Malmö Högskola Fred- och konfliktvetenskap 61-80p. Vårterminen 2005 Varaktig fred- en jämställdhetsfråga! En kvalitativ studie av säkerhetsrådsresolution 1325s effekter, säkerhetsrådets genusblindhet, samt betydelsen av legalstrategi ur ett feministiskt perspektiv Författare: Linda Åhäll, 790417-4724 Handledare: Mikael Baaz Abstract In October 2000, UN Security Council adopted a resolution on women, peace and security, in which women for the first time were seen as actors for peace and not just victims of war. Since it is a resolution of the Security Council, it is legally binding upon all UN Member States. My overall aim with this thesis is to illuminate the importance of close cooperation between macro and micro levels of society, in order to make UN Security Council resolutions, especially resolutions on “soft issues”, successful. Furthermore, the main purpose of this thesis is to study the effects of Security Council resolution 1325. In order to do this, I have interviewed representatives of eight women’s organizations, representing the micro level, on their opinion regarding 1325. In addition, I have concluded information from the UN Secretary-General, UN Security Council and the Swedish government, representing the macro levels of society. I am using a feminist theoretical perspective in order to illustrate that the lack of another resolution on women, peace and security is caused by gender blindness of the Security Council. Moreover, I am relating the lack of another resolution to the issue of legal strategy by women’s organizations. Thus, the results of this thesis are, firstly, that the Security Council only partly is to blame; it is also an outcome of strategy by women’s organizations. Secondly, the result is that the effects of 1325 now seen are achieved because of the work of women’s organizations; taking the resolution from the macro level down to the micro level of society, and then finally, up to the macro level again, demanding change from their national governments. Key words: Security Council resolution 1325, feminism, women’s organizations, gender, peace, legal strategy. Förkortningar CEDAW Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women CSW Commission on the Status of Women (FNs kvinnokommission) DPA Department for Political Affairs DPKO Department for Peace Keeping Operations ECOSOC Economic and Social Council (FNs ekonomiska och sociala råd) EU Europeiska Unionen EWL European Women’s Lobby FBA Folke Bernadotte Akademien FN Förenta Nationerna ICW International Conference on Women IKFF Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet ILO International Labour Organization INSTRAW International Research and Training Institute for the Advancement of Women IWTC International Women’s Tribune Centre KfF Kvinnor för Fred KtK Kvinna till Kvinna Foundation NGO Non Governmental Organization NGOWG NGO Working Group on Women, Peace and Security OSAGI Office of the Special Advisor on Gender Issues and Advancement on Women OSSE Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa PRST Presidential Statement (Uttalande av säkerhetsrådets ordförande) RIFFI Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor SEK Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd SIDA Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete SKL Sveriges Kvinnolobby SÄRK Sällskapet Riksdagskvinnor mot Krig UD Utrikesdepartementet UNDAW UN Discrimination Against Women UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNICEF United Nations Children’s Fund UNIFEM United Nations Development Fund for Women WILPF Women’s International League for Peace and Freedom Innehållsförteckning Abstract Förkortningar Innehållsförteckning 1. INLEDNING 1 1.1 Inledning 1.2 Mål, syfte och problemformulering 1.3 Teori 1 1 2 1.3.1 Det feministiska perspektivet 1.3.2 Legalstrategi 2 4 1.4 Metod 1.4.1 Kvalitativa metoder 1.4.2 Kvalitativ intervju 1.4.3 Den långa intervjun 1.4.4 Tolkning av resultat 1.5 Materialdiskussion 1.6 Disposition 2. HISTORISK OCH TEORETISK BAKGRUND 2.1 Kvinnors roll i freds- och konfliktarbete 2.2 Konferenser, konventioner, resolutioner 2.3 Världspolitisk bakgrund 2.4 Resolutionens tillkomst 2.5 Begreppsdefinitioner 3. RESOLUTION 1325 3.1 Summering av innehåll 3.2 Kort analys 3.2.1 Förtjänster och brister 3.2.2 Vikten av en säkerhetsrådsresolution 5 5 6 7 8 8 10 11 11 13 16 17 19 22 22 23 23 24 4. ANVÄNDNING AV 1325 4.1 Presentation av respondenter 4.2 Operation 1325 4.3 Andra initiativ i Sverige 4.4 Perspektiv New York 4.4.1 NGO Working Group on Women, Peace and Security 4.4.2 International Women’s Tribune Centre 5. VARFÖR BARA EN RESOLUTION? 5.1 Statistik från säkerhetsrådet 5.2 Politisk kontext 5.3 Säkerhetsrådets roll 5.4 Kvinnoorganisationernas roll 6. EFFEKTERNA AV 1325 6.1 Effekter i Sverige 6.2 Effekter internationellt 6.3 Effekter för kvinnoorganisationerna 7. RESULTAT 7.1 Datasammanfattning av intervjuerna 7.2 Sammanfattning 7.3 Slutsats Referenser Bilagor 1. Respondenter 2. Intervjuguider 3. Resolution 1325 26 26 30 32 34 34 36 38 38 39 40 41 46 46 48 51 53 53 56 59 1. INLEDNING 1.1 Inledning Den 31 oktober 2000 antog FNs säkerhetsråd för första gången en resolution om kvinnors roll i fred- och säkerhetsfrågor, resolution 1325. Eftersom resolutionen är antagen i säkerhetsrådet är den juridiskt bindande för alla FNs medlemsstater. I resolutionen bekräftas den viktiga roll som kvinnor har i fråga om konfliktförebyggande, konfliktlösning och fredsuppbyggande. Vidare betonas betydelsen av att kvinnor deltar i alla strävanden att främja fred och säkerhet och alla FNs medlemsstater uppmanas att se till att kvinnor deltar i ökad utsträckning på alla beslutsnivåer i samhället. Resolutionen är därför användbar i alla samhällen, även i länder där människor lever under fredliga förhållanden. Det handlar således även om en jämställdhetsfråga. Både undersökningar gjorda av FNs generalsekreterare Kofi Annan och NGOs, det vill säga ickestatliga organisationer, har dock visat att implementeringen av resolutionen har gått långsamt. Vidare anses texten i resolution 1325 vara bristfällig, framförallt när det gäller uppföljningsmekanismer och frågan om ansvar för dess implementering. När det gäller andra ämnen, som exempelvis ”barn och väpnade konflikter”, har säkerhetsrådet antagit uppföljningsresolutioner, som har utvecklat den aktuella resolutionens ämne och på så vis fört frågan framåt. Detta har inte hänt i fallet med resolution 1325. Jag vill i denna uppsats undersöka vilka effekter antagandet av en resolution i säkerhetsrådet som behandlar kvinnors roll i fred och konfliktarbete fått, dels för kvinnoorganisationerna som traditionellt har drivit dessa frågor, och dels vilka resultat resolutionen konkret bidragit till, framförallt i Sverige. Jag vill även undersöka möjliga orsaker till varför man inte har antagit uppföljningsresolutioner i detta ämne. 1.2 Mål, syfte och problemformulering Mitt övergripande mål med uppsatsen är att belysa vikten av samverkan mellan samhällets mikro- och makronivåer för att en resolution i FNs säkerhetsråd skall bli framgångsrik och uppnå resultat. Smalare definierat är mitt syfte att undersöka effekterna av antagandet av säkerhetsrådsresolution 1325. Jag vill finna svar på följande frågeställningar: Hur används säkerhetsrådsresolution 1325 i praktiken? Varför har det bara antagits en resolution i FNs säkerhetsråd som berör kvinnors roll i fredsoch konfliktarbete? Vilka effekter har antagandet av resolution 1325 fått? 1 1.3 Teori Enligt Eneroth (1984) innebär ett teoretiskt perspektiv en föreställning om vilken slags data som är viktiga, det vill säga det som fångar det centrala hos den företeelse jag undersöker. Det teoretiska perspektivet styr min uppmärksamhet mot vissa data och förbi andra. Detta innebär att en begränsning av datamassan, som är nödvändig för att jag ska överblicka den, möjliggörs. Jag kommer att använda mig av ett feministiskt perspektiv. 1.3.1 Det feministiska perspektivet Det finns en mängd olika feministiska inriktningar och därmed ett flertal olika perspektiv. Steans (1998) beskriver exempelvis liberal feminism, marxistisk feminism, radikal feminism, postmodern feminism, socialistisk feminism, psykoanalytisk och existentiell feministisk tanke, samt feministisk kritisk teori. Att använda ett feministiskt perspektiv, vilket som helst, innebär en övertygelse om att kvinnor spelar roll, det sätt på vilka kvinnor lever, tänker och organiserar sig spelar roll. Det innebär att man ser världen genom kvinnors ögon. (Brock-Utne 1990) Den minsta gemensamma nämnaren för ett feministiskt perspektiv brukar sägas vara synen på att män och kvinnor har ett lika stort mänskligt värde och att denna jämlikhet skall genomsyra alla samhällen, samt en underliggande övertygelse om att kvinnor världen över diskrimineras på grund av kön. Denna diskriminering har resulterat i att kvinnor, kvinnors erfarenheter och perspektiv traditionellt har exkluderats från områden som politik, ekonomi och säkerhetspolitik. (Reardon 1990) Det feministiska teoriperspektivet försöker förstå den kvinnliga underordningen för att på så sätt utveckla strategier för att bryta den. (Tickner 2004) Feminism definieras således oftast som en övertygelse om att kvinnor har rätt att åtnjuta samma rättigheter och privilegier som män. (Steans 1998) Vidare intresserar sig företrädare för feministiska teorier för den sociala konstruktionen av kön, inte den biologiska. Begreppet genus, som betyder socialt kön, är centralt för den feministiska teoribildningen. Genus används för att peka på de föränderliga roller och egenskaper som män och kvinnor tillskrivs av samhället, till skillnad från medfödda biologiska funktioner (Söderberg Jacobson 2004). I alla samhällen och kulturer finns det vissa känslomässiga och psykologiska karaktärsdrag som ses som antingen mer ”manliga” eller ”kvinnliga”. Individer som föds 2 antas utveckla och uppföra sig i förhållande till ”rätt genus”. På detta sätt antas en man utveckla en maskulin karaktär och en kvinna en feminin karaktär. (Steans 1998) Genom att se genus som ett socialt skapat fenomen tydliggörs att det inte finns något naturligt kvinnligt eller manligt. Termerna maskulinitet och feminitet beskriver inte naturliga karaktäristika, utan är genustermer (Steans 1998). Kategorierna skapas i ständig relation till varandra. Maskulinitet är således en negation av feminitet och tvärtom. (True 2001) Genusrelationer handlar vidare om makt eftersom de kategorier som konstruerats som manliga och kvinnliga inte är jämbördiga. Kategorin manligt/maskulinitet värderas på de flesta av samhällets områden högre än kvinnligt/femininitet. (Bengtsson et al. 2001) Genusmaktordningen tenderar att placera kvinnor i den privata sfären, medan män placeras i den publika sfären. I och med att kvinnorna i mindre utsträckning än männen deltar i den publika sfären, det vill säga i politik och beslutsfattande, är det också männen som finns representerade i de politiska och administrativa organen. Uppdelningen mellan publikt och privat är en del i genusmaktordningen. Kvinnor underordnas och män gynnas av maktstrukturen. (Bengtsson et al. 2001) Inom forskningstraditionen för internationella relationer har feministiska perspektiv fått ökat utrymme efter det kalla krigets slut i takt med att ämnet anpassat sig till den förändrade situationen (True 2001). Här handlar feministisk teori om hur kvinnlighet respektive manlighet återspeglas i hur vi beskriver världspolitiska företeelser och hur vi konstruerar teorier om världspolitik. Feministiska perspektiv handlar således om att relationer i vardagliga sammanhang på mikronivå, det vill säga mellan kvinnor och män, är grundläggande element i uppkomsten av maktrelationer på makronivå och därmed också i världspolitiken. Vidare menar man inom den feministiska forskningstraditionen, att grundläggande antaganden om världspolitik, som exempelvis hur mänskliga rättigheter fungerar och vad som är människors viktigaste drivkrafter, har baserats på enbart mäns, och inte kvinnors, politiska vardag. Det har således varit män och maskulinitet som varit norm för utvecklingen av världspolitiken. (Bengtsson et al. 2001) Den viktigaste feministiska kritiken av internationell politisk teori är att maktrelationer när det gäller genus har ignorerats och osynliggjorts i världspolitiken. Detta trots att det handlar om ett ämne där maktrelationerna i genus är som mest uppenbara eftersom mansdominansen varit särskilt framträdande eller i det närmaste total. (Bengtsson et al. 2001) Säkerhetspolitiken är ett område med tydlig genus- och könsuppdelning. Säkerhetspolitiken och de militära relationerna har ingått i männens sfär, och varit föga ifrågasatt. Definitionerna av kvinnor och män har ofta varit rent biologiska. Män har setts som 3 aktiva, aggressiva och krigiska till sin natur och blir därför naturliga soldater och försvarare av landet. Kvinnor definieras istället som de svaga i behov av skydd eftersom männens roll som försvarare kräver någon som behöver försvaras. Eftersom rätten och skyldigheten att bära vapen historiskt sett varit förbehållen männen har en starkt maskuliniserad kultur kring utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik vuxit fram. Så länge kvinnor och män segregeras osynliggörs detta faktum. Idag, när kvinnorna i större utsträckning än tidigare också aktivt deltar som stridande i konflikter synliggörs de rådande genusstrukturerna. Det blir tydligt hur säkerhetspolitiken är uppbyggd på och beroende av specifika definitioner av maskulinitet och femininitet. (Bengtsson et al. 2001) Medan traditionella studier av säkerhet generellt har studerat konflikter med ett så kallat top-down, eller strukturellt perspektiv, har forskare med ett feministiskt perspektiv generellt använt sig av ett så kallat bottom-up perspektiv. Detta har inneburit att man har analyserat krigets påverkan på människor på mikronivå. Enligt ett feministiskt perspektiv är teori och verklighet nämligen starkt sammanlänkade. (Tickner 2004) Målet med feministisk forskning är avslutningsvis att åstadkomma förändring mot en mer demokratisk och jämlik världsordning. (Bengtsson et al. 2001) I enlighet med den feministiska forskningstraditionen använder jag mig av, genom att intervjua representanter för kvinnoorganisationer på mikronivå om deras syn på resolution 1325, ett bottom-up perspektiv för att undersöka effekterna av resolutionens antagande. Vidare innebär användandet av ett feministiskt teoretiskt perspektiv för min del framförallt synliggörandet av varför säkerhetsrådet inte antagit uppföljningsresolutioner i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. Med hjälp av ett feministiskt teoretiskt perspektiv belyser jag att säkerhetsrådets sammansättning och fokus tenderar att generera genusblindhet och därmed en avsaknad av genusperspektiv i sitt arbete. I kapitel två följer en teoretisk bakgrund där begrepp relevanta för min avslutande diskussion förklaras och definieras. 1.3.2. Legalstrategi Begreppet legalstrategi, som används inom rättssociologin, kan allmänt sammanfattas som individers, gruppers, eller organisationers försök att med rättsliga medel uppnå politiska mål. Det handlar således om gruppers användning av domstolarna och andra rättsliga beslutsorgan i arbetet för att främja sina politiska mål. Det kan generellt också sägas vara användningen av jurister för att främja en politisk sak. (Mathiesen 1985) 4 Begreppet legalstrategi har framförallt använts av grupper som i traditionell mening betecknas som ”svaga”, det vill säga grupper som inte har särskilt stora möjligheter att direkt påverka politiken i samhället. Dessa grupper kan vara stödgrupper för handikappade eller minoriteter, men också av folkliga rörelser som fredsrörelsen och kvinnorörelsen. (Mathiesen 1985) Inom kvinnorörelsen och inom kvinnoforskningen har, enligt Widerberg (1988), frågan om rätten som medel för att uppnå jämställdhet och/eller frigörelse ständigt stått på dagordningen. Här har begreppet framförallt behandlats när det gäller mäns våld mot kvinnor, enligt föreställningen att en ökning av straffrättsliga ingrepp kommer att minska våldets omfattning. Legalstrategi handlar alltså om hur man ska uppnå sina mål, tjänar man på att gå en juridisk väg eller finns det en alternativ väg? Om man väljer den juridiska vägen för politiska mål riskerar man samtidigt att ett negativt rättsligt beslut kan få politiska konsekvenser. Politiskt kan alltså en förlust innebära att hela frågan som saken gäller blir avslutad i offentligheten. (Mathiesen 1985) 1.4 Metod Ansatsen till min uppsats är kvalitativ, vilket innebär att jag kommer att använda mig av kvalitativa metoder. För att få svar på mina frågeställningar har jag intervjuat ett antal kvinnoorganisationer, eftersom det än så länge är framförallt dessa som har kunskap om, och som visat störst intresse av att implementera, resolution 1325. 1.4.1 Kvalitativa metoder När det gäller kvalitativa metoder bestäms de ofta i relation till kvantitativa metoder. Skillnaden ligger i hur man ser på bestämda undersökningsmetoder och kanske framförallt på forskarens roll i processen. När det gäller kvantitativa metoder koncentrerar man sig på förhållandet mellan forskaren och det som utforskas. Vid kvalitativa metoder lägger man tonvikten på de sätt vilka det insamlade faktamaterialet bearbetas, och på hur man tolkar och presenterar sina fakta. (Andersen och Gamdrup 1994) Utgångspunkten för de kvantitativa metoderna är att det som studeras skall kunna mätas och att undersökningsresultaten skall presenteras numeriskt. Forskaren uppfattar sitt forskningsfält som ett objekt, som ett föremål, som undersöks med avseende på en eller flera variabler. Förebilden för kvantitativa metoder är ofta den naturvetenskapliga forskningstraditionen. (Andersen och Gamdrup 1994) 5 Företrädare för de kvalitativa metoderna menar att alla företeelser och förhållningssätt inte är mätbara. Utgångspunkten för de kvalitativa metoderna är istället att varje fenomen består av en unik kombination av kvaliteter eller egenskaper, och att det därför inte går att mäta och väga det. Vidare ser många forskare forskningsobjektet som ett subjekt och ser forskningsprocessen som en kommunikationsrelation. (Andersen och Gamdrup 1994) 1.4.2 Kvalitativ intervju En intervju är en speciell form av samtal med syftet att skaffa information från den intervjuade, respondenten. Intervjuaren styr därför samtalet, ofta med hjälp av ett frågeformulär. Även när det gäller intervjuer kan man göra en uppdelning mellan kvantitativa och kvalitativa tillvägagångssätt. (Starrin och Renck 1996) De kvantitativa intervjuerna tar sin utgångspunkt i på förhand definierade företeelser, egenskaper eller innebörder. Syftet med en kvantitativ intervju är oftast att undersöka hur dessa företeelser, egenskaper eller innebörder fördelar sig i en population och/eller hur dessa samvarierar med andra företeelser, egenskaper eller innebörder. (Starrin och Renck 1996) Kvalitativa intervjuer används istället för att utröna, upptäcka eller förstå egenskapen hos någonting som man tidigare inte har någon uppfattning om. Kvalitativa och kvantitativa intervjuer har således olika mål. Kvalitativa intervjuer är medel för den forskning som har som mål att upptäcka företeelser, egenskaper eller innebörder. Kvantitativa intervjuer används som medel för den forskning som har som mål att bestämma omfattningen av på förhand definierade företeelser, egenskaper eller innebörder. (Starrin och Renck 1996) En skillnad mellan kvalitativa och kvantitativa intervjuer är antalet respondenter. För en kvantitativ intervju behövs ett tillräckligt stort antal respondenter så att man kan generalisera resultatet att gälla alla. I fallet med kvalitativ intervju handlar det dock inte om att kunna göra generaliseringar. Syftet är inte att ta reda på hur många, eller vilken sorts, människor som delar ett visst karaktärsdrag. Istället handlar det om kulturella konstruktioner av världen, inte om de människor som har dessa. (McCracken 1988) En annan av de viktigaste skillnaderna mellan den kvantitativa och kvalitativa intervjun, och mellan de olika metoderna i allmänhet, är forskarens roll. I den kvalitativa intervjutraditionen ses intervjuaren som medskapare, ett verktyg, till intervjuns resultat medan intervjuaren i den kvantitativa intervjutraditionen endast ses som en mottagare och redovisare. (Starrin och Renck 1996) 6 1.4.3 Den långa intervjun Grant McCracken (1988) har utvecklat en form av kvalitativ intervju som han kallar den långa intervjun (The Long Interview). Jag har valt att följa denna metod som mall när jag förbereder och utför mina intervjuer. Jag börjar med att göra en litteraturstudie av vad som tidigare skrivits om ämnet inom den vetenskapliga traditionen, för att på så vis definiera mitt problem och samla in fakta. Vidare är syftet med litteraturgenomgången att det underlättar för skapandet av frågeformuläret. Det andra steget i McCrackens modell innebär att jag gör en granskning av kulturella kategorier. Detta steg är enligt McCracken viktigt för att jag skall bli medveten om sin egen uppfattning i ämnet så att man kan jämföra det med det som kommer fram i intervjun. Syftet med detta är att jag lättare skall veta vad jag skall leta efter. Det tredje steget i modellen innebär att jag skapar ett frågeformulär och sedan genomför intervjuerna. Enligt McCrackens modell börjar jag intervjun med ett par biografiska frågor, i mitt fall handlar detta endast om respondentens namn och eventuell titel inom organisationen eftersom jag inte är intresserad av att analysera respondenternas personliga åsikter. Efter det följer frågor enligt ett antal frågeområden, temafrågor. Den sista förberedelsen före intervjun är valet av respondenter. Jag har åtta respondenter, vilket är tillräckligt enligt McCracken. Under intervjuerna håller jag en så låg profil som möjligt så att respondenterna har möjlighet att berätta sin historia med egna ord. Mina frågor är, i enlighet med McCrackens metod, relativt öppna. Efter att intervjuerna genomförts skrivs materialet, som har spelats in med hjälp av en diktafon, ut i sin helhet i skrift. Det fjärde steget i modellen är upptäckten av analyskategorier. Syftet är att avgöra kategorier, förhållande och antaganden som innehåller respondentens upplevelser. McCrackens fjärde steg innebär att jag först studerar varje intervju för sig, jag observerar utan att relatera till andra delar av texten. Sedan skriver jag om intervjuerna, ointressanta delar tas bort och materialet blir mer tillgängligt. Nästa steg är att relatera observationerna till varandra, samt till den tidigare granskningen av litteraturen. Nu analyserar jag endast valda delar av texten för att kunna uppfatta mönster och teman i min undersökning. Slutligen gör jag en sammanfattning och slutsats av varje intervju. Under min undersökning, mina intervjuer med representanter för kvinnoorganisationer, har jag översiktligt sammanfattat mina data enligt McCracken fjärde steg. Senare i analysprocessen av mitt material har jag mer utförligt sammanfattat mina data i en datasammanfattningsmetod presenterad av Eneroth (1984). 