Försäkringskassan och mänskliga rättigheter

isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
isf
Rapport 2014:27
Försäkringskassan och
mänskliga rättigheter
Rapport 2014:27
Försäkringskassan och
mänskliga rättigheter
En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen
Stockholm 2014
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom
systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och
effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.
Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt
och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.
Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen.
Beställningsadress:
Inspektionen för socialförsäkringen
Box 202
101 24 Stockholm
Telefon: 08-58 00 15 00
E-post: [email protected]
Rapporten kan laddas ner från
www.inspsf.se
© Inspektionen för socialförsäkringen
Tryckt av Elanders Sverige AB
Stockholm 2014
Innehåll
Generaldirektörens förord ............................................................................... 5
Sammanfattning .............................................................................................. 7
Summary ......................................................................................................... 9
1 Inledning .................................................................................................. 11
1.1 Bakgrund ........................................................................................... 11
1.2 Syfte och frågor................................................................................. 13
1.3 Metod ................................................................................................ 14
1.4 Disposition ........................................................................................ 19
2 Internationella överenskommelser ........................................................... 21
2.1 Grundläggande principer .................................................................. 22
2.2 Sverige och FN:s internationella deklarationer och
konventioner ..................................................................................... 25
2.3 Sveriges medlemskap i Europarådet ................................................. 27
2.4 Sveriges åtaganden gentemot EU ..................................................... 28
3 Nationella mål .......................................................................................... 31
3.1 Sveriges handlingsplaner för mänskliga rättigheter .......................... 31
3.2 Funktionshinderspolitiken................................................................. 33
3.3 Barnrättspolitiken.............................................................................. 34
3.4 Jämställdhetspolitiken ....................................................................... 36
3.5 Hbt-politiken ..................................................................................... 37
3.6 Integrationspolitiken ......................................................................... 37
3.7 Minoritetspolitiken ............................................................................ 39
3.8 Förbud mot diskriminering ............................................................... 41
4 Regeringens styrning av Försäkringskassan ............................................ 43
4.1 Förvaltningspolitisk styrning ............................................................ 43
4.2 Styrning av Försäkringskassan.......................................................... 47
5 Försäkringskassans styrning..................................................................... 63
5.1 Åren 2005–2009................................................................................ 63
5.2 Åren 2010–2014................................................................................ 66
5.3 Framtida ansats och utmaningar ....................................................... 69
6 Diskussion och slutsatser ......................................................................... 73
6.1 Regeringen ställer höga krav på Försäkringskassan ......................... 73
6.2 Försäkringskassans styrning är ojämn .............................................. 74
6.3 Försäkringskassans likabehandlingsplan ger begränsad
vägledning ........................................................................................ 76
6.4 Samspelet mellan regeringen och Försäkringskassan är viktigt........ 77
Referenser ..................................................................................................... 79
Generaldirektörens förord
Grundläggande mänskliga rättigheter finns fastlagda i ett antal
internationella konventioner. Förverkligandet av rättigheterna i
den svenska vardagen tar sin utgångspunkt i dessa konventioner.
Försäkringskassan, som är en av landets största förvaltningsmyndigheter, har sina åtaganden på detta område formulerade
i myndighetens instruktion, ibland kompletterad med särskilda
regeringsuppdrag.
ISF har i en tidigare rapport (2013:16) granskat Försäkringskassans
handläggning av sjukförsäkringsärenden ur ett jämställdhetsperspektiv. Föreliggande rapport behandlar Försäkringskassans styrning
av arbetet med mänskliga rättigheter gällande förbudet mot diskriminering samt myndighetens arbete inom funktionshinders-,
jämställdhets- och barnrättsområdet med flera.
Av granskningen framgår att regeringens initiativ och uppföljning
har stor betydelse för hur intensivt arbetet inom Försäkringskassan
bedrivs. Mest uthålligt har myndighetens arbete bedrivits på funktionshindersområdet.
Rapporten har skrivits av Susanne Eriksson. Tomas Agdalen har
bidragit till rapporten.
Stockholm i december 2014
Per Molander
5
6
Sammanfattning
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter. I denna
rapport avser begreppet mänskliga rättigheter dels främjandet av
olika perspektiv, såsom jämställdhets-, funktionshinders- och
barnrättsperspektivet, dels förbudet mot diskriminering.
Försäkringskassans uppdrag enligt sin myndighetsinstruktion, lagen
(2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och de
båda förordningarna om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av integrations- respektive funktionshinderspolitiken har
varit utgångspunkt för granskningen.
Regeringen ställer höga krav på Försäkringskassan när det gäller
att bidra till de nationella målen för att säkerställa full respekt för
de mänskliga rättigheterna i Sverige. Av granskningen framgår att
regeringens styrning och uppföljning har stor betydelse för i vilken
utsträckning Försäkringskassan uppmärksammar och synliggör
arbetet med mänskliga rättigheter i sin egen styrning.
Granskningen visar att olika satsningar görs från Försäkringskassans
sida och att fokus ligger på att främja likabehandling. Styrningen är
emellertid ojämn och Försäkringskassans övergripande plan för likabehandling ger begränsad vägledning. Försäkringskassans styrning
av arbetet som gäller funktionshinders-, jämställdhets- och barnrättsperspektivet varierar avsevärt i intensitet och ambitionsnivå såväl
inom som mellan de olika perspektiven, trots att samtliga åtaganden
regleras i myndighetens instruktion. Försäkringskassan har visat
störst uthållighet när det gäller styrningen av arbetet på funktionshindersområdet, medan barnrättsperspektivet däremot har haft en mer
undanskymd roll.
Den förvaltningspolitiska reform som genomfördes år 2009 och som
innebär att myndighetens instruktion ska vara det centrala styrmedlet,
har inte fungerat i praktiken när det gäller styrningen av arbetet med
7
mänskliga rättigheter inom socialförsäkringen. Först när de instruktionsenliga uppdragen kompletteras med andra styrmedel, såsom
uppdrag i regleringsbrev och uppföljningar, ger regeringens styrning
avtryck hos Försäkringskassan. Instruktionen måste därför på ett
tydligare sätt lyftas fram som det centrala styrmedlet.
För att undvika att ambitiösa satsningar ebbar ut och får ad hoc karaktär är det viktigt att Försäkringskassan självständigt fortsätter att driva
sina åtaganden även under perioder när de får minskad uppmärksamhet av regeringen. För att åstadkomma detta krävs ett mer systematiskt arbetssätt från Försäkringskassans sida där målen konkretiseras
och kopplingen till verksamheten tydliggörs. I styrningen av arbetet
med mänskliga rättigheter är det också angeläget att Försäkringskassan uppmärksammar samtliga perspektiv och uppdrag som finns
formulerade i myndighetens instruktion.
8
Summary
The Swedish Social Insurance Agency and
Human Rights
