EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 22.5.2012
COM(2012) 222 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
OM MONTEGROS FRAMSTEG MED GENOMFÖRANDET AV REFORMER
SV
SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
OM MONTEGROS FRAMSTEG MED GENOMFÖRANDET AV REFORMER
1.
INLEDNING
I Europeiska kommissionens yttrande1 om Montenegros ansökan om medlemskap i
Europeiska unionen identifierades sju prioriteringar2 som måste uppfyllas för att
kommissionen ska rekommendera att anslutningsförhandlingar inleds med Montenegro. I
2011 års strategidokument för utvidgningen3, som grundade sig på analysen i 2011 års
framstegsrapport4, konstaterade kommissionen att Montenegro med framgång hade tagit itu
med de nyckelprioriteringar som EU fastställde 2010 som förutsättningar för ett inledande av
anslutningsförhandlingar. Europeiska rådet välkomnade vid sitt möte i december 2011
kommissionens bedömning att Montenegro gjort goda framsteg och uppnått överlag
tillfredsställande resultat. Med sikte på att inleda anslutningsförhandlingar med Montenegro i
juni 2012 gav Europeiska rådet i uppdrag att undersöka Montenegros framsteg i fråga om
genomförandet av reformer, med särskild fokus på rättssäkerhet och grundläggande
rättigheter, och i synnerhet bekämpning av korruption och organiserad brottslighet. Resultatet
skulle presenteras i en rapport som skulle läggas fram inför kommissionen första halvåret
2012.
I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i december 2011 har kommissionen
inlett genomgången av regelverket rörande förhandlingskapitlen om rättsväsendet och
grundläggande rättigheter samt rättvisa, frihet och säkerhet. Med hjälp av det nya
tillvägagångssättet vid förhandlingarna av de båda kapitlen kommer de eventuella problem
som identifieras vid genomgången av dessa kapitel att kunna åtgärdas i ett tidigt skede av
anslutningsförhandlingarna.
I denna rapport bedöms vilka ytterligare framsteg som gjorts av Montenegro från den 1
september när det gäller reformer i samband med de viktigaste prioriteringarna. Under denna
period har ytterligare framsteg gjorts när det gäller att stärka parlamentets arbete,
professionalismen och avpolitiseringen i den offentliga förvaltningen, mediefriheten och
samarbetet med det civila samhället. Det pågår en översyn av konstitutionen som ska
garantera domarkårens oberoende. Montenegro har ytterligare förbättrat resultaten när det
gäller kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Genomförandet av de nyligen
antagna åtgärderna för att bekämpa diskriminering och korruption har inletts, och ytterligare
framsteg har gjorts i fråga om fördrivna befolkningsgrupper och personer som tillhör de
romska, ashkaliska och egyptiska befolkningsgrupperna. Montenegro har fortsatt att spela en
konstruktiv roll i regionen och att genomföra stabiliserings- och associeringsavtalet på ett
1
2
3
4
SV
KOM(2010) 670 slutlig.
Nyckelprioriteringarna gäller följande områden: vallagen och parlamentets lagstiftande roll och
tillsynsroll, reform av den offentliga förvaltningen; reform av rättsväsendet, korruptionsbekämpning,
kampen mot organiserad brottslighet, mediefrihet och samarbete med det civila samhället,
genomförande av ramen mot diskriminering samt situationen för fördrivna personer. Fullständig
information om nyckelprioriteringarna finns i KOM(2010) 670.
KOM(2011) 666 slutlig.
SEK(2011) 1204 slutlig.
2
SV
smidigt sätt. Det krävs dock oförminskade ansträngningar av Montenegro för att fortsätta
åstadkomma resultat när det gäller rättsstaten, särskilt med avseende på fall av korruption på
hög nivå och organiserad brottslighet, och för att garantera en säker miljö för undersökande
journalistik.
Bedömningen i denna rapport bygger på uppgifter som samlats in och analyserats av
kommissionen, bl.a. uppgifter från Montenegro, sakkunnigbedömningar och uppgifter som
lämnats av medlemsstaterna, internationella organisationer och det civila samhällets
organisationer vid regelbundna kontakter med kommissionen.
2.
GENOMFÖRANDET AV REFORMER
Parlamentet
Lagen om val av fullmäktige- och parlamentsledamöter ändrades i september 2011.
Därigenom harmoniserades vallagen så att den överensstämmer med konstitutionen och med
OSSE/ODIHR:s och Venedigkommissionens rekommendationer om val. Genomförandet av
vallagstiftningen har inletts. Vakanserna i parlamentet har börjat fyllas i enlighet med
rangordningen på valsedlarna. Talmannen och de nio ledamöterna i den nationella
valkommittén utnämndes av parlamentet i december 2011. Den senaste lagstiftningen måste
slutföras för att överensstämma med en rad kommande rekommendationer från OSSE/ODIHR
och Venedigkommissionen, särskilt om jämställdhet mellan kvinnor och män, upplösning av
koalitioner och deras finansiering och en utvidgning av den centrala valkommitténs mandat
till att även omfatta kommunalval.
Parlamentet har fortsatt sitt intensiva lagstiftningsarbete, bl.a. på ett antal områden som rör
europeisk integration såsom förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, och
revisionen av EU-medel. Parlamentets roll och befogenheter i samband med
konsekvensbedömningar och tillsynen av anpassningsprocessen till EU:s regelverk måste
stärkas ytterligare.
