Europaparlamentet
2014-2019
Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
26.1.2016
ARBETSDOKUMENT
om användning av artikel 2 och stadgan som grund för överträdelseförfaranden
Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Barbara Spinelli
DT\1084086SV.doc
SV
PE575.320v01-00
Förenade i mångfalden
SV
Inledning
Europeiska unionen bygger på värden som är gemensamma för alla medlemsstaterna. Dessa
värden, som sammanfattas i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget),
måste också vara uppfyllda för att ett land ska kunna ansöka om att bli medlem av EU i
enlighet med artikel 49 i EU-fördraget.
Samtidigt anges i artikel 6 i EUF-fördraget att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och
principer som fastställs i stadgan om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan),
vilken har samma rättsliga värde som fördragen.
Mänsklig värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstatlighet och mänskliga rättigheter är
därför själva ryggraden i EU, och dessa värden måste följas av ett land som vill bli medlem av
den överstatliga organisationen.
Artikel 7 i EU-fördraget innehåller två oberoende mekanismer som har till uppgift att skydda
de grundprinciper som anges i artikel 2 i EU-fördraget. Dessa mekanismer är de enda
lagstiftningsinstrument som EU kan tillämpa mot en medlemsstat som inte följer artikel 2 i
EU-fördraget genom handlingar och/eller åtgärder som faller utanför unionsrättens
tillämpningsområde. Medvetenheten om mekanismernas begränsningar har dock flera gånger
gjort det nödvändigt att inrätta ett nytt instrument som är mer långtgående än bestämmelserna
i artikel 7.
Under den pågående valperioden har Europaparlamentet, i sin resolution av den 10 juni 2015
om situationen i Ungern, uppmanat kommissionen att lägga fram ett förslag i denna riktning
och uppdragit åt utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes
frågor att bidra till att utveckla och utarbeta detta förslag i form av ett betänkande som avser
lagstiftningsinitiativ, vilket bör antas före årsskiftet.
Begränsningar i tillämpningsområdet för artikel 7 i EU-fördraget
Artikel 7 i EU-fördraget består av två oberoende mekanismer: dels en förebyggande
mekanism som kan aktiveras om det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt
åsidosätter värden som anges i artikel 2, dels en påföljdsmekanism som kan utlösas vid ett
allvarligt och ihållande åsidosättande av ovannämnda värden.
Förutom att det är ”tekniskt” svårt att tillämpa de båda mekanismerna, vilket beror på att det
krävs breda majoriteter för att inleda förfarandet, är det uppenbart att godtycke och bristande
politisk vilja är de två största hindren för att mekanismerna ska kunna omsättas i praktiken1.
De organ som är ansvariga för förfarandet och har en central beslutsfattande roll, dvs.
ministerrådet i det första fallet och Europeiska rådet och ministerrådet i det andra fallet, kan
fungera som bromsklossar. Ett annat problem är att det råder förvirring kring de begrepp som
ligger till grund för mekanismerna, vilket öppnar för mycket godtyckliga bedömningar av de
olika kriterierna. Det som är särskilt uppseendeväckande är att det helt saknas en ”aktiv” roll
för EU:s rättsliga organ, som bara har till uppgift att kontrollera lagenligheten av förfarandet i
enlighet med artikel 269 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Kravet på allvarligt och ihållande åsidosättande enligt artikel 7.2 i EU-fördraget förutsätter
dessutom att det funnits en systematik, och innebär i själva verket att påföljder inte ska
1
Se t.ex. 2013/2078 (INI), skäl K.
PE575.320v01-00
SV
2/5
DT\1084086SV.doc
utdömas i ett enskilt eller isolerat fall där värdena åsidosatts1.
Att de begränsningar som nämns ovan verkligen finns bekräftas av att mekanismerna i
artikel 7 i EU-fördraget hittills aldrig har tillämpats.
”Stadgan” som bristfällig primärrätt
Trots att stadgan ingår i EU:s primärrätt i enlighet med artikel 6 i EU-fördraget är den
fortfarande behäftad med de begränsningar som är en följd av artikel 51 i stadgan och som
även bekräftats av domstolen2. Till skillnad från artikel 2 i EU-fördraget, som tillämpas även
utanför unionsrättens gränser och som har blivit en renodlad allmän uppförandekod för de
stater som är medlemmar i unionen, omfattas stadgan alltjämt av ”tillämpningsområdet för
unionsrätten”.
