BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN
Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för
klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan
på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och
i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen
säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.
Begränsad klimatpåverkan
Sammanfattning
det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag
beslutade eller planerade styrmedel.
Totalindex
De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av
fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter.
För att undvika allvarliga effekter av klimatförändringen bedöms det som
avgörande att hålla den globala temperaturökningen under två grader (tvågradersmålet). För det krävs att de globala växthusgasutsläppen minskar i storleksordningen 50–60 procent till år 2050 och med nära 100 procent till 2100, jämfört
Figur 8. Koncentration av koldioxid i atmosfären 1988–2010
ppm
400
Cirka 0,5 % ökning per år
(drygt 2 ppm/år)
390
380
Cirka 0,2 % ökning per år
(knappt 1 ppm/år)
370
360
350
340
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
KÄLLA: ITM, STOCKHOLMS UNIVERSITET INOM MILJÖÖVERVAKNINGSPROJEKTET
KLIMATPÅVERKANDE ÄMNEN PÅ SVALBARD MED EN MÄTSTATION PÅ SVALBARD.
Koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökar på grund av mänskliga utsläpp och avskogning. Trenden
under de senaste 15 åren visar på en årlig ökning med 0,5 procent. Ökningstakten ser dock ut att ha
avtagit något de senaste 2–3 åren, men data för dessa år är preliminära och undergår just nu ytterligare kontroll. De globala koldioxidutsläppen som gick ned 2009–2010 har åter ökat, vilket gör kommande års mätningar av koncentrationen intressanta för att se om trenden verkligen har ändrats.
162
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
med utsläppen år 2000. Den takten förutsätter att de globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren.
För att minska de globala utsläppen behövs ett nytt klimatavtal som omfattar
alla parter inom FN:s klimatkonvention och innehåller kraftfulla åtaganden om
utsläppsminskningar.
Miljökvalitetsmålet – utveckling och bedömning
Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet
Att bedöma vad som är en farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet är svårt.
En sådan bedömning behövs som utgångspunkt för att ta fram en målsättning och
ett handlingsprogram.70 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår
2050 och konkretiseras genom två delområden:71
• Temperaturmål (tvågradersmålet72), som säger att ökningen av den globala
medeltemperaturen begränsas till högst två grader jämfört med den förindustriella nivån.
• Koncentrationsmål, som säger att koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter.73
Begränsad klimatpåverkan är ett mål som är beroende av att de globala utsläppen
av växthusgaser minskar, vilket kräver internationellt samarbete.
Viktigt att snabbt vända utvecklingen
Utsläpp av växthusgaser samlas och stannar kvar i atmosfären under lång tid. Det
innebär att den sammanlagda koncentrationen av växthusgaserna beror både på
historiska och framtida utsläpp av växthusgaser. Även om de förhöjda växthusgashalterna i atmosfären börjar avta, kommer en del av effekten av utsläppen därmed att finnas kvar i flera hundra år framöver.74
Sambandet mellan hur ökningen av växthusgaser i atmosfären påverkar temperaturförändringen kallas klimatkänslighet.75 Klimatkänsligheten styrs i avgörande grad av så kallade återkopplingsmekanismer. Ett exempel på en sådan är
70 Proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.
71 Målet beslutades av riksdagen prop.2008/09:162 bet. 2008:09:MJU, rskr 2008/09:300.
72 IPCC:s kunskapsöversikt visar att temperaturökningar även under två grader kan ha
betydande effekter
73 Koldioxidekvivalent är mängden av en växthusgas, t.ex. metan, uttryckt som den mängd
koldioxid som ger samma växthuseffekt.
74 IPCC 2007: Climate Change 2007. The Physical Science Basis, Kapitel 10.7. Även t.ex.
Friedlingstein m fl. 2011, Long-term climate implications of twenty-first century options for
carbon dioxide mitigation. Nature Climate Change.
75 Klimatkänslighet beskriver ökningen av den globala medeltemperaturen när halten av koldioxid i atmosfären fördubblas inklusive effekterna av de s.k. återkopplingsmekanismerna.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
163
Begränsad klimatpåverkan
att mängden vattenånga i atmosfären ökar när temperaturen ökar. Vattenånga är
en växthusgas med stark växthusgaseffekt, vilket innebär en ytterligare höjning
av temperaturen, och därmed förstärkt klimatförändring. Effekterna från klimatkänsligheten kan både förstärka och motverka ökningen av medeltemperaturen.
Det finns osäkerheter om klimatkänsligheten, vilket gör att bedömningar av möjligheterna att nå ett temperaturmål eller annat kvantifierat mål görs med hjälp av
sannolikhetsbaserade analyser. Det är en väl etablerad insikt att de globala utsläppen snart och snabbt bör börja minska om den globala temperaturökningen ska
kunna hållas under två grader. De sammanlagda utsläppen av växt­husgaser under
detta århundrade är avgörande för den långsiktiga temperaturförändringen. Ju
senare trenden av ökande utsläpp vänder, desto snabbare och kraftigare måste en
nödvändig samhällsomställning med minskade utsläpp ske för att uppsatta mål
ska vara möjliga att nå.
Utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka
De globala utsläppen har sedan år 2000 ökat till och med snabbare än mot slutet
av 1990-talet. Utsläppen orsakas bland annat av fossila bränslen för el- och
värmeproduktion och transporter. Länder som har haft en hög ekonomisk tillväxt,
så kallade tillväxtekonomier som exempelvis Kina, har fördubblat sina utsläpp
sedan 1990. Industriländernas utsläpp ligger kvar på ungefär samma nivå. Under
år 2009 minskade utsläppen i många industriländer på grund av den ekonomiska
krisen och även de globala utsläppen uppskattas att ha minskat något, men de har
under 2010 åter ökat i takt med världsekonomins återhämtning.
Klimatförändringarnas miljöeffekter
Klimatförändringar kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosystemen, till exempel genom att förändra arters utbredningsområden och försura
havsvattnet. Då klimatförändringarna för med sig förändrade temperaturer och
cirkulationsmönster i stratosfären kommer även ozonskiktet att påverkas i allt
större omfattning. Klimatförändringarnas miljöeffekter kommer att bli olika stora
beroende på var man befinner sig geografiskt. Exempelvis förväntas effekterna i
Antarktis bli mindre än i Arktis och på de mellersta breddgraderna.
Det finns en risk att åtgärder för att minska klimatförändringar påverkar andra
miljökvalitetsmål negativt, för mer information se avsnittet Samband, synergier
och målkonflikter nedan.
Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
Internationellt samarbete behövs
En förutsättning för att minska de globala utsläppen är samarbete mellan världens länder. FN:s ramkonvention för klimatförändringar (klimatkonventionen)
164
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
började tas fram av en internationell förhandlingskommitté 1991. Konventionen
undertecknandes i Rio 1992 och började gälla 1994. Det innebar bland annat att
alla industriländer skulle minska sina utsläpp av växthusgaser år 2000 till 1990
års nivå, och årligen rapportera sina utsläpp till FN. Sedan konventionen började
gälla har länderna/parterna träffats årligen för så kallade partskonferenser.
Under det tredje partsmötet i Kyoto 1997 antogs Kyotoprotokollet. Det innehåller bland annat åtaganden för industriländerna att minska sina växthusgasutsläpp med cirka fem procent jämfört med 1990 års nivå för perioden 2008–2012.
Länderna kom också överens om en rad så kallade flexibla mekanismer: mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), gemensamt
genomförande (Joint Implementation, JI) och internationell handel med utsläppsrätter (International Emission Trading, IET). Marrakech-överenskommelsen 2001
från det sjunde partsmötet beskriver detalj­erade regler och riktlinjer för genomförandet av Kyotoprotokollet. Efter att Ryssland godkände protokollet 2004 deltog
tillräckligt många länder och proto­kollet började gälla 2005. Kyotoprotokollets
första åtagandeperiod upphör 2012.
På det sjuttonde partsmötet i Durban 2011 beslutades om en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. Vid nästa partsmöte i december 2012 i Doha
förväntas förhandlingarna fortsätta om ändringar i det nuvarande Kyotoprotokollet, inklusive nya åtaganden och beslut om åtagandeperiodens längd (2013–2017
eller 2013–2020). Japan och Ryssland har sagt att de inte kommer att delta under
den andra åtagandeperioden, medan Kanada deklarerat att de avser att hoppa av
Kyotoprotokollet (inklusive första åtagandeperioden). USA har valt att helt avstå
deltagande i Kyotoprotokollet. Under nästa partsmöte, COP18 i december 2012,
är förhoppningen att parterna ska kunna ta fortsatta steg i att begränsa utsläppen
och öka sina åtaganden. EU har sagt att sig vara villigt att öka sitt åtagande om
utsläppsminskning från 20 procent till 30 procent till år 2020, om andra industriländer gör motsvarande ansträngningar.
Ambitionsnivån behöver öka i ett nytt klimatavtal
I och med att länder med stora utsläpp inte kommer att ta på sig åtaganden under
en andra period av Kyotoprotokollet kommer det endast omfatta 12–13 procent
av de globala växthusgasutsläppen från parterna. För att alla parter på sikt ska
minska sina växthusgasutsläpp har en process påbörjats för att förhandla om ett
nytt klimatavtal. Under mötet i Durban formades en ny arbetsgrupp, the Ad Hoc
Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action. Arbetsgruppen
kommer att börja sitt samarbete under 2012 och förhoppningsvis kan ett beslut
om nytt avtal tas senast 2015, och avtalet kan sedan börja gälla 2020 och omfatta
alla klimatkonventionens parter.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
165
Sveriges klimatarbete sker på flera nivåer
Begränsad klimatpåverkan
I det internationella klimatarbetet bidrar Sverige genom det europeiska samarbetet
för att genomföra EU:s klimat- och energipaketet som beslutades 2007. De olika
delarna i paketet omfattar bland annat utveckling av förnybar energi, energieffektivisering och handel med utsläppsrätter. Styrmedel och åtgärderna samverkar för
att minska utsläppen i EU. En energipolitik med ambitiösa mål för förnybar energi
och energieffektivitet bidrar till att nå ett samhälle med låga växthusgasutsläpp.