Parlaments tillsynsroll har ytterligare stärkts, särskilt genom en stadig ökning av antalet
parlamentsfrågor, hörande av högt placerade statliga ämbetsmän i kontroll- och
rådgivningssyfte och diskussioner av rapporter som inges av diverse institutioner. När det
gäller parlamentets tillsyn över korruptionsbekämpning beslutade parlamentet i februari 2012
för första gången att inleda en parlamentarisk undersökning och inrättade en
undersökningskommitté med ansvar för insamling av uppgifter och utarbetande av en rapport
om påstådd korruption i samband med privatiseringen av företaget Telekom Crne Gore.
Parlamentets administrativa kapacitet har stärkts ytterligare, särskilt genom att personalen
ökats från 100 i oktober 2011 till 129 i mars 2012. Fortsatta ansträngningar krävs dock för att
stärka parlamentets administrativa kapacitet och sakkunskap.
Ytterligare framsteg har gjorts när det gäller insynen i parlamentets arbete. I december 2011
började parlamentet offentliggöra omröstningsresultaten för enskilda parlamentsledamöter på
sin webbplats. Ytterligare åtgärder har vidtagits för att förbättra samverkan med det civila
samhället och allmänheten. Den nya lagen om lobbying som antogs i november 2011 reglerar
bl.a. förbindelserna mellan parlamentet och lobbyisterna.
Överlag har ytterligare framsteg gjorts på detta område. Genomförandet av den nyligen
antagna vallagstiftningen har inletts. Parlamentets lagstiftande roll och tillsynsroll har stärkts
SV
3
SV
ytterligare, bl.a. i frågor som rör rättsstatsprincipen. Insynen i parlamentets arbete och
samarbetet med det civila samhället har förbättrats. Parlamentets administrativa kapacitet och
sakkunskap har stärkts i fråga om personal och utbildning. Dessa ansträngningar måste
fortsätta för att befästa parlamentets lagstiftande roll, särskilt när det gäller kontrollen av den
nya lagstiftningens överensstämmelse med EU:s regelverk. Parlamentets kapacitet att utöva
tillsyn över och kontroll av den verkställande makten behöver stärkas ytterligare.
Den offentliga förvaltningen
På regeringens initiativ, och med stöd av EU och andra internationella organisationer, har en
omfattande reform av den offentliga sektorn inletts i syfte att omorganisera och rationalisera
den offentliga förvaltningen. I april 2012 godkände regeringen en omorganisationsplan för
den offentliga förvaltningen.
Som en del av genomförandet av denna reform antogs kompletterande sekundär lagstiftning i
syfte att förenkla den offentliga förvaltningens strukturer, öka dess effektivitet, stärka
samarbetet med icke-statliga organisationer och införa offentliga samråd i samband med
lagstiftningsarbetet. Sedan januari 2012 måste konsekvensbedömningar genomföras på ny
lagstiftning och läggas fram för regeringen tillsammans med ett yttrande från finansministeriet
om budgetkonsekvenserna av den nya lagen. Sedan dess har totalt 90 yttranden om ny
lagstiftning avgivits.
Det statliga revisionskontorets befogenheter utökades genom ändringar av lagen om
finansiering av politiska partier till att även omfatta revision av finansieringen av politiska
partier. Det statliga revisionskontorets kapacitet och oberoende måste stärkas i detta avseende.
I april 2012 antog regeringen en strategi för att utveckla denna institution.
Överlag har Montenegro gjort vissa framsteg för att möta utmaningarna med reformen av den
offentliga förvaltningen. Den övergripande planen för omorganisationen av den offentliga
förvaltningen måste dock genomföras. Den rättsliga ramen behöver förbättras ytterligare, i
synnerhet när det gäller anställningsförfaranden för tjänstemän, att förstärka de institutioner
som ansvarar för den övergripande förvaltningen av tjänstemannasektorn och administrativa
förfaranden. Genomförandet av den senaste lagstiftningen måste påskyndas. Reformen av den
offentliga sektorn måste fortsätta, varvid vederbörlig hänsyn måste tas till behovet av att
stärka de områden som är kopplade till den europeiska integrationen samt till den ekonomiska
hållbarheten hos själva reformen. Det behövs rutiner för genomförande och övervakning av
reformen av den offentliga förvaltningen.
Rättsväsendet
Beträffande rättsväsendets oberoende och opartiskhet pågår förfaranden för antagande av
ändringarna av konstitutionen i syfte att ytterligare öka detta oberoende, särskilt genom att
utnämningarna av det rättsliga rådets och åklagarrådets ledamöter och de allmänna åklagarna
avpolitiseras och grundas på meriter. De föreslagna ändringarna av konstitutionen antogs av
parlamentet med erforderlig två tredjedelars majoritet den 28 september 2011. Efter samråd
mellan regeringen och oppositionspartierna antog parlamentets utskott för rättsliga och
konstitutionella frågor i mars 2012 en uppsättning ändringar av konstitutionen som ska antas
genom en plenaromröstning. Genom reformen av konstitutionen ska rättsväsendet anpassas
till europeisk standard, särskilt genom att minska det politiska inflytandet över utnämningarna
och stärka rättsväsendets oberoende, i synnerhet genom att de parlamentsledamöter som ingått
i det rättsliga rådet ersätts av lagfarna personer med gott rykte och ett nytt förfarande införs
SV
4
SV
för det rättsliga rådets utnämning av Högsta domstolens ordförande. Även ändringar i
konstitutionen för att stärka konstitutionsdomstolens kapacitet och oberoende och angivande
av tydliga skäl för avskedande av domare och åklagare bör antas.