The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för
socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for
the Swedish social insurance system. The objectives of the agency
are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and
to improve the efficiency of the social insurance system through
system supervision and efficiency analysis and evaluation.
The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is
commissioned by the Government or initiated autonomously by the
agency. This report has been initiated by the agency.
Background
The Government’s long-term objective is to ensure full respect for
human rights in Sweden. This means that human rights, as expressed
through Sweden’s international commitments, must not be violated.
The international human rights conventions that Sweden has acceded
to must be followed at both central and local government levels. The
role of the Swedish Social Insurance Agency, henceforth referred to
as the Agency, is to administer the Swedish social insurance system.
The social insurance covers everyone that lives or works in Sweden,
which makes the Agency an important actor in promoting and
protecting human rights. As expressed in the regulation of instruction
for the Swedish Social Insurance Agency, the Government expects
the Agency to contribute to the national goal to ensure full respect for
human rights in Sweden while fulfilling the task of handling social
insurance.
9
Objectives
The main objective of this report is to explore how the Agency
ensures that it fulfils the Government’s expectations regarding human
rights. The report does not deal with the content of the Swedish
legislation or the Agency’s obligations as an employer towards its
personnel.
Methods
Semi-structured interviews have been conducted with employees
from the Agency and government representatives from the Ministry
of Health and Social Affairs, the Ministry of Education and the
Ministry of Employment. Document studies, with a focus on
governing documents, have also been carried out.
Findings
The study shows that the Agency contributes in different ways to
the national goal for human rights, focusing on efforts to ensure
equal treatment. The Agency’s management of human right issues,
however, is uneven and varies in intensity and ambition. The main
finding is that the Government’s initiatives have a strong influence
on how much effort the Agency put into the different areas of human
rights such as gender mainstreaming, children’s rights and the rights
of people with disability.
Recommendations/Conclusions
To avoid ambitious initiatives petering out and becoming ad hoc
in nature, it is important that the Agency continues to pursue its
commitments to human rights even during periods when they receive
less attention from the Government. To take a coherent approach to
human right issues the Agency needs to work more systematically
towards its long-term objective. In its action plan for human rights
the Agency needs to include all groups covered by human rights
and clarify how the work to ensure equal treatment is linked to the
Agency’s ordinary operational activities.
10
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Mänskliga rättigheter (MR) är ett mångtydigt begrepp vars innebörd
successivt har utvidgats och numera finns inom flera discipliner såsom exempelvis etik, filosofi, idéhistoria, statskunskap, rättssociologi
och socialantropologi. Mänskliga rättigheter kan därför diskuteras ur
många olika synvinklar. I denna rapport aktualiseras de rättsliga och
politiska dimensionerna i relation till Försäkringskassans arbete med
MR-frågor vid administreringen av socialförsäkringen.
I den juridiska doktrinen brukar mänskliga rättigheter definieras
som grundläggande fri- och rättigheter som varje enskild individ
kan göra anspråk på mot den offentliga makten.1 Förverkligandet av
de mänskliga rättigheterna i Sverige tar sin utgångspunkt i internationella överenskommelser och nationella åtaganden, men handlar
sedan i hög grad om politiska ställningstaganden och styrning genom
författningar och uppdrag till enskilda myndigheter.
Principerna om mänskliga rättigheter kan användas som skyddsmekanismer för att begränsa majoritetsstyrets befogenheter i en demokrati.
De behövs för att den politiska majoriteten inte ska förtrycka minoriteten, för att förhindra diskriminering i samhället och för att skydda
utsatta grupper. Dessa skyddsmekanismer kan skapas med stöd av
rättsliga medel. Av diskrimineringslagen framgår till exempel att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,
funktionshinder eller sexuell läggning under vissa förutsättningar är
förbjuden.2
Det är regeringens skyldighet att garantera att Sverige infriar sina
internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna.
1
2
Se t. ex. Danelius (2007) eller Strömberg och Melander (2010).
Diskrimineringslagen (2008:567).
11
I praktiken förverkligas dock dessa åtaganden i förhållande till medborgarna huvudsakligen i statliga och kommunala myndigheters
dagliga verksamhet.
Försäkringskassan är en av de största förvaltningsmyndigheterna
i Sverige och har en central roll i det svenska trygghetssystemet.
Försäkringskassans åtaganden kring mänskliga rättigheter är formulerade i myndighetens instruktion. Den innehåller olika uppdrag som
handlar om att skydda och främja utsatta grupper. Av instruktionen
framgår det också att Försäkringskassan i sin uppgift att administrera
socialförsäkringen ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges
åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna.3
För den försäkrade kan mänskliga rättigheter handla om att socialförsäkringen görs tillgänglig i form av information på olika språk,
genom webbsidor som är anpassade för synskadade eller att Försäkringskassan har fysiskt tillgängliga lokaler. I mötet med Försäkringskassan är bemötande och tillgång till myndighetens handläggning på
lika villkor viktiga inslag.4 Vid handläggarens bedömning av rätten
till en socialförsäkringsförmån måste den försäkrade kunna lita på att
inga ovidkommande hänsyn tas till exempelvis etnicitet, trosuppfattning eller kön. Vid utredningar och beslut som rör barn är Försäkringskassan även skyldig att ha ett barnrättsperspektiv.
Socialförsäkringen gäller i stort sett alla som bor eller arbetar i
Sverige5 och ger ekonomiskt skydd för familjer och barn, för personer med funktionsnedsättning samt vid sjukdom, arbetsskada och
ålderdom6. Det gör Försäkringskassan till en betydelsefull aktör för
att främja och skydda de mänskliga rättigheterna i Sverige. Varje
människa som tar del av socialförsäkringen har rätt att förvänta sig
att det råder likhet inför lagen och att människors lika värde alltid
respekteras i mötet med Försäkringskassan. Ytterst är det en fråga
om rättssäkerhet. Mot denna bakgrund är det angeläget att granska
hur Försäkringskassan styr myndighetens arbete med mänskliga
rättigheter.
3
Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.
I ISF:s rapport 2013:16 konstaterades t.ex. att Försäkringskassan genomför fler utredningar
och insatser för kvinnor än för män i handläggningen av sjukförsäkringsärenden.
5
Genom Sveriges medlemskap i EU kan man också ha rätt till socialförsäkringsförmåner i
andra EU-länder.
6
Sedan år 2009 administrerar Pensionsmyndigheten pensioner och andra stöd till äldre och
efterlevande.
4
12
1.2 Syfte och frågor
Rapporten tar sikte på Försäkringskassans arbete med mänskliga
rättigheter ur ett styrningsperspektiv och undersöker om styrningen
av MR-uppdragen i praktiken bereds utrymme tillsammans med
styrningen av kärnverksamheten.
I denna rapport avses med mänskliga rättigheter dels främjandet av
olika perspektiv såsom jämställdhets-, funktionshinders- och barnrättsperspektivet, dels förbudet mot diskriminering.
Utgångspunkt för granskningen är Försäkringskassans uppdrag enligt
sin instruktion, lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt de båda förordningarna om statliga myndigheters
ansvar för genomförandet av integrations- respektive funktionshinderspolitiken.7
Granskningens syfte är att ta reda på hur Försäkringskassan styr, samordnar och synliggör sina olika uppdrag kring mänskliga rättigheter.
Den syftar också till att öka kunskaperna om regeringens styrning av
mänskliga rättigheter och vilka förväntningar som finns på Försäkringskassan. Den studerade tidsperioden omfattar åren 2005–2014
fram till regeringsskiftet, men tyngdpunkten ligger på dagens styrning
och ansats för framtiden.8
Granskningen har inriktats på följande frågor:

Hur styr regeringen frågor som rör mänskliga rättigheter i
socialförsäkringen, och vilka förväntningar finns på
Försäkringskassan?

Hur fungerar Försäkringskassans styrning och samordning
av arbetet med mänskliga rättigheter?

Hur påverkar regeringens val av styrmedel Försäkringskassans
styrning och synliggörande av myndighetens arbete med
mänskliga rättigheter?
7
Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken och förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.
8
Startpunkten för den studerade tidsperioden är vald med hänsyn till att Försäkringskassan då
inrättades som statlig myndighet.
13
Avgränsningar
Denna granskning handlar om Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter ur ett styrningsperspektiv och berör inte regelverkets
utformning eller tillämpning.
Granskningen omfattar inte Försäkringskassans likabehandlingsarbete
gentemot personalen i myndighetens roll som arbetsgivare.
De uppdrag om mänskliga rättigheter som finns i Försäkringskassans
instruktion utgör både grundpelarna och är en del av avgränsningen
för granskningen.
1.3 Metod
För att besvara rapportens frågeställningar har dokumentstudier och
intervjuer på Regeringskansliet och Försäkringskassan genomförts.
Därutöver har de internationella överenskommelser som styr Sveriges
åtagande kring mänskliga rättigheter i form av FN-konventioner, EUdirektiv och Europarådets stadgar studerats för att få en helhetsbild
av och en ökad förståelse för komplexiteten i det statliga åtagandet på
MR-området.
Dokumentgenomgång
En genomgång har gjorts av offentligt tryck som har en koppling till
mänskliga rättigheter inom socialförsäkringen, såsom författningar
och förarbeten, regeringens nationella handlingsplaner för mänskliga
rättigheter samt skrivelser från regeringen med strategier för olika
politikområden.
Regeringens styrning av Försäkringskassan när det gäller mänskliga
rättigheter har undersökts genom studier av myndighetens regleringsbrev och förändringar i myndighetens instruktion. För att kunna bedöma omfattningen av de krav på MR-området som regeringen i
allmänhet ställer på statliga myndigheter i jämförelse med kraven på
Försäkringskassan har en genomgång också gjorts av förordningar
med instruktioner för statliga myndigheter vars verksamheter är jämförbara med Försäkringskassans.9 Vidare har ISF tagit del av
9
Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Barnombudsmannen, CSN, DO, Konkurrensverket,
Konsumentverket, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet,
Pensionsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Socialstyrelsen, Skolverket och
Tullverket.
14
offentligt tryck i form av rapporter som är inriktade på regeringens
styrning av statliga myndigheter.
Försäkringskassans styrning av mänskliga rättigheter har granskats
genom studier av interna styrdokument, samt interna rapporter och
återrapporteringar om mänskliga rättigheter.
Tabell 1.
Redogörelse för den genomförda dokumentstudien
Typ av dokument
Syfte
Regeringens nationella handlingsplaner
för mänskliga rättigheter, förordningar
och skrivelser med strategier för olika
politikområden
Att öka kunskaperna om regeringens
mål och förväntningar inom MRområden där Försäkringskassan är en
aktör
Försäkringskassans instruktion och
regleringsbrev åren 2005–2014
Att följa regeringens styrning över
tid av Försäkringskassan gällande
mänskliga rättigheter
Försäkringskassans policydokument
och interna handlingsplaner för
mänskliga rättigheter
Att granska Försäkringskassans
styrning och samordning av arbetet
med mänskliga rättigheter
Försäkringskassans årsredovisningar
och återrapporteringar om uppdrag som
rör mänskliga rättigheter
Att få en bild av Försäkringskassans
hantering och förhållningssätt till
uppdrag om mänskliga rättigheter
Strategidokument för hela
Försäkringskassans verksamhet
Att se om mänskliga rättigheter synliggörs i den strategiska styrningen för
hela myndighetens verksamhet
Försäkringskassans arbetsordning och
riktlinjer för förvaltning och utveckling
Att få en bild av ansvarsfördelning för
frågor som rör mänskliga rättigheter
Försäkringskassans interna uppföljningar och utvärderingar av arbetet
med mänskliga rättigheter
Att förstå motiven till förändringar i
Försäkringskassans styrning av arbetet
med mänskliga rättigheter
Riktlinjer och checklistor för verksamhetsplanering och framtagande av
styrdokument
Att se om Försäkringskassan ger
incitament till synliggörandet av
mänskliga rättigheter i den ordinarie
styrningen
Försäkringskassans verksamhetsplaner
Att se om styrningen av arbetet med
mänskliga rättigheter införlivas i den
ordinarie verksamhetsplaneringen
Statliga förvaltningsmyndigheters
instruktioner (urval)
Att bedöma omfattningen av
Försäkringskassans MR-uppdrag i
förhållande till andra myndigheter
15
Intervjuer på Regeringskansliet och Försäkringskassan
På Regeringskansliet har intervjuer ägt rum på Socialdepartementet,
Utbildningsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet. Intervjuerna har genomförts med myndighetsansvariga handläggare samt
ansvariga och samordnare för olika perspektiv, såsom jämställdhet,
funktionshinder och barnrätt. Intervjuerna har syftat till att öka kunskaperna om hur regeringens styrning av mänskliga rättigheter ser
ut inom socialförsäkringen, hur styrningen av de olika perspektiven
samordnas och vilka förväntningar som finns på Försäkringskassan.
Två till tre utredare från ISF genomförde intervjuerna på Regeringskansliet, varav två närvarade vid samtliga tillfällen. Intervjuerna var
semi-strukturerade och har dokumenterats genom anteckningar.
Tabell 2a.
Redogörelse för genomförda intervjuer på Regeringskansliet
Regeringskansliet
Syfte med intervju
Intervjuer på
Arbetsmarknadsdepartementet
Att öka kunskaperna om regeringens
styrning av mänskliga rättigheter
Att få information om Sveriges tredje
nationella handlingsplan för mänskliga
rättigheter
Att få inblick i Regeringskansliets
samordning av mänskliga rättigheter
mellan departementen
Intervjuer på Socialdepartementet
Att öka kunskaperna om regeringens
styrning, dialog med och förväntningar
på Försäkringskassan
Att öka kunskaperna om styrningen av
funktionshindersområdet på nationell
och internationell nivå
Att öka kunskaperna om styrningen
och synliggörandet av barnrättsperspektivet
Intervju på Utbildningsdepartementet
Att öka kunskaperna om styrningen
av jämställdhetsperspektivet och
betydelsen av jämställdhetsintegrering
som metod
Att få en bild av förhållningssätt till
hbtq-frågorna i relation till arbetet med
jämställdhet mellan kvinnor och män
16
På Försäkringskassan intervjuades personer med olika nyckelfunktioner från skilda delar av verksamheten såsom controllers, verksamhetsutvecklare, HR-strateger, experter, samordnare och analytiker.
Syftet med intervjuerna var att undersöka hur myndigheten styr,
samordnar och synliggör sitt uppdrag kring mänskliga rättigheter.
Såväl den formella styrningen som de förutsättningar som i övrigt
har styrt arbetet togs upp i intervjuerna. Två utredare från ISF
genomförde samtliga intervjuer på Försäkringskassan. Intervjuerna
var semi-strukturerade och har dokumenterats genom anteckningar.
Sammantaget intervjuades tolv personer på Regeringskansliet och
Försäkringskassans tidigare huvudkontor.
För att få en inblick i hur handläggare kan förhålla sig till ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i sin tjänsteutövning har fyra
gruppintervjuer i verksamhetsområdena Öst, Väst, Syd och Norr
genomförts. Urvalet av de handläggare som intervjuades gjordes
av Försäkringskassan efter ISF:s önskemål om geografisk spridning
över regionerna. Vid gruppintervjuerna fick 15 personliga handläggare på Försäkringskassan från 12 olika lokala försäkringscenter
(LFC) i Sverige möjlighet att reflektera kring sina förutsättningar
att arbeta med jämställdhetsintegrering och mänskliga rättigheter.
Fyra utredare från ISF genomförde intervjuerna med handläggarna,
varav två var närvarande vid samtliga tillfällen. Teman för intervjuerna meddelades på förhand. Gruppintervjuerna spelades in och
transkriberades i sin helhet.
17
Tabell 2b.
Redogörelse för genomförda intervjuer på Försäkringskassan
Försäkringskassan
Syfte med intervju
Intervju controller
Att öka kunskaperna om Försäkringskassans styrning och samordning av
likabehandlingsarbetet och det övriga
arbetet med mänskliga rättigheter
Att förstå de särskilda utmaningar som
styrning av tvärsektoriella frågor för
med sig
Att förstå motiven till förändringar i
Försäkringskassans styrning av
likabehandlingsarbetet
Att förstå kontexten i form av all övrig
styrning på myndigheten i relation till
styrningen av arbetet med mänskliga
rättigheter
Intervju verksamhetsutvecklare
Att öka kunskaperna om Försäkringskassans utveckling och styrning av
likabehandlingsarbetet och arbetet med
jämställdhetsintegrering
Intervjuer samordnare och experter
Att öka kunskaperna om Försäkringskassans styrning och samordning av
likabehandlingsarbetet och arbetet
inom funktionshindersområdet
Intervju HR-strateg
Att förstå sambandet mellan Försäkringskassans interna och externa
likabehandlingsarbete
Gruppintervjuer
Att få en inblick i hur handläggare kan
förhålla sig till ett jämställdhets- och
mångfaldsperspektiv i sin tjänsteutövning
18
1.4 Disposition
Kapitel 2 redogör för Sveriges internationella överenskommelser
som har bäring på mänskliga rättigheter för att belysa det statliga
åtagandet.
Kapitel 3 beskriver styrningen av mänskliga rättigheter på nationell
nivå.
Kapitel 4 handlar om regeringens styrning av Försäkringskassan när
det gäller mänskliga rättigheter och de utmaningar som styrning av
tvärsektoriella frågor för med sig.
Kapitel 5 visar hur Försäkringskassan har arbetat med styrningen av
mänskliga rättigheter och likabehandling under åren 2005–2014.
Kapitel 6 innehåller diskussion och slutsatser.
19
20
2 Internationella överenskommelser
Principerna om de mänskliga rättigheterna kommer till uttryck på
olika sätt, men vilar i hög grad på mellanstatliga överenskommelser
som regleras inom folkrätten10. Det innebär att när en stat kränker en
enskild individs mänskliga rättigheter, är det ett brott mot folkrätten.
De mänskliga rättigheterna är globala och syftar ytterst till att värna
och skydda den mänskliga värdigheten.
I den juridiska doktrinen brukar mänskliga rättigheter definieras som
grundläggande fri- och rättigheter som varje enskild individ kan göra
anspråk på mot den offentliga makten.11 Det innebär att det juridiska
inslaget är grundläggande och att mänskliga rättigheter har en rättslig