EU visar också genom att ha infört ett system för handel med utsläppsrätter att
det är möjligt att sätta ett internationellt pris på växthusgasutsläpp. EU-samarbetet har internationell betydelse eftersom det är ett bra exempel på att 27 medlemsländer med olika ekonomier kan ta på sig åtaganden som leder till att åtgärder
genomförs.
Regeringen har antagit en vision att Sverige till år 2050 har en hållbar och
resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.
Vägen mot visionen beskrivs översiktligt i propositionen En sammanhållen klimatoch energipolitik Klimat.76 I den pekar regeringen bland annat på att användningen av fossila bränslen för uppvärmning (i bebyggelsen) ska vara avvecklad till
2020. Energieffektiviteten i transportssystemet ska stegvis öka och fossilberoendet
ska brytas. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila
bränslen, bland annat genom en övergång till hållbara förnybara biodrivmedel
och genom en kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan. Regeringen skriver i
propositionen att visionen ska nås genom tre handlingsplaner för omställningen:
en för en fossiloberoende fordonsflotta, en för ökad energieffektivisering och en
för främjandet av förnybar energi.
I de internationella klimatförhandlingarna enades länderna under det sextonde
partsmötet i Cancun 2010 om att alla industriländer ska ta fram nationella långsiktiga strategier för att åstadkomma låga växthusgasutsläpp. EU-kommissionen
presenterade i mars 2011 ett meddelande om en färdplan för EU för en konkurrenskraftig ekonomi till 2050 med låga växthusgasutsläpp. Färdplanen beskriver
en utsläppsbana som minskar EU-ländernas växthusgasutsläpp med 80 procent till
2050. Flera av EU:s medlemsländer har tagit fram, eller påbörjat att ta fram, färdplaner och utsläppsmål till 2050. Färdplanerna har olika status och bakgrund men
utsläppsmålen till 2050 är ändå relativt lika.
Regeringen gav 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att analysera hur visionen om
noll nettoutsläpp kan nås. Analysresultaten ska ge ett underlag för politiska beslut
om en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. I en
delrapport, som lämnades till regeringen den 31 januari, presenteras resultat från
76 Proposition 2008/09:162
166
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
ett antal genomförda svenska och internationella scenariostudier inom klimat- och
energiområdet. Uppdraget ska slutredovisas i december 2012.
Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet
Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller
planerade styrmedel. För att klara att hålla den globala temperaturförändringen
under två grader (tvågradersmålet) behöver de globala växthusgasutsläppen
minska i storleksordningen 50–60 procent från år 2000 till 2050.77 Till år 2100
måste de minska med nära 100 procent. Den minskningstakten förutsätter att de
globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren, för att därefter hinna minska
tillräckligt snabbt. För att nå Begränsad klimatpåverkan behövs ytterligare styrmedel.
En halvering av de globala utsläppen jämfört med 1990 innebär att utsläppen
per person år 2050 i genomsnitt högst får uppgå till cirka två ton koldioxidekvivalenter (beräknat med en befolkning på 9 miljarder). I Figur 9 visas växthusgasutsläpp år 2005 per person för totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27
och Sverige. För att nå en utsläppsnivå på cirka två ton per person behöver de
genomsnittliga utsläppen minska i alla regioner jämfört med dagens nivå.
Figur 9. Utsläpp av växthusgaser per person globalt och i olika länder 2005
Ton koldioxidekvivalenter per person
25
20
15
10
5
0
Totala globala
utsläpp
Kina
USA
EU-27
Sverige
KÄLLA: CLIMATE ANALYSIS INDICATORS TOOL (CAIT) VERSION 9.0, WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2012
Utsläpp av växthusgaser per person för år 2005 uppdelat i totala globala utsläpp samt för Kina, USA,
EU-27 och Sverige.
77 Med en sannolikhet runt 70 procent enligt till exempel SMHI Klimatologi Nr 4, 2011
Uppdrag av den vetenskapliga grunden för klimatarbetet. Att bedömningar av måluppfyllelse endast kan förknippas med en viss sannolikhet beror på osäkerhet om den så kallade
klimatkänsligheten och klimateffekter på kolcykeln. Vilken sannolikhet som bedöms som
önskvärd är avhängig av politiska överväganden. Sannolikhet på 66 procent och högre
betecknas ofta med uttrycket ”sannolikt”.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
167
Ett globalt pris på koldioxid behövs
Begränsad klimatpåverkan
För att utforma en kostnadseffektiv klimatpolitik78 behövs både styrmedel för
att minska nationella utsläpp och styrmedel som bidrar till att de globalt mest
kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. Styrmedel behövs på rätt nivå och rätt
plats. Ett styrmedel kan införas för att minska utsläpp i produktion, konsumtion,
avfallshantering och/eller för att kombinera olika styrning. Utformningen av ett
styrmedel kan också behöva ta hänsyn till andra mål, både miljökvalitetsmål och
andra politiska mål, liksom konsekvenser av att införa ett styrmedel.
Priset på koldioxid bör utgöra ”motorn” i klimatpolitiken, eftersom priset korrigerar det marknadsmisslyckande79 som är kopplat till utsläppen av koldioxid.
