Risk och klimatanpassning

Risk och klimatanpassning
En kvalitativ studie i hur risk kommuniceras i Malmö
Risk and climate adaptation
A qualitative study in how risk is communicated in Malmö
Victor Malmberg
Kandidatexamen huvudområde Miljövetenskap 180 hp
Miljövetenskap kandidatkurs MV109C 15 hp
Examinationstermin VT 2017
Handledare: Ebba Lisberg Jensen & Johanna Nygren Spanne
Sammanfattning
I den här studien analyseras de två senaste klimatrapporterna från FN:s klimatpanel IPCC med
hjälp av kvalitativ textanalys. Temat och begreppet risk är föremålet för analysen, då uppsatsens
teoretiska bakgrund tar upp hur riskkommunikation som ämne föddes under 60- och 70-talets
ökade intresse för miljöfrågor, och risker med utsläpp från olika verksamheter
uppmärksammades. Syftet med uppsatsen är att undersöka på vilka sätt riskbegreppet används
av IPCC, vilket kopplas till Malmö Stads översiktsplanering. Malmös tidigare, nuvarande och
kommande översiktsplaner analyseras för att identifiera i vilken utsträckning IPCC:s rön
angående klimatrelaterade risker har anammats av Malmö Stad och implementeras i den fysiska
planeringen för staden. I diskussionen av resultatet framgår det att risker relaterade till
klimatförändringar ofta beskrivs på en högre abstraktionsnivå än omedelbara och påtagliga
faror, men att det som av IPCC beskrivs som en risk innebär en mer än påtaglig chans för
negativa effekter till följd av klimatförändringar. Malmö Stads översiktsplaneringar visar att de
klimatrisker som är mest relevanta för staden tas på allvar och att förberedelsearbete för
anpassning planeras.
Nyckelord: Risk, klimatförändringar, klimatanpassning
Abstract
In this study the two latest issues of the climate reports from the UN: s panel on climate change,
IPCC, is analyzed using qualitative analysis. The concept of risk is the subject of the analysis,
as this study’s theoretical background deals with how risk communication as a subject of study
was born during the 1960- and 70s increased interest in environmental issues, and the risks
associated with pollution was highlighted. The purpose of this study is to examine in which
ways the concept of risk is used by the IPCC, which is then connected to the physical planning
of Malmö Stad. Malmö’s former, current and forthcoming municipal physical plans is analyzed
to identify to what extent the IPCC findings regarding climate related risks has been adopted
by Malmö Stad and implemented in its physical planning. Climate-related risks are often
described at a higher level of abstraction than immediate hazards, but what constitutes as a risk
in the eyes of the IPCC has a more than palpable chance of having negative effects because of
climate change. The municipal physical planning of Malmö Stad shows that the climate risks
most relevant for the city is taken into consideration, and that plans for adaptation is under way.
Key words: Risk, climate change, climate adaptation
Innehållsförteckning
1.
Inledning ............................................................................................................................. 1
1.1. Syfte och frågeställningar ................................................................................................ 2
2.
Metod .................................................................................................................................. 3
2.1 Kvalitativ textanalys ......................................................................................................... 3
2.2 Val av material.................................................................................................................. 4
2.3 Tolkning............................................................................................................................ 4
3.
Bakgrund ............................................................................................................................. 6
3.1 IPCC ................................................................................................................................. 6
3.2 Malmö ............................................................................................................................... 6
3.3 Klimatanpassning ............................................................................................................. 7
3.4 Riskkommunikation.......................................................................................................... 7
3.5 Policyprocessen .............................................................................................................. 10
3.6 Försiktighetsprincipen .................................................................................................... 12
4.
Analys ............................................................................................................................... 14
4.1 IPCC:s klimatrapporter – treatment of uncertainty ........................................................ 14
4.2 Headline Statements ....................................................................................................... 15
4.3 IPCC Synthesis Report 2007 .......................................................................................... 15
4.4 IPCC Synthesis Report 2014 .......................................................................................... 17
4.5 Malmös Klimatanpassning ............................................................................................. 21
4.6 Malmös Översiktsplan 2000 ........................................................................................... 21
4.7 Malmös Översiktsplan 2014 ........................................................................................... 23
4.8 Malmö Stadsbyggnadskontor – Plan för Malmös Vatten ............................................... 24
5.
Diskussion ......................................................................................................................... 25
6.
Referenser ......................................................................................................................... 30
1. Inledning
FN:s klimatpanel Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) har i uppdrag att
rapportera om det rådande kunskapsläget inom klimatforskning. Detta gör de genom att tre
olika arbetsgrupper som ansvarar för olika forskningsområden sammanställer en rapport
vardera, som sedan sammanfogas till en övergripande rapport, en Synthesis Report (SYR), som
hädanefter i denna uppsats kommer att kallas Assessment Report (AR). AR4 gavs ut 2007 och
ligger tillsammans med sina föregångare till grund för den kunskap som finns och de beslut
som fattats i klimatrelaterade frågor världen över fram till AR5 gavs ut 2014.
Budskapet i rapporterna är tydligt: klimatförändringarna är verkliga och medför stora risker för
såväl mänskliga som naturliga system och deras hälsa (IPCC, 2007 & IPCC, 2014). I en modern
värld full av kommunikation och till synes motstridiga fakta är det viktigt att vara noggrann vid
kommunikation om risker, då det finns en chans att målgruppen för kommunikationen inte
uppfattar
riskernas
allvar,
eller
missuppfattar
orsaken
bakom
kommunikationen.
Riskkommunikation har varit ett ämne som stadigt behandlats med ett större allvar och som har
genomgått olika faser beroende på det rådande paradigmet för olika tider. Idag står
riskkommunikationen i en intressant position då fakta inte längre behöver innebära att något är
eller uppfattas som sant, och den oerhörda mängden kunskap och insikter om framtidens risker
gör det svårt att sortera ut vilka som faktiskt är värda att ge sin uppmärksamhet till, och där
politiker och beslutsfattare ska representera en stor mängd intressen som i sin tur påverkas av
tillgången till och tillförlitligheten av information.
I Malmö har det genomförts två översiktsplaneringar (Malmö Stad 2000 & 2014) och den tredje
förbereds redan (Malmö Stadsbyggnadskontor, 2016). Översiktsplanerna ska utgöra en
långsiktig fysisk planering av kommunens markanvändning, och riskbedömningar är centrala i
det långsiktiga utformandet av bland annat infrastruktur. Det tas även hänsyn till långsiktiga
klimatrelaterade risker. Översiktsplanerna är lämpliga att studera som en viktig länk i kedjan
av riskkommunikation, där kunskapen om en risk ska färdas från upptäckaren av risken till den
som är i position att åtgärda risken, i det här fallet från IPCC:s forskare till Malmö Stads
stadsbyggnadskontor och till slut de beslutsfattare som ansvarar för implementeringen av beslut
om klimatanpassning och översiktsplanering.
En stor del av de risker som tas upp i AR4 & AR5 kommer troligtvis inte att aktualiseras förrän
om många årtionden. En höjd global havsmedelnivå är trolig vid allt varmare temperaturer, på
1
grund av värmeexpansion av vatten och smältande isar (IPCC 2007 & 2014) men är svår att
projicera både i hur omfattande temperaturökningen blir, när den kommer ske och var den
kommer ske. Det förväntas dessutom ske olika höjning i olika delar av världen. Projektionerna
för havsnivåhöjning sträcker sig ända fram till år 2100, men en signifikant höjning kan ske
tidigare än så och medelnivån kommer fortsätta stiga långt efter år 2100. Risken för
havsnivåhöjning är ett bra exempel på vad som är en risk i IPCC:s tycke, det är för större delen
av världen ingen omedelbar fara men det är i stort sett säkert att det kommer att ske, och att det
kommer att påverka en stor del av världens naturliga system och befolkning på ett negativt sätt.
Negativa effekter av havsnivåhöjning väntas bli bland annat översvämningar, högre
högvattenstånd, saltvatteninfiltration i grundvatten och erosion av kustlinjer. Det är också den
risken som, förutom ökade temperaturer i allmänhet, troligtvis kommer att påverka Malmö
mest, och den här uppsatsen avgränsas till att undersöka och diskutera riskerna med höjd
havsnivå på grund av det.
1.1. Syfte och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att undersöka förekomsten och hanteringen av begreppet risk i IPCC:s
fjärde och femte klimatrapporter. Undersökningen syftar till att undersöka om användningen av
begreppet förändras från AR4 till AR5, samt belysa i vilka sammanhang begreppet används och
om det finns sammanhang där liknande begrepp används istället. Vidare undersöks Malmö
Stads före detta och nuvarande översiktsplaner, samt förberedande dokument inför nästa
översiktsplanering, i syfte att identifiera kopplingar mellan IPCC:s riskkommunikation och
Malmö Stads åtgärdsplaner för klimatanpassning. Analysen har avgränsats till att identifiera
förekomsten av anpassningsåtgärder för höjd havsnivå i Malmös översiktsplaner.
De frågeställningar som använts för att uppfylla syftet är följande:

I vilka sammanhang, och i vilken utsträckning används riskbegreppet i AR4 & AR5?

Vilka budskap är de centrala i AR4 & AR5?