dimension som kan kodifieras i form av internationella avtal och konventioner som sedan ligger till grund för nationella konstitutioner och
annan nationell lagstiftning.
Sverige har ingått sådana internationella överenskommelser med FN,
EU och Europarådet. Överenskommelserna innebär att Sverige ska
vara ett humant samhälle som präglas av mångfald och respekt för
individens mänskliga fri- och rättigheter. Likhet inför lagen ska råda
och människors lika värde ska respekteras inom alla områden.
En viktig insikt när det gäller relationen mellan mänskliga rättigheter
och demokrati är att mänskliga rättigheter förutsätter ett demokratiskt
styrelseskick samtidigt som de sätter gränser för regeringens och
myndigheternas maktutövning.12
Som stat svarar Sverige för att de internationella åtagandena och förpliktelserna fullföljs och för eventuella tillkortakommanden i landet i
förhållande till konventionerna.
10
Folkrätten kan delas in på olika sätt, men några huvudområden kan urskiljas. Den humanitära
rätten, med Rödakorskommittén som central aktör, hanterar främst människors rättigheter i
krigssituationer. Ett annat område är skyddet för individens rättigheter, där FN är en huvudaktör. Ibland räknas också flyktingrätten in under de mänskliga rättigheterna.
11
Se t. ex. Danelius (2007) eller Strömberg och Melander (2010).
12
SOU 2010:70.
21
2.1 Grundläggande principer
Ett av de mest centrala dokumenten om mänskliga rättigheter är
FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter. I den allmänna
förklaringens första artikel uttrycks den grundläggande principen om
alla människors lika värde:
”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. De har
utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en
anda av gemenskap.”13
Tillsammans med konventionerna om de medborgerliga och politiska
rättigheterna och de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna,
täcker FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter hela katalogen av mänskliga rättigheter och dess bakomliggande principer.14
I sammanhang som rör mänskliga rättigheter brukar man tala om
första och andra generationens rättigheter. Uppdelningen ska inte
betraktas som absolut, utan rättigheterna saknar tydliga gränser och
kan kategoriseras på olika sätt.
Första generationens rättigheter avser vanligen medborgerliga och
politiska rättigheter. I dessa ingår grundläggande rättigheter såsom
rätten till likabehandling, yttrandefrihet och förbudet mot tortyr.
När en stat inför första generationens rättigheter, exempelvis rätten
till likabehandling och förbudet mot diskriminering, finns det inte
något politiskt handlingsutrymme. De medborgerliga och politiska
rättigheterna gäller alltså direkt när en stat har ratificerat en konvention och det finns inget utrymme för att genomföra dem successivt.
Andra generationens rättigheter anses inkludera ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter som syftar till att tillgodose grundläggande
behov som till exempel utbildning, bostad och hälso- och sjukvård.
Den andra generationens rättigheter ställer krav på att staten agerar i
olika hänseenden genom att det avsätts resurser för till exempel sjukoch socialförsäkringar.
De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skiljer sig från
de medborgerliga och politiska rättigheterna, eftersom de tillåter att
staterna förverkligar rättigheterna successivt i förhållande till sina
resurser och förutsättningar.15 Ur ett rättsligt perspektiv, har de en
13
Tidigare översättning lyder ”i en anda av broderskap”.
I samband med FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna i Wien 1993 bekräftade
171 stater att förklaringen är en gemensam riktlinje för alla folk och nationer.
15
Ibland har det talats om en tredje generations mänskliga rättigheter, men det har varit svårt att
enas om en definition. I sammanhanget har exempelvis rätten till fred och rätten till en ren
14
22
vagare form än de medborgerliga och politiska rättigheterna. Vissa
betraktar därför andra generationens rättigheter mer som politiska
ambitioner och skyldigheter för staten, snarare än rättigheter för
individen. Det har också funnits en relativt stor ideologisk oenighet
inom världssamfundet om de ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheterna har samma tyngd som de medborgerliga och politiska
rättigheterna. Numera anses rättigheterna ha samma tyngd, även om
de har olika karaktär.16
I arbetet för de mänskliga rättigheterna på såväl internationell som
nationell nivå är principen om universalitet viktig. Principen om
att de mänskliga rättigheterna är universella innebär att de ska tillerkännas alla människor, utan diskriminerande åtskillnad på grund
av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet
som gäller en enskild som person. Enligt denna princip gäller de
mänskliga rättigheterna alla och ska respekteras i hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. På nationell nivå innebär
principen bland annat att företrädare för stat, kommun och landsting
aldrig får tolka rättigheterna olika eller ge dem olika vikt beroende
exempelvis på den enskilda personens kultur eller religion.
Principen om de mänskliga rättigheternas odelbarhet har också en
central plats. Den innebär att man inte kan lyfta ut enstaka artiklar i
konventioner, utan måste kombinera artiklar och se till helheten för
att förstå innebörden av vissa rättigheter och åtaganden. Principen
om rättigheternas odelbarhet anses också betyda att alla rättigheter
betraktas som likställda och ömsesidigt beroende av varandra och
att det inte görs någon åtskillnad mellan å ena sidan politiska och
medborgerliga rättigheter och å andra sidan ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter.
Både principen om rättigheternas universalitet och rättigheternas
odelbarhet har ifrågasatts och varit föremål för diskussion, men slogs
fast på FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993.
miljö förekommit. På senare tid har dock rätten till ren miljö som en form av mänsklig
rättighet kommit att ersättas av diskursen med krav på en hållbar utveckling.
16
http//www.FN.se.
23
En tredje princip som är central för de mänskliga rättigheterna är
principen om likabehandling och förbudet mot diskriminering. De
centrala FN-konventionerna utgår från ett begrepp för diskriminering
som går längre än att bara slå fast den klassiska jämlikhets- och
rättviseprincipen som uttrycker att lika fall ska behandlas lika. I den
svenska diskrimineringslagen uttrycks principen att lika fall ska
behandlas lika i bestämmelsen om förbud mot direkt diskriminering.
Begreppet direkt diskriminering har dock en begränsad användbarhet.
I diskrimineringslagen finns också ett förbud mot indirekt diskriminering som kan sägas vara i samklang med den vida definition av
diskriminering som FN-konventionerna använder sig av.17
Jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma rättigheter,
skyldigheter och möjligheter på centrala områden i livet, medan begreppet jämlikhet har en vidare betydelse och rör alla människors lika
värde.18
Ett synsätt som har fått större genomslag på senare år är rättighetsperspektivet. Rättighetsperspektivet innebär att mänskliga rättigheter
integreras i de olika politikområdena i stället för att betraktas som
en sektor i samhället. Med detta synsätt utgör mänskliga rättigheter
grunden för politiken inom olika områden där människors rätt till,
snarare än behov av, olika nyttigheter betonas.
17
18
1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:568).
Begreppet mångfald har ingen enhetlig definition, men handlar om att värdesätta och ta
tillvara likheter och olikheter mellan individer såsom ålder, etnisk och kulturell bakgrund,
utbildningsnivå, sexuell läggning och funktionsnedsättning.
24
2.2 Sverige och FN:s internationella
deklarationer och konventioner
Man brukar skilja mellan två slags internationella avtal, deklarationer
och konventioner. Deklarationer är inte rättsligt bindande för staterna,
utan kan betraktas som politiska viljeyttringar och ett moraliskt åtagande från staternas sida. Konventioner eller traktater är däremot
mellanstatliga avtal som är rättsligt bindande för de stater som har
ratificerat dem.
Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter har sitt ursprung
i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948.
Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna är en deklaration och är därmed inte juridiskt bindande för de stater som har
skrivit under den, men den är utgångspunkten för alla juridiskt bindande internationella folkrättsliga konventioner och utgör grunden
i det internationella arbetet med att övervaka de mänskliga rättigheterna i världens stater.
Det finns inga allmänna bestämmelser om på vilket sätt internationella överenskommelser ska införlivas med svensk rätt.19 I praxis
har emellertid två olika metoder använts, inkorporering och transformering.20 Båda metoderna anses godtagbara från konstitutionell
synpunkt.21 Vid inkorporering föreskrivs genom en författning att
överenskommelsen eller de bestämmelser som är relevanta direkt
ska gälla i Sverige. Vid transformering överförs innehållet i överenskommelsen i tillämpliga delar till föreskrifter som skrivs på svenska.
Utifrån den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna har
det formulerats 25 juridiskt bindande konventioner, varav nio brukar
betecknas som så kallade kärnkonventioner, som har antagits av FN:s
generalförsamling.22 Mänskliga rättigheter vilar i dag i stor utsträckning på dessa mellanstatliga överenskommelser som är reglerade
inom folkrätten.
19
Frågan behandlas i betänkandet (SOU 1974:100) Internationella överenskommelser och
svensk rätt.
20
Transformering har varit den vanligaste metoden i svensk rätt, endast Europakonventionen
har blivit föremål för inkorporering.
21
Se bl.a. bet. 1984/85:LU17 s. 6 f.
22
http://www.fn.se.
25
Sveriges ratificering av FN:s kärnkonventioner
Staterna är förpliktigade att vidta alla lämpliga åtgärder för att
genomföra de antagna konventionerna. De ansvarar för att förpliktelserna fullföljs och svarar för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har
ingen betydelse. Hur staten sköter sitt åtagande bestäms av varje stat,
så länge genomförandet ligger i linje med konventionens principer.
För varje kärnkonvention har en kommitté med oberoende experter
bildats. De övervakar implementeringen av föreskrifterna i konventioner som staterna har anslutit sig till och därmed förklarar sig
bundna av.
Sverige har ratificerat sju av FN:s nio kärnkonventioner:23

Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter (ICESCR)

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
(ICCPR)

Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (ICERD)

Konventionen om avskaffande av all form av diskriminering
av kvinnor (CEDAW)

Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning (CAT)

Konventionen om barnets rättigheter (CRC)

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (ICRP)
Alla FN:s konventioner om mänskliga rättigheter innehåller artiklar
med innebörden att de rättigheter som regleras i respektive konvention måste tillhandahållas alla, utan diskriminering. Sexuell läggning,
könsidentitet eller könsuttryck anges inte uttryckligen som diskrimineringsgrunder i någon av konventionerna, men samtliga övervakningskommittéer har klargjort att förbudet mot diskriminering omfattar sexuell läggning.24
23
Konventionen om migrantarbetares rättigheter har ännu inte ratificerats av Sverige eller någon
annan EU-stat. Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden har
inte heller ratificerats av Sverige. En översyn över svensk lagstiftning ska först göras inför
ratificeringen (Skr. 2007/08:109, s. 15).
24
Kommittéernas tolkning är emellertid inte allmänt accepterad av FN:s alla medlemsstater.
26
Sverige rapporterar till FN:s övervakningskommittéer eftersom stater
som har ratificerat en konvention är skyldiga att kontinuerligt lämna
skriftliga rapporter om efterlevnaden av konventionen till den aktuella kommittén.25 I samband med denna rapportering har Sverige fått
kritik på flera områden.26 Utöver att kritisera staterna för brister i
efterlevnaden av en konvention, ger kommittéerna också förslag på
hur regeringarna kan förbättra skyddet av de mänskliga rättigheter
som omfattas av konventionen i fråga.
2.3 Sveriges medlemskap i Europarådet
Europarådet är inte en EU-institution, utan det grundades redan år
1949 för att värna individens rättigheter och bidra till fred, stabilitet
och säkerhet i Europa. I dag är samtliga Europas stater med undantag
av Vitryssland medlemmar i Europarådet.
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)
utarbetades av Europarådet och antogs år 1950. Alla medlemsländer i
EU är anslutna till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter
och EU har förbundit sig att respektera Europakonventionen.27
Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952. Konventionen
innehöll från början enbart medborgerliga och politiska rättigheter,
men har därefter utökats med flera tilläggsprotokoll. Rättigheterna i
denna konvention motsvarar i princip de rättigheter som återfinns i
FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I dag
intar konventionen en särställning i svensk rätt eftersom den år 1995
också inkorporerades i svensk lag i samband med Sveriges inträde i
EU.
Europakonventionen anses vara ett effektivt instrument för skyddet
av mänskliga rättigheter eftersom kontrollen av hur konventionen
efterlevs är unik tack vare den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna (Europadomstolen).28 En central princip i konventionen
25
Till varje kärnkonvention finns en kommitté med oberoende experter som övervakar
implementeringen av föreskrifterna i konventioner som staterna ansluter sig till.
26
Exempel på kritik från FN:s olika övervakningskommittéer finns i kapitlet om Nationella
mål på s. 33 ff. i denna rapport.
27
Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft år 2009 har det varit juridiskt möjligt för EU att
som organisation ansluta sig till Europakonventionen, vilket skulle vara en framgång för
Europarådet som annars riskerar att marginaliseras till följd av EU:s utveckling.
28
Ett problem som hotar att försvaga detta skydd är dock den ökande tillströmningen av
klagomål till Europadomstolen och det växande antal mål som domstolen har att hantera.
27
är förbudet mot diskriminering i artikel 14. Ett tilläggsprotokoll
12 till konventionen, som innehåller ett generellt diskrimineringsförbud, har nyligen antagits.
Sedan år 1995 har drygt ett femtiotal domar kommit som berör
Sverige. Ett stort antal ärenden rör klagomål på ersättning från
Försäkringskassan. De klagande har begärt ny prövning av fall som
rör sjukersättning, handikappersättning, yrkesskadeförsäkring och
arbetsskadeförsäkring.29 Klagomålen handlar bland annat om långa
handläggningstider och nekad ersättning.
Vid sidan om konventionen om mänskliga rättigheter utarbetade
Europarådet år 1961 en europeisk social stadga.30 Den anger i rättighetsform bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor,
familjepolitik och socialförsäkringar med mera. Konventioner om
bland annat migration, flyktingar, utlämning, terrorism, tortyr och
nationella minoriteter har också antagits inom ramen för Europarådet.
2.4 Sveriges åtaganden gentemot EU
Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) skapades år 1958 och
utvecklades successivt från en rent ekonomisk union till en organisation som spänner över många områden. Namnbytet från EEG till
Europeiska unionen (EU) år 1993 avspeglar denna förändring.
Sverige har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU. I fördraget
om unionens funktionssätt finns en uppräkning av politikområden
och vilken befogenhet EU har inom respektive samarbetsområde.31
Uppräkningen kan betraktas som en översiktlig ansvarsfördelning
mellan EU och medlemsstaterna och är uppdelad i tre nivåer. Inom
vissa områden har EU en exklusiv befogenhet att lagstifta och sluta
avtal.32 Inom områden som exempelvis socialpolitik och konsumentskydd delar EU och medlemsstaterna rätten att lagstifta och sluta
rättsligt bindande avtal.33 Exempel på frågor som helt faller utanför
29
Redogörelse för samtliga klagomål mot Sverige inför Europadomstolen finns på regeringens
hemsida www.manskligarattigheter.gov.se.
Europarådets europeiska sociala stadga reviderades år 1996.
31
Se EUF-fördraget.
32
Det gäller bland annat tullunionen, den monetära politiken och den gemensamma handelspolitiken.
33
Det innebär att staterna får lagstifta om en specifik fråga inom dessa områden om EU inte
redan har gjort det.
30
28
EU:s befogenheter är nationella inkomstskatter, bostadspolitik och
sjukvård. Flera av målen för de svenska politikområdena tar sin
utgångspunkt i EU:s motsvarigheter.34
Ett av EU:s huvudmål är att främja de mänskliga rättigheterna. Sedan
Lissabonfördraget undertecknades år 2009 finns EU:s grundläggande
värderingar om mänskliga rättigheter och demokrati i EU:s stadga
om de grundläggande rättigheterna. EU:s institutioner är skyldiga att
respektera dem, liksom medlemsstaterna när de tillämpar EU-rätten.
EU-stadgan återger i princip rättigheterna i Europakonventionen.
EU:s människorättspolitik omfattar medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den syftar också till att
främja kvinnors och barns rättigheter, liksom rättigheterna för personer som tillhör minoriteter.
Arbetet mot diskriminering är centralt inom EU och enligt artikel
21.1 i EU-stadgan är diskriminering förbjuden på grund av kön,
etniskt eller socialt ursprung, ålder, funktionshinder och sexuell
läggning med flera diskrimineringsgrunder.
Den Europeiska kommissionen antog i juli 2008 en övergripande
strategi för att öka insatserna mot diskriminering och främja lika
möjligheter.35 Den svenska diskrimineringslagstiftningen grundar
sig i flera EU-direktiv inom området däribland:
34
35

Direktivet mot etnisk diskriminering (direktiv 2000/43/EG)

Arbetslivsdirektivet (direktiv 2000/78/EG)

