Havs- och vattenmyndigheten
[email protected]
Ert Diarienummer: 13-11
NATURSKYDDSFÖRENINGENS SYNPUNKTER PÅ HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETENS REMISS
AV FÖRSLAG TILL UPPDATERAD
VÄGLEDNING KRING
FISKEREGLERINGAR
I MARINA
SKYDDADE OMRÅDEN
Sammanfattning av Naturskyddsföreningens synpunkter
Föreningen välkomnar att Havs och vattenmyndigheten uppdaterat vägledningen och på så sätt
avser att hjälpa kommuner och länsstyrelser med detta viktiga arbete. Föreningen anser dock att:
* vägledningen är otydlig vad gäller begreppet ”betydande påverkan”. Det bör genomgående i
vägledningen skrivas att även om det bara finns en liten risk för betydande påverkan så gäller
tillståndsplikt för fiske i marina Natura2000-områden.
* vägledningen bör vara tydligare med vilka effekter av fiske som kommuner och länsstyrelser
bör titta på i sin analys. Detta bör enligt föreningen åtminstone inkludera effekter på habitaten,
inklusive på icke biogena strukturer, bottenlevande djur, sedimentation, viktiga växt- och
alghabitat (ålgräs, blåstång etc) samt näringskedjans funktion – inklusive fisk.
* Sverige bör ta fram en matris över fiskemetoder och deras påverkan på arter och habitat som
förekommer i Sverige i stil med den som Storbritannien tagit fram för sitt arbete med marina
skyddade områden.
* när samråd och dialog sker med fisket ska också samråd med miljöorganisationer göras.
Introduktion
Hur fiske ska regleras i marint skyddade områden har alltför länge varit en fråga för diskussion
mellan svenska myndigheter. Denna osäkerhet har sannolikt hindrat att skadligt fiske reglerats i
känsliga marina miljöer. 2008 bestämde Fiskeriverket och Naturvårdsverket att ta fram en
gemensam vägledning för hur Sverige bör arbeta med reglering av fiske i marina skyddade
områden. Resultatet blev Naturvårdsverkets rapport ” Reglering av fiske i skyddade
havsområden” som kom 2011. Rapporten gav dock tyvärr inte mycket till vägledning. Därför tog
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) redan 2013 fram en ny vägledning - ”Vägledning-reglering
av fiske i marina skyddade områden”. Denna vägledning, som var betydligt mer täckande, togs
emot relativt positivt av Naturskyddsföreningen förutom att den internationella processen som
rekommenderades gick emot de riktlinjer som då fanns på EU-nivå.1 Nu har ytterligare
omständigheter klarnat, det finns en ny EU-gemensam fiskelagstiftning som tydligt pekar ut EUprocessen för att reglera fiske i områden som fiskas också av andra EU-länders fiskeflottor. Det
finns också fler rättsfall som tydliggör Art- och habitatdirektivets krav på verksamheter inom
Natura2000-områden och det finns ett juridisk klargörande från några av våra främsta svenska
miljörättsexperter på hur fiske bör regleras i Natura2000-områden. Därför välkomnar föreningen
en ytterligare uppdatering av vägledningen för våra kommuner och myndigheter i detta viktiga
arbete.
Dock anser föreningen att vägledningen inte i alla delar träffar rätt och hoppas att myndigheten
tar till sig av våra synpunkter och åter igen ser över hur arbetet bäst ska göras för att både
säkerställa ett högt skydd för våra marina arter och habitat och en smidig och rättsäker process för
myndigheter och sakägare.
HavV utgångspunkter
HaV skriver i sina utgångspunkter att fisket i första hand bör regleras genom fiskerilagstiftningen
och i andra hand av miljölagstiftning. Ett problem med detta ställningstagande är att
fiskerilagstiftningen inte tillåter regleringar som är ”så ingripande att fisket avsevärt försvåras”
om föreskriftens syfte är naturvård. 2 I detta harmoniserar fiskelagen med reglerna om
naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen och i rennäringslagen. Uttrycket ”avsevärt försvårande” har i
rättskällorna en mycket låg tröskel. I äldre förarbeten anges att intrånget inte i något fall får bli
mer än ”bagatellartat”. Detta synsätt speglas i uttalandet i propositionen till lagändringen i
fiskelagen, nämligen att föreskrifterna inte är avsedda ”att utnyttjas i vidare mån än att ett
rationellt fiske, om än i anpassad form, kan utövas i normal omfattning på platsen”.2 Då
föreningen anser att inskränkningar i fiske i marina skyddade områden i många fall kommer att
avsevärt försvåra fiske på platsen bör utgångspunkten till vidare vara att man ska använda den
lagstiftning som täcker behovet av skydd. Föreningen önskar för övrigt se en harmonisering av
fiskerilagstiftningen och miljöbalken såsom förespråkas i Christiernsson och Michaneks artikel
”Miljöbalken och fisket”. Det skulle underlätta i detta arbete men också för att gynna skonsamt
fiske generellt.3
Natura 2000 och fiske
Naturskyddsföreningens uppfattning om hur fiske i marint skyddade områden bör regleras stöds i
stora drag av Havs- och vattenmyndighetens rapport ”Fiske och Natura 2000” från 2014. Här står
det att:
• Fiske är ett slags ”verksamhet” enligt 7 kap. 28 § miljöbalken, och bör även ses som
”plan eller projekt” enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet. Detta har också stöd av
Europeiska unionens domstolsbeslut i C-127/02 Waddenzee [2004] REG I-07.405.