Vi har alltså att göra med en ”stympad” primärrätt, som är likställd i teorin men inte i
praktiken. Detta trots att det i artikel 52 i stadgan fastställs att om stadgan omfattar rättigheter
som motsvarar sådana som garanteras av den europeiska konventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller av medlemsstaternas
gemensamma konstitutionella traditioner, ska de ha samma innebörd och räckvidd som i
konventionen eller traditionerna och vara direkt tillämpliga inom de enskilda
medlemsstaternas rättsordningar.
Både parlamentet och kommissionen har lagt fram förslag om att avskaffa artikel 51 i stadgan
genom en översyn av fördragen.
Tillämpning av ett överträdelseförfarande enligt artiklarna 258 och 260 i EUF-fördraget
som ett instrument till skydd för artikel 2 och stadgan
Från flera håll anges överträdelseförfarandet som ett alternativ till de mekanismer som skapas
genom i artikel 7 i EU-fördraget. Kommissionen har själv valt denna lösning i liknande
situationer3.
Trots detta ska sägas att artikel 258 i EUF-fördraget – i motsats till artikel 7 i EU-fördraget,
som tillämpas även utanför unionsrättens gränser – förutsätter att medlemsstatens skyldigheter
enligt fördraget har åsidosatts. Artikel 258 gäller alltså bara åsidosättanden som omfattas av
unionsrättens tillämpningsområde och begränsar samtidigt tillämpningsområdet för de
grundläggande rättigheter som fastställs i stadgan.
När det specifikt gäller artikel 2 i EU-fördraget finns det konkreta svårigheter med den direkta
tillämpligheten av de i artikeln angivna målen och principerna, eftersom de har ett allmänt
tillämpningsområde och eftersom det måste ha skett ett konkret åsidosättande av artikel 258 i
EUF-fördraget som lätt kan styrkas.
Det är här problematiskt att ange en självständig och väldefinierad innebörd av begreppet rule
of law (rättsstatlighet), som man åberopar snarare som en samling postulat än som en
självständig och konkret definierad princip4.
1
COM(2003)0606, 15.10.2003, s. 7.
Se t.ex. mål C-617/10 mot Åkerberg Fransson, 26.2.2013, punkterna 17–23.
3
Se t.ex. HYPERLINK "http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_sv.htm." http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-12-24_sv.htm.
4
Venedigkommissionen, ”Report on the Rule of Law”, 4.4.2011.
2
DT\1084086SV.doc
3/5
PE575.320v01-00
SV
Det är dock viktigt att lyfta fram det akademiska förslaget om ett förfarande för systematiska
överträdelser1, vilket syftar till att uppmärksamma domstolen på en rad olika enskilda
överträdelser som i sin helhet kan föranleda åtgärder i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget.
Hur som helst kan man ifrågasätta effektiviteten i de ekonomiska påföljder som anges i
artikel 260 i EUF-fördraget vid systematiskt åsidosättande av de gemensamma värdena.
Ett nytt instrument till skydd för EU:s värden
EU:s värden, i synnerhet de grundläggande rättigheterna, utgör och bör utgöra en hörnpelare i
integrationsprojektet. Detta framgår klart och tydligt av en jämförelse av bland annat
artiklarna 2, 3, 6, 7 och 13 i EU-fördraget.
EU har således inte bara en plikt utan också en skyldighet att skaffa sig instrument som
säkerställer att EU-organen och medlemsstaterna anpassar alla sina åtgärder och all sin politik
efter detta, både när de agerar inom unionens ram och utanför den.
Som Europaparlamentet flera gånger har påpekat kräver detta en mekanism som inbegriper ett
system där man på förhand bevakar/övervakar de situationer där olika aktörer inom EU kan
komma att åsidosätta värdena. Härutöver krävs även ett effektivt system där man i efterhand
åtgärdar de åsidosättanden som förekommit. Detta förutsätter dessutom att man fullt ut
involverar de förbisedda aktörerna i det aktuella regelverket, dvs. i första hand
Europaparlamentet och de nationella parlamenten, som i det demokratiska styrelseskicket är
de tydligaste uttrycken för folkets självbestämmande, och i andra hand de rättsliga organen,
som är bäst lämpade att på ett kompetent sätt tillämpa rätten och som genom sin natur saknar
politiska ambitioner.