Direktivet om likabehandling av kvinnor och män när det
gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster
(direktiv 2004/113/EG).
Sverige har till exempel förbundit sig att följa EU:s funktionshindersstrategi.
Samtidigt inrättades en mellanstatlig expertgrupp som bekämpar diskriminering.
29
30
3 Nationella mål
Ett av regeringens mål är att säkerställa full respekt för de mänskliga
rättigheterna i Sverige.36 Det statliga åtagandet för de mänskliga
rättigheterna utgår från rättsliga förpliktelser, men handlar sedan i
hög grad om politiska ställningstaganden och styrning. Regeringens
ambitioner för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå återfinns
i målen för barnrätts-, funktionshinders-, jämställdhets-, hbt-37,
integrations- och minoritetspolitiken samt i den övergripande
handlingsplanen för mänskliga rättigheter.
3.1 Sveriges handlingsplaner för mänskliga
rättigheter
På FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993
rekommenderades staterna att överväga att utarbeta nationella
handlingsplaner för mänskliga rättigheter.38 Sverige är ett av de
länder som har tagit fram en sådan handlingsplan.39
Den nationella handlingsplanen är ett verktyg i regeringens arbete
med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i
Sverige och ska vara ett stöd och en plattform för statliga myndigheter.
36
Skr. 2005/06:95.
Med förkortningen hbt avses personer med homo- och bisexuell läggning samt transpersoner.
Ibland används uttrycket hbtq, där ”q” står för queer.
38
UNDP, Human Rights in UNDP. Practice Note, April 2005.
39
Ett trettiotal länder, däribland Australien, Brasilien, Litauen, Sydafrika, Finland, Norge och
Sverige, har utarbetat handlingsplaner för mänskliga rättigheter.
37
31
Den ansvariga departementschefen ansåg dock inledningsvis att
behovet av att ta fram en nationell handlingsplan inte var så stort:
”Att anta en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter för svenskt
vidkommande innebär inte att kränkningar av mänskliga rättigheter skulle
vara vanligt förekommande i Sverige och att därmed behovet av en
nationell handlingsplan är stort. Det bidrar snarare till att visa att Sverige,
liksom flertalet andra stater med redan antagna handlingsplaner, tar sina
internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter på största
allvar. Sverige kan med en nationell handlingsplan ytterligare stärka den
svenska rollen som en stark försvarare av de mänskliga rättigheterna och
samtidigt på ett bättre sätt fungera som ett föregångsland i sina
internationella relationer.”.40
Myndigheternas instruktioner är grundläggande för regeringens styrning, men kan kompletteras med andra verktyg för styrning, såsom
handlingsplaner. Det kan diskuteras om bruket av handlingsplaner för
mänskliga rättigheter är förenligt med det rättighetsperspektiv som på
senare tid har blivit tongivande. Ett sätt att se saken är att rättighetsperspektivet och handlingsplaner för mänskliga rättigheter kompletterar varandra. En nationell handlingsplan kan slå fast att ett rättighetsperspektiv ska genomsyra landets politik och ange riktlinjer för hur
rättigheterna ska förverkligas.
Sverige har hittills utarbetat två nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter som har avsett perioderna 2002–2004 respektive
2006–2009. Den senare bygger i huvudsak på regeringens kartläggning Situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005.41
Kartläggningen genomfördes i enlighet med FN:s rekommendationer
angående handlingsplaner för mänskliga rättigheter.42 Kartläggningen
visar att diskriminering är det allvarligaste problemet när det gäller
Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå.
En konsekvens av denna insikt blev att många åtgärder i regeringens
nationella handlingsplan för åren 2006–2009 hade fokus på att motverka diskriminering.
De nationella handlingsplanerna har främst tagit sikte på arbete med
de mänskliga rättigheterna som bedrivs inom den offentliga sektorn.
Handlingsplanerna ställer konkreta krav på myndigheternas verksamhet och finns inom flera politikområden. Inom områden med en
40
Ds 2001:1, bilaga 1.
Skr. 2005/06:95, del II.
42
I kartläggningen återfinns också synpunkter från internationella organ med uppgift att granska
staternas efterlevnad av konventioner om mänskliga rättigheter, från olika referensgrupper i
samhället och från utvärderingen av den första handlingsplanen för mänskliga rättigheter som
avsåg perioden 2002–2004.
41
32
tvärsektoriell karaktär, såsom mänskliga rättigheter, behöver handlingsplaner och strategier utformas i samarbete med flera politikområden.43
Under våren 2011 påbörjades arbetet med att ta fram regeringens
tredje handlingsplan och strategi för mänskliga rättigheter i Sverige.
Avsikten är att upprätthålla en hög ambitionsnivå när det gäller det
systematiska arbetet för mänskliga rättigheter.44 Genom att ta fram
ännu en nationell handlingsplan vill regeringen visa att arbetet med
att främja mänskliga rättigheter inte enbart ska ses som en internationell fråga. Målet att en ny handlingsplan skulle beslutas under
hösten 2012, har inte kunnat infrias. Beredningen har tagit betydligt
längre tid än beräknat. Diskussioner förs om hur den tredje handlingsplanen ska utformas för att vara ett användbart stöd i den nationella
styrningen av mänskliga rättigheter. Frågor som har diskuterats är
bland annat om planen ska vara tidsbegränsad, om den bör utformas
som ett paket med olika insatser eller om ansatsen ska vara mer
strategiskt inriktad från regeringens sida.45
3.2 Funktionshinderspolitiken
Sverige ratificerade FN:s konvention om rättigheter för personer med
funktionsnedsättning år 2008 och lämnade sin första rapport till FN:s
övervakningsorgan, Kommittén för konventionen om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning, i januari 2011. Kommittén har
behandlat rapporten och kom med sina slutsatser och rekommendationer till Sverige i april 2014.46 Kommittén lovordar bland annat
Sveriges inkluderande utbildningssystem för barn,47 flexibla valsystem som underlättar för väljare med funktionsnedsättning samt
satsningen som innebär att 22 statliga myndigheter har fått i uppdrag
att genomföra konventionen inom sina områden med en årlig uppföljning av utvecklingen under ledning av regeringens stabsmyndighet Handisam, numera Myndigheten för delaktighet. Kommittén
43
SOU 2010:70, s. 211.
Sveriges nationella halvtidsrapport till FN, (A2012/2841/DISK).
45
Intervju på Arbetsmarknadsdepartementet 2014-04-01.
46
(CRPD/C/SWE/1). Kommittén antog följande slutsatser vid sitt 140:e möte den 11 april 2014.
47
Endast 1,5% av barnen utbildas utanför den ordinarie skola och det är föräldrarna som fattar
beslut om ett barn med funktionsnedsättning ska gå i specialskola eller särskola.
44
33
lämnade också rekommendationer inom en rad områden, till exempel
jämlikhets-, tillgänglighets- och sysselsättningsfrågor, där Sverige
inte anses uppfylla konventionens krav fullt ut.48
Det övergripande målet inom EU:s funktionshinderspolitik är att
främja rättigheter för personer med funktionsnedsättning så att de kan
delta fullt ut i samhället och i den europeiska ekonomin.49 Europeiska
kommissionen har tagit fram en funktionshindersstrategi för perioden
2010–2020 och lyfter där fram åtta prioriterade områden: tillgänglighet, delaktighet, lika rättigheter och likabehandling, arbete, utbildning och livslångt lärande, social trygghet, hälsa och utrikespolitik.50
Strategin är en utveckling av det tidigare arbetet och har sin utgångspunkt i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.51
Sveriges nationella strategi för arbetet med funktionshindersfrågor
finns samlad i handlingsplaner. Den tidigare handlingsplanen Från
patient till medborgare – en nationell handlingsplan togs fram för
perioden 2000–2010 och den nuvarande planen En strategi för
genomförande av funktionshinderspolitiken gäller under åren 2011–
2016. Funktionshinderspolitikens övergripande mål är fortfarande