Genomförandet av lagstiftningen om domstolarna, det rättsliga rådet och det statliga
åklagarämbetet, som ändrades i juli förra året för att stärka den rättsliga ansvarsskyldigheten
och det rättsliga oberoendet, fortsatte. I januari inrättade Högsta domstolen en kommitté för
utnämnande av det rättsliga rådets ledamöter, som skulle tillhöra domarkåren. På grundval av
en förteckning över kandidater som upprättats av kommittén valdes vid domarkonferensen i
mars det rättsliga rådets nya ledamöter. Det rättsliga rådet och åklagarrådet antog sin
respektive arbetsordning, i vilken organisationsstrukturen, verksamhetens art och
beslutsförfarandena fastställdes. I september 2011 inrättade det rättsliga rådet en kommitté för
anordnande av skriftliga prov för förstagångsutnämningar av domare och en tillsynskommitté
för domstolarna. De första skriftliga proven för domare hölls i februari 2012, och hittills har
fyra domare utnämnts, i överensstämmelse med de nya kriterierna. Lediga tjänster vid
enskilda domstolar fortsätter dock att utlysas, och ett enda landsomfattande system för
rekrytering av domare och åklagare som bygger på öppna och objektiva kriterier har ännu inte
inrättats. Verksamheten vid det rättsliga rådet och åklagarrådet hämmas av deras otillräckliga
administrativa kapacitet och av otillräckliga budgetanslag. Systemet med slumpvis tilldelning
av mål till domstolar via ett it-system, med undantag för mindre domstolar med begränsade
personalresurser, säkerställs även i fortsättningen.
När det gäller rättsväsendets ansvarsskyldighet är numera alla beslut som fattas av den
administrativa domstolen och appellationsdomstolen tillgängliga för allmänheten. I oktober
2011 inrättades två kommittéer med uppgift att övervaka att de etiska reglerna för domare
respektive åklagare följs. Kommittén avseende domare utredde två klagomål under
referensperioden, vilka båda avvisades. Ledamöterna i disciplinnämnden utsågs samt två
assistenter med uppgift att biträda ledamöterna vid kontrollen av klagomål rörande påstådda
fall av korruption i rättsväsendet. Ett disciplinärt förfarande mot en domare inleddes i januari
2012. Hittills har inget disciplinförfarande mot åklagare inletts. Disciplinnämndens dubbla
befogenhet att utreda och besluta om disciplinära åtgärder måste ses över. Förfarandena för att
undanröja funktionell immunitet måste stärkas för att säkerställa full straffrättslig
ansvarsskyldighet för domare och åklagare. Ett tillförlitligt system för yrkesmässig
utvärdering av domare och åklagare har ännu inte införts.
När det gäller effektiviteten hos rättsväsendet har Montenegro vidtagit ytterligare åtgärder för
att minska eftersläpningen av ärenden. Med ungefär 11 500 olösta mål från tidigare år totalt
vid domstolarna i Montenegro i slutet av 2011 var eftersläpningen 4 % lägre än under 2010.
Ytterligare fyra notarier utnämndes i januari 2012 utöver de 34 notarier som utnämnts i juli.
Efter ikraftträdandet av lagen om indrivning av och säkerhet för fordringar, genom vilken
befogenheterna beträffande den civilrättsliga verkställigheten överfördes till utmätningsmän,
antog parlamentet i december 2011 lagen om offentliga utmätningsmän. Trots detta är
verkställigheten av civilrättsliga avgöranden är fortfarande låg, några utmätningsmän har ännu
inte rekryterats och någon bedömning av det nyligen inrättade systemet med utmätningsmän
har ännu inte gjorts.
För att öka effektiviteten hos rättssystemet i stort inledde det rättsliga rådet inrättandet av
särskilda enheter med domare inriktade på rättskipning för minderåriga vid överrätterna i
Podgorica och Bijelo Polje. En lag om rättskipning för minderåriga antogs av parlamentet i
december 2011. Handlingsplanen för genomförandet av strategin för reformen av
rättsväsendet för perioden 2007–2012 reviderades i december 2011. De första stegen i
SV
5
SV
riktning mot en rationalisering av domstolssystemet har tagits. När det gäller tillgången till
rättslig prövning har efter ikraftträdandet av lagen om kostnadsfri rättshjälp i januari 2012 tre
genomförandeakter antagits och byråer för kostnadsfri rättshjälp inrättats vid alla
förstainstansrätter. Trots detta har genomförandet av lagen hämmats av otillräckliga
budgetanslag till dessa byråer. Det rättsliga utbildningscentrets oberoende och administrativa
och finansiella förmåga att vara självfinansierat måste stärkas, och en grundutbildning med
fastställd läroplan för alla medlemmar i domarkåren måste införas. Kvaliteten hos
rättsstatistiken måste höjas till europeisk standard som bygger på tillförlitiga indikatorer som
produktivitet och antal avslutade ärenden. Ett system för tydlig övervakning av rättegångars
varaktighet måste införas. De rättsmedel som är tillgängliga vid åsidosättande av rätten till en
rättvis rättegång är inte tillräckligt effektiva och behöver ses över i överensstämmelse med
rätten till ett effektivt rättsmedel som härrör från artikel 13 i den europeiska konventionen om
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Överlag har ytterligare framsteg gjorts när det gäller reformen av rättsväsendet.