I detta anser föreningen att vägledningen är tydlig.
1http://www.naturskyddsforeningen.se/sites/default/files/dokument-
media/remissvar_fiskeregleringarmpa.pdf.pdf
2 Anna Christiernsson och Gabriel Michanek, 2016. Miljöbalken och fisket
3 Naturskyddsföreninen, 2016. Fiska för framtiden – om bottentrålning i svenska vatten
och vad som kan göras för att minska den
2
Fiske omfattas av tillståndsplikt om det på ett ”betydande sätt” kan påverka områdets
skyddssyfte. Redan en liten sannolikhet för sådan påverkan är tillräcklig, eller som EUdomstolen uttalar i målet Waddenzee: ”när det på grundval av objektiva kriterier inte kan
uteslutas att planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på det berörda
området”.
I detta anser föreningen att vägledningen är otydlig. Genom hela dokumentet nämns att fisket ska
ha ”betydande påverkan” för att behöva regleras men bara på ett eller två ställen nämns det att det
räcker med en liten risk för betydande påverkan för att tillståndsplikt gäller. Faktum är att EUdomstolens tolkning av Artikel 6 (3) i habitatdirektivet är att om det finns risk att fiske skadar
området kan fiske endast tillåtas efter att en lämplig bedömning har gjorts och efter att
beslutsfattare har försäkrat sig om att fisket inte har några negativa effekter på områdets
skyddsvärden. Mao när det inte finns några rimliga tvivel om att fisket har negativa effekter, se
punkterna 43 och 57-61 i Europeiska unionens domstol beslut i C-127/02 Waddenzee.
•
Den ordning som förespråkas i vägledningen när det gäller samtliga genomförandeprocesser är:
”4. Om arter och habitat inte bedöms påverkas av förekommande fiske bör fisket inte regleras”.
Här anser föreningen att det istället borde det stå ”Fisket bör regleras om myndigheten efter en
miljökonsekvensanalys inte kan försäkra sig om att det inte finns några rimliga tvivel på att fisket
har en betydande påverkan på området.” En matris såsom beskrivs nedan skulle underlätta
myndigheternas arbete här.
•
Vid bedömningen av påverkan ska beaktas inte enbart direkta effekter, utan även
indirekta (såsom påverkan på näringsväven) och kumulativa (såsom andra fiskares uttag).
Det är inte avgörande om fisket sker inom Natura 2000-området utan hur det påverkar
detta.
Även i detta anser föreningen att vägledningen borde vara tydligare. Tex bör sedimentation från
bottentrålning särskilt pekas ut eftersom den kan sprida sig flera kilometer från det område som
bottentrålas och på så sätt påverka värden inuti ett område även om själva bottentrålningen sker
utanför.
Analys av effekter
Påverkan
Föreningen anser att vägledningen i detta stycke tappat bort flera viktiga aspekter som t.ex.
sedimentering. Föreningen anser att det vore värdefullt om HaV här kunde vara tydligare med
vilka effekter kommuner och länsstyrelser bör titta på. Detta bör enligt föreningen åtminstone
inkludera effekter på habitaten, inklusive på icke biogena strukturer, bottenlevande djur,
sedimentation, viktiga växt- och alghabitat (ålgräs, blåstång etc) samt näringskedjans funktion –
inklusive fisk.
Matris
Även om det finns matriser både genom Helcom och EU välkomnar föreningen att Sverige gör en
egen matris över fiskemetoder och påverkan på arter och habitat som förekommer i Sverige för
att underlätta arbetet för kommuner, länsstyrelser och Havs och vattenmyndigheten.
Storbritannien har gjort ett ambitiöst försök att göra just detta som har fallit mycket väl ut i deras
3
arbete med att skydda områden från fiske.4 Detta arbete kanske kan fungera som inspiration för
ett svenskt dito.
Samråd
Naturskyddsföreningen anser att en del av miljöorganisationers arbete är att föra naturens talan.
Därför förväntar sig föreningen att alltid, där samråd sker med den näring som påverkar naturen,
också bli tillfrågade för samråd. I vägledningens texter om genomförandeprocesser står under
punkt 3 att efter den första miljökonsekvensanalysen gjorts ska dialog med företrädare för fisket
inledas. Här bör givetvis också miljöorganisationer konsulteras. Att denna skrivning finns kvar,
efter den uppmärkasammade bristen i konsultationsprocessen i Brattenområdet, är högst
förvånande.
Naturskyddsföreningen
Stockholm den 30 september 2016
Mårten Wallberg
Vice Ordförande
Ellen Bruno
Sakkunnig marian ekosystem och fiske
4
https://www.gov.uk/government/publications/revised-approach-to-the-management-of-commercialfisheries-in-european-marine-sites-overarching-policy-and-delivery
4
