad, gärna från auktioneringen av
utsläppsrätter.
En avgörande fråga vid diskussioner om fördelningsbördan är om
samma nyckel ska gälla för samtliga länder, eller om olika nycklar
ska gälla för olika grupper. Än så länge har utvecklingsländerna i
G77 hållit ihop och menar att de ska ges samma ansvar, men det
kan vara under uppluckring. Med tanke på främst Kinas, men
också Indiens och andra växande ekonomiers utsläppskurva,
110
vore det önskvärt att deras minskningskrav inte baseras på
samma fördelningsnyckel som Moçambique eller Bangladesh.
Skulle man i UNFCCC-förhandlingar nå en överenskommelse
där endast några parter åtar sig bindande utsläpp bör det i
avtalet finnas med tydliga skrivningar om snar översyn och
framtida åtaganden. Uppfyller industrialiserade länder sina
åtaganden före ett visst år ska det följas av åtaganden från
växande ekonomier. Detta visade sig vara ett framgångsrikt
recept vid förhandlingarna om ozongaser och skulle innebära att
tryck på industrialiserade länder att uppfylla sina åtaganden, det
skulle ge en tydlig signal till utvecklingsländerna om att de
utvecklade länderna verkligen tar sitt ansvar och det skulle ge de
växande ekonomierna ett visst utrymme att förbereda sina
utsläppsminskningar utan bindande åtaganden, för att sedan när
de industrialiserade länder visat vägen också ta ett stort ansvar
för att minimera de negativa effekterna av klimatförändringarna.
111
ORDLISTA
AAU – Assi gn ed Am o u n t U n i t s
Enhet som beskriver länders rätt till utsläpp inom
Kyotoprotokollet. Annex-I-länder kan använda AAU:s de inte
utnyttjat som utsläppsrätter i handel med länder som inte
uppfyllt sina åtaganden.
Ac i d Ra i n Pro gra m m e
Nationellt program i USA baserat på handel med utsläppsrätter
för att begränsa utsläppen av svaveldioxid från större kraftverk.
An n ex I - l ä n d er
Industrialiserade länder med åtaganden under Kyotoprotokollet
An n ex I I - l ä n d er
Industrialiserade länder med skyldighet att ställa upp med
finansiella resurser för att möjliggöra för utvecklingsländer att
genomföra utsläppsreducerande åtgärder.
112
AOSI S
Alliance of Small Island States. Förhandlingsgrupp bestående av
43 länder som antingen är små ö-stater, eller något större lågt
liggande länder, som riskerar att översvämmas vid en höjning av
havsnivån.
AW G - LCA
Ad-hoc Working Group on Long-term Cooperative Action
under the Convention. Arbetsgrupp inom UNFCCC med uppgift
att ta fram en förhandlingstext till Köpenhamn.
AW G - K P
Ad-hoc Working Group on Further Commitments for Annex I
Parties under the Kyoto Protocol. Arbetsgrupp inom UNFCCC
med uppgift att utvärdera nya utsläppsmål för Annex I-länderna
i Kyotoprotokollet
BASI C
Samarbetsgrupp mellan Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina
som ämnar ha en gemensam position i de globala
klimatförhandlingarna.
113
By rd - H a gel reso l u t i o n en
Resolution i den amerikanska senaten 1997 som sa att USA inte
kunde acceptera bindande åtaganden om utsläppsminskningar
så länge inte utvecklingsländer förband sig till jämförbara
åtaganden. Omöjliggjorde en amerikansk ratificering av
Kyotoprotokollet.
Bö rd efö rd el n i n g
Term som används för att beskriva hur ansvaret för
utsläppsminskningar och resursöverföring ska fördelas.
Ca p - a n d - t ra d e
System för utsläppshandel som innebär att ett bindande tak
sätts hur mycket totala utsläpp som kan accepteras. Aktörer kan
sedan handla med tillgängliga utsläppsrätterna under detta tak.
CDM(Cl ea n Devel o p m en t Mec h a n i sm )
En del av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer där
utvecklade länder genom att finansiera utsläppsminskande
projekt i utvecklingsländer kan tillgodoräkna sig
utsläppsminskningar utomlands.
114
CER (Cert i fi ed Em i ssi o n Red u c t i o n s)
Utsläppsrätt motsvarande ett ton utsläpp som genereras vid
utsläppsminskande projekt i utvecklingsländer genom
Kyotomekanismen CDM.
COP
Conference of Parties. Högsta beslutande organ inom UNFCCC
bestående av konventionens samtliga parter som möts årligen.
ERU (Em i ssi o n Red u c t i o n U n i t s)
Utsläppsrätter inom flexibla mekanismer JI som motsvara ett
utsläpp på 1 ton.
Få n gen s d i l em m a
Spelteoretisk metafor som syftar till att förklara svårigheterna
med samarbete. Om det finns en risk att ensam behöva stå för
den största delen av kostnaderna väljer man ett alternativ som är
sämre än det bästa gemensamma utfallet, men som garanterar
ett utfall bättre än det allra sämsta
115
G8
Grupp bestående av åtta stora industrialiserade ekonomier.