Genomförandet av den senaste lagstiftningen har påbörjats, och den konstitutionella
reformprocessen har framskridit. Framsteg har gjorts när det gäller offentliggörandet av
domstolsavgöranden. Eftersläpningen har ytterligare minskats, och ett nytt system för
verkställighet har införts för att öka effektiviteten. Trots detta är verkställigheten av
civilrättsliga avgöranden fortfarande låg, och domstolssystemet har ännu inte rationaliserats.
Ett enda rekryteringssystem för hela landet för förstagångsutnämningar av domare har ännu
inte inrättats. Tillförlitligheten hos rättsstatistiken måste förbättras och ett system för
övervakning av rättegångars varaktighet införas. Den rättsliga utbildningen behöver förenklas
och förstärkas.
Politiska insatser mot korruption
Regeringens insatser mot korruption och organiserad brottslighet och dess reviderade
handlingsplan 2011-2012 har framskridit. Den nationella kommissionen som ansvarar för
övervakningen av genomförandet av handlingsplanen antog sin tredje rapport i april 2012.
Enligt rapporten har de flesta av de åtgärder som skulle införlivas under det andra halvåret
2011 inletts. Den övergripande institutionella ramen för övervakning av genomförandet av
handlingsplanen fungerar väl.
Montenegro har vidtagit betydande åtgärder för att ytterligare stärka den rättsliga ramen för
bekämpning av korruption och uppnå en långtgående anpassning till EU:s befintliga regelverk
och internationella standarder. De ändringar i arbetsrätten som antogs av parlamentet i
november 2011 kompletterar den rättsliga ramen för uppgiftslämnare genom bestämmelser
som garanterar dem skydd i den privata sektorn. Ändringar i lagen om fri tillgång till
information antogs av regeringen i april 2012. Ändringar i lagen om finansiering av politiska
partier som trädde i kraft i december 2011 reglerar den institutionella ramen för övervakning,
naturabidrag och taket på medlemsavgifterna, med en fast övre gräns på 10 % av medlemmars
årsinkomst. Numera ansvarar det statliga revisionsinstitutet för revisionen av politiska partiers
årliga balansräkningar och rapporter om valkampanjkostnader, medan den nationella
valkommittén svarar för övervakningen av övriga aspekter av lagstiftningen. Den
administrativa och yrkesmässiga kapaciteten hos den statliga valkommissionen måste stärkas
för att säkerställa en effektiv oberoende tillsyn. Mekanismerna för att kontrollera
finansieringen av politiska partier och valkampanjer, och verkställande av påföljder måste
förstärkas och ytterligare specificeras i den rättsliga ramen. Påföljdssystemet är fortfarande
inte tillräckligt avskräckande och differentierat, och uppgiftslämnande- och
redovisningsskyldigheter för politiska partier måste stärkas ytterligare.
SV
6
SV
Genomförandet av nyligen antagen lagstiftning på områdena intressekonflikter och offentlig
upphandling har inletts. Efter ikraftträdandet av den ändrade lagstiftningen om förebyggande
av intressekonflikter, avgick alla 36 parlamentsledamöter från sina poster som
styrelseledamöter i statligt ägda företag och alla 16 parlamentsledamöter som samtidigt hade
ledande befattningar (bland annat två borgmästare) har sagt upp ett av sina uppdrag.
Medlemmar av kommissionen för offentlig upphandling utsågs i februari 2012 och en budget
anslogs för dess funktion. I december 2011 antog regeringen en strategi och en handlingsplan
för utveckling av det offentliga upphandlingssystemet, och ett beslut att inrätta ett
samordningsorgan för övervakning av dess genomförande. Inga sådana meddelanden har dock
hittills skickats från kommissionen för offentlig upphandling till åklagarväsendet och
kontrollsystemet måste stärkas.
Ytterligare åtgärder har vidtagits när det gäller förebyggande av korruption. I december 2011
överfördes direktoratet för korruptionsbekämpning (DACI) till justitieministeriet för att
säkerställa en bättre samordning av korruptionsbekämpning. Under referensperioden mottog
DACI 70 klagomål om korruption i lokalt självstyre, offentlig förvaltning, rättsväsende samt
hälso- och utbildningssektorerna, av vilka den skickade 27 rapporter om påstådd korruption
till polisen. Inflödet av klagomål är också ett resultat av ett antal informationskampanjer som
genomförs av DACI för rapportering av korruption och skydd för uppgiftslämnare. Baserat på
riskbedömningen i områden utsatta för korruption, som antogs av regeringen i juli förra året,
har de berörda myndigheterna lagt fram rapporter om genomförande av rekommendationer
som ges i bedömningen. Åtgärder har vidtagits för att förebygga korruption inom
rättsväsendet. Det rättsliga rådet beslöt att ge särskild ersättning till de domare som arbetar
med organiserad brottslighet, korruption, terrorism och krigsförbrytelser. Kontinuerlig
utbildning har getts till domare och åklagare när det gäller korruptionsbekämpning, särskilt
för att underlätta genomförandet av den nya straffprocesslagen. Det civila samhällets
organisationer fortsätter att aktivt bidra till att öka den strategiska ramen och ge viktig
bevisning för att inleda förfaranden mot korruption. Deklarationer av tillgångar från domare
och åklagare har dock ännu inte kontrollerats mot andra uppgifter, och åtgärder för att
förhindra korruption inom rättsväsendet ska stärkas ytterligare. DACI:s behörigheter måste
uppgraderas och dess kapacitet stärkas för att samordna korruptionsförebyggande verksamhet
och övervaka genomförandet av regeringens handlingsplan för kampen mot korruption och
organiserad brottslighet.