7 1.4.4 Tolkning av resultat Som jag tidigare nämnt bidrar det teoretiska perspektivet, enligt Eneroth (1984), till en tidig begränsning av materialet. Användandet av ett feministiskt perspektiv innebär således att jag genomför och sammanfattar mina intervjuer med ett genustänkande i fokus. Eftersom min första och tredje frågeställning är mer av en beskrivande natur, är det framförallt min andra frågeställning, om varför det bara antagits en resolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet, som utgör en tolkning av mina intervjuer enligt ett feministiskt teoretiskt perspektiv. Tolkningen av resultatet, som alltså även kallas datasammanfattningsmetod, är den kvalitativa metodens sista fas. Här grupperas den insamlade datamassan under olika kvaliteter, som tillsammans ger ett begrepp om den undersökta företeelsen. Eftersom min utgångspunkt är ett feministiskt teoretiskt perspektiv antar jag att orsaken till att säkerhetsrådet inte har tagit en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet är avsaknaden av ett genusperspektiv. Eftersom jag vill ge en bild av det relativt oföränderliga, det statiska hos företeelsen ”resolution i säkerhetsrådet om kvinnor, fred och säkerhet”, använder jag mig av en datasammanfattningsmetod som försöker fixera det bestående. Ground Theory-metoden, eller kartläggningsmetoden, innebär att man systematiskt försöker gruppera och omgruppera sina insamlade data, tills man gjort en så fullständig kartläggning av företeelsen som möjligt. För att göra detta systematiserar man data genom att först dela in begreppet, som är företeelsen i sin helhet, i olika kategorier. Varje kategori har sedan flera dimensioner och varje dimension har flera kvaliteter. (Eneroth 1984) I det sjunde kapitlet redogörs resultatet av min datasammanfattningsmetod. 1.5 Materialdiskussion Materialet för uppsatsen består framförallt av åtta intervjuer med representanter för olika kvinnoorganisationer som arbetar med frågor rörande internationell fred och säkerhet. Anledningen till att jag har valt att intervjua representanter för kvinnoorganisationer är att det i dagsläget tenderar vara dessa organisationer som har den största kunskapen om, och viljan att implementera, säkerhetsrådsresolution 1325. Under vecka 11 genomförde jag sex intervjuer i Stockholm med representanter för fem av sex kvinnoorganisationer som ingår i nätverket Operation 1325. Detta nätverk bildades av de sex största svenska kvinnoorganisationerna som har internationell fred och säkerhet i 8 fokus. Operation 1325 bildades för att resolution 1325, framförallt den första paragrafen1, skall implementeras i Sverige. Representanter för följande organisationer intervjuades: Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, Svenska Unifem-kommittén, Kvinnor för Fred, Sveriges Kvinnolobby, samt Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd. Deras arbete kommer att beskrivas mer utförligt nedan. Dessutom intervjuade jag en representant för den svenska insamlingsstiftelsen Kvinna till Kvinna Foundation, som är välkänd utomlands för sitt arbete med att stötta kvinnoorganisationer i konfliktområden. Under intervjuerna följde jag en intervjuguide, bestående av tio frågor. Guiden utgjorde dock bara en mall och därför fanns det även möjligheter för följdfrågor och sidospår. Intervjuguiden bifogas i bilaga 2. Under vecka 13 utförde jag även två intervjuer i New York. Jag intervjuade representanter för det internationella nätverket The NGO Working Group on Women, Peace and Security, samt den New York-baserade organisationen the International Women’s Tribune Centre, som också ingår i ovan nämnda internationella nätverk. Under dessa intervjuer följde jag en liknande intervjuguide bestående av tolv frågor. Även denna bifogas i bilaga 2. Materialet från intervjuerna i New York kommer inte att kunna utgöra en bas för fullständig komparation mellan hur 1325 används av kvinnoorganisationer i Sverige och USA, men det kommer att skapa ytterligare information om hur 1325 kan användas, samt ge en internationell utblick om resolution 1325s effekter. Samtliga intervjuer varade från 40 minuter till en och en halv timme, beroende på hur pass utvecklande svar respondenterna gav. Vidare spelades alla intervjuer in med hjälp av en diktafon. Det inspelade materialet transkriberades sedan till skriftlig text, först i sin helhet och sedan i en kortare version. Detta för att göra materialet mer överskådligt inför analysen. Jag kommer att referera till mina respondenter med efternamn och en förkortning av respektive organisation. I bilaga 1 finns en lista över vem som representerar varje organisation. Vid citat från intervjuerna med de amerikanska organisationerna har jag valt att inte översätta från engelska till svenska för att bevara äktheten och känslan. Som komplement, samt för att sätta in mitt resultat från intervjuerna i ett större sammanhang, har jag även använt mig av officiella dokument från FNs säkerhetsråd, FNs 1 Den första paragrafen av resolution 1325 citeras i sin helhet på sidan 31. 9 generalsekreterare, samt den svenska regeringen. I det historiska och teoretiska bakgrundskapitlet har jag använt mig av andrahandskällor. 1.6 Disposition I det nästkommande kapitlet följer först en historisk bakgrund som beskriver utvecklingen under 1900-talet fram till resolution 1325s antagande, den politiska kontexten i vilken resolution 1325 antogs, samt hur processen med antagandet under år 2000 gick till. Kapitlet avslutas sedan med en teoretisk bakgrund där begrepp relevanta för min uppsats diskuteras och definieras. Det tredje kapitlet ger en tydligare och mer detaljerad beskrivning av själva resolutionen, dess förtjänster och brister, samt betydelsen av en säkerhetsrådsresolution. De följande tre kapitlen behandlar var för sig en av mina tre frågeställningar. I det fjärde kapitlet beskriver representanter för kvinnoorganisationerna hur de använder sig av resolution 1325 i sitt dagliga arbete. Det femte kapitlet behandlar frågan om varför det bara har tagits en resolution i säkerhetsrådet om kvinnors roll i freds- och konfliktarbete. Här sätts resolution 1325 dels i jämförelse med andra ”mjuka ämnen” som säkerhetsrådet har behandlat, och dels sätts resolution 1325 in i en större politisk kontext, som kan ge svar på frågan. Även kvinnoorganisationernas och säkerhetsrådets respektive roll i denna fråga utreds. Det sjätte kapitlet sammanställer vilka effekter antagandet av resolution 1325 har fått, i Sverige, internationellt, samt för kvinnoorganisationerna. I det sjunde kapitlet följer mina resultat. Först redovisar jag hur jag har tolkat mitt resultat från intervjuerna med hjälp av ovan nämnda kartläggningsmetod, sedan följer en övergripande sammanfattning i vilken mina frågeställningar besvaras, och slutligen följer min slutsats där resultatet diskuteras. 10 2. HISTORISK OCH TEORETISK BAKGRUND 2.1 Kvinnors roll i freds- och konfliktarbete Kvinnor har sedan en lång tid tillbaka spelat en avgörande roll i fredsbyggande processer och försoningsarbete i konfliktdrabbade områden. Dessutom har kvinnor utgjort majoriteten av alla medlemmar i fredsrörelser (Höglund 2003). Kvinnors arbete har varit avgörande för civilsamhällets fortlevnad under en väpnad konflikt och har ofta utgjort grunden i fungerande efterkrigssamhällen. Detta arbete har dock sällan uppmärksammats. (IKFF 2004) Det förändrade konfliktmönster som kalla krigets slut medförde, i kombination med den tekniska utvecklingen, har inneburit att krigets påverkan på kvinnor har förändrats. Gränsen mellan kombattanter och civila är idag inte lika tydlig. Under det andra världskriget var hälften av alla offer civila, under åttiotalet hade denna siffra stigit till 80 procent och vid 1990 var det 90 procent av krigens offer som var civila. Av dessa civila dödsoffer är majoriteten kvinnor och barn. Vidare är mer än fyra femtedelar av världens flyktingar som flytt på grund av krig kvinnor eller flickor. (Turpin 1998) Krig påverkar också kvinnor och män på olika sätt. I civilsamhället riskerar kvinnor i högre utsträckning än män att utsättas för våld under, och efter, en konflikt, framförallt genom sexuellt våld och utnyttjande, som tortyr, våldtäkt, massvåldtäkt, påtvingad graviditet, sexslaveri, prostitution eller trafficking. I dagens många etniska konflikter har exempelvis massvåldtäkter och påtvingad graviditet använts systematiskt som en effektiv krigsmetod. Förutom den absoluta förnedringen av att bli våldtagen, innebär den påtvingade graviditeten en psykologisk tortyr genom att man bär ett barn av fienden. (Turpin 1998) Våldtäkt av kvinnor terroriserar inte heller bara de utsatta kvinnorna, utan bidrar också till förnedring hos männen eftersom de misslyckats med att skydda ”sina kvinnor”. (Tickner 2004) Under en väpnad konflikt deltar kvinnor oftast inte i lika hög utsträckning som män i strider och har därför andra erfarenheter från konflikt än vad män har. Som jag nämnde inledningsvis är det vanligtvis kvinnorna som ser till att samhället fortsätter att någorlunda fungera under en konflikt, det är de som tar ansvar för barn och äldre släktingar, att skaffa mat och så vidare. Kvinnor tar ofta även över de typiskt manliga sysslorna i civilsamhället under en konflikt. Kvinnors erfarenheter från civilsamhället under krigstid borde därför vara värdefullt för hela befolkningen i en efterkrigssituation. Det är de som har störst erfarenheter av vad det har inneburit att leva i civilsamhället under konflikten och således har de också störst kunskap om hur civilsamhället bäst kan utvecklas efter att konflikten tagit slut. När 11 fredsförhandlingar inleds tenderar dock en återgång till de traditionella könsrollerna ske och kvinnorna exkluderas från fredsförhandlingarna med motiveringen att det är de stridande parterna som skall förhandla om freden. Så här var exempelvis fallet med fredsförhandlingarna för Daytonavtalet, det vill säga fredsavtalet för fred i Bosnien som förhandlades fram 1995. Under förhandlingarna i Dayton, USA, fanns inga kvinnor närvarande och endast en kvinna, representerande Storbritannien, var närvarande i Paris när avtalet skrevs under. Daytonavtalet fokuserade för övrigt väldigt lite på vikten av civilsamhället och dess organisationer, samt deras potentiella bidrag till fredsbyggandet och strukturell stabilitet. Under förhandlingarna fanns det ingen officiell kanal för civilsamhällets organisationer att kunna påverka fredssamtalen, vilket bidrog till avsaknaden av ett genusperspektiv. (Lithander 2000) Om kvinnors roll i samhället inte behandlas i fredsavtalet kan det bidra till att kvinnors ofta marginaliserade roll i den politiska processen förevigas och institutionaliseras efter en konflikt, och det önskade resultatet av jämlikhet kan inte uppnås. Avsaknaden av kvinnor vid fredsförhandlingsbordet resulterar troligtvis också i otillräcklig uppmärksamhet av, och reflekterande över, speciellt kvinnliga frågor. Dessutom är det tveksamt om fredsavtalet kan anses vara demokratiskt legitimt när hälften av befolkningens särskilda behov inte tillgodoses. Detta kan, åtminstone på längre sikt, underminera utsikterna för att upprätthålla en hållbar fred. (E/CN.6/2004/10) Det står idag klart att kvinnor och män har olika behov i en postkonflikt situation, det vill säga efter en väpnad konflikt, kvinnor och män behöver hjälp på olika sätt. I en flyktingsituation exempelvis, kan användningen av ett genusperspektiv innebära att kvinnorna i lägren har tillgång till bindor, att vägen till toaletterna är upplyst och gräset kortklippt för att undvika överfall och våldtäkter (Carlman 2005). Män som, i större utsträckning än kvinnor, aktivt har deltagit i strider har således andra behov, andra problem och trauma att bearbeta. För att dessa behov ska tillgodoses är införandet av ett genusperspektiv så tidigt som möjligt avgörande. Detta har alltså FNs säkerhetsråd slagit fast i resolution 1325. Men värdet med resolution 1325 är också att kvinnor, precis på samma sätt som män, ska ses som aktörer för fred. Inkluderandet av lokala kvinnor i fredsprocessen är oerhört avgörande för framtiden, men användandet av ett genusperspektiv och inrättande av genusbalans innebär också att fler kvinnor behöver tillsättas på olika positioner, militära såväl som civila, i FN-missioner och i samhället i övrigt. Undersökningar från bland annat Bosnien, Kambodja, El Salvador och Sydafrika visar nämligen att kvinnor i lokalbefolkningen hellre anförtror sig åt kvinnlig personal, att kvinnliga förhandlare förstår och artikulerar implikationer av fredsprocesser för 12 kvinnor bättre än manliga förhandlare, att fredsbefrämjande insatser med en hög andel kvinnor haft större framgångar än de som haft få kvinnor eller inga kvinnor alls, att kvinnor i lokalbefolkningen ansluter sig snabbare och i större utsträckning till fredskommittéer då fredsbefrämjande operationer har minst 30 procent kvinnlig personal, samt att kvaliteten på missionen ökar då genusperspektiv hanteras inom ramen för fredsfrämjande insatser. (Ivarsson 2004) Genusperspektiv i fredsprocessen är således avgörande för att en hållbar fred skall uppnås, och kvinnors närvaro vid fredsförhandlingar och i officiella uppdrag tenderar att öka möjligheterna för detta. 2.2 Konferenser, konventioner, resolutioner Under det första världskriget träffades en grupp kvinnor för första gången under krigstid över nationella gränser för att försöka få ett slut på kriget. Över tusen kvinnor från tolv krigförande och neutrala länder samlades i Haag 1915 och den första internationella kvinnokonferensen (ICW) sammanträdde. Resultatet var en handlingsplan för allmän nedrustning och ett slut på kriget, samt ett uttalat mål om jämlikhet mellan män och kvinnor, och stater. Dessutom eftersträvades bildandet av en internationell organisation för medling i konflikter mellan stater. (Rehn och Sirleaf Johnson 2000) Efter konferensen bildades Women’s International League for Peace and Freedom (WILPF) som idag är representerade i 37 länder. I Sverige heter organisationen Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF). När Förenta Nationerna bildades 1945 fastställdes för första gången principen om män och kvinnors lika rättigheter. (IKFF 2004) År 1946 bildades FNs Kvinnokommission (CSW), som har som främsta uppgift att utarbeta rekommendationer och rapporter till det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) om hur man bäst skall främja kvinnors rättigheter. År 1948 antog FNs generalförsamling deklarationen om de mänskliga rättigheterna som skall garantera både män och kvinnors rättigheter. I deklarationen antas dock att män och kvinnors roller och behov är det samma. (IKFF 2004) År 1966 antog generalförsamlingen resolution 2200A där kvinnor och barns behov under konflikter och katastrofer erkänns. Kvinnor ses här fortfarande endast som offer i behov av skydd och hjälp, inte som aktörer för fred. (IKFF 2004) 13 År 1975 anordnades FNs första internationella kvinnokonferens i Mexico City. En handlingsplan för jämställdhet, utveckling och fred antogs av medlemsstaternas regeringsdelegationer. Dokumentet var inte bindande för FNs medlemsstater, utan endast rekommenderande. Trots detta blev kvinnor mer erkända som deltagare i fredsprocesser och mer synliga i FN-systemet (IKFF 2004). Senare under året antog generalförsamlingen resolution 3519 om kvinnors deltagande i att öka internationell fred och säkerhet. Resolutionen uppmanade kvinnoorganisationer att intensifiera sitt arbete för fred och mot all slags diskriminering. År 1976 inleddes FNs kvinnoårtionde och UNIFEM (FNs utvecklingsfond för kvinnor) och INSTRAW (internationella forsknings- och utbildningsinstitutet om kvinnor) bildades. I december 1979 antogs the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, kvinnokonventionen (CEDAW), av FNs generalförsamling. Dokumentet, som brukar ses som ett “bill of rights” för kvinnor, består av 30 artiklar i vilka diskriminering av kvinnor definieras och en agenda med tillvägagångssätt för hur stater kan få diskrimineringen mot kvinnor att upphöra. Ett år senare trädde konventionen i kraft då 20 stater hade ratificerat den, varav Sverige var den första. Idag har 173 länder, mer än två tredjedelar av FNs medlemmar, ratificerat avtalet och därmed juridiskt förbundit sig till det. Ytterligare 97 länder har skrivit under avtalet som binder dem till att inte göra något som strider mot avtalet. (UNIFEM 2005) Under 1980 anordnades FNs andra kvinnokonferens i Köpenhamn. I slutdokumentet påvisas de starka kopplingarna mellan fred och kvinnors lika deltagande i freds- och säkerhetsfrågor. (IKFF 2004) År 1985 anordnades FNs tredje kvinnokonferens i Nairobi, Kenya. I det officiella dokumentet klargörs det att det är omöjligt att skapa fred i ett samhälle om man inte respekterar kvinnors rättigheter. Dessutom ledde konferensen till de så kallade Forwardlooking Strategies for the Advancement of Women. Strategin innebär att alla hinder för kvinnors aktiva deltagande på alla nivåer i samhället skall tas bort genom att jämlikhet i politiska, ekonomiska, sociala och kulturella beslutsfattande processer skapas. (Lithander 2000) År 1993 hölls FNs världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien och för första gången fastslogs det att mänskliga rättigheter också är kvinnors rättigheter. Generalförsamlingen antog också en deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor. (IKFF 2004) 14 År 1995 anordnades FNs fjärde kvinnokonferens i Peking. 17000 deltagare, bestående av regeringsdelegationer från FNs alla medlemsstater, samt 4000 som representerade NGOs, från 189 länder var närvarande. Tolv prioriterade områden diskuterades, varav kvinnor och väpnade konflikter var ett. Resultatet blev Pekingdeklarationen och en handlingsplan, den så kallade Platform for Action, antogs av regeringsdelegationer från alla deltagande stater, dock med vissa reservationer från 62 av länderna. Syftet med The Platform for Action var att skynda på implementeringen av det som beslutades i Nairobi 1985. The Platform for Action innehåller rekommendationer och är således inte juridiskt bindande, men borde vara moraliskt bindande för de inblandade staterna. Regeringar, det internationella samfundet, civilsamhället med NGOs och den privata sektorn i spetsen, uppmanas att agera inom tolv olika intresseområden som anses som extra kritiska för att stoppa diskrimineringen mot kvinnor, bland annat ”kvinnor och väpnad konflikt”, ”våld mot kvinnor” och “kvinnors mänskliga rättigheter”. Slutsatsen var att öka kvinnors deltagande i konfliktlösning på beslutsfattningsnivån, att integrera ett genusperspektiv på lösningen av väpnade konflikter, samt att försäkra att organisationer har möjlighet att hantera genusfrågor på ett korrekt sätt. (Lithander 2000) Pekingdeklarationen erkänner också de framträdande roller som kvinnor har i fredsarbete istället för att som tidigare endast uppmana till mer arbete inom området. (IKFF 2004) I september 1999 antar FNs säkerhetsråd resolution 1265 om skydd av civila i väpnade konflikter, som också senare följs upp av resolution 1296 under våren 2000. Detta är mer än trettio år efter att generalförsamlingen antog en resolution på samma ämne. Resolution 1265 uppmanar till genusperspektiv i humanitärt arbete och kvinnors utsatthet och behov av skydd lyfts fram. (IKFF 2004) Fem år efter Pekingkonferensen anordnas en speciell sammanträdesperiod i FNs generalförsamling om kvinnors roll i fredsarbete. Ett av syftet med ”Women 2000: Gender Equality, Development and Peace for the 21st Century”, även kallad Peking +5, var att utvärdera om det hade skett några framsteg med kvinnors roll i konflikter sedan Pekingkonferensen 1995. Resultatet visade att nästan ingenting hade förändrats. (Söderberg Jacobson 2004) Den 31 oktober 2000 antas säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Alla femton av säkerhetsrådets dåvarande medlemmar röstar för resolutionen, ingen stat röstar mot eller lägger ner sin röst. Detta är första gången som kvinnor ses som aktiva och nödvändiga deltagare i arbetet för fred och säkerhet. Nedan följer en mer ingående 15 beskrivning av hur antagandet av säkerhetsrådsresolution 1325 gick till. Först vill jag dock kortfattat beskriva den världspolitiska utvecklingen som har varit avgörande för att en resolution i FNs säkerhetsråd i detta ämne överhuvudtaget skulle vara möjlig. 