Handel med utsläppsrätter och koldioxidskatt är exempel på ekonomiska styrmedel som sätter ett pris på koldioxid. I och med att det finns flera olika marknadsmisslyckanden kopplade till utsläppen av växthusgasutsläpp behövs mer än
ett styrmedel för att nå målet. Det kan också finnas andra orsaker till att välja en
kombination av styrmedel istället för ett styrmedel.80 Ett skäl kan vara att ett förslag på styrmedel saknar politiskt stöd, kanske för att styrmedlet innebär negativa
fördelningseffekter (till exempel att en del inkomstgrupper drabbas mer än andra).
Då kan en kombination av olika styrmedel med mindre eller andra fördelningseffekter vara enklare att få igenom. Ett annat skäl som talar för en kombination
av styrmedel kan vara om ett enskilt styrmedel har högre transaktionskostnader
än en kombination av andra styrmedel (till exempel innebär en del styrmedel stora
kostnader för miljöövervakning, handläggning och uppföljning).
Internationell handel med utsläppsrätter
Inriktningen för det nya globala klimatavtalet som ska förhandlas fram och börja
gälla 2020 är att alla länder och regioner med stora utsläpp ska ingå någon form
av åtagande att begränsa utsläppen. Åtaganden ska bygga på parternas olika förmågor, preferenser och normer. Det är osannolikt att alla väldens länder skulle gå
in i ett gemensamt utsläppstak med ett utsläppshandelssystem.81 Ett mer omfattade åtagande med fler länder som genomför utsläppsbegränsningar skapar ändå
förutsättningar för en utvecklad och större internationell utsläppsmarknad, som i
dag huvudsakligen är uppbyggt på CDM-projektkrediter som länkas till de olika
78 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, sida 9.
79 Ett marknadsmisslyckande uppstår när marknaden inte leder till att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Det är en situation som en marknadsekonomi inte kan hantera,
en lösning kan t.ex. vara att införa ett styrmedel för att öka eller minska användningen av
en vara.
80 Naturvårdsverket, 2012. Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken,
Rapport 6491
81 Coria m.fl. (2010), The progress of GHG markets: opportunities and risks, Gothenburg
Environmental Economics Report, september 2010.
168
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
handelssystemen. Det finns även frivillig marknadshandel med utsläppsrätter, utan
koppling till ett utsläppstak, för företag och individer som önskar kompensera sin
klimatpåverkan. En utvecklad och växande växthusgasmarknad kan åstadkomma
ett globalt pris på växthusgasutsläpp och bli ”motorn” som bidrar till globalt
kostnadseffektiva utsläppsminskningar.
Internationell utveckling av utsläppsmarknaden
EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS (EU Emission Trading Scheme),
är det största hittills införda handelssystemet för växthusgaser. EU ETS är det
viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av växthusgaser. I EU:s klimat- och
energipaket beslutades 2008 att målet i EU ETS är att minska utsläppen med
21 procent från år 2005 till 2020, med en årlig reduktionstakt på 1,74 procent
beräknat från 2013. EU ETS omfattar utsläpp av koldioxid från anläggningar
för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och
bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik och anläggningar som
producerar papper och pappersmassa. Tillsammans motsvarar de cirka 40 procent
av EU:s utsläpp. Från 1 januari 2012 omfattas också utsläpp från inrikes- och
utrikesflyg och från 2013 kommer aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin
att inkluderas. Utvidgningen 2013 omfattar också utsläpp av perfluorkolväten
från aluminiumtillverkning och dikväveoxid (lustgas) från vissa kemiindustrier.
Utsläppen från de tillkommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) motsvarar
knappt 4 procent av utsläppen inom EU.
Mellan år 2005–2007 genomfördes den första perioden för EU:s handelssystem.
Trots ambitionen att begränsa mängden utsläppsrätter till den andra handelsperioden 2008–2012 var tilldelningen av utsläppsrätter för generös. Tillsammans
med den ekonomiska nedgången 2008/2009 med låg industriproduktion har det
inneburit att det finns ett överskott av utsläppsrätter som företagen kan ta med sig
till tredje handelsperioden 2013–2020. Om ett företag har underskott på utsläppsrätter, finns möjligheten att köpa CDM-krediter.82
För att EU ETS ska bli ett styrmedel med ett utsläppsrättspris som ger högre
incitament att investera i koldioxidsnål teknik, förnybar teknik eller energieffektivisering behöver det bli färre utsläppsrätter i systemet. Det kan ske genom att EU
höjer sin ambitionsnivå för utsläppsminskning till 2020.
Det finns även handelssystem utanför EU, både pågående och planerade. Det
har också förekommit handel med utsläppsrätter bilateralt mellan länder med
åtagande under Kyotoprotokollet. Det har ännu inte uppstått någon länkning för
82 Det är möjligt att göra en investering i projekt med syfte att minska utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländer, ett CDM-projekt. Investeraren får certifierade utsläppsreduktionskrediter (CER) som kan bytas, säljas eller tillgodoräknas för industrialiserade länder för att
nå sitt utsläppsåtagande.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
169
Begränsad klimatpåverkan
utsläppsrätter mellan olika handelssystem. En utveckling av den internationella
växthusgasmarknaden där handelssystem länkas till varandra bedöms kunna
bidra till ökad ekonomisk effektivitet för handelssystem som utsläppsminskade
styrmedel. Det beror på att fler deltagare, sektorer och utsläppskällor omfattas
och gör det mer sannolikt att åtgärder genomförs med så låg kostnad som möjligt.