Ytterligare framsteg har gjorts när det gäller bekämpning av korruption. Den nya
straffprocesslagen trädde i kraft fullt ut i september 2011 vilket har lett till kortare
handläggningstider för brottsutredningar och minskad risk för informationsläckage. Den
institutionella och operativa kapaciteten hos åklagare, domare och poliser inom
korruptionsbekämpning har stärkts genom omfattande utbildningsstöd och extra utrustning.
Särskilda utredningsåtgärder används mer systematiskt till följd av den förhöjda
administrativa och tekniska kapaciteten hos de särskilda kontrollenheterna. Nio företrädare för
polisförvaltning, byrån för förhindrande av penningtvätt och terrorismfinansiering, skatte- och
tullförvaltningarna har utnämnts till den särskilda utredningsgrupp som inledde sin
verksamhet i oktober 2011. Gruppen har fått ytterligare finansiella resurser, men dess
kapacitet måste stärkas ytterligare, särskilt genom tillgång till databaser med relevant
information.
Montenegro har ytterligare förbättrat sitt resultat när det gäller undersökningar, åtal och
fällande domar i korruptionsmål. Man har dock fortfarande problem med korruption på hög
nivå. Under referensperioden dömdes fyra anställda vid förvaltningen för offentliga
fastigheter i Ulcinj av en andrainstansdomare till fängelse för missbruk av offentlig ställning
SV
7
SV
och en tulltjänsteman för bestickning. I december 2011 och januari och mars 2012 utfärdades
domar i första instans mot sexton personer, inklusive två kommunala tjänstemän, som dömdes
till fängelse samt ledningen för ett offentligt företag och en domare. Domstolsförhandlingar
pågår i ”Zavala”, ett fall av korruption på hög nivå där de inblandade är borgmästaren i
Budva, hans ställföreträdare och en parlamentsledamot, två andra ärenden mot 23 personer
som anklagas för att ha missbrukat sin officiella ställning samt bestickning. Under
rapportperioden har två poliser åtalats för bestickning. Utredningar pågår mot den förre
borgmästaren i Ulcinj, ordföranden och en domare vid en förstainstansrätt, den tidigare och
nuvarande direktören för ett offentligt företag i Budva, och tre anställda vid inrikesministeriet.
Men Montenegros korruptionsbekämpning måste utvecklas systematiskt, särskilt när det
gäller utredningar och slutliga fällande domar i fall av korruption på hög nivå. Det faktum att
alla förfaranden mot korruption på hög nivå har inletts på grundval av bevisning som
tillhandahållits av tredje part är oroande. Antalet korruptionsfall där tillgångar förverkats är
fortfarande mycket lågt. Bestämmelser i straffprocesslagen och strafflagen om förverkande
och utvidgat förverkande av kriminella tillgångar har ännu inte utnyttjats. Förfarandena för
beslag, förverkande och förvaltning av vinning av brott behöver fortfarande regleras.
Samarbetet har förbättrats i viss mån, men det bör förbättras ytterligare, i synnerhet när det
gäller att se till att åklagare får en ledande roll i utredningar. Åklagares bristande tillgång till
relevanta databaser och brist på tillräcklig kapacitet hämmar ett effektivt genomförande av
straffprocesslagen. I synnerhet behöver den administrativa kapaciteten inom den särskilda
åklagarmyndigheten för bekämpning av organiserad brottslighet, korruption,
terrorismfinansiering och krigsbrott stärkas. Trots dess förstärkta administrativa kapacitet,
saknar kommissionen för förebyggande av intressekonflikter fortfarande kapacitet att
kontrollera riktigheten i tjänstemännens deklarationer och intresseförklaringar för att kunna
identifiera olagliga vinster eftersom den inte har utredningsbefogenheter eller tillgång till
relevanta databaser. Rättsväsendets bristande oberoende förblir ett problem som påverkar
beslutsamheten i kampen mot korruption. Korruption är fortfarande ett allvarligt problem.
Överlag har framsteg gjorts när det gäller korruptionsbekämpning. Genomförandet av nyligen
antagen lagstiftning inom de viktigaste områdena för finansiering av politiska partier,
förebyggande av intressekonflikter och offentlig upphandling har inletts. Bestämmelserna om
kontrollmekanismer måste stärkas ytterligare. Ytterligare åtgärder har vidtagits för att
intenisifiera kampen mot korruption, vilket framgår av ett antal nya utredningar av fall av
korruption på hög nivå. Det bör dock noteras att antalet fällande domar och fall av korruption
där beslag eller förverkande av tillgångar beordrats fortfarande är lågt. I linje med den nya
straffprocesslagen måste samarbetet, i synnerhet mellan polis och åklagare, och
åklagarväsendets ledande roll stärkas.