2.3 Världspolitisk bakgrund I detta avsnitt vill jag göra en kortare redogörelse för hur världspolitikens skiften har möjliggjort en resolution i säkerhetsrådet om kvinnors roll i freds- och konfliktarbete. Under det kalla kriget hade stormakterna många gånger blockerat beslut i säkerhetsrådet med hjälp av att lägga in sitt veto och dessutom ofta inte betalat medlemsavgifterna, vilket sammantaget gjorde att FN som organisation var mycket svag. Med de stora politiska omvälvningar i världspolitiken som det kalla krigets slut medförde stärktes förhoppningarna om en fredlig värld med mänskliga rättigheter i fokus under 1990-talet. Antalet fredsbevarande styrkor ökade dramatiskt i början på 1990-talet och några av de första FNoperationerna, exempelvis i Namibia och Nicaragua, var lyckade. 1990 fanns exempelvis 10 000 militära soldater i FNs tjänst, i december 1994 var siffran uppe i 70 000, fördelade på 17 operationer. (Weiss och Collins 2000) Slutet på det kalla kriget innebar alltså att FN som organisation fick en större roll, men också att konfliktmönstret i världen förändrades, från mellanstatliga till mestadels inomstatliga konflikter, ofta med etniska förtecken. Med de ökade möjligheterna för FN att agera följde ett ökat ansvarsområde. Skiftet mot inomstatliga konflikter innebar också att den nationella suveräniteten inte längre sågs som absolut, interventioner motiverades under 1990talet med humanitära syften för att skydda de mänskliga rättigheterna. (Weiss et al. 2004) Denna utveckling ledde till att säkerhetsrådet, som tidigare framförallt hade behandlat mellanstatliga konflikter, under 1990-talet tog resolutioner inom ämnen som skydd av civila, avväpning, avmobilisering och återintegrering, konflikter i Afrika, barn och väpnade konflikter, fredsbevarande och kvinnors roll i konflikter. FNs säkerhetsråds ansvarsområde utökades till att även gälla så kallade ”mjuka frågor”. Denna utveckling innebar att konceptet om säkerhet fick en ny innebörd. Från att tidigare framförallt ha handlat om staters säkerhet hamnade istället mänsklig säkerhet i fokus. (Klot 2003) Vikten av civilsamhällets medverkan i fredsprocesser fick större uppmärksamhet och insikten om att fred även måste byggas underifrån, med ett så kallat ”bottom-up approach”, inte endast ovanifrån, spreds. (Miall et al. 1999) 16 En annan aspekt om varför kvinnors roll i konflikter idag har uppmärksammats kan vara att kvinnors utsatthet under en väpnad konflikt markant har ökat. Som tidigare nämnts har proportionaliteten av civila offer, av vilka de flesta är kvinnor och barn, ökat dramatiskt sen det andra världskriget, kvinnor och barn utgör idag majoriteten av världens flyktingar och så vidare. Dessutom tenderar våld inom hemmet öka i samband med väpnade konflikter. Våldtäkt, sexuellt utnyttjande och tvingad prostitution är, och verkar alltid ha varit, en systematisk, dock inte officiell, metod att föra krig på. (Höglund 2003) Massmedias ökade inflytande i takt med den tekniska utvecklingen har antagligen också haft betydelse för utvecklingen. Krig och svältkatastrofer har kommit ”närmare” och blivit mer påtagligt under de senaste decennierna i en allt mer globaliserad värld. Krigsföring, som en gång var en aktivitet som vissa utvalda beväpnade få deltog i, har idag i massamhällets tid blivit ett fenomen som berör alla. (Carruthers 2000) Genom massmedia började också vetskapen om kvinnors utsatta situation i väpnade konflikter att spridas i början av 1990-talet. Rapporter om organiserat våld mot kvinnor, exempelvis på Balkan och i Rwanda, vittnade om systematiska våldtäkter som en krigsmetod eller folkmordsstrategi. En av de första åtgärderna som detta ledde till var att klassificera våldtäkt som ett krigsbrott. (IKFF 2004) 2.4 Resolutionens tillkomst Huvudaktörerna bakom skapandet och antagandet av resolution 1325 var nätverket NGO Working Group on Women, Peace and Security tillsammans med UNIFEM och de dåvarande femton medlemsstaterna i FNs säkerhetsråd. Nätverket NGOWG hade bildats redan 1999 med mål att få säkerhetsrådet att ta en resolution i ämnet. I september 1999 började man ha bilaterala möten med säkerhetsrådets medlemmar. Det var dock endast Slovenien som visade intresse av att driva frågan inledningsvis. (Amnéus 2005) Under kvinnokommissionens sammanträdesperiod 2000 höll den dåvarande presidenten för säkerhetsrådet, Anwarul Karim Chowdhury från Bangladesh, ett tal på den internationella kvinnodagen den åttonde mars. Han sa bland annat följande: “Members of the Security Council recognize that peace is inextricably linked with equality between women and men. They affirm that the equal access and full participation of women in power structures and their full involvement in all efforts for the prevention and resolution of conflicts are essential for the maintenance and promotion of peace and security.” (UNSC 2000, SC/6816:2) 17 I maj år 2000 var Namibias regering värd för ett seminarium som organiserades av den så kallade ”Lessons Learned Unit”-avdelningen hos Department for Peace Keeping Operations (DPKO). Syftet var att undersöka ett potentiellt genusperspektiv i de multidimensionella fredsbevarande operationerna. I rapporten om resultatet, som kallas Windhoek-deklarationen, slås det fast att kvinnor inte har deltagit på lika villkor i fredsbevarande operationer och att genusdimensionen i fredsprocesser inte har tillgodosetts. (IKFF 2004) NGO Working Group on Women, Peace and Security bestämde sig för att lobba hårt på Namibia som, förutom att nyligen varit värd för ovanstående seminarium, även vid den aktuella tidpunkten var medlem av säkerhetsrådet och skulle ta över ordförandeskapet under oktober månad år 20002. I juli år 2000 hade NGO Working Group on Women, Peace and Security, tillsammans med UNIFEM och UNDAW, inofficiellt börjat skissa på en potentiell resolutionstext. Man uppmanade till genuskänslighet (gender sensitivity) i alla FNs uppdrag, inklusive fredsbevarande styrkor, att kvinnor skulle få delta i jämlikhet vid fredsförhandlingar, samt för att öka skyddet för kvinnor och flickor under väpnad konflikt. (IWTC 2004) Målet med den nya resolutionen var att kvinnor skulle ses som aktörer i fred och konfliktarbete, och inte bara, som tidigare varit fallet, att endast ses som offer i behov av skydd. Resolutionstexten blev därför en avvägning där kvinnor beskrivs både som offer, exempelvis i flyktingsituationer, och som aktörer, exempelvis i kraven om kvinnors deltagande vid fredsförhandlingar. (IWTC 2004) Efter intensivt lobbyarbete från NGOs sida med Namibia och med de andra aktuella medlemsstaterna, annonserade Namibia den 26 september 2000 att det skulle hållas ett öppet möte, vilket betyder att andra stater än säkerhetsrådets femton medlemmar är välkomna, i säkerhetsrådet i slutet av oktober 2000. Namibia, i egenskap av ordförandeland, klargjorde dessutom att man önskade att resultatet av mötet skulle resultera i en resolution och inte bara ett så kallat ”Presidential Statement”. (IWTC 2004) Den 24 oktober hölls det öppna mötet med över 40 deltagande stater, samt FNs generalsekreterare Kofi Annan och hans dåvarande jämställdhetsrådgivare Angela King. Under mötet talade kvinnor från Sierra Leone, Guatemala, Somalia, Tanzania och internationella NGOs inför säkerhetsrådet om kvinnors lidande i krig, och det underskattade 2 När medlemsstater blir ordförande i säkerhetsrådet tenderar de att sätta fokus på en viss fråga, gärna något som de kommer att bli ihågkomna för och som skapar en positiv bild av staten. (Amnéus 2005) 18 och ignorerade konfliktförebyggande fredsarbete som kvinnor utför i konfliktområden över hela världen varje dag. (Amnéus 2005, IKFF 2004) Efter kombinerade ansträngningar från NGOs, olika FN-organ och medlemsstater antog säkerhetsrådet enstämmigt den version av resolution 1325 som hade förhandlats fram den 31 oktober år 2000. Ingen stat reserverade sig på någon punkt. Resolution 1325 är den första resolution i säkerhetsrådet där texten inte har skrivits av någon medlemsstat (IWTC 2004). Det är också anmärkningsvärt att det framförallt var mindre, icke-västliga stater som drev frågan till en resolution, Bangladesh och Namibia, samt Slovenien som visade tidigt intresse. Sammanfattningsvis kan man säga att framgången med att säkerhetsrådet antog en resolution om kvinnor, fred och säkerhet grundas dels på utvecklingen inom FN-systemet, det utökade ansvarsområdet och så vidare, och dels på lobbyarbetet från kvinnoorganisationerna i samarbete med ett par FN-organ, samt de enskilda medlemsstaternas vilja att driva frågan. 2.5 Begreppsdefinitioner Inom den feministiska teoribildningen är begreppen genus och jämlikhet centrala. Jag vill här mer ingående redogöra för innebörder av dessa begrepp och andra relaterade begreppskonstruktioner. På detta sätt vill jag underlätta för läsaren att följa mina resonemang och förklaringsmodeller i den avslutande diskussionen. Med genus menas sociala attribut och möjligheter som associeras till om man är kvinna eller man, pojke eller flicka. Det handlar om relationer, såväl mellan kvinnor och män, som mellan kvinnor eller mellan män. Attributen, möjligheterna och relationerna är socialt konstruerade och är något man lär sig under socialiseringsprocesser. Dessa kan förändras beroende på i vilken kontext eller tid man befinner sig. Denna ständigt pågående process med att skapa genus, som sker i alla möten mellan människor i både den officiella och privata sfären, kallas genuskonstruktion (Gender construction). (Höglund 2003) Genus bestämmer vad som förväntas av, är tillåtet för, eller uppskattat för en kvinna eller en man att göra i en viss situation. I de flesta samhällen finns skillnader och ojämlikhet mellan kvinnor och mäns ansvarsuppgifter, kontroll över resurser, möjligheter till inflytande i beslutsfattande. (OSAGI 2005) Dessa övertygelser i en kulturs kärna om vad som är manligt och kvinnligt brukar beskrivas genusnormer (Gender norms). (Höglund 2003) Jämlikhet (gender equality) innebär att män och kvinnor åtnjuter likvärdiga rättigheter, likvärdigt ansvar, samt likvärdiga möjligheter. Både kvinnors och mäns intressen, behov och 19 prioriteringar uppmärksammas. Jämlikhet betyder inte att kvinnor och män är likadana eller att de nödvändigtvis alltid ska behandlas på samma sätt. Det betyder dock att ingen skall diskrimineras på grund av könstillhörighet. (Reardon 1990) Bristen på jämställdhet förklaras ofta utifrån ett genussystem, där mannen är norm och innehar makten, medan kvinnors kunskaper och erfarenheter nedvärderas. (Söderberg Jacobson 2004) När det gäller genusperspektiv inom ämnet fred och säkerhet har den dominerande uppfattningen i den västliga världen varit att krig är en av de mest genussegregerande aktiviteter som vi känner till. De kulturella genusnormerna i samhället om manligt och kvinnligt har gjort att kvinnor antas vara fredliga av naturen, medan män antas vara kapabla till och förberedda för att ta till våld, i första hand för att skydda kvinnor och barn och fosterlandet. Även om konfliktmönstret i världen har förändrats efter det kalla krigets slut, tenderar enligt Höglund (2003) vår genusbaserade uppfattning om krig att upprätthållas. Eftersom genuskonstruktion, som tidigare nämnts, är en ständigt pågående process, sker detta även under en väpnad konflikt. Genuskonstruktioner under väpnad konflikt baseras dessutom på genuskonstruktioner i fredstid. (Höglund 2003) När det gäller genus i exempelvis fredsprocesser kan det delas in i två delar. Det första är genusbalans eller könsbalans (gender balancing), vilket innebär att kvinnlig representation garanteras. Detta innebär alltså att jämställdheten skall öka genom att man numeriskt ökar representationen av kvinnor, exempelvis vid undertecknandet av fredsavtal, inom FNs avdelningar, i militära styrkor och så vidare. (Ivarsson 2004) Det andra är gender mainstreaming, som kan översättas till inkorporering av ett genusperspektiv eller jämställdhetsintegrering. Enligt FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) innebär gender mainstreaming: “the process of assessing the implications for men and women of any planned action, including legislation, policies or programmes, in any area and at all levels. It is a strategy for making women’s as well as men’s concerns and experiences an integral dimension in the design, implementation, monitoring and evaluation of policies and programmes in all political, economic and societal spheres so that women and men benefit equally and inequality is not perpetuated. The ultimate goal is to achieve gender equality.” (Olsson och Lindestam 2003:2) Gender mainstreaming innebär alltså ett genomgående jämställdhetstänkande. Alla riktlinjer och politiska beslut ska analyseras med avseende på vad de får för konsekvenser för kvinnor och män. Eftersom kvinnor och män har olika möjligheter i livet påverkas de på olika sätt av samma politiska beslut. Gender mainstreaming kan sägas vara en strategi för att 20 normalisera jämställdhetsarbetet. Jämställdhet handlar inte om vissa frågor som kan sorteras in under en särskild enhet, utan är en del av all politik. (Söderberg Jacobson 2004) När regeringar och krigförande parter undertecknar fredsavtal eller skapar nya konstitutioner utan att beakta kvinnors behov, eller när kvinnors politiska, ekonomiska eller juridiska rättigheter begränsas, talar man om genusblindhet (gender blind). Så var exempelvis fallet med fredsavtalet för Bosnien, som jag nämnt ovan. Fredsavtalet skrevs nämligen i ett genusneutralt språk, det vill säga ett genusperspektiv saknades. I Bosnien har detta bidragit till att motarbetandet av diskriminering och ojämlikhet på grund av kön har försvårats. (Lithander 2000) Motsvarigheten till att en överenskommelse om fred är genusblind, är en så kallad gendered peace, en fred som erkänner kvinnor och mäns olika referenspunkter och är utformad att passa båda könen. (Söderberg Jacobson 2004) Gender sensitivity är ett annat begrepp som används flitigt. Att vara genuskänslig innebär således att man är mottaglig för att se världen genom ett genusperspektiv. (Söderberg Jacobson 2004) Slutligen vill jag redogöra för begreppsparen mikro/makro, som används ofta inom samhällsvetenskapen för att tydliggöra analysnivåer. Rent allmänt är skillnaden mellan mikro och makro en distinktion mellan vad som gäller för de enskilda delarna av ett system, och vad som gäller för aggregatet, själva batteriet. (Goldmann et al. 1997) I min undersökning representerar kvinnoorganisationer i civilsamhället aktörer på mikronivå, medan FNs säkerhetsråd, som den högsta politiska institutionen för internationell fred och säkerhet, representerar makronivån, och därmed aggregatet. På denna nivå är säkerhetsrådets medlemmar, generalsekreteraren, samt den svenska regeringen, som måste följa besluten, aktörer. 21 3. RESOLUTION 1325 3.1 Summering av innehåll Resolution 1325 identifierar de aktörer som arbetar med kvinnor, fred och säkerhet och uppmanar till förändringar och förbättringar i deras arbete. Aktörerna som nämns är FNs säkerhetsråd, FNs generalsekreterare, FNs medlemsstater och övriga parter såsom ickestatliga aktörer, militära grupper, humanitära organisationer och det civila samhället. På engelska talar man sammanfattande om resolutionens ”three Ps”, Protection, Prevention and Participation, det vill säga skydd, förebyggande och deltagande. (IWTC 2004) Resolution 1325 kan också sägas fokusera på fyra områden där förändringar bör ske för att kvinnor skall få större inflytande i konflikt- och säkerhetsfrågor. Det första är kvinnors deltagande i beslutsfattande och fredsprocesser. Antalet kvinnor i internationella institutioner och organisationer som arbetar i fält måste öka. Dessutom ska lokala kvinnoorganisationer inkluderas och konsulteras i fredsprocesser. FNs generalsekreterare uppmanas särskilt att utse kvinnor till beslutsfattande positioner. Detta kräver dock att medlemsstaterna tar ansvar och nominerar kvinnor till lediga tjänster. (S/RES/1325, IKFF 2004) Det andra området där förändringar bör ske är när det gäller användning av ett genusperspektiv och genusträning för fredsbevarande styrkor. Generalsekreteraren skall förse medlemsstaterna med riktlinjer för genusträning av fredsbevarande styrkor, ett utbildningsmaterial som ska inkludera vad som krävs för att kvinnors säkerhet, mänskliga rättigheter och behov skall kunna upprätthållas i konfliktsituationer. Medlemsstaterna uppmanas också att öka finansieringen för genusträning inom FN-systemet. (S/RES/1325, IKFF 2004) Det tredje området är skydd av kvinnor i konfliktsituationer. Alla aktörer involverade i konfliktförhandlingar och fredsprocesser uppmanas att anta ett genusperspektiv i sitt arbete för att skydda och respektera kvinnors mänskliga rättigheter. Det är särskilt viktigt att detta inkluderas i de politiska processerna, som skrivning av konstitutionen, etablering av valsystemet och de polisiära och juridiska systemen. Kvinnors speciella behov vid avväpningsprocesser och demobilisering måste tillgodoses, precis som att kvinnors speciella utsatthet för genusrelaterat våld, såsom våldtäkt, också måste inkluderas. (S/RES/1325, IKFF 2004) Det fjärde och sista området är användning av ett genusperspektiv i FNs rapportsystem och implementeringsmekanismer. Framförallt uppmanas generalsekreteraren att göra detta i 22 sina rapporter men även övriga FN-organ skall använda sig av ett genusperspektiv i sitt dagliga arbete. (S/RES/1325, IKFF 2004) Resolution 1325 återfinns i sin helhet i bilaga 3. 