I vilken utsträckning har Malmö Stad tagit till sig informationen i AR4 & AR5 och
anammat den i översiktsplaner?
2
2. Metod
En kvalitativ textanalys har genomförts på AR4 & AR5.
2.1 Kvalitativ textanalys
I genomförandet av en kvalitativ textanalys eftersöks det väsentliga innehållet i en text, eller en
samling texter, genom en noggrann läsning av texternas delar, helhet och den kontext vari de
ingår. Det är väsentligt att läsa aktivt, att ställa frågor till texterna och se om texter, eller en
själv, kan besvara dessa frågor. Frågorna handlar ofta om hur argumentationskedjan ser ut:
Vilken är författarens poäng? Vad säger författaren faktiskt? Stöds poängen av det som sägs?
Vilket är egentligen argumentet och på vilka premisser vilar dessa argument? I användandet av
kvalitativ textanalys antas helheten i texten vara något annat än summan av delarna, det vill
säga att vissa passager i texterna anses vara viktigare än andra (Esaiasson et al., 2004).
Textanalyser börjar med en övergripande problemställning. Det är lösningen på detta
övergripande forskningsproblem som skall sökas efter i den kvalitativa textanalysen. Den
övergripande problemställningen bryts lämpligen ned i ett antal preciserade frågor som ställs
till texterna. Svaret på dessa frågor utgör lösningen på forskningsproblemet. Frågorna utgör
grunden i undersökningens analysredskap, frågorna bör betraktas som empiriska indikatorer på
det generella fenomen som forskaren är intresserad av att undersöka (Esaiasson et al., 2004).
I idécentrala studier såsom denna är det egentligen oviktigt vem som tar upp idéerna, de är
framlyfta av ett kollektiv som förvisso finns tillgängliga för granskning individuellt eller som
grupp, men de aktuella texterna är klart idécentrala.
Studien är idécentral då de analyserade rapporterna från IPCC består av granskad litteratur inom
klimatområdet, och inte innehåller någon egen forskning. Idéerna som ligger till grund för
IPCC:s rapporter kommer från vetenskapliga rön och objektiva fakta, därför är idéerna som
presenteras i rapporterna inte ett verktyg för att främja en viss åsikt, utan bara presentation av
fakta. Framläggandet av dessa fakta och hur det beskrivs i lekmannatermer kan däremot vara
mer åsiktscentralt än idécentralt.
3
2.2 Val av material
Materialet har valts ut med tanke på relevansen för problemställningen. IPCC är i egenskap av
FN-organ auktoritärt och teoretiskt sett objektivt, även om det inte går att känna till
medverkande individers fördomar eller partiskhet i olika frågor. Mängden deltagande forskare
bör dock ge ett resultat som representerar genomsnittet för vad den aktuella uppfattningen om
kunskap inom ämnet är.
Enligt Plan- och Bygglagens kapitel 3, paragraf 1 (SFS: 2010:900) ska varje kommun ha en
aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ge inriktningen för
den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, med syftet att bidra till en god miljö och
hållbar utveckling. En översiktsplan är inte bindande utan har enbart en vägledande funktion,
den tar heller inte hänsyn till enskilda intressen. Enskilda intressen tas hänsyn till i
detaljplanering, som utgår från översiktsplaneringen (Boverket, 2016). Översiktsplanen ska
hållas aktuell, minst vart fjärde år tar kommunen ställning till om översiktsplanen måste göras
om eller inte. Ett alternativ till att göra en ny plan är att göra tillägg på de delar av
översiktsplanen där planeringsbehovet är som störst.
De två studerade rapporterna är utformade enligt IPCC:s modell för klimatrapporter. Tre
arbetsgrupper har skrivit rapporter som sedan sammanfogas till det som kallas Synthesis Report,
eller Assessment Report. Arbetsgrupp I arbetar med The Physical Science Basis, arbetsgrupp II
med Impacts, Adaptation and Vulnerability och arbetsgrupp III med Mitigation of Climate
Change. De båda rapporterna har sammanfattningar för beslutsfattare, Summary For
Policymakers (SPM), som presenterar resultaten på ett koncist och komprimerat sätt som ska
vara lätt tillgängligt för beslutsfattare, journalister och allmänheten (IPCC, 2007 & 2014).
2.3 Tolkning
Vid tolkningsarbetet av de aktuella texterna ämnas följande faktorer som Esaiasson et al (2004,
s. 245-246) föreslår följas; frågans karaktär, tankens klarhet, valet av tolkningsperspektiv och
avståndet mellan texten och forskaren. Frågans karaktär syftar till huruvida textens budskap är
latent eller manifest. Tankens klarhet är en diskussionspunkt som behandlar textförfattarnas
intresse av att uttrycka sig otvetydigt. Valet av tolkningsperspektiv är högst relevant i
sammanhanget, och svarar på minst en av följande frågor: vad betyder texten för mig som
forskare? Vad betyder texten för avsändaren? Vad betyder texten för en annan, mer eller mindre
4
specificerad grupp av mottagare? Avståndet mellan texten och forskaren behandlar frågan om
hur bekant forskaren är vid den miljö där texten producerats, med forskaren menar jag i det här
fallet mig själv. Eftersom texterna i det här fallet är samtida och det kulturella avståndet är litet
dras slutsatsen att forskarens förståelse för texten är relativt stor, med reservation för att det
saknas expertis tillräcklig för att följa vissa tekniska och tematiska resonemang inom
forskningsområden jag inte är bekant med.
Tolkningar av texterna redovisas i form av sammanfattande referat, citat av nyckelpassager och
argumenterande slutsatser.
5
3. Bakgrund
3.1 IPCC
IPCC är ett FN-organ som startades 1998 av FN:s miljöprogram UNEP och den meteorologiska
världsorganisationen WMO (IPCC, 2013). Syftet är att regelbundet utvärdera den vetenskapliga
kunskapsgrunden om klimatförändringarna, dess effekter, risker och vilka alternativ för
minskning av utsläpp och anpassning som finns. IPCC arbetar genom att utvärdera
publikationer, och utför inte någon egen forskning.
3.2 Malmö
Malmö blev Sveriges första Fairtrade City 2006 (Fairtrade, 2017). 2009 antog
kommunfullmäktige i Malmö ett miljöprogram som sträcker sig till år 2020, där ambitionen är
att bli en ledande miljöstad genom att arbeta med ett antal övergripande mål: att bli Sveriges
klimatsmartaste stad, arbeta med hållbar stadsutveckling, bruka naturtillgångar på ett hållbart
sätt samt att underlätta för att agera hållbart gällande bland annat resor, transport och
avfallshantering (Miljöförvaltningen Malmö, 2009). Stadens engagemang i att vara en hållbar
miljöstad visar sig också i den rådande översiktsplanen, där kommunstyrelsens ordförande
Katrin Stjernfeldt-Jammeh i förordet skriver att miljömässig hållbarhet är ett självklart mål för
Malmö Stad, och att en mer resurseffektiv stad med mindre miljöbelastning ger förutsättningar
för en levande och trygg stadsmiljö (Malmö Stad, 2014, s. 5).
De huvudsakliga konsekvenserna av klimatförändringarna som är att vänta i Malmö är:

Ökad nederbörd med risk för översvämning

Höjd havsnivå

Varmare klimat
(Miljöförvaltningen, 2012).
Konsekvenser från höjd havsnivå, som den här uppsatsen är avgränsad till, är bland annat
saltvattenintrång i grundvattnet, översvämning och erosion av kustlinjen. Vid översvämning
riskerar också stadens bebyggelse och infrastruktur att skadas, varför anpassningsåtgärder
kommer behövas.
6
3.3 Klimatanpassning
Med klimatanpassning menas åtgärder som vidtas för att begränsa eller förhindra att negativa
effekter till följd av klimatförändringar påverkar samhället. Ett exempel på åtgärder för
klimatanpassning är att skydda städer mot översvämning till följd av höjd havsnivå och högre
tillfälliga vattenståndshöjningar (Klimatanpassningsportalen, 2017).
I AR4 menar IPCC att det finns ett stort antal lösningar för klimatanpassning tillgängliga, men
att större åtaganden och insatser krävs för att minska sårbarheten för klimatförändringar.
Åtgärder för klimatanpassning sker på en sådan nivå som gör det nödvändigt för stater eller
kommuner eller motsvarande att vidta dessa åtgärder. Det finns ett stort antal tillgängliga och
genomförbara åtgärder, men det är svårt att förutse vilka kostnader olika åtgärder innebär på
olika platser. Det finns en stark tilltro till att anpassningslösningar kan vara kostnadsnyttoeffektiva, men på grund av mängden intressenter som behöver samarbeta för att åtgärder
ska genomföras riskerar många delar av världen, även delar med hög anpassningskapacitet, att
förbli sårbara för klimatförändringar. Risken är särskilt hög i delar av världen som är både
ekonomiskt utsatta och väntas drabbas hårt av klimatförändringarna (IPCC, 2007, s. 19).
3.4 Riskkommunikation
Det är många lager av kommunikation som ska skäras igenom innan kunskapen om en situation
når ett genomförande till svar på den situationen. I den här uppsatsen antar jag att kunskapen
om en risk föds hos forskare som uppmärksammar situationen och att kunskapen anammas av
andra forskare, kunskapen granskas kritiskt enligt den vetenskapliga metoden och när den är
tillräckligt väldokumenterad presenteras den i det här fallet i IPCC:s klimatrapport där riskens
orsak och framtida konsekvenser beskrivs med övertygande vetenskaplig auktoritet och
osäkerhetsbedömning. För att en klimatrisk ska åtgärdas krävs beslut från de som bestämmer i
det samhälle och över de människor som utsätts för risken. Här följer en redogörelse för vad
som kännetecknar riskkommunikation, hur det har använts och på vilka sätt riskkommunikation
kan påverka beslutsfattare.
Vad är risk? Enligt nationalencyklopedin (NE) betyder ordet ”i allmän betydelse möjlighet att
något oönskat ska inträffa”. Även IPCC och Malmö Stad har definierat begreppet. IPCC säger
att risk är potentialen för konsekvenser när något av värde står på spel och resultatet är ovisst
(IPCC, 2014). Malmö Stad skrev på liknande vis i översiktsplanen från 2000 att gemensamt för
alla risker är att det handlar om dels sannolikheten för, dels konsekvenserna av en händelse som
7
är ogynnsam. Ordet ’fara’ är nära förknippat men används jämförelsevis sällan i sammanhang
där miljöproblem och dess effekter diskuteras. Fara betyder enligt NE ”hot om mycket skadlig
utveckling, ofta livshotande”.
Under 1960- och 70-talet ökade allmänhetens intresse för policyfrågor och regleringar. Experter
och vetenskapsmän lämnades att fatta beslut och göra riskbedömningar på egen hand utifrån
deras expertis och därmed auktoritet, men i och med det ökade intresset ville folk istället ha
insyn och möjlighet att påverka (Sandman & Covello, 2001, s. 1). Detta väckte en större
riskdebatt med allt större krav på kommunikation från beslutsfattare och experter. Det antogs
att allmänheten generellt skulle intressera sig för de risker som beskrevs som störst och att de
skulle tänka och agera rationellt i så viktiga frågor. Så blev inte fallet, och antagandet att det
fanns en slags universell rationalitet ställdes på sin spets.
Anledningen till motsägelserna mellan allmän riskuppfattning och faktiska riskkalkyler beror
enligt Sandman & Covello (2001, s. 4) på att den allmänna riskuppfattningen ofta handlar om
upprördhet snarare än fara. I deras mening uttrycker begreppet fara i första hand en oro över
dödlighet, medan begreppet upprördhet uttrycker oro över ytterligare faktorer:

Begränsad förståelse för teknologi,

i vilken grad risken är frivillig,

allmänhetens intryck av faror,

överdriven argumentation för säkerhet,

rättvisa.
Det faktum att allmänhetens uppfattning om risk tycktes skilja sig från experternas intresserade
många. Fältet för forskning av och förståelse för riskkommunikation föddes i och med detta.
Studier har visat att den mest effektiva riskkommunikationen genomförs genom att starta med
det människor redan vet, fortsätter med att upptäcka vad de behöver veta, och sedan skräddarsy
meddelandet så att det förser dem med den kunskap som hjälper dem att göra en mer utbildad
utvärdering av risker”. Riskkommunikation bör involvera dialog mellan alla involverade parter
– politiker, beslutsfattare, allmänheten, experter, och andra intressenter (Wright & Boorse,
2010, s. 446).
Allmänheten förväntades agera rationellt när den började intressera sig för riskfrågor, och den
förväntade rationaliteten var mer subjektiv än objektiv. Här skedde ett paradigmskifte, där den
tidiga riskdebatten dominerades av ett teknisk-ekonomiskt riskbegrepp som definierade och
8
kvantifierade risk med hjälp av dödstal, sannolikhetsberäkningar och konsekvensanalyser. Med
hjälp av dessa verktyg ansåg man sig kunna beräkna acceptabel risk.
I detta paradigm användes acceptabel risk som en måttstock för att väga samhällsfördelar, men
när allmänhetens mer subjektiva och personliga riskförståelse började ta över som paradigm
byttes acceptabel risk ut mot upplevd risk.
Den upplevda risken kännetecknas av ett antal faktorer som påverkar individens upplevelse av
risk, och gör att en person till exempel känner sig mindre hotad av farorna med tobaksrökning
eller att köra bil, två högst dödliga och vardagliga, allmänt accepterade risker, än i vissa fall
obskyra risker med små vetenskapliga belägg eller mindre relevans i verklighet än i uppfattning.
Vad uppfattas då som risk av befolkningen? Här är det relevant att belysa skillnaden mellan
fara och risk i sammanhanget. Enligt Thomas Breck (2002, s. 40) finns det ett antal subjektiva
riskfaktorer som avgör huruvida en fara upplevs som en risk. Faktorerna är:

Kännedom och förtrogenhet,

inflytande och kontroll,

nytta och rättvisa,

verkan och konsekvens.
Den upplevda risken är generellt mindre om faktorerna är välkända, frivilliga, till personlig
fördel och/eller fördröjda. Motsatserna gäller vid en större upplevd risk som präglas av att
faktorerna är okända, ofrivilliga, inte till personlig fördel och omedelbar.
Brian Wynne (Breck, 2002, s. 57) menar att allmänhetens lekmän också kan vara bärare av
objektivt sann kunskap och därför bör ges samma status som experter, som i sin tur också kan
göra subjektivistiska värderingar, men att den dominerande rationaliteten kommer från
risketablissemanget, som kan påtvinga allmänheten sin syn på frågor om risk, till skillnad från
allmänheten (Hannigan, 2006, s. 118). Vanliga människor kan inte alltid lita på den
riskkommunikation som praktiseras av samhälleliga instanser och kontrollmekanismer som styr
och kontrollerar teknologi och vetenskap. Inte för att de medvetet manipulerar med fakta, utan
för att deras kunskap och perspektiv alltid begränsas av administrativa procedurer och regler
och är underordnade den vetenskapliga osäkerhet som har blivit ett grundvillkor i det moderna
samhället.
9
3.5 Policyprocessen
För att information och kunskap om klimatförändringar och de risker de för med sig krävs att
beslutsfattare agerar på den informationen de får. Det finns en mängd faktorer som påverkar
politiska beslut och åtaganden, inte bara tillgången till information. Som folkvalda
representanter i ett demokratiskt system bör allmänheten vara en viktig influens i skapandet av
den politiska agendan. Allmänhetens riskuppfattning är dock starkt påverkad av media, som är
bättre på att rapportera upprördhet än faktisk fara (Wright & Boorse, 2010). Allmänhetens oro
är också, snarare än mer rationella metoder som kostnad-nyttoanalys eller risk-nyttoanalys av
information, det som oftast är drivande i policybeslut.
Det leder till att vissa allvarliga risker kan få mindre uppmärksamhet än de tarvar. Miljörisker
i synnerhet är vanligtvis uppfattade som mindre viktiga än vad de är i realiteten på grund av att
allmänheten generellt sett är upptagen med att fokusera på andra mer omedelbara risker. Den
här skillnaden påvisar ett behov av riskkommunikation, som inte bör lämnas enbart till media.
Framgångsrik riskkommunikation bör involvera alla involverade parter – beslutsfattare, media,
experter, allmänheten och andra intressenter. Allmänhetens intryck och varierande intresse bör
dock inte förbises, det är beslutsfattares uppgift att ta in intryck från allmänheten, försöka förstå
dess ståndpunkt och ge svar på de frågor som ställs (Wright & Boorse, 2010. s. 446).
I ett demokratiskt system finns alltid risken att allmänhetens intresse pekas i en viss riktning
som kanske inte är stämmer överens med vetenskapens riskanalyser, men det är ett sätt att täcka
intressen som den rationella vetenskapen kan ha förbisett, och dömt som mindre viktigt i
sammanhanget. En nödvändig balans krävs, där beslutsfattare står i mitten och behöver ta alla
intressenter på allvar samtidigt som de har en djupgående förståelse för vilka grunder de olika
intressenterna står på.
För att förstå hur allmänhetens intresse, med hjälp av media, fastnar för en fråga och för upp
den på den politiska agendan skapade Downs (1972, s.39) en modell han kallade the issue
attention cycle (IAC). Downs påstår att allmänhetens uppfattning om kriser i hemmiljön inte
reflekterar förändringar i det faktiska miljötillståndet utan reflekterar en cykel av förhöjt allmänt
intresse som sedermera byts ut till uttråkning. IAC består av fem steg, där varaktigheten av de
olika stegen varierar beroende på vilken fråga det handlar om, men sker enligt Downs nästan
alltid i följande ordning:
10
1. Pre-problem stage. I detta skede finns vetskap om ett problem, vissa intressenter och
experter är oroade, men allmänhetens intresse är försumbart.
2. Alarmed discovery and euphoric enthusiasm. En dramatisk händelse eller upptäckt
påkallar allmänhetens uppmärksamhet. Allmänheten kräver att myndigheterna agerar,
vilket de generellt lovar att göra. Den euforiska entusiasmen förekommer i vetskapen
om att samhället som har möjlighet att påverka situationen på ett positivt sätt.
3. Counting the cost of progress. Både politiker och allmänheten blir medvetna om de
kostnader som tillkommer lösningen av det aktuella problemet. Både ekonomiska
kostnader och kostnader i form av personliga uppoffringar.
4. Gradual decline of intense public interest. Allmänheten börjar tänka om i frågan, deras
uppmärksamhet börjar riktas mot nya frågor.
5. Post-problem. Allmänhetens intresse dalar ytterligare, men de institutioner, agendor
och ansträngningar som lyfts fram för att lösa problemet finns kvar och fortsätter vara
verksamma.
Ett problem måste vara stort och spännande för att fånga allmänhetens intresse, mycket på
grund av att många konsumerar nyheter som en form av underhållning (Downs, 1972 s.42). I
samtiden när modellen skapades ansåg Downs att allmänhetens (den amerikanska) intresse för
miljöfrågor var någonstans i mitten av modellens skala. När han talar om miljöfrågor och
allmänhetens intresse för dem menar han i första hand förorenande utsläpp. Han ansåg att denna
fråga hade potential att vara seglivad och förbli i cykelns tredje och fjärde skede under en
ovanligt lång tid, med tanke på utsläppens synlighet och det faktum att de påverkade en så pass
stor mängd människor, det handlade inte längre om en utsatt minoritet på en fixerad geografisk
plats.
Modellens kanske viktigaste poäng är den sista. Om en fråga skapat tillräckligt med
uppståndelse för att orsaka skapelsen av lagstiftning, myndigheter, organisationer och metoder
för att hantera frågan. På så sätt kan intressenter fortsätta ha inflytande över hur frågan hanteras
även långt efter den försvunnit från strålkastarljuset.
En annan modell som på ett mer omfattande sätt beskriver policy-processen är Sabatiers (1988)
advocacy coalition framework (ACF). Här menar Sabatier att ändringar i policy förstås bäst
genom att fokusera på faktorer som uppmuntrar skiften i åsiktssystem. ACF fokuserar på
intressentgrupper som är en samling av aktörer från olika delar av samhället som är aktivt
berörda av en policyfråga och som regelbundet försöker påverka den allmänna policyn
angående den frågan. I dessa intressentgrupper kan det formas flertalet advocacy coalitions,
11
befrämjandekoalitioner. De består av individer som har samma tro på hur policymål bäst
uppnås. Åsiktssystemen hos dessa koalitioner är organiserade i en tre-stegshierarki (Carter,
2007, s.194):
1. Deep Core Beliefs. Består av de breda filosofiska värden som gäller alla
intressentgrupper.
2. Policy Core Beliefs. De fundamentala värden och strategier som återfinns hos specifika
intressegrupper. Vilka frågor som är viktiga för gruppen och de policyinstrument som
är bäst lämpade att hantera dessa.
3. Secondary Aspects. Smalare åsikter om specifika aspekter av problem och
implementering av policy.
En intressentgrupp domineras generellt av en dominant koalition, samtidigt som flera mindre
koalitioner försöker influera policyprocessen bäst de kan. Sabatier (1988) menar att ändringar
i policy oftast sker i den tredje och sista biten av åsiktshierarkin, till följd av att koalitioner tar
in ny information och reflekterar över de bästa metoderna att åstadkomma de förändringar de
strävar efter. På grund av detta är de flesta förändringar som sker i policy mindre, men bygger
vidare på varandra. Enligt Carter (2007, s. 195) är ACF relevant för att utvärdera frågor som är
tekniskt komplexa och står i öppen politisk konflikt. Inom EU till exempel, fattas en stor del av
miljöpolitiska beslut i ett forum som ger intressentgrupper större tillgång till beslutsfattare än
de normalt skulle ha på nationell nivå.
Att åstadkomma förändringar inom miljöpolicy tycks vara lättare där det finns ett öppet forum
för intressentgrupper och allmänhet att påverka beslutsfattare, men de förändringar som går
igenom är inte nödvändigtvis positiva för miljön då industrilobbyister ofta har större inflytande
i sådana situationer, och kan påverka beslut i deras intresse snarare än i miljögrupper eller ens
den breda allmänhetens intressen. Det vanligaste är dock fortfarande förändringar av secondary
aspects.
3.6 Försiktighetsprincipen
En aspekt beslutsfattare bör ta hänsyn till i frågor om risk och otydliga framtidsscenarier är den
så kallade försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen finns som hjälpmedel för
beslutsfattare, den är väl förskansad i europeisk lagstiftning och definierades av United Nations
Educational, Scientific and Cultural Organization (Unesco, 2005, s. 14, box 2):
12
När mänskliga aktiviteter kan leda till moraliskt oacceptabel skada som är vetenskapligt trolig
men inte säker ska åtgärder tas för att undvika eller minimera den skadan. Med moraliskt
oacceptabel skada menas skada mot människor eller miljö som är:

Ett hot mot mänskligt liv eller hälsa, eller

Allvarlig och i praktiken irreversibel, eller

Orättfärdig mot nuvarande eller framtida generationer, eller

Förelagd utan tillräcklig omtanke om mänskliga rättigheter för de som påverkas.
Omdömet om sannolikhet bör grundas i vetenskaplig analys. Analysen bör vara pågående så att
de metoder som valts kan vara föremål för granskning. Åtgärder är interventioner som
genomförs innan skadan sker som söker undvika eller minimera skadan (Unesco, 2005).
Åtgärder bör väljas som är proportionella till allvarligheten av den potentiella skadan, med
hänsyn till positiva och negativa konsekvenser, samt med en utvärdering av moraliska
implikationer vid både genomförd åtgärd och ej genomförd åtgärd. Beslut om åtgärd bör vara
resultatet av en deltagande process.
Försiktighetsprincipen är ett sätt att stödja beslutsfattare i att agera utifrån vetenskapliga fakta
som fortfarande går att bestrida, men är mer ett praktiskt verktyg än ett teoretiskt. Det är relevant
att nämna dock eftersom det på ett direkt sätt gör konstruktivistiska argument om riskers vara
eller icke vara irrelevanta; finns det vetenskapliga belägg för framtida risk bör åtgärder vidtas,
oavsett hur synen på den risken har uppstått.
13
4. Analys
I detta kapitel presenteras och diskuteras de texter som analyserats i syfte att svara på uppsatsens
frågeställningar.
4.1 IPCC:s klimatrapporter – treatment of uncertainty
Både AR 4 och AR5 använder sig at de olika arbetsgruppernas metoder för att hantera
osäkerhet. I AR4 finns en omfattande förklaring av de olika metoderna, men den finns inte i
SPM utan är en del av inledningen till den huvudsakliga rapporten (IPCC, 2007, s.27). Det finns
därför risk att många läsare av SPM ser hur de olika begreppen för osäkerhetshantering används
i olika sammanhang men vet inte vad de innebär. Då målgruppen för SPM är både
beslutsfattare, journalister och allmänheten, med målet att människor med olika kunskapsbas
ska kunna läsa och förstå innebörden av rapporten, är det olyckligt att frågan om osäkerhet inte
förs fram på ett tydligare sätt.
I AR5 används samma metod, men här har författarna lagt in en paragraf i introduktion till SPM
som förklarar att det är samma metod som de olika arbetsgrupperna använder i sina separata
rapporter. Även här finns en mer detaljerad beskrivning i inledningen till den huvudsakliga
rapporten (IPCC, 2014, s.37).
Tre olika metoder för att beskriva osäkerhet används beroende på vilken typ av osäkerhet som
adresseras, och på författarens bedömning av hur omfattande den rådande vetenskapliga
förståelsen för ämnet är. Vid kvalitativa bedömningar ämnas mängden och kvaliteten på bevis
angående osäkerheten i fråga bedömas, tillsammans med en nivå av överensstämmande i
rådande forskning och litteratur i frågan. Denna metod används av arbetsgrupp III genom bland
annat följande termer: high agreement, much evidence; high agreement, medium evidence;
medium agreement, medium evidence (IPCC, 2007).
Vid kvantitativa osäkerhetsbedömningar används expertbedömningar av korrektheten i
underliggande data, modeller eller analyser, sedan används följande termer för att redovisa
nivån av säkerhet/osäkerhet i frågan: very high confidence betyder att säkerheten är minst 9 på
en skala av 10; high confidence betyder ungefär 8 av 10; medium confidence betyder ungefär 5
av 10; low confidence betyder ungefär 2 av 10 medan very low confidence är lika med mindre
än 1 av 10. Denna metod används i första hand av arbetsgrupp II i kombination med
sannolikhetsbedömning (IPCC, 2007).
14
Sannolikhetsbedömning har även använts av arbetsgrupp I. Den typen av bedömning används
vid utvärdering av vissa resultat där expertbedömningar och statistisk analys av data eller
modell utförs. Följande sannolikhetsintervall används: virtually certain >99%; extremely likely
>95%; very likely >90%; likely >66%; more likely than not >50%; about as likely as not 33 –
66%; unlikely <33%; very unlikely <10%; extremely unlikely <5%; exceptionally unlikely
<1% (IPCC, 2007).
4.2 Headline Statements
Varje stycke i båda rapporterna har minst ett headline statement, en slags sammanfattande
redogörelse som beskriver innehållet i stycket på ett okomplicerat och koncist sätt för att göra
innehållet i rapporten tillgängligt för läsare med olika kunskapsbaser. Tanken är att de här
redogörelserna tillsammans ska fungera som en sammanfattning av hela SPM. De förekommer
i färgade rutor som i exemplet i bild 1 nedan för att fånga läsarens öga.
Bild 1. Exempel på headline statement i SPM (IPCC, 2014, s. 2).
4.3 IPCC Synthesis Report 2007
Riskbegreppet är vanligt förekommande i beskrivningar av vilken inverkan klimatförändringar
kan ha på människors omedelbara hälsa – skador, sjukdomar, svält och naturkatastrofer. Det
används ofta i konnotation med increased, och beskriver alltså en existerande risk som är
relativt bekant för läsaren och görs mer pressande genom användandet av begreppet ökad risk
som spelar på mottagarens bekantskap med risken i dess nuvarande form och omfattning.
I en tabell med exempel över olika sätt klimatförändringarna förväntas påverka olika regioner
tas riskbegreppet upp i samband med risker för tätbefolkade områden, mänskliga aktiviteter
som jordbruk och stadsutveckling längs kuster (IPCC, 2007, s.11); i dessa fall kommer risken
från förändrade vattenflöden i form av ökad översvämningsrisk från hav på grund av höjd
havsnivå och från fler, alternativt förändrade stormtillfällen. Även tunga regnfall väntas bidra
till översvämmade floder. Värmeböljor och skogs- och gräsbränder utgör enligt tabellen en risk
15
för människors hälsa och säkerhet i vissa landskap. Enbart i exemplet Latinamerika
förekommer riskbegreppet i en mening utan direkt koppling till människors omedelbara välfärd,
då risken för en betydande utarmning av den biologiska mångfalden tas upp som en punkt. I
nästa mening förklaras dock även risken med att produktiviteten hos ett antal grödor väntas
minska, med risk för hungersnöd som följd. De två riskerna kan mycket väl vara kopplade till
varandra, men det framgår inte med någon önskvärd tydlighet i den här tabellen.
I kapitel 3, Projected Climate Change and its Impacts, redovisas en mängd data i form av
punktlistor. Här redovisas troliga scenarier som alla medför en betydande risk för mänsklig
hälsa och aktivitet, men ordet risk förekommer sällan. Istället används beskrivande uttryck som
påverkan.
Because understanding of some important effects driving sea level
rise is too limited, this report does not assess the likelihood, nor
provide a best estimate or an upper bound for sea level rise
(IPCC, 2007, s.9).
Problemet med havsnivåhöjning beskrivs som ett hot snarare än en risk. Höjning av havsnivån
är oundviklig vid ett varmare klimat. Värme-expansion av havsvattnet skulle fortsätta
hundratals år även efter det att nivåerna av växthusgaser i atmosfären stabiliserats. Detta leder
rapportförfattarna att tro att höjningen kommer att bli långt större efter år 2100, som är det året
där projiceringarna slutar.
Climate change is likely to lead to some irreversible impacts.
There is medium confidence that approximately 20 to 30% of
species assessed so far are likely to be at increased risk of
extinction if increases in global average warming exceed 1.5 to
2.5°C (relative to 1980-1999) (IPCC, 2007, s30).
I det här stycket används ett antal ord (likely; medium confidence; approximately; likely to be;
if) som tycks försvaga det centrala påståendet i stycket: att klimatförändringarna troligtvis
kommer att ha en bestående inverkan. Det står klart att klimatförändringarna kommer ha en
inverkan, och osäkerheten gäller huruvida förändringarna som kommer ske blir bestående eller
om det finns en möjlighet att upphäva negativa konsekvenser. I en SPM där den gemene läsaren
inte kan förväntas ha undersökt vad begreppen likely och medium confidence betyder i det
rådande sammanhanget på grund av bristen på genomgång av osäkerhetshanteringen framstår
16
det som högst osäkert om risken för artutrotning är en fråga om det kommer att ske någon
utrotning överhuvudtaget, eller med hur stor säkerhet utrotningens omfattning kan bedömas bli.
Kapitel 4, Adaptation and mitigation options, hanterar frågan om klimatanpassning. Här
används uttryck som opportunities och potential. I detta kapitel tycks kommunikationen vara
avsedd för beslutsfattare i än större grad än tidigare kapitel. Här kommuniceras också i vilken
omfattning åtgärder faktiskt bör vidtas för att både minska utsläpp som bidrar till
klimatförändringar och vilka fysiska åtgärder som är lämpliga för att skydda mot till exempel
höjd havsnivå.
Riskerna som beskrivs är inte begränsade till ekosystem och människors hälsa. År 2050
beräknas den globala makroekonomiska kostnaden för att åstadkomma en stabilisering av CO2ekvivalenter mellan 710 och 445 ppm vara mellan 1% ökning och 5.5% minskning av globalt
BNP.
I slutet av SPM trycker författarna på punkten att det kommer att kosta stora mängder pengar
att både minska utsläpp och klimatanpassa samhällen.
4.4 IPCC Synthesis Report 2014
Här används riskbegreppet i samband med osäkerhetsmåttet medium confidence som används
vid kvantitativa bedömningar. Medium confidence motsvarar en osäkerhet på ca 50%, vilket
kan stämma överens med riskbegreppets status som möjligt hot snarare än omedelbar fara.
På sidan 8 används riskbegreppet i kapitlets headline statement;” Limiting climate change
would require substantial and sustained reductions in greenhouse gas emissions which,
together with adaptation, can limit climate change risks”. Här används begreppet för att
beskriva de risker som klimatförändringarna medför, och möjligheten att begränsa dessa risker.
Några sidor senare används riskbegreppet på ett starkare sätt då de i en sammanfattande
redogörelse för stycket future risks and impacts caused by a changing climate (IPCC 2014,
s.13) säger att klimatförändringarna kommer att förstärka befintliga risker och skapa nya risker
för naturliga och mänskliga system. Riskerna är ojämnt fördelade och är generellt större för
missgynnade människor och samhällen som kanske inte har möjlighet att genomföra åtgärder
för klimatanpassning. Skillnaden mellan detta och stycket innan är att det första behandlar
frågan om att begränsa klimatförändringarna jämte frågan om vilka risker klimatförändringarna
medför. Möjligheten att begränsa klimatförändringarna beror på en mängd faktorer och kräver
17
att nationer och beslutsfattare samarbetar om utsläppsminskningar, vilket är klart mycket
svårare att förutse än det faktum att klimatförändringar kommer att medföra stora och ökade
risker.
Kapitel 2 stycke 3 heter Future risks and impacts causes by a changing climate (IPCC, 2014,
s. 13). Här presenteras alla risker som befaras både förstärkas och orsakas av
klimatförändringarna. Riskerna beskrivs som ett resultat av interaktion mellan klimatrelaterade
faror och förmågan hos mänskliga och naturliga system att anpassa sig. Vilken nivå av
klimatförändringar som krävs för att trigga omfattande riskscenarion är oklar säger författarna,
men att risken ökar ju högre temperaturen blir.
Nedan följer en samling paragrafer och meningar från stycket future risks and impacts caused
by a changing climate (IPCC 2014, s.13-16) där uttrycket uttrycket risk förekommer:

Uppvärmning av och andra förändringar i klimatsystemet, tillsammans med
havsförsurning, ökar risken för allvarlig, bestående och i vissa fall bestående skadlig
påverkan.

Vissa risker är särskilt relevanta för specifika regioner, medan andra är globala.

De allmänna riskerna med klimatförändringarna kan minskas vid en begränsning av
mängden av och takten av klimatförändringar.

Den exakta nivån av klimatförändringar som krävs för att orsaka plötsliga och bestående
förändringar förblir osäker, men risker som uppstår i samband med överträdande av
sådana trösklar ökar med ökad temperatur (medium confidence).

För riskbedömning är det viktigt att utvärdera alla möjliga effekter, även sådana som
har låg sannolikhet och stora konsekvenser.
 Ett stort antal arter utsätts för en ökad risk för utrotning på grund av klimatförändringar
under och efter 2000-talet, särskilt som klimatförändringar samverkar med andra
belastningar (high confidence).

Marina organismer kommer att utsättas för progressivt lägre syrehalter och omfattande
försurning (high confidence), medan samhörande risker förstärks av stigande
vattentemperaturer i haven (medium confidence).

Globala temperaturökningar om 4°C eller mer över det sena 1900-talets nivåer
kombinerat med ökad efterfrågan på livsmedel skapar stora risker för den globala
livsmedelssäkerheten (high confidence).
18

I urbana områden väntas klimatförändringarna öka risken för människor, tillgångar,
ekonomier och ekosystem. Riskerna väntas komma från höga temperaturer, stormar och
extrem nederbörd, inlands- och kustöversvämningar, jordskred, luftföroreningar, torka,
vattenbrist, havsnivåhöjning och plötsliga stormtillfällen (very high confidence). Dessa
risker är ökade för de som saknar grundläggande infrastruktur och tjänster eller bor i
utsatta områden.
 Internationella dimensioner, som handel och relationer mellan stater är också viktiga för
att förstå riskerna som klimatförändringarna innebär på regional skala.