desamma och innebär att personer med funktionsnedsättning ska vara
fullt delaktiga i samhället.
Statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att genomföra dessa mål,
vilket kommer till uttryck i förordningen (2001:526) om de statliga
myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
3.3 Barnrättspolitiken
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter år 1990.
Barnkonventionen är resultatet av ett omfattande förarbete med
konsultationer och förhandlingar mellan regeringar, organisationer
och experter inom olika barnområden. Dessa förberedelser pågick
48
Ibid.
European Commission 2010. European Disability Strategy 2010–2020: A Renewed
Commitment to a Barrier-Free Europe.
50
KOM (2010) 636 slutlig, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet,
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. EU:s funktionshindersstrategi; 2010–2020; Nya åtgärder för ett hinderfritt samhälle i EU.
51
Av bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr II:23 framgår att strategin
är ett led i arbetet med att genomföra FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som EU och medlemsländerna undertecknade 2007.
49
34
under mer än tio år fram till den 20 november 1989, då FN:s generalförsamling antog konventionen. Hittills har 193 stater ratificerat
barnkonventionen.52 Barnkonventionen är därmed den konvention
som flest länder har anslutit sig till.
Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska
vara styrande för tolkningen av övriga artiklar men som också har
en självständig betydelse. Det är principen om icke-diskriminering
(artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och
utveckling (artikel 6) samt rätten att få komma till tals och bli respekterad (artikel 12).
Reglerna i barnkonventionen är grunden för regeringens barnrättspolitiska arbete. Målet för den svenska politiken är att barn och unga
ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt
delaktighet och inflytande. Målformuleringen utgår från barnkonventionen och omfattar varje flicka och pojke upp till 18 år. Regeringens
politik för barnets rättigheter syftar ytterst till att genomföra barnets
rättigheter i barnkonventionen.53
Riksdagen godkände den 1 december 2010 regeringens förslag till en
ny nationell strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige.54 Den
ersätter den tidigare strategin för att förverkliga FN:s konvention om
barnets rättigheter i Sverige som har gällt sedan år 1999. Den tidigare
strategin angav att barnkonsekvensanalyser ska göras vid alla statliga
beslut som rör barn. Den nya strategin anger bland annat att beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter samt att
beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån
ett barnrättsperspektiv.55 Sedan år 2011 finns en bestämmelse i 1 kap.
2 § regeringsformen om att det allmänna ska verka för att barns rätt
tas tillvara.56
FN:s barnrättskommitté är det övervakningsorgan som har till uppgift
att kontrollera konventionsstaternas efterlevnad av barnkonventionen.
Det finns däremot ingen domstol eller andra sanktionsmekanismer för
de konventionsstater som inte följer barnkonventionen. Kommittén
52
USA och Somalia har inte ratificerat konventionen.
Skr. 2007/08:111.
Prop. 2009/10:232.
55
Ibid.
56
Prop. 2009/10:80.
53
54
35
har bland annat uttryckt kritik mot Sverige för att systemet med självstyrande kommuner leder till att barn riskerar att behandlas olika i
olika kommuner. I Sverige bevakar Barnombudsmannen (BO) att
barnkonventionen efterlevs, men BO förfogar inte heller över några
sanktioner.57
3.4 Jämställdhetspolitiken
Sverige ratificerade FN:s konvention om avskaffande av all slags
diskriminering av kvinnor år 1980. FN:s kvinnodiskrimineringskommitté har till uppgift att övervaka att konventionsstaterna följer
konventionen.
I Sverige är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategi som
regeringen har använt för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.
Samtliga politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv.
Jämställdhetsintegrering innebär organisering, förbättring, utveckling
och utvärdering av beslutsprocesser så att ett jämställdhetsperspektiv
införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen av de aktörer som normalt deltar i beslutsfattandet.58
Den jämställdhetspolitiska inriktningen för perioden 2011–2014 har
inneburit en fortsatt satsning som syftar till att fullfölja reformarbetet
mot bakgrund av kunskaper och erfarenheter av den särskilda jämställdhetssatsningen föregående mandatperiod. Vid sidan av nya
reformer och satsningar har en central utgångspunkt varit att följa
upp och säkra hållbarheten i redan genomförda åtgärder, så att vunna
erfarenheter införlivas i den ordinarie verksamheten.
Liksom tidigare har insatserna genomförts mot bakgrund av det
jämställdhetspolitiska målet att kvinnor och män ska ha samma makt
att forma samhället och sina egna liv, samt de fyra delmål som vägleder regeringens politik – jämn fördelning av makt och inflytande,
ekonomisk jämställdhet, jämn fördelning av det obetalda hem- och
omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
I syfte att förbättra uppföljningen av jämställdhetspolitiken har regeringen gett Statistiska centralbyrån i uppdrag att utveckla statistik och
indikatorer som är kopplade till de fyra jämställdhetspolitiska målen.
Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken med utgångspunkt i
57
58
Vissa organisationer, till exempel UNICEF, bevakar att barnkonventionen efterlevs.
Europarådets definition.
36
indikatorerna har utarbetats inom Regeringskansliet och är avsett att
användas från och med år 2014.59
Jämställdhetsintegrering är också i fortsättningen regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen, tillsammans
med särskilda åtgärder för att stimulera, utveckla och skynda på förändringsarbetet.60
3.5 Hbt-politiken
I januari år 2014 presenterade regeringen Sveriges första samlade
strategi61 för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning,
könsidentitet eller könsuttryck.
Av strategin framgår att den avser att stärka hbt-personers62 rättigheter. Ett antal fokusområden pekas ut: Våld, diskriminering och
andra kränkningar, Unga hbt-personer, Hälsa, vård och sociala
tjänster, Privat och familjeliv, Kulturområdet samt Civila samhället.
I strategin aviseras uppdrag till olika myndigheter samt förstärkta insatser som syftar till att öka medvetenheten och kunskapen om frågor
som rör hbt-personers levnadssituation.
Strategiska myndigheter63 har utsetts för att skapa förutsättningar för
att genomföra de politiska ambitionerna inom området och få till
stånd en strukturerad uppföljning.
3.6 Integrationspolitiken
Sverige ratificerade FN:s konvention om att avskaffa alla former av
rasdiskriminering år 1971. FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering (rasdiskrimineringskommittén) är det övervaknings59
Arbetet redovisas i departementsskrivelsen Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken
(Ds 2013:37).
60
Högst prioritet har bekämpandet av mäns våld mot kvinnor, inklusive hedersrelaterat våld
och förtryck, våld i samkönade relationer samt prostitution och människohandel för sexuella
ändamål. Fortsatta insatser för en jämställd arbetsmarknad och jämställdhet i skolan är andra
prioriterade områden.
61
En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller
könsuttryck.
62
Med hbt-personer avses personer med homo- och bisexuell läggning samt transpersoner.
Ibland används uttrycket hbtq, där ”q” står för queer. Enligt RFSL kan begreppet queer
betyda olika saker, men är i grunden ett ifrågasättande av heteronormen.
63
De utsedda myndigheterna är Diskrimineringsombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Statens kulturråd.
37
organ som har till uppgift att kontrollera om medlemstaterna följer
konventionen.
I förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för
genomförande av integrationspolitiken finns bestämmelser om att
statliga myndigheter ska