Det finns hinder för länkning mellan de olika systemen, bland annat har de olika
ambitionsnivå och utformning.83
Utanför EU ETS har ett antal nationella eller regionala handelssystem varit
under diskussion i flera år, och en del har påbörjats. I Australien kommer ett handelssystem att påbörjas den 1 juli 2012. Under den första perioden, som sträcker
sig till 1 juli 2015, fixeras priset till 23 australiska dollar (AUD)84 och höjs med
2,5 procent per år utöver inflationen för de anläggningar som ingår i systemet. År
2015 övergår systemet till flexibla priser. Upp till hälften av utsläppen ska kunna
täckas med internationella CDM-krediter som ska regleras med ett prisgolv till
motsvarande cirka 12 euro per ton. Australiens jordbrukare ska med projektbaserade utsläppsreduktioner kunna få utfärdat utsläppsrätter för att sälja till det
nationella handelssystemet. Ett annat handelsystem har Nya Zeelands parlament
beslutat om. Det skulle täcka alla sektorer och växthusgaser och till viss del börja
gälla från 2013 och fullt ut 2015, men beslutet är under utredning. I USA finns
Regional Greenhouse Gas Initative (RGGI), ett regionalt utsläppshandelssystem
som täcker utsläpp från elproduktion i tio delstater. Målet är att minska utsläppen
med tio procent mellan 2009–2018. Staten Kalifornien har beslutat att införa ett
handelssystem som från år 2013 bland annat ska omfatta elproduktion och raffinaderier. Ytterligare exempel är Japan som på försök har infört ett frivilligt handelssystem och Sydkorea där det finns planer på att införa ett system 2015 som
ska omfatta cirka 60 procent av landets utsläpp. Kina planerar att pröva olika lösningar för handelssystem i sju städer och provinser, med början 2013. Det system
av dessa som bedöms bäst kan bli modell för ett nationellt system.85 Ett grundläggande problem för Kina och många andra tillväxtländer är dock att de saknar
organisation och institutioner för att samla in data över växthusgasutsläpp.86
I Naturvårdsverkets uppdrag om att ta fram underlag till en svensk färdplan för
ett Sverige utan nettoutsläpp 2050 kommer förutsättningarna för en framväxande
växthusgasmarknad och vad krediter på en sådan marknad kan komma att kosta
att studeras mer.
83
84
85
86
170
Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2011
Detta motsvaras av knappt 20 euro
Point Carbon News www.pointcarbon.com/
Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2011
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Samband, synergier och målkonflikter
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har kopplingar till andra miljökvalitetsmål87, bland annat Frisk luft, Skyddande ozonskikt, God bebyggd miljö
och Ett rikt växt- och djurliv. Det har också kopplingar till generationsmålet. När
förslag på styrmedel tas fram eller tillämpas för att nå Begränsad klimatpåverkan
behöver hänsyn tas till förutsättningarna och vilka samhällsomställningar som
behövs för att nå generationsmålets strecksatser och de övriga miljökvalitetsmål
som kommer att påverkas.
Växthusgaser och luftföroreningar kommer ofta från samma utsläppskällor. Genom att ta hänsyn till både Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft vid
utformning av styrmedel är det möjligt att få synergieffekter. Bland annat är det
särskilt viktigt att begränsa utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande
luftföroreningar som sot (partiklar) och ozonbildande luftföroreningar (kväveoxider och flyktiga organiska ämnen VOC) för att nå båda målen.
Vidare påverkar både ozonskiktet och de ozonnedbrytande ämnena klimatförändringarna, och tvärtom. Om utsläppen från ozonnedbrytande ämnen minskar
innebär det även att klimatförändringarna begränsas. Det gör att arbetet inom
Montrealprotokollet88 innebär synergieffekter för att nå målen Skyddande ozonskikt och Begränsad klimatpåverkan. Vid utformning av styrmedel som minskar
HCFC-gaser för att nå Skyddande ozonskikt är det viktigt att de gaserna inte
ersätts med växthusgaser som till exempel HFC. Att minska utsläppen av lustgas89, som påverkar både växthuseffekten och nedbrytningen av ozonskiktet,
kommer att få större betydelse. Att reglera utsläppen i det för närvarande mer
framgångsrika Montrealprotokollet istället för i Kyotoprotokollet skulle därför
kunna vara en effektiv strategi.
Styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan kan även innebära
målkonflikter, främst med miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande
skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Till exempel kan efterfrågan på råvara för produktion av bioenergi öka, vilket kan leda till fragmentering av landskapet och bruk
av arter som inte är optimala för befintlig biologisk mångfald. Även andra åtgärder,
som vindkraftsparker på land och till havs samt vattenkraftsutbyggnad i vattendrag
kan bryta upp landskapet. Mer om kopplingarna till generationsmålets olika strecksatser – se vidare i avsnittet Kopplingar till generationsmålet.
87 Se t.ex. SMHI Klimatologi Nr 2 (2010). Klimatförändringarnas effekter på svenskt
miljömålsarbete.