Klimatförändringarna kan indirekt öka risken för våldsamma konflikter genom att öka
väldokumenterade faktorer till dessa konflikter, som fattigdom och ekonomiska chocker
(medium confidence).
Riskbegreppet används här till största del för att beskriva risker som hotar stora sammanhang,
till exempel marina organismer som ju är en oerhört stor grupp. Vid beskrivningar av risker i
mer specifika sammanhang används ofta ord som påverkan och effekt istället för eller
tillsammans med ordet risk.
Utan ytterligare ansträngningar att minska utsläppen utöver de som redan finns idag, och även
med anpassningsåtgärder, kommer uppvärmningen mot slutet av 2000-talet leda till väldigt stor
risk för allvarliga, utbredda och beständiga
effekter
globalt
(high
confidence).
Utsläppsminskningar innebär både sidovinster, som minskad växthuseffekt och bättre
luftkvalitet, och risker på grund av negativa sidoeffekter, men dessa risker innebär inte samma
möjlighet av allvarliga, utbredda och beständiga effekter som risker från klimatförändringar,
vilket ökar nyttan med kortsiktiga minskningsåtgärder. Risken som beskrivs är här inte enbart
risken från klimatförändringar, utan också risker som kan uppstå i samband med
utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder tas upp här, om än i liten skala.
Ytterligare en gång poängteras i rapporten vikten av att öka ansträngningarna för att minska
utsläppen. Utan ytterligare försök att minska utsläppen av växthusgaser utöver de
ansträngningar som redan görs idag, trots anpassning, kommer global uppvärmning till slutet
av 2000-talet leda till hög/väldigt hög risk för allvarliga, utbredda och bestående effekter globalt
(high confidence).
I kapitlet som hanterar frågan om klimatanpassning används riskbegreppet på ett mindre
dramatiskt vis, det handlar det mer om att begränsa framtida risker. Följande paragrafer kommer
från kapitel 4 – Adaptation and mitigation (IPCC 2014, s.26):
19

Anpassning kan reducera riskerna med klimatförändringarnas effekter, men
effektiviteten är begränsad, särskilt vid större uppvärmning och fler förändringar i
klimatet.

En integrering av klimatanpassning i planering och beslutsfattande kan främja synergier
mellan utveckling och katastrofriskreducering.

Lokala regeringar och myndigheter tillsammans med den privata sektorn anses alltmer
vara kritiska (viktiga) för att främja anpassning med tanke på dess roller i att öka
anpassningsnivån i samhällen, hushåll och civilsamhället och i att hantera
riskinformation och finansiering (medium evidence, high agreement).

Anpassningsplanering och implementering på alla styrningsnivåer är betingade av
sociala värden, mål och riskperceptioner (high confidence).