3.2 Kort analys 3.2.1 Förtjänster och brister Resolution 1325 är, som beskrivningen av den visar, en mycket bred resolution som tar upp kvinnors roll i förhållande till fred och konflikt på flera olika sätt. Den kanske största förtjänsten med resolution 1325 är att kvinnor för första gången ses som aktörer för fred och inte bara som offer för konflikt. Tidigare resolutioner i säkerhetsrådet, till exempel resolution 1265 om skydd av civila under väpnad konflikt, har enbart behandlat kvinnor som offer. I tidigare fredsavtal har kvinnor omnämnts under ”vulnerable groups” och så vidare. För första gången sågs nu i resolution 1325 hotet mot kvinnor även som ett hot mot internationell fred och säkerhet. (Klot 2003) Enligt Jennifer Klot, före detta fred- och säkerhetsrådgivare vid UNIFEM, var en av resolution 1325s största förtjänster också uppmaningen om att genomföra en studie av de huvudsakliga aspekterna rörande kvinnor, fred och säkerhet. Under förhandlingarna före resolutionens antagande föll dock kravet på en oberoende utredning bort och FNs generalsekreterare utsågs istället för att utföra studien. För att komplettera detta utsåg dock UNIFEM två oberoende experter, Elisabeth Rehn och Ellen Johnson Sirleaf, till att utföra en grundläggande studie i ämnet. Deras rapport, Women, War, Peace, publicerades 2002. Att resolution 1325 är väldigt bred kan också ses som en nackdel. Även om resolution 1325 representerar den bredaste politiska tolkningen av genusfrågor inom agendan för fred och säkerhet, så täcker den inte allt som rör kvinnor, fred och säkerhet. Varenda paragraf innebär enorma förändringar för alla de freds- och säkerhetspolitiska institutioner och processer som FN arbetar med. Som en följd av detta har implementeringen av resolutionen gått mycket långsamt. (Klot 2003) Detta har också den annars största bristen med 1325, nämligen uppföljningsmekanismer, bidragit till. I 1325 saknas en regelbunden tidsplan för rapportering om vidtagna åtgärder och eventuella hinder som kan stötas på i implementeringen av resolutionen. De flesta resolutioner i säkerhetsrådet uppmanar nämligen till årlig rapportering (Klot 2003), det enda som finns i 1325 är en uppmaning till generalsekreteraren att utföra en studie: ”Uppmanar generalsekreteraren att verkställa en undersökning av väpnade konflikters inverkan på kvinnor och flickor, kvinnornas roll i fredsuppbyggandet och genusaspekterna på fredsprocesser 23 och konfliktlösning och uppmanar vidare generalsekreteraren att avge en rapport till säkerhetsrådet om resultatet av sin undersökning och att delge alla FNs medlemsstater rapporten.” (S/RES/1325:§16, sv. övers. IKFF) Det finns alltså ingen tidsplan överhuvudtaget när detta ska ha skett. Enligt Vicki J. Semler/IWTC, som deltog i arbetet med att utforma ett utkast till resolutionstext, fanns uppföljningsmekanismer med från början, men förhandlades senare bort. Resolution 1325 är således en kompromiss i sin nuvarande form. De strukturella problemen i 1325 gör att de ansvariga aktörerna inte behöver ta sitt ansvar för implementering. Det finns alltså inga mekanismer för uppföljning, rapportering och ansvarsfördelning, inte heller vilken roll och ansvar som generalsekreteraren har för implementeringen av resolution 1325. (IKFF 2004) Till skillnad från när det gällde resolutioner om barn och väpnade konflikter eller skydd av civila i väpnade konflikter, antogs ingen uppföljningsresolution vare sig när man fick generalsekreterarens rapport eller den oberoende expertrapporten från Johnson och Rehn under 2002, inte heller under 2004 då generalsekreteraren lämnade sin utvärdering till säkerhetsrådet om resolution 1325s implementering. Istället har säkerhetsrådets medlemmar valt att publicera uttalanden av säkerhetsrådets ordförande, så kallade ”Presidential statements” (PRST), vid varje årsdag av resolutionen. Undantaget är 2003 då inget uttalande gjordes. Dessa uttalande är dock dokument med mycket mindre politisk auktoritet och ingen juridisk relevans alls. (Klot 2003) Även om resolution 1325 kanske inte tar upp allt som rör kvinnor, fred och säkerhet, täcker den oerhört mycket. När jag har talat med de olika kvinnoorganisationerna har vissa menat att det fortfarande är för mycket fokus på kvinnor som offer, andra att det är för mycket fokus på arbetet efter en konflikt till skillnad mot förebyggande arbete, beroende på var deras organisations fokus ligger. Överlag är dock alla överens om att antagandet av 1325 är en oerhört stor framgång, trots vissa brister i resolutionstexten. 3.2.2 Vikten av en säkerhetsrådsresolution Säkerhetsrådet är det FN-organ som har det största ansvaret för att internationell fred och säkerhet upprätthålls. Antagandet av resolutioner är säkerhetsrådets främsta sätt att driva frågor på (IKFF 2004). Historiskt sett har resolutionerna i säkerhetsrådet oftast behandlat specifika konflikter i vissa länder, exempelvis rörande Irak-Kuwait eller Somalia. I takt med 24 att FNs roll ökat har också säkerhetsrådets ansvarsområde ökat. De så kallade temafrågor, som till exempel resulterat i resolution 1325, har först dykt upp på det sena 1990-talet. Ämnen som behandlat kvinnor hade tidigare endast behandlats i generalförsamlingen under det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC). Resolutioner som antas i generalförsamlingen är, till skillnad mot resolutioner i säkerhetsrådet, endast rekommendationer till medlemsstaterna. I FN-stadgan fastslås att alla medlemsstater accepterar säkerhetsrådet och är villiga att utföra de beslut som fattas där. Säkerhetsrådet är således det enda FN-organ som har möjlighet att ta beslut som alla medlemsstater är tvungna att utföra (FN 2000). En resolution i säkerhetsrådet är, enligt artikel 25 i FN-stadgan, följaktligen juridiskt bindande för alla FNs medlemsstater. Detta innebär att medlemsstaterna är förpliktade att agera och att redovisa för varandra och världens medborgare de åtgärder som vidtagits för att implementera resolutionen. (IKFF 2004) Problemet är dock att medlemsstater inte straffas om de bryter mot en resolution. I princip kan överträdelser mot 1325 rättfärdiga tvingande åtgärder under FN-stadgan, men det är, enligt Klot, inte troligt. Även om resolution 1325 är oerhört viktig som ett normativt ramverk, kommer tillämpningen av den i huvudsak vara frivillig. Resolution 1325 kan alltså i praktiken sägas ha en rekommendativ karaktär. (Klot 2003) 25 4. ANVÄNDNING AV 1325 4.1 Presentation av respondenter För att ta reda på hur resolution 1325 i praktiken används har jag, som tidigare nämnts, valt att intervjua representanter för kvinnoorganisationer som arbetar med frågor rörande internationell fred och säkerhet. Detta eftersom det är dessa som har störst kännedom om, och kanske också störst intresse av att resolution 1325 implementeras. Nedan följer en beskrivning av de aktuella organisationerna i bokstavsordning. International Women’s Tribune Centre (IWTC) IWTC är en internationell NGO, bildad 1976, som arbetar för att, över hela världen, stödja kvinnors initiativ till att öka deltagandet i sina hemländer när det gäller utvecklingsplaner och politiken i övrigt. IWTC tillhandahåller kommunikation, information, utbildning och organisationsstöd till kvinnoorganisationer och samhällsgrupper som arbetar för att förbättra livet för framförallt fattiga kvinnor i Latinamerika, Östeuropa, Afrika och Asien. IWTCs arbete grundas i antagandet att tillgänglighet till information och förmåga att kunna kommunicera är grundläggande för att stärka kvinnors ställning och i längden för att bygga demokrati. Organisationen arbetar efter särskilda projekt i olika riktningar. Mellan åren 20012004 hade man exempelvis ett projekt om ”Human Rights, Human Security and Women in Peace-Building Process”. Under 2005 och 2006 kommer deras arbete framförallt att fokuseras på kvinnors roll i att bygga fred med hjälp av kommunikationsprojekt. IWTC är medlem i nätverket NGO Working Group on Women, Peace and Security. Deras verksamhet finansieras till största delen av bidrag från regeringar världen över. Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF) Det internationella kvinnoförbundet för fred och frihet är den svenska avdelningen av den internationella organisationen Women’s International League for Peace and Freedom (WILPF) som bildades efter Haagkonferensen 1915. Redan 1931 fick WILPF Internationals dåvarande ordförande, Jane Addams, Nobels fredspris. Idag är WILPF en av de största kvinnoorganisationerna i världen när det handlar om fredsfrågor och organisationen har rådgivande ställning till flera FN-organ, såsom exempelvis UNICEF och UNESCO. Huvudkontoret finns i Philadelphia, USA, men WILPF International har även kontor i anslutning till FN-byggnaderna i New York och Genève. Ett av projekten i New York kallas 26 ”Peacewomen” och är en hemsida som övervakar utvecklingen för kvinnor världen över samt hur implementeringen av resolution 1325 fortskrider. I Sverige har IKFF funnits sedan 1917. IKFF är medlem i nätverket Operation 1325. IKFF har idag en anställd, förbunds- och informationssekreteraren. Det övriga arbetet sköts på frivillig basis. Kvinna till Kvinna Foundation (KtK) Under de pågående väpnade konflikterna på Balkan i början av 1990-talet tog det Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF) tillsammans med Svenska Fredsoch Skiljedomsföreningen 1993 initiativ till att bilda ett nätverk. Detta fick namnet Kvinna till Kvinna. 1995 bildades insamlingsstiftelsen Kvinna till Kvinna Foundation. Kvinna till Kvinna utgår från att varaktig förändring endast kan skapas av befolkningen på plats. Man samarbetar med och stödjer lokala kvinnoorganisationer i konfliktområden, som själva formulerat projekt utifrån de behov de ser. Kvinnas till Kvinnas roll är dels att ge ekonomiskt stöd till dessa organisationer, och dels att bistå med rådgivning när det gäller demokratifrågor och liknande. Syftet är att stärka kvinnors självkänsla och psykisk och fysisk hälsa i konfliktområden, samt att därmed stärka möjligheterna för uppbyggnaden av ett demokratiskt samhälle. Tanken är också att ett nätverk skall skapas i konfliktområdet som klarar sig själva och att Kvinna till Kvinna då kan lämna regionen. Detta mål har dock ännu inte uppnåtts. (Carlman 2005) Idag har Kvinna till Kvinna ett trettiotal anställda av vilka ungefär hälften arbetar på fältkontor i Albanien, Bosnien-Hercegovina, Georgien, Israel/Palestina, Jordanien, Kroatien, Kosovo, Makedonien, Montenegro och Serbien. Den andra hälften arbetar vid huvudkontoret i Stockholm med arbetsledning, ekonomi, administration, information, utveckling, fältkoordinering, samt lobbyverksamhet och opinionsbildning. I Sverige handlar arbetet mycket om att informera om hur krig påverkar kvinnor, om vikten av att involvera kvinnor i fred- och demokratiarbete, samt skapa opinion för konflikthantering med civila metoder. Vidare försöker organisationen påverka riksdag och regering att vidta åtgärder för att implementera resolution 1325, bland annat vill de att Sveriges representanter i FN och EU verkar för att det etableras ett uppföljningssystem för att garantera efterlevnaden av resolutionen. (IKFF 2004) Kvinna till Kvinna tilldelades det alternativa fredspriset Right Livelihood Award år 2002. Kvinna till Kvinna finansieras till 80 procent av SIDA. (Carlman 2005) 27 Kvinnor för Fred (KfF) Kvinnor för Fred är en partipolitiskt och religiöst obunden förening som arbetar för fred på kvinnors villkor. Föreningen bildades 1978 i en kontext då kapprustningen som det kalla kriget medförde var stark. Inom Kvinnor för Fred arbetar man i små, lokala, självstyrande grupper utan hierarkier, en modell som är hämtad från 1970-talets kvinnorörelse. De lokala arbetsgrupperna väljer själva vilka frågor de vill arbeta med. Förutom att vara medlem i Operation 1325, ingår Kvinnor för Fred i ett nätverk med internationella förgreningar. Föreningens målsättning är att skapa demokrati och fred med mänskliga rättigheter för barn, kvinnor och män som grund. Vidare vill man stoppa kärnvapen och upprätta kärnvapenfria zoner, stoppa vapenproduktion och vapenexport, samt ställa om från militär till civil verksamhet. Dessutom vill man öka kvinnors medverkan vid konflikthantering, samt skapa ett ökat inflytande för FN och OSSE i alla fredsprocesser. (KfF 2005) NGO Working Group on Women, Peace and Security (NGOWG) NGO Working Group on Women, Peace and Security var, som tidigare nämnts, en av huvudaktörerna när resolution 1325 skapades. Nätverket bildades 1999 just för att bättre kunna förespråka att en resolution om kvinnor, fred och säkerhet skulle antas i säkerhetsrådet. Idag består NGOWG av de elva följande medlemsorganisationerna: Amnesty International, Femmes Africa Solidarité, Gender and Security International Network, Hague Appeal for Peace, International Alert, International Women’s Tribune Centre, Women’s Action for New Directions, Women’s Commission for Refugee Women and Children, Women’s Division of the General Board of Global Ministries of the Methodist Church, Women’s Environment and Development Organization, samt Women’s International League for Peace and Freedom (WILPF). NGOWG samarbetar också med grupper i civilsamhället, FN-organ som UNIFEM, UN Office of the Special Advisor on Gender Issues and Advancement of Women (OSAGI), Division for the Advancement of Women (DAW) och “Friends of 1325”, som är en grupp av FNs medlemsstater som förespråkar implementeringen av 1325. NGOWGs syfte och uppdrag är att samarbeta med FN, medlemsstaterna och civilsamhället mot en fullständig implementering av resolution 1325. Idag består arbetet av att förespråka betydelsen av 1325, samt att övervaka kvinnors deltagande, framförallt inom FNorganisationen, men också ute i fält. 28 NGOWG har bland annat gett ut en alternativ rapport, som beskrivs mer utförligt nedan, till FNs generalsekreterare Kofi Annans sådan om implementeringen av resolution 1325 fram till oktober 2004. NGOWG är alltså ett nätverk av organisationer och har endast en fast anställd som samordnare. Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd (SEK) Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd är ett forum för kristna kvinnor i Sverige. SEK vill bland annat verka för jämställdhet mellan kvinnor och män och för kvinnors delaktighet i ledarskap och beslutfattande i kyrkor och samfund, samt anordna utbildning i aktivt ickevåld för kvinnor i världens konfliktområden. Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd är medlem i nätverket Operation 1325. Sveriges Kvinnolobby (SKL) Sveriges Kvinnolobby är en ideell, partipolitisk och religiöst obunden paraplyorganisation för svenska kvinnoorganisationer, som bildades 1997 under namnet Samverkansforum för kvinnor i Sverige. Deras målsättning är att arbeta för jämställdhet mellan kvinnor och män på samhällets alla plan, att arbeta för mänskliga rättigheter och skyldigheter, att arbeta för internationell förståelse och fred, samt att arbeta på kvinnors villkor. Under år 2004 var tjugo organisationer medlemmar, exempelvis Assyriska kvinnoförbundet, IKFF, Kvinnor i Svenska Kyrkan, Centerkvinnornas Riksorganisation, Ensamstående Mammors Rättigheter i Samhället och LRF-kvinnor. Representanten för Sveriges Kvinnolobby i min studie, Kirsti Kolthoff, är även ordförande för den Europeiska Kvinnolobbyn, Europeans Women’s Lobby (EWL), som är den största koalitionen av kvinnoorganisationer i EU med mer än 4000 organisationer som medlemmar. (KfF 2005) Eftersom SKL är en paraplyorganisation ägnar sig SKL åt de frågorna som medlemsorganisationerna vill att man ska göra. Sveriges kvinnolobby är medlem i nätverket Operation 1325. UNIFEM UNIFEM är FNs utvecklingsfond för kvinnor som bildades 1976 och blev ett självständigt FN-organ 1986. Idag är UNIFEM ett av de minsta organen i FN-familjen med nationella UNIFEM- kommittéer i 18 länder, varav Sverige är ett av dem. 29 Den svenska UNIFEM- kommittén bildades 1986 av svenska kvinnor som hade deltagit vid FNs kvinnokonferens i Nairobi 1985. Det är en partipolitiskt och religiöst obunden organisation. UNIFEM arbetar internationellt för att stödja kvinnoprojekt i utvecklingsländer, att se till att kvinnor är delaktiga i alla delar av utvecklingsarbete, samt är pådrivande inom FN-systemet i kvinnofrågor. Den svenska UNIFEM-kommitténs mål är jämställdhet och deras uppgift är att öka kvinnors ekonomiska och politiska makt i samhället. (UNIFEM 2005) Den svenska UNIFEM-kommittén är medlem i nätverket Operation 1325. 4.2 Operation 1325 I Sverige har sex kvinnoorganisationer beslutat att samarbeta i projektet Operation 1325 för att resolution 1325 skall förverkligas. Följande organisationer deltar i Operation 1325: Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF), Svenska Unifem-kommittén, Kvinnor för Fred (KfF), Sveriges Kvinnolobby (SKL), Sveriges Ekumeniska Kvinnoråd (SEK), samt Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor (RIFFI). Än så länge finns ingen anställd inom nätverket, men man hoppas få bidrag för att kunna anställa och ha ett effektivt sekretariat. Det första som gjordes inom projektet var att man tillsatte en utredning, som finansierades av Utrikesdepartementet, om hur kvinnoorganisationerna i Sverige skulle kunna arbeta för resolution 1325. Resultatet var, för det första, att man skulle inrikta sig på att förverkliga den första paragrafen i resolutionen som lyder: ”Säkerhetsrådet uppmanar enträget medlemsstaterna att se till att kvinnor i ökad utsträckning deltar på alla beslutsnivåer i nationella, regionala och internationella institutioner och mekanismer för förebyggande, hantering och lösning av konflikter.” ( S/RES/1325:§1, sv. övers. IKFF) För det andra kom man överens om att göra en bred satsning på utbildning och kompetensutveckling som tar tillvara på kvinnors erfarenheter, kunskaper, kompetens och perspektiv. Operation 1325 föreslår en workshopliknande utbildning i tre steg. Det första steget innebär att en grupp kvinnor, exempelvis vänner, arbetskamrater, medlemmar i en organisation eller liknande, träffas och genomför en studiecirkel på ungefär 16 timmar, motsvarande fem till sex gånger, samt en eller ett par workshops på ungefär 18 timmar. Råd och tips på hur man går till väga, checklistor, utbildningsmaterial, anvisningar på resurspersoner hämtas på Operation 1325s hemsida. Steg 1 skall ge de förutsättningar som behövs för hundratusentals kvinnor att bidra konkret till att förverkliga 1325 i sin egen omgivning. När steg 1-utbildningen är slut skall deltagarna exempelvis ha upptäckt att det är 30 möjligt att förebygga att konflikter eskalerar till våld genom att bland annat bearbeta orsakerna till konflikten, att analysera, hantera och lösa upp till synes olösliga konflikter, att använda 1325 som ett strategiskt redskap i arbetet mot våld och väpnad konflikt. I steg 2 undersöker deltagare möjligheten att anordna en workshop under en veckas tid i samarbete med en organisation i en annan del av världen, särskilt i konfliktområden och i områden med latenta konflikter. Operation 1325s sekretariat hjälper till med kontakter till kvinnoorganisationer i konfliktområden, ger råd och anvisningar för hur man planerar och genomför samarbetet, samt ger förslag till kursledare med erfarenhet. För kvinnor som har deltagit i steg 1- och 2-kurser skall möjligheten finnas att vidareutbilda sig på den tredje nivån. Här sker fördjupning av steg 1-2 och dessutom träning i olika metoder, till exempel ”konfliktkonsekvensbedömning”, ”Reflecting on Peace Practises” och medling. Än så länge har detta utbildningsprojekt inte kommit igång i verkligheten. Under hösten 2004 hölls dock ett par pilotutbildningar med invandrarkvinnor, och enligt förespråkare för nätverket var dessa mycket lyckade. Tanken är att utbildningen skall komma igång i större skala under hösten 2005. Ingelstam/SEK: ”Det här är ett annat sätt att arbeta. Militären skulle ju aldrig kommit på det här sättet att arbeta för säkerhet, men samtidigt är det ingen som kan säga att det är en dålig metod. Det är ingen heltäckande metod, att man kan göra det här och inget annat, men det är ett bra komplement till det som redan är, ett komplement med kvinnors erfarenheter och perspektiv som grund.” Enligt Operation 1325s handlingsplan för de närmaste åren vill man också satsa på att skapa en databas, ett resursregister över kompetenta kvinnor, för att underlätta att kvinnor rekryteras för fredsuppdrag. (Resursregister var också något som generalsekreteraren efterfrågade i sin senaste rapport.) Kolthoff/SKL: ”När jag var i New York träffade jag en av de kvinnor som jobbar inom FN för att tillhandahålla namn för olika uppdrag, och eftersom medlemsstaterna inte nominerar tillräckligt många kvinnor så har hon inte många kvinnor med den särskilda kompetensen att välja på. Vi måste bli bättre på att föra fram kvinnonamn så att de blir synliga, exempelvis inom FN.” Ett annat av Operation 1325s syften är att sprida information och därigenom öka kunskapen om resolution 1325, både när det gäller att inspirera den breda allmänheten och när det gäller lobbyarbete mot politiker och beslutsfattare. Bibbi Steinertz/KfF: ”Det är ju så att förutsättningen av att man skall kunna använda sig av resolutionen är ju att alla känner till att den finns, för det gör de ju inte.” 31 Birgitta Ahlqvist/UNIFEM, som även är riksdagsledamot för socialdemokraterna, bekräftar att resolution 1325 i hög grad är okänd för svenska politiker: ”Det är nya frågor för oss alla även om 1325 har funnits i fyra och ett halvt år. Jag tog upp det i en grupp här i riksdagen som borde känna till 1325, men de frågade vad det var, de hade ingen aning. Det finns mycket att göra.” Eftersom resolution 1325 är så pass okänd är det därför, enligt Ahlqvist/UNIFEM, oerhört viktigt för frivilligorganisationerna att använda sig av resolution 1325 för att utbilda parlament, regeringar, FN och allmänheten, att jobba mot FNs säkerhetsråd, samt att se till att ens egen stat utvecklar de nationella handlingsplanerna om hur man ska se till att 1325 implementeras fullt ut. Operation 1325 anordnade också ett seminarium under de så kallade MR-dagarna3 2004, med ett hundratal människor närvarande. Ett seminarium som enligt Margareta Ingelstam/SEK troligtvis verkade som en ”ögonöppnare” för många som var där. I april 2005 anordnade Operation 1325 ett seminarium, i samarbete med Sällskapet Riksdagskvinnor mot Krig (SÄRK) och OSSE-nätverket, om den europeiska säkerhetsorganisationen OSSE och 1325. Sverige skall nämligen vara värd för ett OSSEmöte i juni 2005 och då skall bland annat resolution 1325 inlemmas i OSSEs arbete. Sveriges OSSE-ambassadör, representanter från Kvinna till Kvinna och Operation 1325, samt en doktorand i folkrätt vid Stockholms Universitet deltog. Förutom utbildning och informationsspridning så handlar Operation 1325s arbete också om att lobba mot den svenska regeringen för att uppnå förändring. Just nu handlar detta arbete framförallt om att få den svenska regeringen att göra en nationell handlingsplan om hur 1325 skall implementeras, som FNs generalsekreterare Kofi Annan också efterlyste i sin senaste rapport. 