Rekommendationer
Förhandsövervakning
Som en följd av parlamentets framlagda förslag och med tanke på erfarenheterna från det
nätverk av oberoende experter på området för grundläggande rättigheter som kommissionen
bildade 2002, bör EU tillsätta ett politiskt oberoende organ som består av branschexperter och
som ägnar sig åt att övervaka situationen för de grundläggande rättigheterna och
rättsstatligheten inom EU och i de enskilda medlemsstaterna. Detta organ bör få ett bredare
tillämpningsområde än Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA)2.
Övervakningen skulle kunna resultera i analyser av enskilda situationer som rör enskilda
medlemsstater och rättigheter och av kollektiva situationer på EU-nivå.
Detta organ bör anlita sakkunniga vid Europarådets och FN:s specialiserade organ och vid
icke-statliga organisationer och organisationer i det civila samhället.
Dessutom bör det mellan nationella rättsliga organ institutionaliseras ett utbyte av god praxis
när det gäller tolkning och tillämpning av bestämmelserna om skydd för och främjande av
grundläggande rättigheter.
1
K.L. Scheppele What Can the European Commission Do When Member States Violate Basic Principles of the
European Union? The Case for Systemic Infringement Actions, november 2013.
2
Artikel 3.3 i förordning (EG) nr 168/2007.
PE575.320v01-00
SV
4/5
DT\1084086SV.doc
För att främja en ständig dialog på området skulle man också kunna anordna, i
Europaparlamentets lokaler, ett årligt toppmöte om europeisk rättvisa mellan företrädare för
EU-institutionerna, de europeiska domstolarna, Europarådet, FRA och de nationella högsta
domstolarna.
Europaparlamentet och de nationella parlamenten
Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör ständigt hållas informerade om det
oberoende organets övervaknings- och kontrollverksamhet.
Slutsatserna från denna verksamhet måste bli föremål för en politisk diskussion i
Europaparlamentets ansvariga utskott, vilken bör utmynna i specifika rekommendationer i
frågan.
Dessa rekommendationer bör ge bindande impulser till kommande åtgärder från EU-organens
sida och eventuellt till aktivering av ett förfarande i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget
på grund av åsidosättande av bestämmelserna i stadgan.
Åtgärder för att förhindra åsidosättande
För att bryta det politiska dödläge som kännetecknar det aktuella systemet till skydd för
värdena i artikel 2 i EU-fördraget bör domstolen i enlighet med artiklarna 263 och 265 i EUFfördraget få en kontrollfunktion som ”övervakare” av EU-institutionernas eller EU-organens
åtgärder eller underlåtelse att vidta åtgärder.
Parallellt med detta skulle samma överträdelseförfarande kunna utvidgas till att omfatta även
enskilda åsidosättanden av artiklarna 2 och 6 i EU-fördraget. Stadgan skulle kunna bli den
rättsliga parametern för tolkningen av fördragets allmänna bestämmelser genom att de
begränsningar som anges i artikel 51 i stadgan slopas en gång för alla. Dessutom skulle man i
första hand kunna åberopa Europadomstolens och de nationella domstolarnas motsvarande
rättspraxis för att få en definition av innebörden av och räckvidden för de rättigheter och
principer som ingår i stadgan.
I detta sistnämnda fall bör kommissionen säkerställa full insyn i förfarandets alla faser.
Stadgan bör under alla omständigheter bli en viktig måttstock för att analysera
medlemsstaternas införlivande av unionsrätten. Samtidigt bör stadgan bli ett centralt
referenskriterium för EU-institutionernas och EU-organens handlande, både när de agerar
inom ramen för gemenskapens regelverk och när de agerar utanför denna ram med hjälp av
den mellanstatliga metoden.
Om man verkligen vill skapa ett system som stärker skyddet för de grundläggande
rättigheterna måste man dock se till att EU fullföljer sina ansträngningar för att ansluta sig till
Europakonventionen och den europeiska sociala stadgan.
DT\1084086SV.doc
5/5
PE575.320v01-00
SV