Vanliga hinder för implementering av anpassningsåtgärder är: begränsade finansiella
och humanitära resurser; begränsad integration eller koordination av styrning; osäkerhet
angående projicerade effekter; olika riskuppfattning; motstridiga värden; frånvaro av
nyckelpersoner som främjar anpassning; samt begränsade verktyg för att kontrollera
anpassningsåtgärders effektivitet.
I frågan om hur världen faktiskt ska hantera riskerna som klimatförändringarna medför ställs
alltså stora krav på beslutsfattare. Vidare kommenteras metoden Solar Radiation Management
(SRM) som ska reducera andelen absorberad solenergi i klimatsystemet, men detta förkastas av
författarna som riskabelt och otestat (IPCC, 2014, s. 25).
För många regioner och sektorer är en förhöjd förmåga att minska utsläpp och införa
klimatanpassningsåtgärder en fundamental del av möjligheten att hantera klimatrelaterade
risker (high confidence). Förbättring av institutioner likväl som samarbete och koordination av
styrning kan hjälpa till att övervinna regionala hinder associerade med utsläppsminskning,
anpassning och en minskad risk för katastrofer (very high confidence).
SPM AR5 inleds med ett tydligt budskap: klimatförändringarna är verkliga och pågående, och
är orsakade av mänsklig aktivitet. I de första sidorna finns ett antal tabeller och grafer som från
de senaste 150 åren visar temperaturökning, havsnivåförändringar, växthusgaskoncentration
och antropogena koldioxidutsläpp globalt. Kapitel 2 inleds med att uttrycka att fortsatta utsläpp
av
växthusgaser
kommer
leda
till
ytterligare
uppvärmning
och
att
begränsa
klimatförändringarna skulle kräva omfattande åtgärder som kan begränsa riskerna med
klimatförändringarna.
20
Kapitlet fortsätter med att presentera de olika scenarier för uppvärmning och utsläpp som kallas
Representative Concentration Pathways (RCP) som tydligt visar att en fortsatt och troligtvis
ökad uppvärmning till följd av än högre utsläpp av växthusgaser är att vänta. Ordet risk används
inte än trots beskrivningar om hur ökade temperaturer under de olika scenarierna kommer att
påverka förekomsten av torka, värmeböljor och särskilt snabb uppvärmning av Arktis. Istället
används de osäkerhetsbedömningar som beskriver tillförlitligheten i resultaten: high
agreement, very high confidence samt very likely.
4.5 Malmös Klimatanpassning
Medelhavsnivån förväntades i AR4 höjas mellan 18 – 59 cm till år 2100, där den övre nivån
inte representerar den övre gränsen, utan är en konservativ bedömning som tar viss hänsyn till
avsmältning från Grönland, men svårigheter i att projicera issmältning gör att höjningen kan bli
både högre och lägre (IPCC, 2007, s. 8). I AR5 har projektionen höjts till att vara från 22 cm
upp till 1 meter (IPCC, 2014, s. 11), men projektionerna är fortfarande osäkra. Säkert är dock
att varmare klimat orsakar höjd havsnivå på grund av värmeexpansion utöver den
svårberäknade issmältningen. 70 procent av världens kustlinjer kommer enligt rapporten
drabbas av havsnivåhöjningar inom 20 procent av det globala medelvärdet.
I Malmö Stads senaste översiktsplan (2014) anges 22 – 66 cm havsnivåhöjning vara ett troligt
scenario till år 2100. I dialog-pm om havsnivån och klimatet (2008) var den förväntade
höjningen 18 – 59 cm, med hänvisning till AR4. I dialog-pm finns förslag på ett antal
anpassningsåtgärder, till exempel att anlägga jordvallar på land längs med kusten, i stadsmiljöer
är förslaget att bygga murar. Temporära skydd föreslås för områden där man inte vill göra några
markanta förändringar i stadsmiljön, till exempel plastslangar eller sandbarriärer. Utanför
kusten kan konstgjorda sandrevlar anläggas. Hamnbarriärer kan anläggas för att skydda inlopp
till hamnar vid extrema högvattenstånd. Den mest grundläggande anpassningsåtgärden är dock
att förbjuda all nybebyggelse på en nivå under 3 meter över havsnivån, vilket anses vara
tillräckligt för att skydda byggnation mot framtida högvattenstånd.
4.6 Malmös Översiktsplan 2000
I avsnittet ’Miljö’ i Malmös översiktsplan antagen år 2000 nämns inte klimatförändringar eller
havsnivåhöjningar per se. Däremot är det starkt influerat av FN:s klimatmöte i Rio de Janeiro
21
1992. Punkter finns för hållbar utveckling, Agenda 21 och de nationella miljömålen. Den
fysiska planeringen för staden diskuteras också utifrån hållbarhetsperspektivet, om staden bör
förtätas eller spridas ut. Argument för båda alternativ finns och inga beslut var vid det här laget
tagna, men idag vet vi att Malmö Stad har en tydlig strategi för att förtäta staden och bibehålla
jordbruksmarken i utkanten av staden i så stor mån som möjligt (Malmö Stad, 2014, s. 6).
Angående den fysiska planeringen finns också ett stycke som beskriver hur Miljöbalken trädde
i kraft året innan översiktsplanen antogs, och att ansvaret för att ta hänsyn till den fysiska
planeringen och skydd av riksintressen därmed ligger hos kommunerna. Glappet mellan
miljöbalkens införande och den här översiktsplanen är troligtvis för litet för att kommunens
ansvar för den fysiska planeringen ska ha hunnit komma så långt som att börja ta hänsyn till
klimatanpassning 100 år senare.
Plan och Bygglagen (PBL) ändrades år 1996 till att innehålla nya krav på översiktsplanering
(Malmö Stad, 2000, s. 2:110). Ett av dessa nya krav var att översiktsplanen nu utöver allmänna
intressen också ska redovisa sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om
användningen av mark och vatten.
I avsnittet miljö- och riskfaktorer slår översiktsplanen fast att ny bebyggelse inte ska förläggas
till nivåer under 2,5 meter över havets medelnivå på grund av den långsiktiga risken av
havsnivåhöjning på grund av ett förändrat klimat.
Ett av de övergripande målen i översiktsplanen är att ta hänsyn till de risker för miljö, hälsa och
säkerhet som uppstår i samhället. I den översiktliga planeringen skall kommunen redogöra för
hur marken skall användas för en lång tid framöver. Kommunen skall redovisa miljö- och
riskfaktorer av betydelse för beslut om användning av mark och vatten (PBL 4 kap §1).
I den här översiktsplanen finns det, som ovan nämnt, ett kort och koncist utlåtande om att den
minsta höjden för nybebyggelse ska förläggas på 2.5 meter istället för tidigare rådande 2 meter.
Separerat från detta utlåtande finns ett stycke som beskriver att klimatförändringarna väntas
orsaka en höjning av havsnivån på mellan 15 – 95 cm globalt, och att en höjning på ca 50 cm
är trolig, samt att detta skulle innebära en större risk för översvämningar i lågt liggande områden
som Limhamn och Bunkeflo. Åtgärder för att skydda utsatta områden bör undersökas. Det
rekommenderas också att ingen ny bebyggelse bör förläggas till de mest utsatta områdena.
Det är intressant att notera att kunskapen om klimatförändringarna och vilka effekter de kan
komma att ha på Malmös stadsmiljö redan fanns integrerat i översiktsplaneringen, med
22
information från IPCC och riskscenarier som liknar de som används idag efter nyare forskning
och rön. Skillnaden ligger främst i de konkreta förslag för att skydda olika delar av kustsnittet
från översvämningar som i det senaste planeringsarbetet för kommande översiktsplan finns
beskrivet med olika alternativ som förslag, men i slutändan utan några fasta beslut i frågan då
mer omfattande analyser måste göras innan arbetet med anpassning startar.
4.7 Malmös Översiktsplan 2014
Angående riskbegreppet i översiktsplanen används det främst för att beskriva risken för
olyckstillbud, till exempel trafikolyckor eller utsläpp vid hantering eller transport av farliga
ämnen.
Det finns ett avsnitt dedikerat åt stadens plan för klimatanpassning. Där anges AR4 som källa
till den senaste informationen angående en projicerad havsnivåhöjning, och att en höjning
mellan 22 – 66 cm är trolig till år 2100. Det är samma spår de var inne på i den förra
översiktsplanen, även om det mest extrema scenariot med en höjning om 1 meter inte längre tas
upp som ett realistiskt alternativ. I AR5 finns dock en global höjning av medelnivån med 1