4.3 Andra initiativ i Sverige Kvinnor för Fred har sedan resolution 1325 antogs till exempel under år 2004 anordnat tre seminarier om kvinnor och konfliktlösning tillsammans med Kristna Fredsrörelsen, IKFF och ABF i Stockholm. Utgångspunkten för det första seminariet var Maj-Britt Theorins, dåvarande ordförande för Europaparlamentets jämställdhetsutskott, rapport från 2000 om hur EU bör arbeta i frågor rörande kvinnor och konfliktlösning, samt den rapport av Elisabeth 3 MR-dagarna är en konferens i Stockholm, organiserad bl.a. av Utrikespolitiska Institutet och Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter, som genom seminarier och workshops presenterar den senaste forskningen och utvecklingen inom mänskliga rättigheter. 32 Rehn och Ellen Johnson Sirleaf utfört på uppdrag av UNIFEM, vilken också nämnts tidigare. Theorins rapport ses som resolution 1325s motsvarighet inom EU. I det andra seminariet om kvinnor och konfliktlösning behandlades frågan om kvinnors deltagande i konfliktförebyggande och fredsbevarande organ skulle bidra till konfliktlösningar utan våld. På det tredje och avslutande seminariet om kvinnor och konfliktlösning diskuterades hur fler kvinnor skall kunna ta sig in i konfliktförebyggande och fredsskapande församlingar. (KfF 2005) För Sveriges kvinnolobby innebär arbetet också att bevaka att beslut som fattas i deras europeiska motsvarighet, European Women’s Lobby (EWL), följs. I sitt arbete där använder man sig av resolution 1325, men också av Europaparlamentets motsvarighet till 1325, vilket är den rapport av Maj-Britt Theorin som nämnts ovan. Förutom att använda resolution 1325 som ett verktyg att åberopa för att kräva ett ökat deltagande och inflytande av kvinnor på olika nivåer, menar Kolthoff/SKL, som även är ordförande för EWL, att deras roll även är eller kommer att bli att påverka kvinnor som redan finns på beslutsfattande positioner. Kolthoff tror att de kommer att kunna komma fram till lobbyaktiviteter när det gäller att få in kvinnor i beslutsfattandet mycket starkare tack vare resolution 1325. Kolthoff talar också om behovet av alternativa rapporter från NGO-sidan: ”Förra året kom enkäten då Kofi Annan ville ha in rapporter från regeringen om vad man hade gjort i förhållande till 1325, vilket satte igång NGO-sidan att göra alternativa rapporter. (…) Att göra egna alternativa rapporter om vad exempelvis ens egen regering har gjort tycker jag är bra för då har man möjlighet att vara mer konkret i sin kritik. Det är ett underlag för att se vad det är man måste lobba för.” Internationellt arbetar även IKFF bredare än med bara den första paragrafen, framförallt handlar detta om kärnvapennedrustningsfrågor. I Sverige har IKFF givit ut en svensk översättning av resolution 1325. För insamlingsstiftelsen Kvinna till Kvinna skiljer sig förutsättningarna för att använda sig av 1325 mot kvinnoorganisationerna i Operation 1325. Eftersom Kvinna till Kvinna arbetar i konfliktområden, före, under och efter en konflikt, och i direkt samarbete med lokala kvinnoorganisationer, har de möjlighet att använda resolution 1325 på ett bredare sätt, inte bara enligt den första paragrafen som Operation 1325 har valt att koncentrera sig på. I sitt politiska arbete refererar Kvinna till Kvinna till resolution 1325 på samma sätt som man använder sig av andra internationella rättsdokument. Här handlar det dock framförallt om att försöka påverka aktörer i en konfliktsituation, även om man också lobbar mot den svenska regeringen. Carlman/KtK: 33 ”Man kan hänvisa till den. Vi har en lite fastare grund att stå på i vårt resonemang om saker som vi tycker är självklart. Se här, FNs säkerhetsråd har faktiskt tyckt samma sak som vi, att det är avgörande att kvinnor är med i fredsprocesser och så vidare.” Arbetet i fält består dessutom mycket av att informera lokala kvinnoorganisationer om att resolutionen finns och att de har möjlighet att kräva delaktighet, både av sin egen regering men också av det internationella samfundet. Kvinna till Kvinna har också skrivit en handbok4 för hur man paktiskt före, under och efter en konflikt kan göra för att få med fler kvinnor i olika processer. Syftet med handboken är att göra arbetet mer konkret för de organisationer som arbetar i konfliktdrabbade områden. Kvinna till Kvinna använder också resolution 1325 som pekpinne. Carlman förklarar: ”Idag krävs det av militärer och andra grupper som ska operera under mänskliga rättighetersmandat i postkonfliktområden att de ska använda sig av den här resolutionen. Om vi sen tycker att det brister i att de till exempel inte har några kvinnor med i sina ambitioner eller att man inte ser de lokala fredsinitiativ, så kan vi säga ’ni följer inte resolution 1325 och det är ni skyldiga att göra’. Det underlättar arbetet att det finns något som, liksom ett papper. För lite mer byråkratiska institutioner, som militär och polis, kan det kanske vara lättare om det finns dokumenterat, det blir lite lättare för dem att utföra.” 4.4 Perspektiv New York 4.4.1 NGO Working Group on Women, Peace and Security Resolution 1325 i sig är egentligen fundamentet för NGO Working Group on Women Peace and Security. Nätverket bildades, som tidigare nämnts, för att en resolution skulle komma till stånd, och eftersom antagandet av resolutionen inte visade sig vara tillräckligt fortsätter man nu att arbeta med och för resolutionens implementering. Eftersom NGOWG är lokaliserade mitt emot FNs huvudbyggnad i New York så arbetar man framförallt med FN i fokus. NGOWG försöker dels bjuda in kvinnor från konfliktområden för att prata om sina erfarenheter inför makthavare i FNs huvudkontor, och dels informerar man människor ute i fält, i diverse projekt, om vad som pågår i FNs huvudkontor. Precis som organisationerna i Sverige använder sig av 1325 så används och ses resolution 1325 även i New York som ett verktyg. Cora True-Frost/NGOWG: “Resolution 1325 gives us a tool when we need to tell DPKO they need to gender mainstream or when we speak to DPA and ask them where the gender focus of theirs is.” 4 Rethink! A Handbook for Sustainable Peace, för mer information se referenser. 34 Varje år inför årsdagen av resolution 1325s antagande, det vill säga i slutet av oktober, organiserar NGOWG olika “events”, som exempelvis att ta dit kvinnor från civilsamhället som talar inför FNs makthavare i huvudkontoret om sina erfarenheter. På så vis görs de kvinnor som direkt berörs av säkerhetsrådets beslut synliga, samtidigt som deras röst görs hörd, inför säkerhetsrådets medlemmar. Exempelvis samarbetade NGOWG med Storbritannien då de var ordförande i säkerhetsrådet i oktober 2004, vilket resulterade i att en kvinnlig advokat från Kongo blev sponsrad av Storbritannien att komma och tala inför säkerhetsrådets medlemmar under den öppna debatten. NGOWG har också kontinuerligt bilaterala möten med säkerhetsrådets medlemmar och försöker därigenom att trycka på för vissa initiativ som man tror kan öka implementeringen av 1325. Sedan lyssnar man på vad medlemsstaterna säger i den öppna debatten om 1325 och får därigenom en uppfattning om hur medlemsstaterna tänker offentligt. Under det nästföljande året försöker man sedan trycka på ännu mer i de öppningar som eventuellt har skapats under den öppna debatten. Man har också försökt att få säkerhetsrådet att skapa en arbetsgrupp i säkerhetsrådet som tar ansvaret för att 1325 implementeras, men det har ännu inte lyckats. NGOWG samarbetar dessutom med den så kallade Inter Agency Task Force i FN. NGOWG har där status som observerande medlemmar, vilket betyder att man inte är direkt deltagare, men att man har tillträde till deras möten och på så vis indirekt kan påverka arbetet inom FN. Vidare är NGOWG medlem i nätverket ”Friends of 1325”. I januari respektive juli 2004 organiserade NGOWG två rundbordssamtal med säkerhetsrådets medlemmar och resultatet blev att man utvecklade ”tool checklists” för hur man bättre ska implementera 1325. True-Frost: “Those are also a great tool for us because they are documented cases where Security Council members, when we are dealing with middle level officials at the UN we can show them this thing that says” look, the high ranking members say they want to hear more information on gender in this report”, so anything that we have on paper that is coming out of the mouth of these powerful people is something for us and that is better than nothing.” Varje år publicerar NGOWG det föregående årets utveckling av implementeringen av resolution 1325. Inför presentationen av generalsekreterarens rapport i oktober 2004 om hur implementeringen av 1325 har gått gjorde NGOWG en alternativ utvärdering genom att sammanställa svar från ett fyrtiotal organisationer runt om i världen hur de upplevde implementeringen av 1325 och hur de använde sig av resolutionen. Från Sverige svarade 35 Kvinna till Kvinna och IKFF. I rapporten, som heter Four Years On: An Alternative Report and Progress Check on the Implementation of Security Council Resolution 1325, ges fem rekommendationer för hur implementeringen av 1325 ska gå snabbare. Bland annat vill NGOWG att det skapas en Security Council Working Group som har som uppgift att integrera resolution 1325 med säkerhetsrådets övriga arbete. Inför femårsdagen av resolution 1325, det vill säga i oktober 2005 har man bestämt sig för att istället dokumentera avsaknaden av kännedom om 1325. True-Frost: “I was working in East Timor with women’s groups, and I am a lawyer, I didn’t know about 1325 in the field, it was not something, in a conflict area where UN mission was working with UN officials and civil society, that was talked about. On all those issues, 1325 did not come up. (…) So that awareness rising is something we are trying to document in this Five Years On report and try to inform.” 4.4.2 The International Women’s Tribune Centre IWTC är, som tidigare nämnts, en av medlemsorganisationerna i nätverket NGOWG. Förutom att vara delaktiga i det arbete som NGOWG gör så fokuserar IWTC under 2005 och 2006 på media och kommunikation i projektet ”Women Peace Building Communication Project”. IWTC har tagit fasta på att väldigt få människor världen över känner till resolution 1325. Semler/IWTC: “Because you can’t participate in something that you don’t know about. It is not just knowledge of; it is how to use it, to leverage, to make a change.” IWTC vill bredda kvinnors kunskap om hur man kan använda sig av den här resolutionen i sitt eget vardagliga liv. Mavec Cabrera-Balleza/IWTC berättar om planer på att satsa på ”community media”: “Community media is a kind of media where people have the control in terms of running the media and defining what the content of the media is. I would suggest supporting community media efforts, if not directly working with them in producing media ready material on 1325 and how more grassroots women could take advantage of this and how they can use it in their own context.” Även för IWTC ses resolution 1325 som ett ytterligare verktyg, ”an added piece of the arsenal”. Cabrera-Balleza: “I think the passing of 1325 has given us a very strong tool or instrument to draw more attention to these issues. You see it is not only a matter of women victims or survivors of armed conflicts that are taken usage of this. The policy makers are finally paying attention to this thanks to women’s organizations who have persistently lobbied for this issue so it puts us in a better position to argue 36 and to debate on the importance of having women in all levels of decision making of conflict resolution.” IWTC använder sig också av resolution 1325 indirekt. När man får reda på att ett visst FNuppdrag skall till en viss region, kontaktar man de kvinnoorganisationer man känner till i det aktuella området och uppmanar dem att ta kontakt med FN-styrkan och visa var de finns och hur de arbetar. Likaså informerar IWTC den aktuella styrkan med namn på kvinnor som arbetar i regionen. Semler beskriver skillnaden mot hur det var att arbeta före resolution 1325s antagande: “Without that wording before you were dependant somewhat on whether or not you had someone who was gender sensitive or gender friendly who would be willing to do that. “ Vidare har IWTC planer på att göra en ”Source Book” om hur grupper runt om i världen praktiskt arbetar med resolution 1325. Detta för att kunskaper om hur resolutionen praktiskt kan användas skall spridas och vidareutvecklas. Sammanfattningsvis använder kvinnoorganisationerna sig av resolution 1325 som ett verktyg, en politisk hävstång, för att påkalla uppmärksamhet till sitt arbete. Med 1325 har kvinnoorganisationerna fått ett mycket starkare verktyg för att arbeta för jämställdhet och göra kvinnors röster hörda. Genom att påkalla resolution 1325 kan kvinnoorganisationerna, eftersom det är ett juridiskt bindande dokument, ställa krav om förändring på egna regeringar, FN-avdelningar eller andra institutioner. 37 5. VARFÖR BARA EN RESOLUTION? 5.1 Statistik från säkerhetsrådet Även om 1990-talet brukar nämnas som ett årtionde med mänskliga rättigheter i fokus, var det inte förrän 1999 som den första temafrågan, det vill säga en resolution som inte behandlade en specifik konflikt eller stat, i detta fall ”barn och väpnade konflikter”, antogs i en resolution från säkerhetsrådet. Resolution 1261 antogs den 30 augusti 1999. Den 17 september 1999 togs den första resolutionen om ”skydd av civila i väpnade konflikter”. Följande år, närmare bestämt den 19 april 2000, följdes den resolutionen upp av resolution 1296 och den 11 augusti samma år antogs en ny resolution om barn och väpnade konflikter, resolution 1314. I slutet av oktober antogs resolution 1325, om ”kvinnor, fred och säkerhet”. Även under 2001 togs en uppföljningsresolution om barn och väpnade konflikter, resolution 1379 antogs den 20 november 2001. Efter terrorattackerna i USA den 11 september togs tre resolutioner om ”hotet mot internationell fred och säkerhet orsakad av terrorism” under hösten 2001, nämligen 1368 den 12 september, 1373 den 28 september och 1377 den 12 november 2001. Under 2002 togs inga resolutioner som behandlade så kallade mjuka frågor specifikt. De flesta resolutioner behandlade särskilda länder eller regioner som exempelvis Mellanöstern, några behandlade den internationella brottmålsdomstolen i Haag och fyra behandlade hotet mot internationell fred och säkerhet orsakad av terrorism, nämligen 1438, 1440, 1450 och 1452. Under 2003 togs en resolution om barn och väpnade konflikter, 1460, samt tre om hotet mot internationell fred och säkerhet orsakad av terrorism, 1455, 1465 och 1516. Under 2004 togs en resolution om barn och väpnade konflikter 1539, och fyra om hotet mot internationell fred och säkerhet orsakad av terrorism, 1526, 1530, 1535 och 1566. Under 2005 har säkerhetsrådet hittills5 antagit resolutioner som behandlat situationer i olika afrikanska länder som Sudan, Elfenbenskusten, Somalia, Kongo, konflikten mellan Etiopien och Eritrea, situationen i Mellanöstern, Georgien, Afghanistan, Östtimor, samt den internationella brottmålsdomstolen för det före detta Jugoslavien. Inga resolutioner i temafrågor eller ”mjuka frågor” har antagits. Sammanfattningsvis har FNs säkerhetsråd under de senaste sex åren antagit fem resolutioner om barn och väpnade konflikter, 14, sedan september 2001, om hotet mot internationell fred och säkerhet orsakad av terrorism, vilket innebär ungefär tre eller fyra om 5 Fram till 050510. 38 året, och endast en om kvinnor, fred och säkerhet. Dessutom två resolutioner, 1265 och 1296, om skydd av civila i väpnade konflikter under 1999 och 2000. (UNSC 2005) Jag ville undersöka varför det bara tagits en resolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. Som tidigare nämnts är resolution 1325 mycket bred och har uppenbara brister, till exempel när det gäller uppföljningsmekanismer. Jag utgår från att fler och mer definierade resolutioner antagna i säkerhetsrådet i samma ämne skulle föra frågan framåt. Eftersom jag utgår från att säkerhetsrådets agerande i hög grad avspeglar den världspolitiska kontexten vill jag först kortfattat beskriva hur den politiska kontexten har sett ut under tidsperioden från resolution 1325s antagande fram till idag. 5.2 Politisk kontext George W. Bush distanserade sig på flera sätt mot president Clintons politik under valkampanjen 2000. Exempelvis tog han avstånd från Clintons aktiva utrikespolitik. Bush hade inte någon klar säkerhetspolitik utan hade istället talat om en ”ödmjuk utrikespolitik”. Bush hade alltså planer på ett internationellt tillbakadragande för USA. Begreppet ”nationsbyggande” var inte heller särskilt intressant för Bush. (Lodenius 2003) Efter att Bush blev vald och installerad som president i januari 2001 drog han sig snabbt ur diverse internationella överenskommelser, som exempelvis Kyoto-protokollet om klimatförändringar och den internationella brottmålsdomstolen. (Lodenius 2003) Redan 1997 hade några republikaner på högerkanten, William Kristol och Robert Kagan, startat det så kallade ”Project for a New American Century”. Projektet skulle verka för USAs globala ledarskap med samma metoder som Reaganadministrationen använde, det vill säga moralisk klarhet och en militär styrka som var dimensionerad för framtida utmaningar. I programförklaringen hette det också att ”transformationsprocessen sannolikt kommer att vara lång, om det inte inträffar något katastrofalt och katalyserande- som ett nytt Pearl Harbor”. I och med terrorattackerna i USA den 11 september 2001 kom ett nytt Pearl Harbor och programmet, vars innehåll några år tidigare hade verkat extremt, började snabbt att omsättas i praktiken. (Lodenius 2003) Enligt Lodenius (2003) skulle de planer för ett stärkt amerikanskt grepp om resten av världen som Kristol och Kagan rekommenderade kanske aldrig ha satts i verket om inte attacken den 11 september 2001 hade ägt rum. Med tanke på den utrikespolitik som Bush förespråkade under valkampanjen, är det inte ologiskt att anta att krigen i Afghanistan och Irak troligtvis inte skulle ha startats, eftersom de, framförallt kriget i Afghanistan, motiverades som ett led i kriget mot terrorismen. 39 Den amerikanska administrationen kunde dessutom valt att svara annorlunda på attackerna den 11 september 2001. Attackerna i USA den 11 september 2001 förändrade även FNs säkerhetsråds agerande. Fram till 1990-talet hade terrorism nästan uteslutande behandlats i FNs generalförsamling, som behandlade ämnet som ett allmänt problem under internationell lag. I början av 1990talet började säkerhetsrådet undersöka terrorism i större utsträckning, men det var inte förrän efter attackerna mot World Trade Center och Vita huset, det vill säga på amerikansk mark, som säkerhetsrådet agerade direkt och för första gången erkände rätten till självförsvar mot icke-statligt våld. (Weiss, Forsythe and Coate 2004) Säkerhetsrådets förändrade agerande efter terrorattackerna den 11 september 2001, som statistik över antagna resolutioner och behandlandet av terrorism visar, tyder på att hårda frågor har prioriterats på bekostnad av mjuka, vilket minskar möjligheterna för en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. 5.3 Säkerhetsrådets roll Resolution 1325s kanske största brister är, som tidigare nämnts, avsaknaden av uppföljningsmekanismer, samt vem som bär ansvar för resolutionens implementering. Säkerhetsrådet har inte antagit uppföljningsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Däremot har, som tidigare nämnts, säkerhetsrådets ordförande varje år inför årsdagen av resolutionens antagande gjort officiella uttalanden, PRSTs. Dessa dokument liknar i mångt och mycket resolutioner till utseendet, men har alltså mycket mindre politisk tyngd och inte heller någon juridisk relevans. Trots bristerna med PRSTs har dessa uttalanden trots allt ändå drivit frågan och utvecklingen framåt genom att frågan behandlats, om än i ett svagare forum. Säkerhetsrådet har i dessa uttalanden tagit del av generalsekreterarens första rapport, uppmanat honom att utföra en ny om utvärdering av 1325s implementering, tagit del av denna, samt uppmanat honom till att utarbeta en handlingsplan till årsdagen 2005 med tidsangivelser för hur implementeringen av resolution 1325 skall gå till inom FN-systemet. (S/PRST/2001/31, S/PRST/2002/32, S/PRST/2004/40) I generalsekreterarens rapport från 2004 önskar generalsekreteraren bland annat att säkerhetsrådet utför en årlig uppföljning av hur implementeringen fortskrider. Detta har säkerhetsrådet, så vitt jag vet, ännu inte tagit ställning till. 40 Vidare är det viktigt att ha säkerhetsrådets uppbyggnad i åtanke när effektiviteten diskuteras. Det finns visserligen fem permanenta medlemmar, men de övriga tio roterar på en tvåårig basis. Detta innebär att även säkerhetsrådets medlemmar behöver kontinuerlig utbildning i resolution 1325 och innebörden av ett genusperspektiv. Ahlqvist/UNIFEM, som deltog i regeringsdelegationen under den senaste kvinnokonferensen i New York, betonar denna utbildning: ”När man hör säkerhetsrådets medlemmar säga att ”Det här är nya frågor för oss, vi har inte kunskap”, då blir man ju mörkrädd, det här är ju inga nya frågor.” Semler/IWTC diskuterar i vilken utsträckning som säkerhetsrådet är mottagligt för den allmänna opinionen, att de flesta människor antagligen inte känner till att just deras land vid en speciell tidpunkt är medlem i säkerhetsrådet6: “They have to take orders from their governments, but the extent to which there is a real connection between a country that would say: ”My government is sitting on the Security Council”. I bet that isn’t terrible common knowledge.” I New York fick jag dessutom en känsla av att man i vissa kretsar idag ångrar att man antog resolutionen 2000. True-Frost/NGOWG utvecklar: “I have personally, in bilateral meetings, heard from US Security Council members that whenever Security Council members don’t want to take on 1325, don’t want to take responsibility for it, they will say: “Isn’t this a Gender Affairs issue? Why do we even have this resolution?” They try to off-load it and I try to say, “No, it’s your resolution, it is on paper. Maybe that is a discussion you should have had in the year 2000, now it’s your baby, live with it”. So it is their baby, they take it on, but they are not going to send it to college. “ Inför femårsdagen av resolution 1325s antagande kommer först Filippinerna i september, som är medlem av nätverket ”Friends of 1325”, och sedan Rumänien i oktober, att vara ordförande i säkerhetsrådet. Semler/IWTC förklarar: “Whoever is president is in a wonderful position to call for, to propose or to leverage so I think it is a whole new level of political action that would be required.” 