Frankrike, Italien, Japan, Kanada Ryssland, Storbritannien,
Tyskland och USA
G 20
19 stater plus EU som räknas som de största ekonomier.
Betydligt större geografisk spridning än exempelvis G8
G 77 o c h K i n a .
Förhandlingsgrupp inom FN bestående av drygt 130 länder som i
varierande form anses vara utvecklingsländer. Under 2009 är
Sudan gruppens ordförande.
G em en sa m t m en d i fferen t i era t a n sva r
Princip i UNFCCC och Kyotoprotokollet för ansvarsfördelning
mellan industrialiserade länder och utvecklingsländer som
stipulerar att de förstnämnda har ett större ansvar.
116
H el si n gfo rsp ro t o ko l l et
Mellanstatligt avtal från 1985 där länder åtog sig att minska
utsläppen av svaveldioxid.
I c ke- An n ex I - l ä n d er
Mestadels utvecklingsländer som inte har några åtaganden att
sänka sina utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet.
I EP
International Environmental Policies. Del inom internationella
relationer med fokus på miljö- och klimatfrågor.
I PCC
Intergovernmental Panel on Climate Change. Vetenskaplig
klimatpanel under FN.
JI (Jo i n t I m p l em en t a t i o n )
Flexibel mekanism inom Kyotoprotokollet genom vilken
utvecklade länder med hjälp av utsläppsminskade projekt i andra
utvecklade länder kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar
117
K y o t o p ro t o ko l l et
Globalt mellanstatligt avtal där stater åtagit sig minska sina
utsläpp av växthusgaser. Första åtagandeperioden löper 20082012.
K ö p en h a m n sa c ko rd et
På formell svenska även Köpenhamns-överenskommelsen.
Överenskommelse nådd i Köpenhamn 2009 där världens länder
enades om att temperaturökningen inte ska överstiga 2 grader
och enligt vilket länder ska rapportera sina nationella
utsläppsmål till UNFCCC.
LDC
Least Developed Contries. Förhandlingsgrupp bestående av de
49 stater inom FN-systemet som definierats som de allra minst
utvecklade länderna. De är också medlemmar i G-77.
LU LU CF (La n d U se, La n d U se Ch a n ge, a n d Fo rest ry
Möjlighet för länder att under Kyotoprotokollet tillgodoräkna
sig åtgärder som leder till minskade utsläpp (ex. minskad
avskogning), eller absorberar växthusgaser (ex. plantera träd).
118
MEF
Major Economies Forum. 16 stater plus EU som tillsammans står
för över 75 procent av de globala utsläppen. Amerikanskt
initiativ som kompletterar förhandlingarna inom UNFCCC
Mo n t rea l p ro t o ko l l et
Mellanstatligt avtal från 1987 inom ramen för Wienkonventionen
som kraftigt bidrog till minskade utsläpp av freongaser, skadliga
för ozonlagret. 195 stater har ratificerat protokollet.
OPEC
Organization of the Petroleum Exporting Countries,
Mellanstatlig organisation bestående av 13 oljeproducerande
länder.
Ra t i fi c eri n g
Beslut av lagstiftande församling som innebär att ett
internationellt avtal införlivas i den nationella lagstiftningen.
119
REDD(Red u c i n g Em i ssi o n s fro m De- fo rest a t i o n a n d
fo rest Degra d a t i o n ).
En stegmetod avsedd att använda marknadsmekanismer i
minskningen av växthusgasutsläpp från avskogning. REDDkrediter gör det möjligt för utvecklade länder att minska
avskogning i utvecklingsländer.
T ra ged y o f t h e Co m m o n s
Begrepp myntat av Garret Hardin som visar på svårigheterna att
samarbeta kring en gemensam nytta. Risken för att någon annan
ska nyttja den kollektiva nyttan utan att du får tillgång till den
skapar en rädsla och misstro som försvårar samarbete.
U NCT AD
United Nation Conference on Trade And Development. FNorgan med syfte att maximera möjligheterna till handel,
investeringar och utveckling för utvecklingsländer.
U NEP
United Nations Environmental Programme. Baserat i Nairobi.
Främsta uppgift är översyn av globala miljöfrågor.
120
U NFCCC
United Nations Framework Convention och Climate Change.
FN:s ramkonvention om klimatförändringar antogs 1992 och är
grunden för Kyotoprotokollet och de kommande
förhandlingarna i Köpenhamn.
W i en k o n v en ti o n en
Mellanstatlig konvention från 1985 som säger att stater ska
arbeta för en minskning av utsläppen av gaser skadliga för
ozonlagret. Ledde så småningom fram till Montrealprotokollet.