meter fortfarande kvar som den högsta projicerade höjningen vid RCP8.5. Trots en i övrigt
grundlig genomgång av risker och alternativ för anpassning följer de i den här frågan inte
IPCC:s rekommendation att ta med värsta tänkbara scenario i sina anpassningsstrategier.
Det kan argumenteras att det i en fråga som kommer att kräva så omfattande utgifter som att
klimatanpassa kusten är viktigt att vara så precis som möjligt för att förbereda sig på det mest
troliga scenariot snarare än det värsta. Eftersom det faktiska arbetet med klimatanpassning
fortfarande ligger långt i framtiden, och mycket input från både staten och grannkommuner,
likväl som nyare uppgifter och projektioner för havsnivåhöjning, finns det gott om utrymme att
korrigera anpassningsnivån.
I Länsstyrelsens granskningsyttrande finns en kommentar på översiktsplanens punkt för höjd
lägsta nivå för ny bebyggelse med tanke på förhöjd risk för översvämningar. I översiktsplanen
anges 3 meter som rekommenderad lägsta nivå för bebyggelse, men att undantag kan göras om
lämpliga åtgärder vidtas. Enligt Länsstyrelsen är inte dessa åtgärder och omständigheter
tillräckligt utvecklade i översiktsplanen för att kunna godkänna ny bebyggelse under nivån 3
meter över havet (Malmö Stad, 2014, s. 75).
23
4.8 Malmö Stadsbyggnadskontor – Plan för Malmös Vatten
Plan för Malmös vatten är ett tillägg till rådande översiktsplan, och används också som en del i
förberedelsearbetet för nästa översiktsplan (Stadsbyggnadskontoret, 2016, s. 3).
Samtidigt som miljön vid havet är lockande måste riskerna som platsernas läge innebär beaktas:
vågor, vattenståndshöjningar och potentiellt höga anläggnings- och underhållskostnader.
Gemensamt för alla havsnära områden som planeras för bebyggelse i Malmö är att de i
utgångsläget ligger under nivån +3,0 m över havet som i översiktsplanen anges som lägsta nivå
vid ny bebyggelse (förutsatt att inte andra åtgärder kan vidtas för att skydda mot översvämning).
Angående höjd havsnivå till följd av klimatförändringar hänvisar rapporten till AR5, och säger
att havets medelnivå globalt kan stiga med omkring en meter till år 2100, vilket stämmer
överens med RCP 8.5 som är det scenario med mest utsläpp och störst temperaturökning.
Författarna till både AR 4 och AR5 är tydliga med att det är viktigt att ta hänsyn till värsta
tänkbara scenario i planeringen för klimatanpassning, även om risken för detta scenario är
jämförelsevis liten. I det här skedet av översiktsplaneringen tycks Malmö Stad ta tillvara på
detta råd. Om medelhavsnivån stiger med omkring en meter riskerar stora delar av västra och
centrala Malmö att hamna under vatten vid tillfälliga havsvattenstånd på över tre meter, något
som är troligt vid en generell havsnivåhöjning. Tillfälliga höga havsvattenstånd kan infalla i
samband med mycket nederbörd och stormar. Här ser man risker för bland annat infrastruktur
och energiförsörjning, men även människors hälsa och säkerhet. Planeringsarbetet för
klimatanpassning anses vara långsiktigt och beroende av noggrann övervägning med hjälp av
kostnads-nyttoanalyser och konsekvensbeskrivningar som i detalj går över hur olika alternativ
påverkar riksintressen, infrastruktur, historiska värden, natur- och fastighetsvärden. Ansvaret
för att skydda befintlig bebyggelse ligger hos fastighetsägarna, men för att skydda
samhällsviktiga funktioner och allmänna värden krävs initiativ från statligt eller kommunalt
håll. Detta stämmer överens med AR4 och AR5 som menar att det finns stor potential i att
effektivisera anpassningsarbetet om privata och offentliga intressen samarbetar.
Den huvudsakliga metoden för att anpassa staden för höjda havsnivåer är att all ny bebyggelse
ska ske minst tre meter över havsnivån. Detta anses som tillräckligt säkert för att stå emot de
flesta högvattentillfällen. Vidare ska olika åtgärder utredas som är lämpliga för olika delar av
kustsnittet, med så liten påverkan som möjligt på natur- och kulturmiljön.
Studier av alternativ för sammanhängande skydd mot höga havsvattenstånd för olika kustsnitt
ska tas fram till planens utställningsförslag.
24
5. Diskussion
Om vi tänker oss Downs (1972) IAC-modell som relevant för dagens beslutsfattare tycks
opportunism vara en viktig faktor hos intressenter. För att på ett effektivt sätt använda sig av
att ett problem hamnar i allmänhetens uppmärksamhet måste åtgärder vidtas för att dels
bibehålla intresset så länge som möjligt, och därmed både tvinga och ge beslutsfattare tid att
genomföra åtgärder. Ur beslutsfattarens synvinkel är det en balansgång mellan att tillgodose
allmänhetens önskemål, oavsett om deras intresse för vissa frågor tycks vara mindre relevant
än andra frågor, och samtidigt förutse hur långlivad eller allvarlig frågan egentligen är, och i
min mening, parallellt med den officiella responsen kunna skaffa en mer objektiv bedömning
av frågan och dess implikationer. För att återkoppla till Downs modell kan jag inte utifrån den
analys jag genomfört identifiera exakt vilken fas frågan om klimatanpassning i Malmö befinner
sig i just nu, men fas tre: counting the cost of progress beskriver den tid då både politiker och
allmänheten blir medvetna om de kostnader som tillkommer lösningen av det aktuella
problemet, och dessa lösningar började diskuteras lite lätt i Malmös översiktsplan från år 2000
men inte i större utsträckning än att åtgärder för att skydda utsatta områden bör undersökas.
Från IPCC:s sida fanns dock kunskapen om en trolig havsnivåhöjning redan vid panelens första
rapport från 1990, och förekommer i alla deras rapporter sedan dess med mer eller mindre
samma förutsägelse; att till år 2100 kommer det ha skett en global havsnivåhöjning på upp till
1 meters höjd, beroende på utsläpp av växthusgaser och avsmältning av isar.
Fasen counting the cost of progress förekom från och med översiktsplanen från år 2000 och
realiserades i större grad år 2008 när Malmö Stad i dialog-pm 2008:2 diskuterade tänkbara
anpassningsåtgärder, vilket indikerar att kostnaderna med anpassningsåtgärder blir mer kända,
om än inte utredda. Det är svårt att säga när fas 4 träder i kraft, fas 4 beskrivs som gradual
decline of public interest, och inget i de dokument jag har analyserat indikerar varken stort eller
litet intresse från allmänheten i frågan om klimatförändringar eller klimatanpassning.
Fas 5, post-problem, består i att institutioner, agendor och ansträngningar som lyfts fram för att
hantera det aktuella problemet finns kvar trots att allmänhetens intresse dalat ytterligare, och
denna fas kommer att vara aktuell för Malmö under en överskådlig framtid i och med att IPCC:s
rön angående klimatförändringar och specifikt angående anpassningsåtgärder har integrerats i
Malmös två senaste översiktsplaner, och med största säkerhet kommer att vara mer och mer
relevant i kommande översiktsplaneringar.
25
Då nuvarande klimatanpassning till höjda havsnivåer enbart existerar som förslag och planer är
det fortfarande upp till bevis om beslutsfattare i Malmö kommer att assimilera den här
kunskapen fullt ut. Denna kunskap som färdats från upptäckt av forskare till status som
vedertagen kunskap, till IPCC:s klimatrapporter, vidare till Malmö Stad och dess
stadsbyggnadskontor och slutligen hamnat i händerna hos lokala beslutsfattare som har ansvar
för att förvandla den här kunskapen till åtgärder som gynnar staden och dess medborgare i
framtiden. Det enda konkreta beslut som fattats angående Malmös klimatanpassning för höjda
havsnivåer är det tidigare nämnda beslutet om att höja den lägsta nivån för ny bebyggelse till
tre meter över havsnivån istället för tidigare rådande 2,5 meter (Malmö Stad, 2014, s. 51), dock
med parentesen att bebyggelse kan tillåtas om lämpliga åtgärder till skydd mot höjt grundvatten
och översvämning vidtas.
I Länsstyrelsens granskning av översiktsplanen kritiseras förslaget eftersom det inte innehåller
några förslag på vilka lämpliga åtgärder som kan tillämpas vid bebyggelse under 3 meters nivå.
”Innan det finns en närmare plan för kustskyddsåtgärder kan Länsstyrelsen inte anse det