5.4 Kvinnoorganisationernas roll Kvinnoorganisationernas betydelse vid antagandet av resolution 1325 var, som tidigare nämnts, mycket stor år 2000. Det krävdes ett kraftigt och enstämmigt lobbyarbete mot säkerhetsrådet för att frågan skulle komma upp på dagordningen. På samma sätt måste ett 6 Just nu, det vill säga i maj 2005, är exempelvis Danmark ordförande i FNs säkerhetsråd. 41 liknande arbete utföras för att få säkerhetsrådet att ta ytterligare en resolution. På frågan om nödvändigheten om att få en ny och bättre resolution skiljde sig dock de olika respondenternas svar åt. Under mina intervjuer i Stockholm fick jag intrycket av att kvinnoorganisationerna själva var splittrade i frågan om en ny resolution. Inom nätverket Operation 1325 är man överens om hur man skall arbeta för implementeringen av 1325, men man har inte diskuterat resolutionens brister och eventuella tankar om en ny resolution. Ahlqvist/UNIFEM: ”I den här gruppen har vi inte diskuterat otillräcklighet, utan det vi har diskuterat är att den är bred och därför har vi koncentrerat oss på den första paragrafen.” Tötterman-Andorff/IKFF tror att en ny resolution skulle vara bra: ”Jag tror inte att det finns någon officiell ståndpunkt inom IKFF eller WILPF om man vill behålla 1325 eller om man vill ha fler resolutioner, men det är ändå en del av den här uppföljningen, fler resolutioner skulle göra de mer specifika och gå djupare in på ämnet. Säkerhetsrådet skulle vara tvunget att arbeta djupare med det.” Ahlqvist/UNIFEM är mer skeptisk: ”Jag tror att det är omöjligt i dagsläget. Vi måste hålla fast vid denna som togs år 2000. (…) Jag tror i dagsläget att om man skulle börja röra i det nu så skulle det bara vara till nackdel.” Carlman/KtK ger uttryck för hur komplicerad processen fram till en ny resolution är: ”Det skulle definitivt hjälpa om man tog en mer specificerad resolution om kvinnor i fredsprocessen exempelvis, men det landar alltså på vad man tror att säkerhetsrådet skulle gå med på, att känna av i nuläget. Som jag har förstått det nu så landar man på att på olika sätt stärka den men att det inte är meningsfullt att lägga ner de enorma resurser som det ändå krävs för att få igenom en ny resolution.” Carlman/KtK pratar också om riskerna om att omförhandla: ”Det diskuteras ju väldigt mycket inom kvinnoorganisationer, precis som det gjorde nu på Peking plus 10 i New York, om man vågar öppna upp Pekingplattformen för att omförhandla vissa grejer, för att stärka vissa grejer, och man kom fram till att nej, det törs vi inte göra för att det är en risk för att den blir försämrad. Samma sak är det med 1325, att det är så omstörtande och omvälvande om man verkligen skulle implementera det här så därför har kvinnoorganisationer heller inte velat öppna upp den för att förstärka den för att man är rädd för att det ska bli precis tvärtom.” Under mina intervjuer i New York förtydligades också detta att det är lönlöst för kvinnoorganisationerna att försöka få en ny resolution om inte den politiska viljan finns hos makthavarna. True-Frost/NGOWG: 42 “There is another resolution, at least in my head, that would be a much better resolution to have and that is something we discuss every year is whether to put for another resolution. (…) It is all about sort of putting your finger in the wind and engage where the political will is.” Det som Carlman/KtK talat om två veckor tidigare bekräftades också, att kvinnoorganisationerna officiellt inte ville förespråka en ny resolution i dagsläget då man var rädd att detta skulle få till följd att resolution 1325 underminerades. Detta var också, enligt True-Frost, ett av de inofficiella resultaten från den då nyligen avslutade kvinnokonferensen i New York, vilket kan förklara mina respondenters olika svar i frågan. Semler/IWTC deltog i arbetet med att utarbeta ett utkast till en resolution under år 2000 och hon beskriver att det i början inte saknades initiativ från NGO-sidan om att ta en ny resolution: “The year immediately after the passing of 1325, there was an effort among those of us who worked on the first drafting to get another resolution. The feeling was that we would get another, one that was stronger, that was more focused, that had some targets, benchmarks, indicators, and the governments would not go with it. They absolutely wouldn’t agree to it. (…) I don’t think that anybody who was part of the group drafting the first one thought that this is where we should stop.” Det råder alltså delade meningar hos kvinnoorganisationerna idag om man ska försöka få en ny resolution i säkerhetsrådet, men det verkar också som att detta kanske hade varit annorlunda om förutsättningarna hade varit annorlunda. Jag ville undersöka om kvinnoorganisationernas arbete har påverkats av följder av terrorattackerna den 11 september, det påföljande kriget mot terrorismen och så vidare. Så här beskriver ett antal respondenter hur de upplever ett hårdnande politiskt klimat de senaste åren. True-Frost/NGOWG: “The bottom line is that it is frustration for us trying to push forward a peace agenda and a women’s participation agenda, and a focus on gender and development that we now are fighting the hard issues, or the guns kind of issues, that are coming up in the fight against terrorism.” Enligt Carlman/KtK menar många att man i dagens politik, med exempelvis kampen mot terrorismen, kompromissar med de mänskliga rättigheterna. Det är en känsla av akuthet som gör att man inte förhandlar lika mycket och inte är lika öppen för olika saker som tidigare. Carlman/KtK: ”Det vi märker tydligt som påverkar oss och andra organisationer som jobbar med kvinnors rättigheter är, och det är kanske inte första hand på grund av 11 september utan Bush- 43 administrationen överhuvudtaget, att kvinnors rättigheter kringskärs. Då handlar det mycket om reproduktiv hälsa och aborträtten och det påverkar kvinnoorganisationers arbete väldigt mycket.” Det var också just i denna fråga som det hårdnande politiska klimatet var tydligt under den senaste kvinnokonferensen i New York, som pågick de två första veckorna i mars 2005. Eftersom det även var tio år sedan Peking-deklarationen antogs av alla närvarande stater i Peking 1995, behandlades även den. Det fanns två förslag för att behandla detta. Det första, huvudförslaget, var att Pekingdeklarationen skulle återbekräftas. Det andra förslaget var att man skulle skapa ett tilläggsprotokoll till deklarationen. Detta förslag kom från USA och innebar att rätten till abort skulle begränsas och att deklarationen inte skulle ses som bindande för de mänskliga rättigheterna. (Operation 1325, 2005) När jag nämner denna incident under min intervju med IWTC utbrister Semler: “This administration! Please! I think it is such a major damaging; it has had such a negative impact on all of us.” True-Frost/NGOWG utvecklar samma åsikt: “In another context it may have been an opportunity to push forward a women’s agenda but instead our whole goal was simply to see if it was possible to reaffirm the platform because of the USA (…) and so half of our time was spent blocking that amendment. So that is an indication.” De amerikanska organisationerna som jag intervjuade vittnade också om hur följderna av den amerikanska administrationens skärpta lagar, regler och misstänksamhet efter terrorattackerna den 11 september 2001 påverkar deras arbete. Cabrera-Balleza/IWTC: “In this global Beijing plus 10 review, a number of women were not able to come because of VISA restrictions of the US. In most countries in the global south it takes three to six months just to get an appointment for your VISA.” Carlman/KtK berättar också om att kvinnor i Israel idag känner stort obehag för den säkerhetsdoktrin som råder i landet: ”Det är inte direkt kopplat till 11 september, men Israel får ju gehör för sin kamp mot terrorismen mer än vad man fått tidigare.” Semler/IWTC beskriver de förändringar organisationen upplevt de senaste åren: “There is less money for women’s organizations and women led initiatives and that is across the board, whether it is because of 9/11 and the difference on that, I don’t know. I would think in this country, it is the nature of having a very conservative fundamentalist political regime in power has 44 had major implications. (…) Money is not as available, there is not as much and it is not as accessible.” Förutom Kvinna till Kvinna, som har ett stort internationellt engagemang, har kvinnoorganisationerna i Sverige inte märkt av det hårdnande politiska klimatet. TöttermanAndorff/IKFF: ”Nej, jag tror inte att det har varit någon skillnad för kvinnoorganisationer i Sverige på grund av 11 september. I Sverige har ju den här frågan faktiskt bara ökat och ökat sen den antogs.” Sammanfattningsvis har säkerhetsrådet valt att inte anta en ny resolution om kvinnor, fred och säkerhet, utan att utföra PRSTs. Att mjuka frågor tenderar att åsidosättas efter 11 september, 2001, är en möjlig förklaring, men det faktum att resolutioner har antagits i andra mjuka ämnen efter terrorattackerna tyder på att just genus är lågt prioriterat. Samtidigt vittnar dock mina respondenter om att kvinnoorganisationerna själva valt att i nuläget inte lobba för en ny resolution, vilket också kan förklara varför säkerhetsrådet inte har antagit en uppföljningsresolution. 45 6. EFFEKTERNA AV 1325 6.1 Effekter i Sverige Resolution 1325 antogs redan år 2000. Trots detta är det först under de senaste åren som arbetet med att implementera resolutionen har tagit fart på allvar i Sverige. Kvinnoorganisationernas projekt, Operation 1325, växte exempelvis fram under 2004. Ahlqvist/UNIFEM: ”Om jag tänker på 1325 så är det de sista två åren som har varit betydelsefulla för arbetet, åtminstone här i Sverige.” Kolthoff/SKL förklarar den långsamma starten på följande sätt: ”Jag tror att det tar tid innan man ökar medvetandet om att vi kan göra nåt, eller att vi bör göra nåt på en bredare bas.” Tötterman-Andorff/IKFF förklarar också vikten av att gräsrotsrörelsen tar till sig resolutioner: ”Det var ju inget som Sverige satte på listan då, utan det är ju på grund av detta lobbyarbete som har skett av kvinnoorganisationer sen dess. (…) Det har tagit så lång tid för gräsrötterna att göra den känd, att arbeta upp den.” Ahlqvist/UNIFEM beskriver en av de tydligaste effekterna i Sverige av 1325: ”1325 har bidragit till att det idag är en obligatorisk utbildning i 1325 för de svenska trupperna som ska ut i FN-, EU- eller NATO-tjänst. När detta är aktuellt frågar vi alltid regeringen så att det verkligen sker.” Kvinna till Kvinna är idag med i den svenska militärens utbildning inför utlandsuppdrag. Carlman/KtK: ”Vi har ju ända sen vi började försökt påverka den svenska militären, de som åker ut i fredsbevarande insatser. (…) Nu är vi med i deras utbildning och det har vi nog fått större gehör för sen 1325 antogs.” Kvinnoorganisationerna i Sverige har också märkt av hur den svenska regeringen har fått ett ökat intresse för de aktuella frågorna under senare år. Tötterman-Andorff/IKFF: ”Vi har märkt att Sverige tar de här frågorna på allvar. (…) Vi märkte också när vi var i New York att Sverige är väldigt långt framme i de här frågorna. Att åka dit och lobba på vår regeringsdelegation var i princip ingen idé, för de hade ju i stort samma åsikter som vi.” Carlman/KtK bekräftar det ökade intresset från politikernas sida: 46 ”De har ju tillsatt en interdepartemental grupp nu i regeringskansliet från olika departement som ska ha en arbetsgrupp som ska arbeta just med 1325 och där vill de gärna ha med oss.” Enligt Ingelstam/SEK har den svenska regeringen bland annat i Politik för Global Utveckling och 2005 års budgetproposition, utryckt vikten av satsningar på konfliktförebyggande och kvinnors deltagande och rättigheter. Sverige är också medlem i nätverket ”Friends of 1325”, som beskrivs mer utförligt nedan. Följande utdrag ur Försvarsdepartementets rapport Jämställdhet- ett verktyg för att främja fred och lösa konflikter, daterat 29 april, 2004, visar på att den svenska regeringen har tagit resolution 1325, som för övrigt nämns i texten, till sig: ”Jämställdhet är ett verktyg som ännu inte prövats fullt ut i konfliktförebyggande och fredsfrämjande arbete. (…) Inom såväl Försvarsmakten som Räddningsverket pågår genderarbete inom ramen för utbildningsverksamheten och i utarbetandet av koder för uppförande för personal som deltar i fredsfrämjande missioner. Försvarsdepartementet styr arbetet och ställer krav på återrapportering. Sverige driver frågan om genderperspektiv på internationell krishantering på bred front inom ramen för FN-systemet, EU, OSSE m.fl.” (FD 2004) I Utrikesdepartementets rapport Konflikthantering och säkerhet från 15 mars, 2005 betonas också frågan om jämställdhet i fredsfrämjandet: ”I moderna konflikter är det kvinnor och barn som drabbas värst. Därför är det viktigt att kvinnorna medverkar i alla led av konfliktförebyggande, fredsfrämjande och återuppbyggande insatser. Tillsammans med andra länder ska Sverige agera för att det finns ett jämställdhetsperspektiv i de fredsfrämjande åtgärderna, inklusive jämnare könsfördelning i utsända kontingenter och i utbildningar för internationella krishanteringsinsatser.” (UD 2005) Ingelstam/SEK fortsätter: ”Jag tror att det finns en respekt, hos både politiker, regeringen och Sida, att kvinnors erfarenheter och perspektiv och också visioner måste tas till vara.” Ahlqvist/UNIFEM bekräftar kvinnoorganisationernas samarbete med regeringen: ”Från UDs sida är man väldigt intresserade av att träffa oss i Operation 1325 och ta del av vårt arbete, stötta oss på olika sätt. Vi har ett oerhört bra samarbete med regeringen, man vill gärna ta del av våra erfarenheter om hur man ska jobba mot FN och EU och i Sverige för att förverkliga 1325. Regeringen kommer aldrig klara av det på egen hand, man behöver frivilligorganisationerna.” Som ett led i Sveriges satsning för förebyggande av konflikter och fredsarbete inrättades år 2002 Folke Bernadotte Akademien. Det är en statlig myndighet, under Utrikesdepartementet, 47 med den övergripande uppgiften att stärka och utveckla den svenska och internationella förmågan inom området för konflikt- och krishantering med särskild inriktning på fredsinsatser. Akademien är en långsiktig satsning och fungerar som en plattform för samverkan för svenska myndigheter och organisationer. Förutom att arbeta för nationell samverkan, anordnar Folke Bernadotte Akademien utbildning som är förberedande för internationella uppdrag, samt bedriver forskning inom ämnet. Det är vidare Folke Bernadotte Akademien som, från och med 2005, finansierar kvinnoorganisationernas arbete. (FBA 2005) I Sveriges riksdag bildades, på initiativ av IKFFs styrelse, under 2003 ett nytt tvärpolitiskt nätverk, SÄRK, Sällskapet Riksdagskvinnor mot krig, som består av ungefär femtio nuvarande, och före detta, kvinnliga riksdagsledamöter. (IKFF 2004) 6.2 Effekter internationellt I oktober 2004 lämnade FNs generalsekreterare Kofi Annan sin utvärdering av hur implementeringen av resolution 1325 har fungerat till säkerhetsrådet. De största framgångarna har skett inom FNs fredsbevarande operationer. Generalsekreteraren beskriver att det under 2000 knappast nämndes genusfrågor i mandat för fredsbevarande operationer och att det endast fanns två genusrådgivare (Gender Advisers) till alla fredsbevarande operationer. Idag behandlas genusrelaterade frågor i alla mandat för fredsbevarande operationer och det finns sammanlagt tio heltidsanställda ”Gender Advisers” i 17 fredsbevarande operationer. Vidare har alla nya fredsbevarande operationer som bildats sedan 2000 genusexperter inkluderade. Sedan 2003 finns dessutom en position för en genusexpert vid huvudkontoret för Department for Peacekeeping Operations i New York. (S/2004/814) Implementeringen av resolution 1325 går dock långsamt. Ännu har ingen genusbalans när det gäller rekrytering uppnåtts. I juni 2004 utgjorde kvinnor en procent av militär personal och fem procent av civil personal i FNs fredsbevarande operationer. I resolution 1325 uppmanas också medlemsländerna att nominera fler kvinnor som Speciella sändebud. Vid tidpunkten för rapporten sammanställning leddes endast två av 27 fredsoperationer av kvinnor, i Georgien och Burundi. Tre kvinnor arbetade då också som ställföreträdare till den ”specielle representanten” i Afghanistan, Guatemala och Georgien. (S/2004/814) Även om förståelsen för kvinnors arbete i fredsbyggandet ökat efter resolution 1325s antagande, fortsätter kvinnor i praktiken dessutom att i stort vara frånvarande vid formella förhandlingar (E/CN.6/2004/10:5). 