88http://ozone.unep.org/new_site/en/index.php
89 De viktigaste källorna för utsläpp av lustgas är spridning av konstgödsel, djurhållning,
förbränning och industrikemiska processer.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
171
Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling
Begränsad klimatpåverkan
Temperaturmål
Under de senaste hundra åren har den globala medeltemperaturen stigit med
0,7–0,8 grader. I och med att växthusgaser blir kvar i atmosfären under lång tid
kommer den fulla uppvärmningseffekten av de redan gjorda historiska utsläppen
av växthusgaser att öka ytterligare, vilket innebär en viss fortsatt uppvärmning
även om dagens utsläpp omedelbart skulle upphöra. Målet är att begränsa den
globala höjningen av medeltemperaturen på sikt till högst två grader över förindustriell nivå, för att minska risken för allvarliga effekter av klimatförändringen.
Koncentrationsmål
Den hittills högsta uppmätta koldioxidhalten i atmosfären på 389 ppm gjordes i
september 2011 (Mauna Loa, Hawaii90). Mätningarna visar på att halterna ökar
allt snabbare och sedan förindustriell period har koncentrationen av koldioxid i
atmosfären ökat med 40 procent. Koncentrationen av alla växthusgaser mätt som
koldioxidekvivalenter låg 2009 på cirka 460 ppm91 och ökar också för varje år.
Om tvågradersmålet ska var möjligt att nå bedöms att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt måste stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter. Som mätningarna visar kommer koncentrationen under lång tid att
överskrida 400 ppm, och även om utsläppen av växthusgaser börjar avta och på
sikt helt upphör kommer atmosfärens halt av långlivade växthusgaser endast att
avta långsamt.
Utöver växthusgasutsläpp finns luftföroreningar som kortsiktigt påverkar klimatet. Till exempel har utsläpp av svaveldioxid en kylande effekt eftersom svaveldioxid underlättar bildandet av moln som reflekterar solinstrålningen, medan
sotpartiklar har värmande effekt genom att de absorberar solljus. Sammantaget
uppskattas utsläpp av partiklar ha en kylande effekt. Andra kortlivade luftföroreningar som marknära ozon och metan har enbart värmande effekt. Det är därför
viktigt att samordna styrmedel för att minska alla klimatpåverkande ämnen och
nå Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. För mer information se avsnitt
Samband, synergier och målkonflikter.
90www.esrl.noaa.gov/gmd/ccgg/trends/
91www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/contribution-of-the-different-ghgs
172
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Etappmål: Utsläpp av växthusgaser (2020)
Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som ligger
utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent jämfört med
1990. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara
cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Minskningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla
mekanismer som CDM. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel
med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på
EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.
etappmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som
beslutas före 2020.
En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts för utsläpp utanför handelssystemet, baserat på den senaste prognosen92 för växthusgasutsläppen och med den
senaste utsläppsrapporteringen. Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade
med bedömningar av framtida utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i
tiden som bedömningen gäller. Vid nästa planerade uppföljning av klimatpolitiken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till
2020 med befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att
bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen
utanför handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå
etappmålet.
Aktuell situation och utveckling för utsläpp av växthusgaser
Utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2010 uppgick utsläppen till 66,2
miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 9 procent sedan
1990, se Figur 10 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar
senaste prognosen för år 2015 och 2020. För mer information se avsnittet Analys
av delmålen – varför gick det som det gick?.
92 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.naturvardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
173
Figur 10. Utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990–2010 samt prognos för 2015 och 2020
Miljoner ton koldioxidekvivalenter
80
60
40
Begränsad klimatpåverkan
20
El- och värmeproduktion
Industriprocesser
Avfall
Bostäder och lokaler
Inrikes transporter
Övriga sektorer
Industrins förbränning
Jordbruk
20
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
15
20
04
05
20
03
20
02
20
01
20
00
20
99
20
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
19
19
90
0
KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2012 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMT
REPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2011 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP)
Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor fram till 2010 och en prognos för utsläppen
2015 och 2020.
Etappmålets formulering
Beslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –
Klimat93 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser
till 2012. Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara
40 procent lägre än utsläppen 1990. Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer,
se avsnitt Internationellt samarbete behövs.
När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990
och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras
i Tabell 8.
93 Proposition 2008/09:162.
174
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Tabell 8. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som
inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162).
Styrmedel/åtgärd
Miljoner ton CO2-ekv.
Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007
4,0
Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020
5,0
Utvecklade ekonomiska styrmedel
2,0
Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut
2,0
Reduktion övriga åtgärder
0,3
Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer
6,7
Mål 2020
ca 20,0
Förutsättningar för att följa upp etappmålet
För att följa upp etappmålet behövs en metod som tar hänsyn till att EU:s system
för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, de förändringar som har genomförts samt de förändringar som kommer att genomföras i handelssystemet tills
målet ska vara uppnått.
Årliga revideringar av utsläppsdata
På grund av bland annat metodikutveckling revideras historiska utsläppsdata. Det
innebär att de data som målberäkningen och uppföljningen baseras på kommer
att förändras.