lämpligt att planera för ny bebyggelse på nivån under 3 m” (Malmö Stad, 2014, s. 75), säger
Länsstyrelsen i frågan. Bild 2 på nästkommande sida visar var gränsen för 3 meter över havet
går, och bild 3 visar både existerande och förslag på områden för ny bebyggelse av både
särskilda verksamheter, som till exempel industri, och stadsbebyggelse som består av bostäder,
detaljhandel, skolor med mera. Bild 3 visar tydligt att ett flertal områden som ligger under 3
meters havsnivå planeras för nybebyggelse, inte minst ett omfattande område för särskilda
verksamheter i Malmös Norra Hamn.
26
Bild 2. Kartan redovisar marknivåkurvan
för +3.0 meter över havet och området
utanför
linjen
är
ett
uppmärksamhetsområde för bestämmelsen
(Malmö Stad, 2014,
http://www.malmo.se/op/karta).
Bild 3. Kartan redovisar marknivåkurvan
för +3.0 meter över havet, ny (mörkröd)
och
befintlig
(ljusröd)
blandad
stadsbebyggelse och nya (mörklila) och
befintliga
(ljuslila)
särskilda
verksamhetsområden (Malmö Stad, 2014,
http://www.malmo.se/op/karta).
27
I
översiktsplanen
beskrivs
områden
för
särskilda
verksamheter:
”särskilda
verksamhetsområden ska i första hand tillgodose markbehov för verksamheter som är störande
eller farliga för omgivningen, eller av andra skäl inte kan infogas i den blandade staden.” I
avsnittet Risk & Säkerhet presenteras följande strategi för att hantera risker i stadsmiljön: ”
Tung industri med riskfylld verksamhet ska inte blandas med känsliga verksamheter utan
lokaliseras till särskilda verksamhetsområden.” (Malmö Stad, 2014, s. 47)
Det rör sig alltså om riskabla verksamheter, verksamheter som inte är acceptabla i närheten av
annan bebyggelse, som ska uppföras i en del av Malmö som väntas vara särskilt utsatt för risker
från höjd havsnivå, som uppförs trots att det i översiktsplanen inte finns förslag på lämpliga
åtgärder som ska skydda mot höga vattennivåer, trots kritiken från Länsstyrelsen. Kanske
förlitar sig de som fattat beslut om bebyggelse på de här platserna att ett kustskydd kommer
vara på plats innan riskerna aktualiseras. Kustskyddet finns även det inplanerat i översiktsplan,
men bara den geografiska dragningen över var skyddet ska placeras. Redan 2008 presenterades
en skiss över ett preliminärt förslag till kustskydd i Malmö i Malmö Stads dialog-pm.
Bild 4. Preliminär skiss över kustskydd i Malmö (Malmö Stad, 2008, s. 17)
28
Värt att notera angående denna skiss är bland annat att det område som i den aktuella
översiktsplanen markerats för ny bebyggelse för särskild verksamhet föreslås höjas upp till en
nivå 3 meter över havet, men som enligt kartan i bild 2 fortfarande ligger under denna nivå.
Enligt både IPCC och alla Malmö Stads dokument angående anpassning för höjd havsnivå är
det viktigt att samarbeta både över kommungränser och mellan kommunen och den privata
sektorn för att hantera alla aspekter av anpassningsfrågan. Det finns fortfarande inga beslut
fattade om kustskydd eller hur det skulle tänkas se ut, men även om utformandet av detta
kustskydd inte kommer att aktualiseras än på flera decennier, och havsnivån antagligen inte
kommer höjas till riskabla nivåer innan dess, är det nog lämpligt att till nästa översiktsplan sätta
ned foten och se till att både nybyggnation och existerande byggnader och infrastruktur inte
utsätts för risker som är så väldokumenterade och förutsägbara.
Även om exemplet med ny bebyggelse i Malmös Norra hamn kanske inte i sig rättfärdigar
åkallandet av försiktighetsprincipen, som säger ”när mänskliga aktiviteter kan leda till
moraliskt oacceptabel skada som är vetenskapligt trolig men inte säker ska åtgärder tas för att
undvika eller minimera den skadan” (Unesco, 2005, s. 14), framgår det ändå i IPCC:s
klimatrapporter att havsnivån kan höjas med så mycket som en meter till sekelskiftet, och det
är helt säkert att havsnivån kommer fortsätta stiga i många år efter det.
29
6. Referenser
Boverket. (2016). Översiktsplanering – för en långsiktig bra helhet. Hämtad 2017-05-27 från
http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/kommunal-planering/oversiktsplanering/
Breck, T. (2002). Riskkommunikation – Dialog om det osäkra (Svenska utgåvan). Stockholm:
Bokförlaget Natur och Kultur.
Carter, N. (2007). The Politics of the Environment – Ideas, Activism, Policy. (2:a utgåvan).
Cambridge: University Press
Downs, A. (1972) Up and Down with Ecology-the Issue-Attention Cycle. Public Interest(28),
s.38-50
Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., Wängnerud, L. (2004). Metodpraktikan – Konsten
att studera samhälle, individ och marknad (Upplaga 2:4). Stockholm: Norstedts.
Fairtrade. (2017). Detta är Fairtrade City. Hämtad 2017-05-26 från
https://fairtrade.se/kommun/bli-en-fairtrade-city-2/detta-ar-fairtrade-city/
Hannigan, J. (2006). Environmental Sociology (2:a upplagan). New York: Routledge
IPCC. (2007). Climate Change 2007: Synthesis Report. Hämtad från
http://ipcc.ch/publications_and_data/ar4/syr/en/contents.html
IPCC. (2013). IPCC Factsheet: What is the IPCC? Hämtad från
http://ipcc.ch/news_and_events/docs/factsheets/FS_what_ipcc.pdf
IPCC. (2014). Climate Change 2014: Synthesis Report. Hämtad från
https://www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/ar5/syr/SYR_AR5_FINAL_full_wcover.pdf
Klimatanpassningsportalen. (2017). Vad är klimatanpassning? Hämtad 2017-05-27 från
http://www.klimatanpassning.se/om-oss/vad-ar-klimatanpassning-1.7783
30
Malmö Stad. (2000). Översiktsplan för Malmö 2000 (Öp 2020). Hämtad från
http://malmo.se/Stadsplanering--trafik/Stadsplanering--visioner/Oversiktsplanering-strategier/Tidigare-oversiktsplan/Oversiktsplan-for-Malmo-2000.html
Malmö Stad. (2014). Översiktsplan För Malmö – Planstrategi. Hämtad från
http://malmo.se/download/18.5bb0a05f145db1bc43d6ac4/1491302698823/OP2012_pl
anstrategi_antagen_140522.pdf
Malmö Stadsbyggnadskontor. (2000). Översiktsplan för Malmö 2000 – Utlåtande. Hämtad från
http://malmo.se/download/18.29aeafd91411614c896cc86/1491304662934/%C3%96P2
000_utlatande.pdf
Malmö Stadsbyggnadskontor. (2008). Klimatet, havsnivån och planeringen.
(Dialog-pm2008:2) Hämtad från
http://malmo.se/download/18.5d8108001222c393c00800026609/1383647011589/Hav
sniv%C3%A5_Dialog_pm.pdf
Malmö
Stadsbyggnadskontor.
(2010).
Klimatet,
havsnivån
och
planeringen:
samrådsredogörelse.
Hämtad från
http://malmo.se/download/18.1e58ca66127664b20f4800029169/1491300278999/Have
t+Samr%C3%A5dsredog%C3%B6relse+med+bilaga+1.pdf
Malmö Stadsbyggnadskontor. (2016). Plan för Malmös Vatten – Tematiskt tillägg till
Översiktsplan ör Malmö. (Samrådsunderlag februari 2016). Hämtad från
http://malmo.se/download/18.6fb145de1521ab79c0a28886/1491304640537/Plan_f%C
3%B6r_Malm%C3%B6s_vatten_samr%C3%A5dshandling_beslutad+KS+februari201
6.pdf
Miljöförvaltningen Malmö. (2009). Miljöprogram för Malmö Stad 2009–2020. Hämtad från
http://www.klimatsamverkanskane.se/sites/all/files/miljoprogram-for-malmo-stad2009-2020.pdf
31
Miljöförvaltningen Malmö. (2012). Handlingsplan för Klimatanpassning Malmö 2012–2014.
Hämtad från http://www.preventionweb.net/applications/hfa/lgsat/en/image/href/2327
Plan- och bygglag (SFS 2010:900). Stockholm: Näringsdepartementet
Sandman, P.M., & Covello, V. (2001). Risk Communication: Evolution and Revolution.
Solutions to an Environment in Peril, John Hopkins University Press. (s. 164-178).
Sabatier, P.A. (1988). An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of
Policy-Oriented Learning Therein. Policy Sciences, vol 21. (No. 2/3), s.129-168.
SMHI (2014). Sveriges klimat i framtiden. Hämtad 2017-05-26 från
http://www.smhi.se/sgn0106/leveranser/sverigeanalysen/
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. (2005). The Precautionary
Principle: World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology.
(Composed and printed in the workshops of UNESCO. SHS-2005/WS/21 cld/d 20151.)
Hämtad från http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578e.pdf
Wright, R.T., & Boorse, D. F. (2010). Environmental Science – Toward a Sustainable Future
(11e upplagan). San Francisco: Pearson.
32