48 Av alla säkerhetsrådsresolutioner som antagits mellan januari 2000 och juni 2004 hade 15.6 procent av resolutionerna någon form av hänvisning till kvinnor eller genus. (S/2004/814) En annan nyligen gjord studie av OSAGI visade också att av 225 säkerhetsrådsresolutioner som antagits sedan resolution 1325 nämndes ”kvinnor” eller ”genus” bara i 33 stycken. (Cohn 2004) En undersökning av FN-rapporter mellan januari 2000 och september 2003 visade att majoriteten av rapporterna inte ens nämnde kvinnor eller genusfrågor. Av de rapporter som gjorde det såg en överväldigande majoritet kvinnor och flickor som offer för en konflikt och inte som potentiella aktörer i fredsprocessen (E/CN.6/2004/10:5). Inte heller hos FNs generalsekreterare har resolution 1325 implementerats tillräckligt. En analys av genusperspektiv i generalsekreterarens rapporter till säkerhetsrådet mellan januari 2000 och september 2003 visade nämligen att bara 17.8 procent av rapporterna refererade många gånger till kvinnor och genus, 15.2 gjorde minimala referenser och hela 67 procent av rapporterna gjorde ingen eller endast en referens till kvinno- eller genusfrågor. Majoriteten av rapporterna som på något sätt behandlade ämnet refererade till kvinnor som offer för väpnad konflikt och inte som aktörer för fred. (S/2004/814) Vidare uppmanade generalsekreteraren i sin utvärdering också medlemsstaterna att utarbeta nationella handlingsplaner för hur implementeringen av resolution 1325 skall verkställas. Enligt Ahlqvist/UNIFEM kommer Sverige att presentera sin någon gång under hösten 2005. Andra länder som kommit långt i detta arbete är Storbritannien, Tyskland och Nederländerna, men ännu har ingen medlemsstat presenterat en färdig nationell handlingsplan. Under 2005 skall FN också utarbeta en “System Wide Action Plan on 1325”, som FNs generalsekreterare har efterlyst och säkerhetsrådet uppmanat honom att utföra. (S/PRST/2004/40, S/2004/814) Inför årsdagen av resolutionens antagande år 2004 presenterade, som tidigare nämnts, även NGOWG en alternativ och kompletterande utvärdering av hur resolution 1325 har implementerats. Undersökningen byggde på en sammanställning av kvinnoorganisationers svar på ett frågeformulär och visade att alldeles för få organisationer i civilsamhället är medvetna om den. Dessutom använder inte NGOs, regeringar och FN-avdelningar, som har kännedom om resolutionen, sig maximalt av resolutionen som ett verktyg för att förespråka kvinnors deltagande och så vidare. Undersökningen visar också att där lokala kvinnogrupper arbetar med regeringar och FN-organ för att sprida 1325, stöds inte deras deltagande 49 tillräckligt mycket. De ses inte som riktiga partners i projektdesign, utvärdering och implementering, utan mer som tillfälliga verkställande grupper. (NGOWG 2004) En annan aspekt när det gäller vilka effekter en resolution har är att diskutera vilka effekter som resolutioner från säkerhetsrådet överhuvudtaget kan få. TöttermanAndorff/IKFF: ”Frågan är ju också; hur mycket når de här resolutionerna ner på praktisk nivå? Det påverkar inte det verkliga livet för de här resolutionerna når inte ner dit. 1325 har faktiskt nått ner dit, men det är ju inte på grund av att säkerhetsrådet har satt den i fokus, utan det är ju på grund av att kvinnoorganisationer över hela världen har tagit den till sig och bestämt sig för att nu ska vi fasiken visa på att den här finns.” Semler/IWTC resonerar på ett liknande sätt: “I think, had it not been for ongoing monitoring and advocacy by women’s organizations primarily, it could easily been shoved just like any other of the hundreds of UN Security Council resolutions, get passed and then just sit there, but I think that the major difference is that women’s organizations really took it and ran with it in terms of keeping the spotlight on it, for example use the anniversary of the passing to draw attention to it, which is major.” Internationellt sett är en av effekterna av resolution 1325 att FN som organisation har insett att man måste öka graden av medvetande när det gäller genusperspektiv. FN måste verka som en förebild för stater och andra organisationer världen över. Detta innebär exempelvis, vilket också nämns i resolutionstexten, att soldater ute i FN-missioner och personal på huvudkontoren i New York och Genève måste utbildas i att tänka med ett genusperspektiv. Dessutom handlar det om att öka andelen anställda kvinnor, både i fält och i administrativa yrken. Antagandet av resolution 1325 har också fått effekten att ett nätverk av medlemsstater, ”Friends of 1325”, bildades under år 2001 för att implementeringen av resolutionen ska effektiviseras. Det är en frivillig grupp av FNs medlemsstater som ser sig som förespråkare för resolution 1325s implementering. Gruppen träffas regelbundet och UNIFEM och NGOWG deltar ofta i dessa möten. Idag består gruppen av 27 medlemsstater7, inklusive Sverige, Tyskland, Storbritannien, USA, Norge, Finland, Nederländerna, Japan och Kanada. Anmärkningsvärt är att varken Danmark, Frankrike, Spanien, Brasilien, Indien eller Kina är med. (Peacewomen 2005) 7 ”Friends of 1325” består av följande stater: Australien, Bangladesh, Chile, Colombia, Filippinerna, Finland, Guinea, Jamaica, Japan, Kamerun, Kanada, Korea, Kroatien, Liechtenstein, Mexico, Namibia, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Schweiz, Singapore, Storbritannien, Sverige, Sydafrika, Tanzania, Tyskland och USA. 50 6.3 Effekter för kvinnoorganisationerna Antagandet av resolution 1325 har sammanlagt gett kvinnoorganisationerna en ökad legitimitet för det arbete de utför. Carlman/KtK: ”När man får en sån här resolution så blir det mer konkret, att det här faktiskt är något man måste tänka på. Det höjer statusen på vårt arbete. Det är svårt att avgränsa det ena från det andra och se konkret att det har lett till det och sådär, men det blir mycket lättare att arbeta när man har något att arbeta kring, som en resolution.” Tötterman-Andorff/IKFF: ”Det är typiskt en sån fråga som Sverige vill följa och vara duktiga på, så det har väl uppmärksammat våra frågor om man säger så.” Enligt Ahlqvist/UNIFEM har antagandet av resolution 1325 också gjort det lättare för rekryteringen av kvinnor i internationella uppdrag: ”Ja, det betyder att kvinnor som är med i vår organisation har möjlighet att gå ut aktivt i fredsarbete. Det har ju varit svårt att ha med kvinnor tidigare. Även om kunskapen har funnits, har man inte kunnat få in dem i det här arbetet. Det har vi större möjligheter med nu. Det är den konkreta betydelsen av 1325 för vår organisation.” Tötterman-Andorff/IKFF bekräftar också den ökade legitimiteten från politikers sida: ”Jag pratade med en kvinna på FBA som sa att ’just nu är det inne att arbeta med de här frågorna’ och jag tror att det beror på resolution 1325. Vi fick till exempel dubbelt organisationsanslag det här året, det höjdes från 200.000 till 390.000 bara så, en hundraprocentig ökning, och det är på grund av 1325. Sverige vill vara ledande, men de kan inte sitta och göra det jobbet själva, utan de behöver organisationerna.” För organisationerna i New York är kopplingen mellan antagandet av resolution 1325 och ökad legitimitet eller ökad budget inte lika tydlig. Tvärtom så upplever de att den nuvarande amerikanska administrationen motverkar deras arbete på flera plan, exempelvis förslaget under den senaste kvinnokonferensen om ett tillägg till Peking-deklarationen. Varken NGOWG eller IWTC finansieras dock av den amerikanska regeringen i samma utsträckning som den svenska regeringen finansierar de svenska kvinnoorganisationerna. NGOWG söker pengar från olika stiftelser och IWTC finansieras till stor del av andra staters myndigheter. Enligt Semler/IWTC har antagandet av resolution 1325 inte haft någon större betydelse för deras organisation när det gäller finansiering: 51 “At the time it didn’t make any difference, but in this past year there have been an increasing number of governments who are actually expressly interested in the fact that we are working on 1325.” För NGOWG i New York som arbetar i nära samarbete med FNs olika avdelningar har resolution 1325 även bidragit till utökade arbetsuppgifter. True-Frost förklarar: “There are a number of initiatives we have taken here; for example, one is training the staff of Department of Political Affairs on 1325. We were only able to do that because of the language of the resolution that the departments of UN must gender mainstream, so that’s probably what we are there for.” För kvinnoorganisationerna har antagandet av resolution 1325 inneburit att hela det internationella samfundet har uppmärksammat de frågor som många organisationer drivit i årtionden. Den övergripande effekten av antagandet av 1325 är således att frågan om kvinnor, fred och säkerhet har blivit legal, och därmed juridiskt bindande för stater. Ahlqvist/UNIFEM: ”De flesta länder är i alla fall medvetna om problematiken, att om vi ska få en lösning på konflikter i världen så måste vi få med kvinnorna också.” Sammanfattningsvis har effekterna av antagandet av resolution 1325 börjat synas i Sverige under de senaste par åren. Detta beror på att kvinnoorganisationerna tagit ner resolutionen på mikronivå, spridit kunskap om den, och sedan arbetat upp den på makronivå, det vill säga ställt krav på den svenska regeringen om att implementera den. Internationellt har resolutionen haft vissa effekter, men rapporter har visat stora brister i användningen av genusperspektiv även inom FN, vilket inte påskyndar utvecklingen. För kvinnoorganisationer i Sverige har antagandet av 1325 gett ökad legitimitet, samt ökade resurser och möjligheter. I New York har antagandet av resolutionen inte nämnvärt påverkat kvinnoorganisationernas arbete, men man har märkt att intresset för 1325 på senare tid har ökat. 52 7. RESULTAT 7.1 Datasammanfattning av intervjuerna Med hjälp av kartläggningsmetoden, beskriven av Eneroth (1984), kommer jag nedan att redovisa hur jag tolkat mina intervjuer. Som jag nämnt i det första kapitlet, innebär denna metod att jag systematiserar mina data genom att först dela in begreppet, som är företeelsen i sin helhet, i olika kategorier. Varje kategori har sedan flera dimensioner och varje dimension har flera kvaliteter. Begreppet om min undersökta företeelse i intervjuerna är ”kvinnoorganisationers syn på 1325”. För att göra mitt resultat tydligare följer här kartläggningen av undersökningen: Kvinnoorganisationers syn på 1325 Sverige Effekter Internationellt Lobbyarbete Uppföljning Politisk ovilja ”Oenighet” Sverige Operation 1325 Ökat samarbete mikro/makro Ökad legitimitet och resurser Resultat p.g.a. bottom-up Starkare verktyg FN som förebild Mindre tydliga effekter Kräver stor ansträngning Risk 1325 undermineras Försök misslyckats Peking plus 10 Ångrar 1325? Legalstrategi Avvaktar Ej påverkats Intresse tvärtom ökat 11/9 Internationellt Hårdare klimat Mindre resurser Kvinnors rättigheter inskränks Begreppet ”kvinnoorganisationers syn på 1325” kan delas in i följande kategorier: effekter, uppföljning och 11/9. Jag har delat in kategorin effekter i dimensionerna Sverige och internationellt, men eftersom jag framförallt studerat effekterna i Sverige, och bara ett par organisationer som arbetar internationellt, är resultatet nödvändigtvis inte sammanfattande för 53 internationella organisationer i allmänhet. Kvalitéerna, som sammanfattar resolution 1325s effekter för kvinnoorganisationer i Sverige, är att ett nätverk av organisationer har bildats i Operation 1325, att samarbetet mellan regering/riksdag på makronivå och kvinnoorganisationerna på mikronivå har ökat, att kvinnoorganisationerna har fått ökad legitimitet och ekonomiska resurser, samt att orsaken till att antagandet av resolution 1325 idag har gett resultat är kvinnoorganisationernas arbete med att göra den känd, att ta ned den på mikronivå och att sedan föra upp den på makronivå igen. För de kvinnoorganisationer som arbetar mer internationellt, NGOWG, IWTC och Kvinna till Kvinna, innebär 1325 ett starkare verktyg i kampen för att uppmärksamma, och påminna om vikten av ett genustänkande i alla situationer, vare sig det gäller inom FNsystemet, i militära strukturer eller arbete i konfliktområden. Eftersom de organisationer som jag intervjuade i New York inte har liknande kopplingar till statsapparaten som de svenska organisationerna har, upplevde de inte några större effekter av resolution 1325s antagande. Även om USA är medlem av nätverket ”Friends of 1325” verkar inte den nuvarande administrationen uppskatta kvinnoorganisationernas arbete tillräckligt mycket. Representanter för kvinnoorganisationerna menar åtminstone själva att den nuvarande administrationen tvärtom motarbetar deras arbete. När det gäller kategorin uppföljning delar jag in den i tre dimensioner: lobbyarbete, politisk ovilja och oenighet. Under genomförandet av intervjuerna blev jag medveten om vilket enormt lobbyarbete som krävdes vid antagandet av 1325 och insåg att det måste krävas minst lika mycket för att anta en ytterligare resolution. Mina respondenter pekade på riskerna med att 1325 undermineras om man officiellt kritiserar resolutionen för att försöka få en ny. Mina respondenter beskrev också den politiska ovilja som finns mot att ta en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. Detta yttrade sig bland annat i att medlemsstaterna faktiskt vägrade att ta en uppföljningsresolution på NGOWGs initiativ under 2001, i det amerikanska förslaget om tillägg till Pekingdeklarationen, samt i det faktum att vissa säkerhetsrådsrepresentanter till och med antyder att man idag ångrar antagandet av resolution 1325. På frågan om uppföljningsresolution verkade mina respondenter först oeniga om vikten av att försöka satsa på att få en ny och förbättrad resolution från säkerhetsrådet i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. Vissa svarade ”visst, vi behöver en bättre”, medan andra svarade ”nej, inte just nu, vi koncentrerar oss på den vi har”. Jag fick också mer eller mindre tydliga svar om att det just nu inte var optimala förutsättningar för att försöka få en ny resolution. 54 Jag tolkar detta som ett uttryck för legalstrategi. Det handlar alltså om hur, på vilket sätt som, kvinnoorganisationernas politiska mål bäst kan uppnås. Med antagandet av resolution 1325 blev frågan juridisk. En uppföljningsresolution skulle vara ett nytt, och antagligen bättre, juridiskt dokument, men eftersom det världspolitiska klimatet idag tenderar att prioritera hårda frågor, är risken för ett misslyckande stor. Ett sådant negativt rättsligt besked kan, enligt Mathiesen (1985), också skapa stora politiska förluster för organisationerna. För kvinnoorganisationerna kan det innebära att resolution 1325 undermineras och i värsta fall leda till att kvinnofrågorna försvinner helt från den offentliga debatten. Riskerna med att använda sig av en legalstrategi är i dagsläget således för stora och kvinnoorganisationerna har därför valt en annan strategi än den legala för att uppnå sina politiska mål. Det verkar som om kvinnoorganisationerna officiellt håller upp en enad front om att resolution 1325 är hur bra som helst, även om de är medvetna om dess brister. Samtidigt verkar det som om man inofficiellt är överens om att en ny resolution, ett nytt och förbättrat juridiskt dokument, skulle vara bra, men att man avvaktar tillsvidare. Oenigheten i mina respondenters olika svar tror jag således betyder att vissa håller sig till den officiella versionen, medan andra talar mer klarspråk. Kvinnoorganisationerna kommer troligtvis att använda sig av legalstrategi för att uppnå sina politiska mål när förutsättningarna är bättre. Med kategorin 11/9 menar jag inte bara terrorattackerna i USA den 11 september 2001, utan kanske ännu mer följderna av dem. Jag menar här att terrorattackerna ledde till en förändrad politisk dagordning, vilket bland annat min redogörelse över antagna resolutioner i säkerhetsrådet i kapitel fem visar. Kriget mot terrorismen var en direkt följd av terrorattackerna i USA och konsekvenserna av detta påverkar kvinnoorganisationers arbete över hela världen. Jag har valt att dela in kategorin 11/9 i dimensionerna Sverige respektive internationellt. Det visade sig nämligen att kvinnoorganisationerna i Sverige inte hade påverkats nämnvärt av det hårdnande världspolitiska klimatet, medan kvinnoorganisationerna med ett mer internationellt fokus på olika sätt hade påverkats. Detta är egentligen inget överraskande resultat då de svenska kvinnoorganisationerna i verkligheten arbetar ganska långt från hetluften i FNs säkerhetsråd, medan organisationerna i New York antagligen påverkades mer direkt eftersom attackerna ägde rum just där, samt att de organisationer jag intervjuade där har ett internationellt fokus. I Sverige beskrev mina respondenter också att arbetet hade intensifierats och uppmärksamheten ökat de senaste åren. Mina respondenter i New York vittnade tvärtom om mindre resurser för kvinnoorganisationerna och svårigheter att förespråka mjuka frågor i en kontext som prioriterade hårda frågor, Kvinna till Kvinna 55 vittnade om iakttagelser om att kvinnors rättigheter världen över åsidosätts och inskränks på grund av det hårdnande världspolitiska klimatet. I denna datasammanfattning av mina intervjuer har svaren på mina frågeställningar, framförallt fråga ett och tre, berörts. Nedan följer dock en övergripande sammanfattning i tre delar där fråga ett sammanfattas och besvaras i del ett, fråga två i del två, samt fråga tre i del tre. 7.2 Sammanfattning Både för kvinnoorganisationer i Sverige och för de två organisationer jag intervjuade i New York innebär antagandet av resolution 1325 ett mycket starkare verktyg för att ställa krav på förändring när det gäller kvinnors roll i freds- och konfliktarbete, samt krav om ökad jämställdhet i övrigt. Organisationerna har ”ett kvitto” på att den högsta instansen när det gäller att upprätthålla fred och internationell säkerhet, FNs säkerhetsråd, håller med om att jämlikhet är nödvändigt för att en hållbar fred skall kunna uppnås. Att den också är juridiskt bindande för alla FNs medlemsstater innebär att kvinnoorganisationerna kan sätta press på sina egna regeringar och se till att resolutionen efterlevs. Visserligen straffas inte medlemsstaterna om de bryter mot resolutionen, men jag utgår från att de flesta av FNs medlemsstater vill följa säkerhetsrådets beslut i så hög utsträckning som möjligt för att inte underminera FNs politiska makt. Eftersom Sverige inte befinner sig i en väpnad konflikt och att man i nätverket Operation 1325 valt att satsa på att den första paragrafen i resolutionen implementeras, innebär användandet av resolution 1325 i Sverige framförallt ett led i arbetet för jämställdhet mellan kvinnor och män. Man vill genom workshopliknande seminarier satsa på kompetensutveckling och utbildning för alla kvinnor om vikten av genusperspektiv. På detta sätt vill man erbjuda fler kvinnor möjligheten att se världen genom ett par genusglasögon, och på så vis förhoppningsvis öka jämställdheten på lång sikt. Med steg två i utbildningen appliceras detta också internationellt, kunskaper sprids och erfarenheter utbyts. Insamlingsstiftelsen Kvinna till Kvinna som har mer resurser än övriga kvinnoorganisationer i Sverige kan än mer effektivt arbeta för implementeringen av resolution 1325. Även här används resolution 1325 som ett verktyg för lobbyarbete mot den svenska regeringen, men också för att utbilda den svenska militären i genusperspektiv. Med sina många fältkontor i konfliktområden påminner Kvinna till Kvinna också lokala makthavare om 56 att följa resolution 1325, och informerar kvinnor i civilsamhället om resolution 1325s innebörd och betydelse. NGOWG använder sig av resolution 1325 för att påvisa olika FN-organ att de behöver bli bättre på jämställdhet och genusperspektiv. Dessutom följer man upp implementeringen av 1325, samt anordnar årliga tillställningar inför årsdagen för att uppmärksamma och påminna om resolutionens antagande. IWTC använder sig av resolution 1325 för att påvisa vikten av att skapa kommunikation mellan FN-missioner i fält och civilbefolkningen. Man planerar också att göra en sammanställning över hur resolution 1325 används i praktiken världen över. Sammanfattningsvis används säkerhetsrådsresolution 1325 som ett verktyg, eller politisk hävstång, för att få makthavare att införa genusperspektiv i fred- och konfliktarbete, för att påkalla uppmärksamhet i frågor som kvinnoorganisationerna ofta arbetat länge med, samt för att öka jämställdheten i samhället i övrigt. Det har bara antagits en resolution i FNs säkerhetsråd om kvinnor, fred och säkerhet, medan det i liknande ämnen har tagits uppföljningsresolutioner som har fört frågan framåt. Istället för uppföljningsresolutioner har säkerhetsrådet utfärdat så kallade Presidential Statements, PRSTs. Dessa uttalanden har visserligen fört frågan framåt, men de har ingen juridisk relevans och saknar därmed politisk auktoritet. Under 2001 försökte kvinnoorganisationerna, med NGOWG i spetsen, få ännu en resolution, men medlemsstaterna vägrade. Att säkerhetsrådet inte antagit uppföljningsresolutioner i ämnet kvinnor, fred och säkerhet, men i andra mjuka ämnen, tyder på att säkerhetsrådets medlemmar saknar förmågan att använda sig av ett genusperspektiv, att se världen genom ett par genusglasögon, att se att en uppföljningsresolution i ämnet skulle förbättra möjligheterna för implementering och därmed öka chanserna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Analyser av säkerhetsrådets rapporter har, som tidigare nämnts, också visat på avsaknaden av ett genusperspektiv. Således tenderar säkerhetsrådets medlemsstaters syn på omvärlden att vara genusblind. Behovet av gender mainstreaming, eller jämställdhetsintegrering, som nämns i resolutionstexten upprepade gånger, och som innebär att genusperspektiv ska inlemmas överallt i alla frågor, inte som ett separat ämne har antagligen inte nått säkerhetsrådet. Den världspolitiska kontexten har förändrats efter terrorattackerna i USA den 11 september 2001. Administrationen i USA har valt att svara aggressivt och har inlett flera krig för att skydda sig mot ”hotet från terrorismen”, vilket kan vara en förklaring till att mjuka frågor har prioriterats bort. Fjorton resolutioner i säkerhetsrådet om hotet mot internationell 57 säkerhet orsakad av terrorism antagna på drygt tre och ett halvt år tyder på att även FNs säkerhetsråd har prioriterat så kallade hårda frågor. Endast två resolutioner i mjuka ämnen, om barn och väpnade konflikter, har antagits efter terrorattackerna den 11 september 2001. De kvinnoorganisationer som arbetar internationellt bekräftar att det internationella politiska klimatet har hårdnat under åren sen resolutionen antogs. Kvinna till Kvinna har märkt av det hårdnande politiska klimatet i sitt internationella arbete genom att kvinnors rättigheter har begränsats, IWTC har haft problem med att få in kvinnor från konfliktdrabbade länder till USA på grund av skärpta lagar, NGOWG har sett tendenser till att säkerhetsrådsmedlemmar ångrar att resolution 1325 antogs. Det hårdnande politiska klimatet är dock inget som kvinnoorganisationer i Sverige märkt av. Här har intresset för kvinnors roll i fred- och säkerhetsarbete tvärtom bara ökat de senaste åren. Mina respondenter svarade olika på frågan om en uppföljningsresolution, men detta är, efter en tolkning av intervjuerna, troligtvis resultatet av officiella respektive inofficiella svar på frågan. Det är svårt och riskfyllt för kvinnoorganisationerna att driva fram en ny och bättre resolution om kvinnor, fred och säkerhet i dagens politiska kontext. Det verkar som att man väntar tills förutsättningarna är bättre. Kvinnoorganisationernas strategi för att uppnå sina politiska mål verkar således vara att fokusera på resolution 1325, trots textens brister, samt att använda sig av legalstrategi vid en senare tidpunkt när de externa förutsättningarna för att få en ny resolution är bättre. En resolution i säkerhetsrådet är ju trots allt ändå en, ett för FNs medlemsstater juridiskt bindande dokument som nu väntar på sina fulla implementering. Sammanfattningsvis kan man säga att orsaken till att det inte har tagits en förbättrad resolution om kvinnors roll i fred och säkerhetsfrågor är att medlemsstater inte längre ville driva frågan, att säkerhetsrådet, där USA har stort inflytande, efter den 11 september 2001 tenderar att prioritera hårda frågor i säkerhetspolitiken, samt att kvinnoorganisationerna har valt att avvakta med att kraftfullt lobba mot säkerhetsrådet för att åstadkomma en ny resolution på grund av externa förutsättningar, det vill säga det hårdnande politiska klimatet. Antagandet av säkerhetsrådsresolution 1325 har först och främst gjort att frågan rörande kvinnor, fred och säkerhet har blivit legal. Vidare har vikten av kvinnors deltagande som jämlika uppmärksammats i den högsta instansen när det gäller internationell fred och säkerhet och en ökad internationell förståelse för hur väpnade konflikter påverkar kvinnor har spridits. Den svenska regeringen har tagit resolution 1325 till sig, men detta har framförallt skett efter att kvinnoorganisationerna påpekat vikten av att resolutionen finns och behöver följas. 