Uppdelning av handlande och icke Handlande sektorn
EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005 och därför saknas
uppdelning av den handlande och icke handlande sektorn för år 1990. Det saknas
också detaljerad statistik som möjliggör en sådan beräkning i efterhand för år
1990.
För att underlätta och göra måluppföljningen mer träffsäker framöver förordar
Naturvårdsverket att minskningen av utsläpp ska mätas från år 2005 istället för
från år 1990. Minskningen om 40 procent, som lades fram i propositionen, skulle
då motsvara en minskning om 33 procent mellan år 2005 och år 2020. En sådan
övergång skulle göra att fördelningen mellan utsläpp inom den handlande och den
icke handlande sektorn för år 1990 inte behöver uppskattas.
förändringar av EU:s system för Handel med utsläppsrätter
EU:s system för handel med utsläppsrätter är indelat i tre handelsperioder, 2005–
2007, 2008–2012 och 2013–2020. Skillnaden mellan perioderna är förutom nya
tilldelningsregler att handelssystemet utökas med fler sektorer och anläggningar,
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
175
för mer information se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden.
Det innebär att målet för den icke handlande sektorn behöver justeras vid en
utökning av den handlande sektorn. I annat fall kan målet uppnås genom att
den handlande sektorn utökas, vilket innebär att utsläpp ”flyttas” från den icke
handlande till den handlande sektorn. En sådan överflytt innebär ju ingen reell
sänkning av utsläppen, varför Naturvårdsverket anser att målet bör minskas med
lika många miljoner ton koldioxidekvivalenter som taket höjs med inom handelssystemet år 2020.
Begränsad klimatpåverkan
Förändring av målberäkning
Beräkningarna som beslutet om målet grundas på är baserade på den andra perioden i handelssystemet (2008–2012) och den fördelningen som då rådde mellan
den handlande och icke handlande sektorn.
Naturvårdsverket anser att uppföljningen ska baseras på samma metod som
användes när underlaget till propositionen togs fram, det vill säga att beräkna
minskningen på utsläppen utanför handelssystemet såsom omfattningen var under
den andra handelsperioden. För att ta hänsyn till att handelssystemet utökas till
den tredje handelsperioden (2013–2020) och ändå behålla ambitionsnivån i propositionen föreslår Naturvårdsverket att målet justeras, se avsnitt Internationell
utveckling av utsläppsmarknaden. En sådan justering till den tredje handelsperioden gör att målet för utsläpp i den icke handlande sektorn år 2020 ska uppgå
till maximalt cirka 29 miljoner ton koldioxidekvivalenter (beräknat med senaste
utsläppsdata).
Investeringar i andra länder
Regeringen presenterade hur etappmålet ska uppnås, se Tabell 8, och baserat på
att minskningen är 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter kan 6,7 miljoner av
dem genomföras genom investeringar i andra länder. I formuleringen av målet
står att regeringen beräknar att två tredjedelar av minskningarna sker i Sverige
och en tredjedel i form av investeringar i andra länder eller flexibla mekanismer.94
Såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket är överens om att detta bör
tolkas som att investeringarna ska öka gradvis, för att år 2020 maximalt uppgå
till 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det saknas dock en enhetlig strategi för
sänkningen av utsläpp och investeringar i flexibla mekanismer från år 2013 och
framåt.
94 Proposition 2008/09:162, sid 34.
176
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
Bedömning och analys av gapet att nå etappmålet
En bedömning har gjorts baserad på den senaste prognosen95 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Bedömningen har utgått
ifrån att en minskning ska ske med 33 procent av 2005 års utsläpp till år 2020,
inom den icke handlande sektorn motsvarande den andra perioden i handelssystemet. Målet har sedan justerats för en utvidgning av handelssystemet till den tredje
handelsperioden. En bedömning på dessa grunder ger att det kommer kvarstå
knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter för att målet ska uppnås med befintliga eller planerade styrmedel.
Även om beräkningarna visar att det kvarstår ett gap är det svårt att bedöma om
ytterligare styrmedel behövs för att nå etappmålet. Detta beror på att bedömningen
grundar sig på en prognos som lämnades 2011 och baseras på 2011 års utsläppsrapportering. Dessutom innehåller prognosen i sig stora osäkerheter. Ytterligare
skäl till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen varvid
bedömningen också påverkas. Till år 2015 är det planerat att en kontrollstation ska
genomföras vilket gör att ett bättre underlag för att bedöma om det behövs ytterligare styrmedel för att nå etappmålet då kommer att vara tillgängligt.
Kopplingar till generationsmålet
Begränsad klimatpåverkan har koppling till generationsmålets alla strecksatser och
har stor betydelse för om vi uppnår den samhällsomställning som generationsmålet
kräver. Eftersom Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 är uppfyllelsen av generationsmålet till 2020 i sin tur en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet.
En energiomställning i enlighet med generationsmålets inriktning om ökad
andel förnybar energi och effektivare energiförsörjning är en förutsättning för att
nå Begränsad klimatpåverkan till 2050. Generationsmålets inriktning om energi
kopplar till de svenska energi- och klimatpolitiska målen till 2020, vilket också
omfattar etappmål för Begränsad klimatpåverkan.