Polissamarbete och kampen mot organiserad brottslighet
Det regionala och internationella polissamarbetet mot organiserad brottslighet har förbättrats.
Ett antal polisiära insatser har genomförts i samarbete med myndigheterna i olika
medlemsstater, länder i regionen, Interpol och Europol, vilket har lett till fler åtal och
arresteringar. Avtalet om utlämning mellan Montenegro och f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien undertecknades i oktober 2011. Polismyndigheter från Montenegro och Bosnien
och Hercegovina undertecknade ett samarbetsmemorandum om att gemensamt bekämpa
korruption, organiserad brottslighet, narkotikasmuggling och terrorism. Två avtal om polisiärt
samarbete undertecknades också med Kroatien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.
Ratificeringen av avtalet om ömsesidig verkställighet av domstolsavgöranden i brottmål med
Kroatien ägde rum i december 2011.
SV
8
SV
Sedan september 2011 tillämpas den nya straffprocesslagen av alla behöriga statliga organ.
Ändringar av det regelverk som omfattar intern organisation och arbetsbeskrivningen av
polisens förvaltning antogs i november 2011. Därigenom införs mer specialiserade
organisatoriska enheter inom polisen. I januari 2012 antogs en handlingsplan för att bekämpa
organiserad brottslighet. Den omfattar operativa åtgärder och indikatorer i linje med de
prioriteringar som fastställts i 2011 års rapport om hotbildsbedömningen (Octa) avseende den
organiserade brottsligheten. Sedan den särskilda utredningsgruppen blev operativ i oktober
2011 har den öppnat finansiella utredningar i tre viktiga fall av organiserad brottslighet och
har fått ytterligare finansiella resurser. Sedan december 2011 övervakar ett samordningsorgan
resultaten av genomförandet av strategin för utveckling av polisens organisation och
verksamhet. Samarbetsförhållandet mellan åklagare och polisen inom ramen för den nya
straffprocesslagen bör dock förtydligas och förbättras, särskilt i samband med finansiella
utredningar. Ytterligare utrustning och specialiserad personal är nödvändig för att hantera
komplexa ärenden. Bestämmelser om användning av särskilda utredningsåtgärder bör
revideras för att lätta på deras tidsbegränsningar. Projektet med underrättelsestyrt polisarbete
bör spridas till hela landet, och polisen bör utbildas parallellt med detta. Ytterligare finansiella
anslag måste avsättas till att öka utredningskapaciteten och konkreta resurser – däribland itresurser inom polisens avdelningar.
Montenegro har fortsatt att utveckla sitt arbete i kampen mot organiserad brottslighet. Det har
utfärdats två domar i andra instans i fall som rör narkotikasmuggling och människohandel.
Tre domar i första instans har utfärdats. Två fall avser produktion och smuggling av narkotika
i september 2011 och i januari 2012, och ett fall avser penningtvätt i januari 2012. När det
gäller fallet Saric, dömdes två medlemmar av en kriminell organisation till 6 respektive 8 års
fängelse för narkotikahandel och penningtvätt till ett värde av mer än 12 miljoner euro. I
december 2011 väcktes åtal i fallet Kalic, där tre personer anklagas för penningtvätt. Beslaget
uppgick till mer än 28 miljoner euro. Förhör har inletts i sex nya ärenden. Undersökningar
inleddes mellan slutet av 2011 och de första månaderna av 2012 i tre fall av
narkotikasmuggling och ett fall av passförfalskning, med sammanlagt 65 personer
inblandade.Värdet av kriminella tillgångar som beslagtagits tillfälligt i landet har ökat och
uppgår till över 40 miljoner euro enligt uppskattningar av myndigheten för offentlig egendom,
som fått i uppdrag att sköta detta. Ändringar av lagen om förvaltning av tillfälligt och
varaktigt konfiskerad egendom antogs i april 2012. Denna myndighet måste dock stärkas
ytterligare, särskilt när det gäller dess förmåga att utvärdera och effektivt förvalta beslagtagna
och tillfälligt konfiskerade tillgångar. Det behövs sekundärlagstiftning för säkerställa
verkställighet av domar och förfaranden för förvaltning av beslagtagen och konfiskerad
egendom. På grund av den mycket svaga administrativa kapaciteten på området, är det
samlade antalet finansiella utredningar och beslagtagna tillgångar lågt.
Lagen om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism ändrades i februari
2012 för att anpassa den till gemenskapens regelverk. I december 2011 ökade samarbetet och
informationsutbytet mellan finansministeriet, myndigheten som ansvarar för förebyggande av
penningtvätt och finansiering av terrorism, centralbanken, värdepapperskommissionen, och
försäkringstillsynsmyndigheten. Totalt 107 ärenden öppnats av myndigheten som ansvarar för
förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, som deltog i en ekonomisk
undersökning under ledning av det särskilda åklagarämbetet för att bekämpa organiserad
brottslighet, korruption, finansiering av terrorism och krigsförbrytelser. Polisens sakkunskap
på detta område måste dock konsolideras, samt utvecklingen och resultaten avseende
proaktiva ekonomiska utredningar. Kapaciteten för myndigheten som ansvarar för
förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism att övervaka banksystemet bör
förstärkas.