58 Således har lobbyarbetet från kvinnoorganisationer i Sverige varit framgångsrikt, den svenska regeringen vill vara framstående i de här frågorna. Kvinnoorganisationerna har fått mer resurser, och upplever, åtminstone för tillfället, ett starkt stöd från regering och riksdag. Idag måste alla militära styrkor som skall delta i utlandstjänst genomgå en obligatorisk utbildning i resolution 1325 och genusperspektiv. Vidare har Folke Bernadotte Akademien bildats, troligtvis inte på grund av 1325, men med fokus på fredsarbete och förebyggande av konflikter är detta trots allt ett steg i resolution 1325s anda. För kvinnoorganisationerna i Sverige har alltså antagandet av resolution 1325 efterhand gett ökad legitimitet, uppmärksamhet och mer resurser åt det arbete de har utfört sen länge. I New York påverkade inte antagandet av resolution 1325 kvinnoorganisationernas arbete nämnvärt. De organisationer jag intervjuat där har inte varit beroende av statliga pengar på samma sätt som kvinnoorganisationerna i Sverige. Idag märker dock även de att intresset för 1325 har ökat. Sammanfattningsvis kan man säga att själva antagandet av resolution 1325 inte ledde till några större förändringar. Det verkar istället vara så att kvinnoorganisationer världen över har tagit resolutionen till sig och sedan använder den för att sätta krav på sina lokala eller nationella makthavare att följa den. Det har tagit tid för kvinnoorganisationerna att göra resolution 1325 tillräckligt känd för att förändring skall ske, men arbetet har inletts och pågår fortlöpande. Resolution 1325 kan alltså sägas ha färdats från högsta politiska institution, FNs säkerhetsråd, ner till kvinnoorganisationerna i civilsamhället, och är nu på väg upp igen för att implementeringen skall verkställas. Resolution 1325 har färdats från makronivå, ner till mikronivå och upp till makronivå igen. 7.3 Slutsats När jag började mitt arbete med denna uppsats var jag konfunderad över att det bara tagits en resolution i säkerhetsrådet om kvinnors roll rörande fred och säkerhet. Det hade ju tagits fler resolutioner i andra mjuka ämnen. Eftersom många verkade vara överens om att resolutionstexten har uppenbara brister, varför tar man inte bara en ny, en som är bättre? Säkerhetsrådet beslutar i resolution 1325s sista paragraf att ”fortsätta att aktivt ägna oss åt denna fråga”. Detta verkar dock säkerhetsrådet stundtals glömt bort. Varför är det så? Kan 59 orsaken vara att säkerhetsrådets sammansättning av nästintill uteslutande män8 innebär att ytterligare resolutioner i detta ämne helt enkelt är ointressant? Kan antagandet av 1325 ha varit ett sätt för att undvika kritik när det gäller framtida frågor rörande genus och jämställdhet? Kan det till och med vara så att dessa män sittandes i säkerhetsrådet inte ville utveckla frågan om kvinnor, fred och säkerhet för att det hotade deras ställning? Det går inte att utesluta, men min undersökning visar att processen för att få en resolution i säkerhetsrådet i detta ämne är mer komplicerad än så. Att säkerhetsrådet valt att inte anta fler resolutioner om kvinnors roll i freds- och säkerhetsfrågor, utan endast gjort PRSTs, som inte är juridiskt bindande men som onekligen har fört frågan framåt, tyder på att genusfrågor har låg prioritet hos säkerhetsrådets medlemmar. Det behöver nödvändigtvis inte handla om illvilja, utan kan vara resultatet av okunskap. Cora True-Frosts vittnesmål om att säkerhetsrådsmedlemmar försöker att komma undan genom att hänvisa till att genusfrågor borde behandlas på andra ställen, inte i säkerhetsrådet, visar att säkerhetsrådets medlemmar inte har fått tillräcklig utbildning i genusperspektiv och inte har förstått innebörden av gender mainstreaming, som nämns ett flertal gånger i resolutionstexten. Jämställdhetsintegrering, som är den svenska översättningen av begreppet, innebär nämligen att genusfrågor inte ska behandlas separat, utan att ett genustänkande skall genomsyra alla frågor och beslut. Det gäller således även säkerhetsrådets arbete. Säkerhetsrådets strukturella sammansättning gör också att hälften av de tio medlemsstater som är tillfälliga medlemmar av säkerhetsrådet bytts ut varje år. Detta innebär alltså att det måste ske en kontinuerlig utbildning i genusperspektiv av säkerhetsrådets medlemmar för att dessa ska kunna tillämpa genusglasögonen i alla frågor, oavsett om det gäller Mellanöstern, avväpningsaktioner eller svältkatastrofer. Under arbetet med min uppsats har jag förstått att det är avgörande att kvinnoorganisationer världen över officiellt är eniga när det gäller vilken slags strategi som bör användas för att de politiska målen skall kunna uppnås. En bred enighet är en förutsättning för att ett eventuellt beslut om att lobba för att få en uppföljningsresolution skall bli så kraftfullt och effektfullt som möjligt. Min uppsats visar nämligen, genom att belysa processen fram till resolution 1325s antagande och att försök gjordes under 2001, att säkerhetsrådet behöver bli utsatt för ett enstämmigt och starkt lobbyarbete för att anta en resolution i ett ämne som detta. Det stora antal resolutioner som behandlat internationell 8 Jag har försökt att hitta statistik på kvinnlig representation i säkerhetsrådet, men misslyckats. Mitt antagande att det nästan bara varit män i säkerhetsrådet baseras på mitt intervjumaterial. 60 terrorism efter den 11 september 2001, samt effektiviteten i antagningsprocessen (dagen efter terrorattackerna, den 12 september 2001), visar dels vilka frågor säkerhetsrådet prioriterar, och dels tyder det på att det inte krävs ett lika starkt lobbyarbete för att behandla hårda ämnen. Kanske är exemplet med terrorattackerna den 11 september inte representativt för hårda ämnen i allmänhet, en stor del av världen var praktiskt taget i chock tiden efteråt. Jag är dock ändå övertygad om att följderna av attackerna, det vill säga Bushadministrationens svar på attackerna och efterföljande politik har påverkat säkerhetsrådets medlemmar att fokusera på hårda ämnen, vilket har försämrat förutsättningarna för en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet. Att försöka få säkerhetsrådet att anta en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet är ett uttryck av legalstrategi från kvinnoorganisationernas sida. Min undersökning visar dock att de externa förutsättningarna måste vara optimala för att det ska vara lönt att försöka få säkerhetsrådet att ta en resolution i mjuka ämnen, åtminstone när det gäller kvinnor, fred och säkerhet. Det är nämligen olyckligt om man officiellt skulle gå ut kraftfullt för att försöka få en ny resolution i säkerhetsrådet och säkerhetsrådet sedan inte antar resolutionen. Det hårda arbetet med att försöka få en ny resolution skulle kunna ses av andra som ett bevis på att resolutionen inte är så viktig enligt devisen ”inte ens kvinnoorganisationerna själva tycker den är bra, varför ska vi då följa den?”. Ett misslyckande med att få en ny resolution trots kraftigt och enstämmigt lobbyarbete av kvinnoorganisationerna skulle alltså kunna underminera resolution 1325s betydelse och därmed leda till stora negativa politiska konsekvenser. Min undersökning visar att de externa förutsättningarna för att använda sig av en legalstrategi inte har varit särskilt bra sedan resolution 1325 antogs. Således har kvinnoorganisationerna själva inte heller lobbat kraftfullt mot säkerhetsrådet att ta en ny resolution och eftersom det verkar vara det som behövs för att säkerhetsrådet skall ta en resolution i ett ämne som kvinnor, fred och säkerhet har inte heller en uppföljningsresolution antagits. Kvinnoorganisationerna har alltså valt att officiellt fokusera på resolution 1325, istället för att använda sig av en legalstrategi. Trots att resolution 1325 inte är perfekt och har uppenbara brister i uppföljningsmekanismer och ansvarsfrågan, och trots att säkerhetsrådet valt att inte ta uppföljningsresolutioner, så är den på sätt och vis ändå tillräcklig. Resolution 1325 är trots allt ett juridiskt dokument som ger politisk legitimitet och uppmärksamhet åt det arbete kvinnoorganisationerna alltid utfört och som FNs medlemsstater enligt internationell rätt måste följa. 61 Även om den feministiska problematiken existerar när det gäller säkerhetsrådets förmåga att anta resolutioner och följa upp beslut, beror de uteblivna uppföljningsresolutionerna om kvinnor, fred och säkerhet inte bara på säkerhetsrådets genusblindhet. Kvinnoorganisationerna har själva, på grund av den förändrade kontexten, valt en annan strategi än den legala för att uppnå sina politiska mål utan att riskera att förlora legitimitet. När det gäller avsaknaden av en uppföljningsresolution i ämnet kvinnor, fred och säkerhet går det givetvis endast att spekulera i vilken roll den nuvarande administrationen i USA under George W. Bushs presidentskap har. Vissa fakta, när det gäller den förändrade världspolitiska kontexten, som har försämrat förutsättningarna för en uppföljningsresolution, är dock uppenbara: USA har sedan det kalla krigets slut, som enda kvarvarande supermakt, haft stort inflytande på FN som organisation och inte minst säkerhetsrådet, vilket till exempel det utrymme terrorism fått sedan terrorattacker inträffade på amerikansk mark tyder på. President Bush inrättades som president i januari 2001. Det har alltså varit under hans presidentskap som säkerhetsrådets medlemsstater, enligt Semler/IWTC, vägrade att behandla ämnet kvinnor, fred och säkerhet i en ny resolution. Detta behöver nödvändigtvis inte innebära att orsaken till att säkerhetsrådet inte har antagit en uppföljningsresolution endast är på grund av den nuvarande amerikanska administrationen. USA är trots allt medlem av ”Friends of 1325”, och eftersom nätverket bildades under 2001 antar jag att det var ett beslut av den nuvarande administrationen. Min uppsats visar dock att den amerikanska administrationen onekligen har fattat beslut som påverkar kvinnoorganisationers arbete negativt. Det handlar om följder av kriget mot terrorismen, förslaget om ett tillägg till Pekingdeklarationen, att kvinnors rättigheter inskränks och så vidare. Detta är något som de organisationer som har ett mer internationellt anspråk, det vill säga Kvinna till Kvinna, samt de två organisationerna som jag intervjuade i New York, NGO Working Group och IWTC, har upplevt. Deras arbete har påverkats av följderna av terrorattackerna den 11 september 2001. De har upplevt att mjuka frågor får stå tillbaka för hårda eller ”the guns kind of issues” som Cora True-Frost/NGOWG uttalade sig. Att effekterna av 1325 har visat sig mer och mer de senaste åren visar också att beslut i säkerhetsrådet inte automatiskt leder till någon större förändring hos medlemsstaterna. Detta har fått mig att fundera på i vilken utsträckning politiker följer med i vad som sker i FN. Sverige är förvisso ett litet land, men med en stark vilja att vara delaktiga i FN-beslut. Min undersökning visar dock att resolution 1325s antagande inte ens här fick uppmärksamhet 62 förrän kvinnoorganisationerna tog upp den och ställde krav på regeringen. Jag tror inte att den svenska regeringen försökte undvika implementeringen av resolution 1325, snarare att resolutionen helt enkelt passerade obemärkt förbi. Det idag stora intresset från regeringen för kvinnoorganisationerna tyder på att deras arbete och kunskaper respekteras, uppskattas och behövs. Den långsamma implementeringen av resolution 1325 visar att en medlemsstat, i det här fallet det till FN positivt inställda Sverige, inte omedelbart uppfattar och därmed följer FNs säkerhetsråds beslut. Inte förrän frivilligorganisationer upplyst makthavarna i landet inser man problemet. Det verkar således vara aktörer på mikronivå som själva får övervaka sina intresseområdens utveckling på makronivå. Eftersom resolution 1325 är antagen i säkerhetsrådet kan makthavare på nationell nivå (makronivå) inte bara vifta undan den när organisationer på mikronivå pekar på den, åtminstone inte om de vill behålla sin trovärdighet i FN. Antagandet av resolution 1325 innebär alltså en möjlighet för kvinnoorganisationerna att trycka på sina nationella regeringar och på så vis uppnå politiska mål. Genom att undersöka effekterna av en resolution från säkerhetsrådet belyser min undersökning också den tröghet som finns inom FN-systemet. FN är en väldigt stor organisation bestående av flera ”familjer”. Implementeringen av resolution 1325 kräver trots allt omfattande förändringar, exempelvis måste många män ge upp sina positioner om fler kvinnor skall kunna komma in, vilket är en förutsättning för att könsbalansen skall förbättras. Dessa förändringar kommer troligtvis att ta lång tid. Det är här också viktigt att poängtera att FN består av medlemsstaterna. Det går inte att kritisera FN utan att kritisera medlemsstaterna. Det är trots allt medlemsstaternas ansvar att nominera fler kvinnor till ledande poster inom FN och så vidare. Min undersökning belyser avslutningsvis vikten av ett nära samarbete mellan mikrooch makronivåer i samhället, att kommunikationen ”top-down” och ”bottom-up” fungerar, för att en resolution i säkerhetsrådet skall få betydelse för vanliga människor i civilsamhället. För resolution 1325s implementering har kvinnoorganisationernas arbete med att sprida information om den, utbilda i genusperspektiv och ställa krav på lokala makthavare varit avgörande för att det idag, snart fem år efter att den antogs, syns effekter. Detta arbete har bara börjat. Det kommer att ta tid, men arbetet har åtminstone inletts. Vetskapen om resolution 1325 behöver öka, kunskapen om hur den praktiskt kan användas behöver spridas, politiker och makthavare behöver informeras och inspireras, och många fler människor, både kvinnor och män, behöver ta på sig genusglasögonen. 63 Referenser Litteratur Andersen, Vilmer och Peter Gamdrup,1994. ”Forskningsmetoder”. Vetenskapsteori och metodlära, Heine Andersen (red.) s. 68-95. Lund: Studentlitteratur. Bengtsson, Rickard, Magnus Ericson, Martin Hall och Annica Kronsell. 2001. Perspektiv på världspolitik. Lund: Studentlitteratur. Brock-Utne, Birgit. 1990. ”Feminist Perspectives on Peace”. A Reader in Peace Studies. Utgiven av Paul Smoker, Ruth Davies och Barbara Munske. New York: Pergamon Press, s. 144-149. Carruthers, Susan L. 2000. The Media at War. New York: Palgrave. Cohn, Carol. 2004. “Feminist Peacemaking”. Women’s Review of Books, Vol.21: 8-10. Eneroth, Bo. 1984. Hur mäter man ”vackert”? Stockholm: Akademilitteratur. FN 2000. Basic Facts about the United Nations. New York: Förenta Nationerna. Goldmann, Kjell, Mogens N. Pedersen och Øyvind Østerud. 1997. Statsvetenskapligt lexikon. Stockholm: Universitetsforlaget. Höglund, Anna T. 2003. ”Gender Aspects of the Legitimisation of Military Force- a PostSeptember 11 Perspective”, Gender and Peace Processes- an Impossible Match? Utgiven av Louise Olsson. Utsikt mot utveckling, vol. 19:7-16. Uppsala: Collegium for development studies. Ivarsson, Sophia. 2004. Genusperspektiv på fredsbefrämjande insatser. Försvarsberedningens skriftserie nr 12. Stockholm: Försvarsdepartementet. Klot, Jennifer F. 2003. ”Women and Peace Processes- an Impossible Match? Gender and Peace Processes- an Impossible Match? Utgiven av Lousie Olsson. Utsikt mot utveckling, vol. 19:17-24. Uppsala: Collegium for development studies. Lithander, Anna. 2000. Engendering the Peace Process, A Gender Approach to Dayton- and Beyond. Stockholm: The Kvinna till Kvinna Foundation. Lodenius, Peter. 2003. Bushs nya värld. Helsingfors: Ny Tid. Mathiesen, Thomas. 1985. Rätten i samhället. Göteborg: Korpen. McCracken, Grant. 1988. The Long Interview. Newbury Park: Sage. Miall, Hugh, Oliver Ramsbotham och Tom Woodhouse. 1999. Contemporary Conflict Resolution. Oxford and Malden: Polity Press and Blackwell Publishing. Olsson, Louise och Gunilla Lindestam. 2003. ”Introduction”. Gender and Peace Processesan Impossible Match? Utgiven av Louise Olsson. Utsikt mot utveckling, vol. 19:7-16. Uppsala: Collegium for development studies. Reardon, Betty. 1990. “Feminist Concepts of Peace and Security”. A Reader in Peace Studies. Utgiven av Paul Smoker, Ruth Davies och Barbara Munske. New York: Pergamon Press, s. 136-143. Rehn, Elisabeth och Ellen Johnson Sirleaf. 2002. War Women Peace. New York: UNIFEM Starrin, Bengt och Barbro Renck. 1996. ”Den kvalitativa intervjun”. Kvalitativa studier i teori och praktik. Per-Gunnar Svensson & Bengt Starrin (red.) s. 52-78. Lund: Studentlitteratur. Steans, Jill. 1998. Gender and international relations: an introduction. Cambridge: Polity. Söderberg Jacobson, Agneta. 2004. Rethink! A Handbook for Sustainable Peace. Stockholm: The Kvinna till Kvinna Foundation. Tickner, J. Ann. 2004. ”Feminist Responses to International Security Studies”. Peace Review 16:1. s. 43-48. True, Jacqui. 2001. “Feminism”. Theories of International Relations. Scott Burchill, Richard Devetak, Andrew Linklater, Matthew Paterson, Christian Reus-Smit & Jacqui True s. 231266. New York: Palgrave. Turpin, Jennifer. 1998. “Many Faces: Women Confronting War”. The Women and War Reader. Lois Ann Lorentzen & Jennifer Turpin (ed) s. 3-18. New York: New York University Press. Weiss, Thomas G. och Cindy Collins. 2000. Humanitarian Challenges and Interventions. Boulder: Westview. Weiss, Thomas G., David P. Forsythe och Roger A. Coate. 2004. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview. Widerberg, Karin. 1988. “Några reflexioner om legalstrategi och reflexive rätt i ett könsperspektiv”. Retfaerd nr 42:11. s. 7-21. Officiella dokument FN-dokument E/CN.6/2004/10. Women’s equal participation in conflict prevention, management and conflict resolution and in post-conflict peace building. Report of the Secretary-General to ECOSOC. S/RES/1325. 2000. UNSC Resolution 1325 on Women, Peace and Security. 001031. S/PRST/2001/31. 2001. UN Security Council Presidential Statement. 011031. S/PRST/2002/32. 2002. UN Security Council Presidential Statement. 021031. S/PRST/2004/40. 2004. UN Security Council Presidential Statement. 041028. S/2002/1154. 2002. Report of the Secretary-General on women, peace and security. 021016 S/2004/814. 2004. Women and peace and security. Report of the Secretary-General. 041013 UNSC 2000. SC/6816. Pressuttalande av säkerhetsrådets ordförande på internationella kvinnodagen 000308. Rapporter från Sveriges regering FD 2004. Jämställdhet- ett verktyg för att främja fred och lösa konflikter. Hämtad från www.regeringen.se/sb/d/527/a/3253, 040429. Utgiven av Försvarsdepartementet. UD 2005. Konflikthantering och säkerhet. Hämtad från www.regeringen.se/sb/d/2581/a/21571, 050317. Utgiven av Utrikedepartementet. Material från kvinnoorganisationer Four Years On: An Alternative Report and Progress Check on the Implementation of Security Council Resolution 1325. 2004. New York: NGO Working Group on Women, Peace and Security. IKFF 2002. Den Nya Säkerhetspolitiken, IKFFs skriftserie Fred och Frihet, nr 16, nr 1:2002, årgång 76. Stockholm: IKFF. IKFF 2004. Säkerhetsrådsresolution 1325- Kvinnor, Fred och Säkerhet, IKFFs skriftserie Fred och Frihet nr 19, 2004:2, årgång 78. Stockholm: IKFF. IWTC 2004. Women at Work- A User’s Guide to Law and Policy for Constructing a Road to Peace. 2004. New York: The International Women’s Tribune Centre. Operation 1325 2005. Operation 1325s nyhetsbrev. 2005: 2. Information från Internet FBA 2005. Information hämtad från www.folkebernadotteacademy.se, 050503. IKFF 2005. Information hämtad från www.ikff.se, 050428. KfF 2005. Information hämtad från www.kvinnorforfred.com, 050310. OSAGI 2005. Information hämtad från www.un.org/womenwatch/osagi, 050506. Peacewomen 2005. Information hämtad från www.peacewomen.org, 050420. UNIFEM 2005. Information hämtad från www.unifem.se, 050428. UNSC 2005. statistik från säkerhetsrådets hemsida. Hämtad från www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions05.htm, 050510. Muntliga källor Amnéus 2005. Diana Amnéus framförande under seminarium om OSSE och 1325, anordnat av IKFF, SÄRK och OSSE-förbundet. Stockholm 8 april 2005. Carlman 2005. Åsa Carlmans föredrag i Lund, anordnat av utrikespolitiska föreningen. Februari 2005. 68