Även generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning
för att nå Begränsad klimatpåverkan. Sverige påverkar de globala utsläppen i
huvudsak genom konsumtion av importerade produkter. Importerade varor orsakar utsläpp i andra länder vilket motverkar det globala målet. Mer information
om konsumtionens miljöpåverkan finns i kapitel 5 om generationsmålet.
En viktig aspekt vid utformningen av styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan är att de kan innebära målkonflikter med generationsmålets
strecksatser om ekosystemtjänster och biologisk mångfald.
95 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2011. http://www.naturvardsverket.se/upload/05_klimat_i_forandring/prognos/projection-ghg-Sweden-2011-EU.pdf
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
177
Analys av delmålen – varför gick det som det gick?
DELMÅL:
Utsläpp av växthusgaser (2008–2012)
De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–
2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som
koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och
IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor
eller med flexibla mekanismer.
Begränsad klimatpåverkan
Delmålet uppnås. Enligt 2012 års utsläppsrapportering var medelvärdet för åren
2008–2010 13 procent lägre än 1990 års nivå. Utsläppsminskningen jämfört med
1990 beror främst på en övergång från kol och olja till biobränslen för uppvärmning. Utsläppen från jordbruk och avfall har också minskat betydligt sedan 1990,
bland annat på grund av minskat djurantal och minskad deponering av organiskt
avfall.
Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag av kolsänkor eller med
flexibla mekanismer. Sveriges nationella delmål är mer långtgående än åtagandet
enligt Kyotoprotokollet, eftersom det innebär att Sveriges nettoutsläpp under perioden 2008–2012 får öka med högst 4 procent jämfört med år 1990. I Kyotoprotokollets åtagande kan dessutom upptag från kolsänkor och flexibla mekanismer
räknas med.
Bedömning av regionala delmål
Många län har regionaliserat det nationella delmålet för utsläpp av växthusgaser
2008–2012 och bedömer i allmänhet att det kommer att nås. Flera län har dessutom infört egna regionala mål för till exempel transporter, förnybar energi, energieffektivitet och annat av betydelse för klimatarbetet i länet, många med 2010 som
målår. Uppfyllelsen av dessa mål varierar kraftigt. Förutsättningarna skiljer sig
mycket mellan länen beroende på bland annat industristruktur, befolkningsutveckling och energianläggningar. Fjärrvärme är väl utbyggd och biobränslen används i
stor utsträckning. Vägtrafiken framhålls som det stora problemområdet och därför är stora insatser och kraftfullare styrmedel viktiga inom transportområdet.
Områden för ytterligare insatser
Det behövs ytterligare insatser för att nå miljökvalitetsmålet. För att kunna
begränsa den globala temperaturökningen till under två grader jämfört med förindustriell nivå behöver de globala utsläppen vända ned före år 2020. Detta förutsätter ett globalt avtal som innebär ett gemensamt ambitiöst agerande av alla länder och regioner med stora utsläpp. Sverige har ett ansvar att ta sin del av det globala ansvaret och bidra till att EU beslutar om mål och en handlingsplan för 2050
178
STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012
med 80–95 procent minskade växthusgasutsläpp. Sverige kan agera för att bli ett
föregångsland och ett gott exempel för hur en omställning till ett samhälle utan
nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kan genomföras. Naturvårdsverkets
underlag till färdplan för klimatarbetet till 2050 ska levereras till regeringen i
december 2012. Underlaget kommer att presentera scenarier för hur olika sektorer
kan bidra till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.
Inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kräver långtgående utsläppsreduktioner för att kunna nås. Studier indikerar att Sverige redan före 2050 kan
fasa ut användningen av fossila bränslen i el- och fjärrvärmeproduktion samt för
uppvärmning av bostäder och lokaler.
För transportsektorn behövs incitament för att öka el- och elhybridteknik för
fordon och arbetsmaskiner. Detta kombinerat med resurseffektiv biodrivmedelsproduktion kan bidra till minskat fossiloberoende och till att transportsektorn
kommer nära fossilfrihet till 2050. Denna utveckling är dock mycket beroende av
teknikgenombrott. Transportsnål samhällsplanering och förändrade beteenden för
att bryta trenden med ökande transporter i framtiden skulle förbättra förutsättningarna för utsläppsminskningar betydligt.
Stora minskningar av utsläppen från industrin är helt beroende av teknikgenombrott samt att det finns möjlighet till snabb spridning av ny teknik. För
vissa delar av svensk basindustri, som järn och stål samt mineralindustrin, har
utveckling och investeringar i koldioxidinfångning och lagring (Carbon Capture
and Storage, CCS) setts som nödvändigt för att nå betydande utsläppsreduktioner. Andra tekniker kan komma att utvecklas, men för närvarande bedöms CCS
ha störst ekonomisk och utsläppsreducerande potential att kunna bidra till låga
utsläpp till 2050.
En omfattande reduktion av utsläppen från jordbruket bedöms vara svårare
att åstadkomma. Jordbrukets metan- och lustgasutsläpp härrör från biologiska
processer och tekniska lösningar förekommer inte på samma sätt som i andra
sektorer. Medvetna politiska beslut för att öka den svenska skogens upptag av
koldioxid kan bidra till målet om inga svenska nettoutsläpp av växthusgaser till
atmosfären 2050.
FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN
179