SV
9
SV
Överlag har ytterligare framsteg kunnat rapporteras i kampen mot organiserad brottslighet.
Utvecklingen av arbetet på området har fortsatt att utvecklas. Det internationella samarbetet
har förbättrats och olika polisiära insatser resulterade i beslag av narkotika och kriminella
tillgångar. Narkotikahandeln är dock fortfarande ett stort problem, eftersom landet är ett
transitområde på smugglingsrutten till och från EU. Den rättsliga ramen har fortsatt att
stärkas, men dess genomförande kräver fortsatt uppmärksamhet. Den utredande kapaciteten
hos de brottsbekämpande organen och åklagarmyndigheterna måste stärkas ytterligare,
särskilt när det gäller ekonomiska utredningar. Samarbetet mellan olika organ måste
förbättras.
Yttrandefrihet och mötes- och föreningsfrihet
Att förtal har avkriminaliseras har bidragit till ett minskat antal stämningar mot medierna.
Eftersläpningen av förtals- och ärekränkningsärenden i domstolarna håller på att gradvis
sänkas i enlighet med högsta domstolens riktlinjer som reglerar ekonomisk ersättning i fall
mot medier som gäller förtal. Dessa riktlinjer baseras på rättspraxisen vid Europeiska
domstolen för de mänskliga rättigheterna. Utbildningen av domare och åklagare har anordnats
av det rättsliga utbildningscentret, med särskild tonvikt på rätten till yttrandefrihet som härrör
från artikel 10 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Statliga tjänstemän
på hög nivå har fortsatt att främja en gynnsammare och säkrare mediemiljö, även genom att
fördöma angrepp och uppmuntra utredningar av fall av våld mot medier.
I vissa gamla fall av förtal har dock obetalda böter omvandlats till fängelsestraff. Dessa fall
behöver anpassas till Europadomstolens rättspraxis särskilt för att säkerställa att det inte
utdöms fängelsestraff vid obetalda böter. Ytterligare framsteg måste göras på vissa nya och
tidigare fall av våld mot medier, som fortfarande måste undersökas grundligt och lagföras,
inbegripet ett fysiskt angrepp på en undersökande journalist i mars 2012.
Ett självreglerande organ för medier inrättades i mars 2012 där några massmedier och lokala
medier deltar, ett annat där vissa viktiga nationella medier företräds, inrättades nyligen.
Ytterligare personal har anlitats för att öka övervakningskapaciteten hos byrånför elektroniska
medier. Det offentliga radio- och TV-företaget genomgår en strukturell reform för att bli mera
modernt och självgående. Bristen på finansiell hållbarhet och operativa resurser skulle dock
kunna undergräva funktionen hos medierna och undergräva de självreglerande mekanismerna
i den audiovisuella sektorn. Nyligen gjordes ändringar i lagen om elektroniska medier som
äventyrar oberoendet av tillsynsmyndigheten för audiovisuella medier. Bristen på resurser för
övervakning av landets medier ger upphov till oro. De offentliga programföretagen är ännu
inte helt professionella och oberoende.
Samarbete med det civila samhället har fortsatt att stärkas. I februari 2012 antogs två dekret
för att stärka det civila samhällets roll, ett om samarbete mellan statliga
förvaltningsmyndigheter och icke-statliga organisationer, och ett om genomförandet av
offentliga debatter om lagförslag.
Rådet för samarbete med icke-statliga organisationer är i dag fullt operativt och sammanträder
regelbundet. Det har deltagit i utarbetandet av relevant lagstiftning, inbegripet förberedandet
av ändringar av lagen om hasardspel som omfattar ekonomiskt stöd till icke-statliga
organisationer. Företrädare för det civila samhällets organisationer är för närvarande
involverade i verksamheten i olika statliga organ, genom sitt deltagande i rådets möten och
arbetsgrupper som arbetar med olika politikområden. Man har uppdaterat ett offentligt
register över icke-statliga organisationer.
SV
10
SV
Överlag har det gjorts vissa framsteg när det gäller att stärka mediernas frihet och goda
framsteg när det gäller att stärka samarbetet med det civila samhället. Dock måste riktlinjerna
från högsta domstolen, som reglerar nivån på den ekonomiska ersättning i fall av förtal mot
medier, även i fortsättningen tillämpas strikt och alternativa lösningar finnas till fängelsestraff
för obetalda böter som härrör från tidigare fall av förtal. Olösta fall av våld mot medierna är
ett problem. Ytterligare kontinuerliga ansträngningar behövs för att garantera hållbart och
långsiktigt samarbete mellan myndigheter och det civila samhället.
Åtgärder mot diskriminering av fördrivna befolkningsgrupper och romska, ashkaliska och
egyptiska befolkningsgrupper
Den administrativa och budgetmässiga kapaciteten hos ombudsmannen har förstärkts.
Institutionen har utarbetat rapporter, undersökt förhållandena i polismyndighetens lokaler som
används för frihetsberövade, skydd mot diskriminering och situationen för barn som tigger.