121
REFERENSER:
Albin, Cecilia (1995) Rethinking Justice and Fairness: The Case of
Acid Rain Emission Reductons i Review of International Studies,
Cambridge University Press
Depledge, Joanna (2005), The Organization of Global Negotiations:
Constructing the Climate Change Regime. Sterling: Earthscan
Eklund, Klas (2009) Vårt Klimat: ekonomi, politik, energi. Norstedts
akademiska förlag. Stockholm
Gilpin, Robert (1987) The Political Economy of International
Relations. New Jersey: Prinston University Press
Gowan, Richard och Frantziska Brantner (2008) A global force for
human rights? An audit of European power at the UN 2008. The
European Council on Foreign Relations
Grundig Frank, Hugh Ward och Ethan R. Zorick (2001), Modeling
Climate Change Negotiations i Luterbacher, i Urs och Detlef F.
Sprinz (2001), ”International Relations and Global Climate
Change”. Cambridge: MIT Press.
122
Gupta, Joyeeta och Michael Grubb [red] (2000), Climate Change
and European Leadership: A Sustainable Role for Europe?,
Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Hallding, Karl m.fl. (2009) A Balancing Act: China´s Role in
Climate Change. The Commission on Sustainable Development,
Regeringskansliet
Hardin, Garret (1968), The Tragedy of the Commons i “Science”
Vol. 162, No 3859, 1243-1248.
Harstad, Bård (2008), How to Negotiate and Update Climate
Agreements, Discussion Paper 08-19, “The Harvard Project on
International Climate Agreements”. Cambridge, MA.
Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond
2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of
analysis, working paper
http://www.iges.or.jp/en/cp/pdf/bkp/Leadership2003-1.pdf
Kanie, Norichika(2007) Middle Power Leadership in the climate
change negotiations: foreign policy of the Netherlands i Harris, Paul G
(2007) ”Europé and Global Climate”
123
Keohane, Robert O. and Nye, Joseph (1987), Power and Interdependence revisited, International Organizations, Vol. 41, No.4
Keohane, Robert O. (1984), After Hegemony: Cooperation and
Discord in the World Political Economy. Princeton University Press
Kjellén, Bo (2008) A new diplomacy for a sustainable development.
The challenge of global Change. Routledge. New York
Marshell, Kate E (2007) Sweden, Climate Change and the EU-context
i Harris, Paul G (2007) ”Europé and Global Climate”
Mearsheimer, John J. (1995) The False Promise of International
Institutions i International Security, Vol. 19, No. 3
Miles, Edward m.fl. (2002), Environmental Regime Effectiveness:
Confronting Theory with Evidence. Cambridge, MA: MIT Press.
Milner, Helen V. (1997) Interest, Institutions and Information:
Domestic Politics and International Relations Princeton: Princeton
University Press.
Ostrom, Elinor (1990), Governing the Commons: the evolution of
institutions for collective action. Cambridge University Press
124
Putnam, Robert (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic
of Two-level Games i International Organization, Vol. 42, Nr.3 sid.
427-460
Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International
Forest Negotiations: An Analysis of Influence. Faculty of Forestry
Department of Forest Products, Uppsala
Ringius, Lars m.fl. (2001) Burden Sharing and Fairness Principles in
International Climate Policy i ”International Environmental
Agreements: Politics, Law and Economics” 2: 1–22, 2002.
Ringquist och Kostadinova (2005) Assessing the Effectiveness of
International Environmental Agreements: The Case of the 1985
Helsinki Protocol i American Journal of Political Science, Vol.
49, No. 1, 2005
Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration New
York: Palgrave.
Rowlands Ian H. (1995), Explaining National Climate Change
Policies i “Global Environmental Change”, Vol. 5, No.3, 235-249.
125
Sebenius, James (2001) Designing Negotiations Toward a New
Regime: The Case of Global Warming i International Security, Vol.
15, No. 4 (Spring, 1991)
Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), The Interest-Based
Explanation to International Environmental Policy i “International
Organization”, Vol. 48, No.1, 77-105.
Sprinz, Detled F., and Martin Weiß. 2001. Domestic Politics and
Global Climate Policy, i ”International Relations and Global
Climate Change”, edited by U. Luterbacher and D. F. Sprinz, 6794. Cambridge, MA: The MIT Press.
Susskind, Lawrence E. (1994), Environmental Diplomacy:
Negotiating more Effective Global Agreements. Oxford: Oxford
University Press.
Ward, Hugh, Frank Grundig och Ethan R. Zorick (2001),
Marching at the Pace of the Slowest: a Model of International Climate
Change Negotiations i Political Studies, Vol. 49, 438-461.
126
Wettestad, Jörgen (2002): The Vienna Convention and Montral
Protocol on Ozone-Layer Depletion, i Miles, Edward L (2002)
Environmental Regime Effectiveness. MIT Press
Young, Oran R. (1991), Political Leadership and Regime Formation:
On the Development of Institutions in International Society i Martin,
Lisa L. och Beth A. Simmons [Red.] (2001). “International
Institutions: An International Organization Reader”. MIT and
the IO Foundation.
Intervjuer:
Kjellén, Bo. Stockholm 2009-05-28
Liljelund, Lars-Erik. Stockholm 2009-06-04
127
128
129