Dessa rapporter antogs mellan oktober och november 2011 av den parlamentariska kommittén
för mänskliga rättigheter och frihet, som har blivit aktivare i sitt arbete för att främja
mänskliga rättigheter och motverka diskriminering. Sedan mars 2012 ingår även mänskliga
rättigheter i vice premiärministerns och finansministerns ansvarsområde.
Rådet för skydd mot diskriminering är nu operativt. De femton ledamöterna i detta organ
utsågs i februari 2012 och omfattar företrädare för den romska gemenskapen och en
företrädare för organisationer i det civila samhället som arbetar med homosexuellas,
bisexuellas och transsexuellas (HBT-personers) rättigheter. Kampanjer mot diskriminering
och utbildning av tjänstemän har fortsatt. Myndigheterna fortsätter att aktivt främja en positiv
miljö för HBT-personers rättigheter i landet. Det finns ett fungerande skyddsboende och en
telefonlinje för rådgivning för HBT-personer.
Ombudsmannens kapacitet behöver stärkas i fråga om ekonomiska och mänskliga resurser.
Genomförandet av lagstiftning mot diskriminering släpar efter och den institutionella
kapaciteten för att främja, övervaka och verkställa mänskliga rättigheter är begränsade,
särskilt när det gäller rättigheter för personer med funktionshinder och socialt utsatta personer.
HBT-personer diskrimineras fortfarande och dessa fall kräver en omfattande uppföljning av
myndigheterna.
Framsteg har gjorts för att garantera den rättsliga ställningen för fördrivna
befolkningsgrupper, särskilt när det gäller romska, ashkaliska och egyptiska (RAE), och att
säkerställa att deras rättigheter respekteras. Ändringar i utlänningslagen antogs i november
2011 för att förlänga tidsfristen för ansökan om utlänningsstatus till december 2012. Antalet
ansökningar stiger långsamt men stadigt: Omkring 48 % av de fördrivna har lämnat in
ansökningar och 29 % av dem har fått status som utländsk medborgare i landet. Det har
vidtagits flera åtgärder för att underlätta legalisering av ställningen för sårbara fördrivna
befolkningsgrupper. Beslut om att ändra stadsplaneringen för Konik-området antogs i februari
2012 vilket utgör ramen för byggande av bostäder för den befintliga befolkningen.
Montenegro har spelat en aktiv roll i Sarajevoförklaringen. Det tillfälliga dekretet som
beviljar lika ekonomiska och sociala rättigheter till fördrivna befolkningsgrupper har förlängts
till juni 2013. Folkbokföringen av RAE-befolkningsgrupper, i synnerhet de som fördrivits
inom landet, har underlättats ytterligare. Regeringen har antagit en strategi för att förbättra
deras situation för perioden 2012–2016 och en handlingsplan för att genomföra detta. RAEpersoner har fått yrkesinriktad utbildning. Folkbokföringen av fördrivna befolkningsgrupper
måste skyndas på, särskilt i sårbara fall. Ytterligare åtgärder behövs för att förbättra tillgången
till ekonomiska och sociala rättigheter för fördrivna befolkningsgrupper och RAE-personer.
SV
11
SV
Romska kvinnor utsätts för dubbel diskriminering – både som medlemmar av en
minoritetsgrupp och som kvinnor.
Lagen om subventionerat boende bör antas utan dröjsmål, eftersom den är förutsättningen för
att nå ytterligare framsteg när det gäller lägret i Konik.
Överlag har vissa ytterligare framsteg gjorts när det att motverka diskriminering, legalisera
fördrivna befolkningsgruppers ställning och säkerställa RAE-personers rättigheter. Den
institutionella kapaciteten för att övervaka, främja och stärka de mänskliga rättigheterna i
praktiken samt för att bekämpa diskriminering bör förbättras. Fördrivna befolkningsgruppers
rättsliga ställning måste avgöras och integrationspolitiken gentemot RAE-personer bör
förstärkas.
3.
SLUTSATS
Montenegro har gjort ytterligare framsteg i genomförandet av reformer inom områdena
rättsstat och grundläggande rättigheter, inbegripet kampen mot korruption och organiserad
brottslighet.
Mot bakgrund av de fortsatta framsteg som gjorts, anser kommissionen fortfarande att
Montenegro i tillräcklig grad uppnått kriterierna för medlemskap, i synnerhet
Köpenhamnskriterierna, för att inleda anslutningsförhandlingar. Mot bakgrund av dessa
överväganden och med beaktande av rådets slutsatser från december 2011 rekommenderar
kommissionen att anslutningsförhandlingar inleds med Montenegro.
Under anslutningsförhandlingarna kommer kommissionen att fortsätta att lägga särskild vikt
vid områdena rättsstat och grundläggande rättigheter, särskilt när det gäller kampen mot
korruption och organiserad brottslighet, så att man säkerställer en solid utveckling.
Kommissionen kommer att använda alla tillgängliga instrument i alla skeden av
anslutningsprocessen. I detta avseende kommer den nya strategin som föreslagits av
kommissionen och godkändes vid Europeiska rådets möte i december 2011, när det gäller de
kapitel om rättsväsendet och grundläggande rättigheter samt rättvisa, frihet och säkerhet, att
möjliggöra en fast förankring av reformer inom detta område och säkerställa en nära
övervakning av deras genomförande.
SV
12
SV