fortlöpande beakta samhällets etniska och kulturella mångfald
både när de utformar och bedriver sin verksamhet

verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk
eller kulturell bakgrund

i sin verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk
diskriminering.
Integrationspolitiken omfattar frågor om allas lika rättigheter,
skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund.
Rasdiskrimineringskommittén har upprepade gånger riktat kritik mot
Sverige om att hatbrott alltför sällan leder till åtal och att Sverige inte
uppfyller kraven i konventionen beträffande rasistiska organisationer.
Kommittén är oroad över att rasist- och extremistorganisationer fortsätter sin verksamhet i Sverige och att den svenska lagstiftningen inte
motsvarar artikel 4 i konventionen, eftersom det inte finns några uttryckliga rättsregler som olagligförklarar och förbjuder organisationer
som främjar och uppmanar till rashat.64 Till följd av den politiska
utvecklingen i Sverige har denna kritik kommit att uppmärksammas
allt mer i samhällsdebatten.
Integrationspolitiken omfattar också ersättning till kommunerna för
flyktingmottagande och nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden och i samhället, den så kallade etableringsreformen.65
Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft den 1 december 2010 och tar sikte på nyanlända
flyktingar och andra skyddsbehövande. Målgruppen är relativt ung,
tre fjärdedelar är under 40 år och mer än en femtedel är under 25 år.
Syftet med reformen är att påskynda nyanländas etablering i arbetsoch samhällslivet. Ansvaret för olika insatser är fördelat mellan flera
statliga myndigheter och landets kommuner.66
64
Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer (CERD/C/SR.2261) avseende
Sveriges gemensamma 19:e till 21:a periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e
möte (12–30 augusti 2013), s. 4 f.
65
I integrationspolitiken ingår också urban utveckling och svenskt medborgarskap.
66
Prop. 2013/14:1 utgiftsområde 13.
38
Med hänsyn till pågående konflikter och den svåra flyktingsituationen i världen förväntas antalet asylsökande till Sverige öka,67 vilket
kommer att innebära en utmaning för ansvariga myndigheter68 och
kommuner. Antalet asylsökande ökar inte bara i Sverige, utan i hela
Europa. Enligt FN befinner sig drygt 50 miljoner människor på flykt,
vilket är det högsta antalet sedan andra världskriget.69
3.7 Minoritetspolitiken
Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter
ratificerades av Sverige år 2000.70 Ramkonventionen omfattar
bestämmelser om skydd för språk samt skydd och stöd för minoritetskulturer, traditioner, kulturarv och religion.71 Den är uppbyggd
som en principdeklaration och anger att de principer som uttrycks
i konventionen ska förverkligas genom nationell lag och lämplig
regeringspolitik.
Ramkonventionen innehåller inte någon definition på en nationell
minoritet, vilket innebär att de ratificerande staterna själva kan avgöra vad som kännetecknar en nationell minoritet. Under tillkomsten
av ramkonventionen har det dock framgått att begreppet syftar på
grupper som har lång anknytning till en stat. I Sverige finns fem
nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalsfinnar. Rasdiskrimineringskommittén har vid flera tillfällen
riktat kritik mot Sverige om att samer, romer och andra minoriteter
diskrimineras.72
I juni 2009 antog riksdagen strategin Från erkännande till egenmakt
– regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Strategin innehåller åtgärder som syftar till att säkerställa en bättre efterlevnad av
Europarådets minoritetskonventioner, och en bättre uppföljning av
67
I juli höjde Migrationsverket sin prognos till 80 000 asylsökande för år 2014, främst från
Eritrea och Syrien. År 2015 förväntas den eskalerande konflikten i Irak leda till att fler söker
sig till Sverige och Europa.
68
Försäkringskassan är en av de ansvariga myndigheterna för genomförandet av etableringsreformen.
69
6 UNHCR,”UNHCR- Global Trends 2013”. http://www.unhcr.org/5399a14f9.html.
70
I samband med beslutet om en minoritetspolitik ratificerade Sverige i februari 2000 två
Europarådskonventioner; den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk och
Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter. Bestämmelserna i dessa
konventioner utgör grunden för den svenska politiken på området.
71
Ramkonventionen omfattar därmed ett vidare område än minoritetsspråkskonventionen.
72
Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer (CERD/C/SR.2261) avseende
Sveriges gemensamma 19:e till 21:a periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e
möte (12–30 augusti 2013).
39
genomförandet av minoritetspolitiken, att motverka diskriminering
av de nationella minoriteterna, stärka egenmakt och inflytande, samt
att bevara de nationella minoritetsspråken.73
En ny sammanhållen lag74 har ersatt tidigare lagar om rätten att
använda samiska, finska och meänkieli. Lagen trädde i kraft den
1 januari 2010 och gäller i hela landet. Den tydliggör de nationella
minoriteternas särställning i relation till Sveriges åtaganden enligt
ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Regeringen har
i den minoritetspolitiska strategin bedömt att tidigare åtgärder för att
säkerställa de nationella minoriteternas inflytande varit otillräckliga.
I lagen klargörs att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella
minoriteterna inflytande i frågor som berör dem och så långt som
möjligt samråda med representanter för minoriteterna.75
Genom en ändring i regeringsformen, som trädde i kraft den 1 januari
2011 omnämns särskilt det samiska folket. Ändringen tydliggör att
det samiska folket har en särskild ställning som urfolk i landet.
På nationell nivå beslutade vidare regeringen den 16 februari 2012
att överlämna en långsiktig strategi för romsk inkludering under åren
2012–2032 till riksdagen.76 Det övergripande målet är att den rom
som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den
som är icke-rom. Strategin baseras på förslag från Delegationen för
romska frågor som verkade åren 2006–2010 och som redovisade sitt
uppdrag i juli 2010 genom betänkandet Romers rätt – en strategi för
romer i Sverige.77
Det har diskuterats i vilken utsträckning minoritetsgrupper kan
motivera sina kulturella krav utifrån mänskliga rättigheter. Det har
framförts i diskussionen att det är en sak att hävda att man inte ska
utsättas för en religiös eller kulturell diskriminering på grund av
grupptillhörighet, men en annan sak att hävda att staten och samhället
ska stödja gruppens språk och övriga kulturella verksamheter med
hjälp av positiva insatser. Diskussionen har bland annat handlat om
tolkningen av artikel 27 i Konventionen om de medborgerliga och
politiska rättigheterna som handlar om rätten att åtnjuta sin kultur.78
73
Prop. 2008/09:158, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272.
Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
75
Arbetsmarknadsdepartementet, Promemoria 2011-05-20, dnr A2011/2469/DISK s. 104.
76
Skr. 2011/12:56. Skrivelsen överlämnades också till kommissionen.
77
SOU 2010:55.
78
Roth (2007), s. 134.
74
40
Genom att ratificera Europarådets ramkonvention som uttryckligen
anger att de anslutande staterna aktivt ska främja nationella minoriteternas rättigheter kan man säga att staten kompletterar det mer
basala skyddet som följer med de medborgerliga och politiska rättigheterna med ett åtagande att genom nationell lagstiftning och lämplig
regeringspolitik aktivt verka för att stärka positionen för nationella
minoriteter.
I samband med ratificeringen av ramkonventionen om skydd för
nationella minoriteter har Sverige alltså inte bara åtagit sig att tillförsäkra personer som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför
lagen och till lika skydd av lagen samt att avhålla sig från åtgärder
som syftar till assimilering, utan att också vidta lämpliga åtgärder
inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet för att främja jämlikhet mellan personer som tillhör en
nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen.79
3.8 Förbud mot diskriminering
Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft den 1 januari 2009
och ersatte ett flertal tidigare lagar. I samband med den nya sammanhållna lagens tillkomst slogs de tidigare ombudsmännen för olika
verksamhetsområden samman till en gemensam myndighet, Diskrimineringsombudsmannen (DO), som övervakar att lagen följs.
Den svenska diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och har till ändamål att motverka
diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk
tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder,
sexuell läggning eller ålder.80 Diskrimineringslagen är tvingande och
avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen
är utan verkan i den delen.81
79
Sverige, Norge och Finland inledde våren 2011 förhandlingar om en nordisk samekonvention.
Syftet med konventionen är att bekräfta och stärka sådana rättigheter för det samiska folket
att det kan bevara och utveckla sitt språk, sin kultur, sina näringar och sitt samhällsliv med
minsta möjliga hinder av landgränserna.
80
Ett förslag har lagts fram om att bristande tillgänglighet ska införas som ny diskrimineringsgrund från den 1 januari 2015 och då också gälla inom socialförsäkringen.
81
1 kap. 3 § diskrimineringslagen (2008:567).
41
Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller repressalier
eller som inte uppfyller sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder
mot trakasserier eller sexuella trakasserier kan i domstol bli dömd
att betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär.82 Diskriminering är i svensk rätt bland annat förbjuden
i fråga om arbetsliv, utbildning, hälso- och sjukvård, socialtjänst,
studiestöd, arbetslöshetsförsäkring samt socialförsäkring och anslutande bidragssystem.83
Diskrimineringsförbudet avser beslutsfattande, all formell och
informell handläggning av ärenden, information, rådgivning och
uppsökande verksamhet, underlåtenhet att agera eller omotiverat
förhala beslut eller åtgärder samt faktiskt handlande och trakasserande bemötanden. Förbuden omfattar också sådant som möjligheter att ta del av utbetalningar, bidrag och förmåner samt dessas
räckvidd.84
Diskriminering är förbjuden även i andra fall än vid beslutsfattande
och handläggning när den som omfattas av lagen (1994:260) om
offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt har kontakter
med allmänheten i sin anställning.85
När det gäller anmälningar om diskriminering mot Försäkringskassan
tog DO emot 66 respektive 104 anmälningar under sina första två
verksamhetsår 2009 och 2010. Därefter har antalet anmälningar sjunkit till 52 anmälningar år 2011 och ett trettiotal anmälningar per år
under 2012 och 2013. Många av anmälningarna riktar sig mot själva
beslutet som Försäkringskassan har fattat. I flertalet av dessa ärenden
kan DO inte gå vidare och agera med stöd av förbudet mot diskriminering, eftersom det inte går att visa att anmälaren har missgynnats
på grund av någon av de diskrimineringsgrunder som omfattas av
diskrimineringslagen.86
82
5 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567).
1 kap. 14a § diskrimineringslagen (2008:567). Förbudet som har samband med kön i fråga
om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem hindrar inte tillämpning av bestämmelser om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Undantag för ålder finns
i 14b §.
84
Prop. 2007/08:95, s 524 f.
85
2 kap. 17§ diskrimineringslagen (2008:567).
86
såsom kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan
trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.
83
42
4 Regeringens styrning av
Försäkringskassan
Regeringens förvaltningspolitik syftar bland annat till att tydliggöra
statsförvaltningens gemensamma grund87, det särpräglade i statens
ansvar och uppgifter liksom det förpliktande i uppdraget att tjäna
demokratin. I juni 2010 godkände riksdagen88 ett nytt förvaltningspolitiskt mål:
”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och
effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och
därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.”
Genom sin förvaltningspolitik avser regeringen att underlätta förverkligandet av sina politiska ambitioner genom att styra Försäkringskassan och andra myndigheter mot målen.
4.1 Förvaltningspolitisk styrning
Vid sidan av de gemensamma grundläggande värdena demokrati,
rättssäkerhet och effektivitet har regeringen slagit fast att ett offentligt
etos i statsförvaltningen också har mänskliga rättigheter och principen
om icke diskriminering som viktiga utgångspunkter.89
Statliga myndigheter är viktiga verktyg i regeringens arbete med att
säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.90
Den konstitutionella relationen mellan regeringen och statliga
87
För en mer ingående diskussion se Statskontorets rapport Värdegrunden i staten – en
nulägesbild.
Rskr. 2009/10:315.
89
Prop. 2009/10:175.
90
Skr. 2005/06:95.
88
43
myndigheter framgår av regeringsformen (RF) och den så kallade
lydnadsprincipen som innebär att myndigheterna är underställda
regeringen.91
Förvaltningspolitiken tar även sikte på principer om former för
regeringens styrning utöver grundläggande gemensamma värden.
Myndighetsinstruktioner och de årliga regleringsbreven är regeringens grundläggande instrument för att styra myndigheterna inom
statlig sektor. När ett uppdrag införlivas i en myndighets instruktion,
är myndigheten i sin tur skyldig att redovisa hur uppdraget fullföljs
i sina årsredovisningar.92 I den löpande kontrollen av myndigheterna
hämtar regeringen information från årsredovisningar, budgetunderlag,
externa utvärderingar, andra rapporteringar, myndighetsdialoger samt
via informella kontakter.
Kursändring för den förvaltningsrättsliga styrningen
I budgetpropositionen för år 2009 och i den förvaltningspolitiska
propositionen samma år93 bedömde regeringen att styrningen av myndigheterna behövde utvecklas. Den enhetliga verksamhetsstrukturen
i regleringsbreven togs bort och den årliga styrningen av myndigheterna bytte fokus för att i stället riktas mot verksamhetens resultat
utifrån uppdragen i myndighetens instruktion.94
Innan förändringen gjordes var regleringsbreven regeringens centrala
styrmedel, vilket framgick av den ursprungliga lydelsen av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.95 En bärande princip
i den förändrade styrmodell som införts är att instruktionen ska vara
det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna.96
Uppdraget ska framgå tydligt och formuleras i termer som svarar mot
myndighetens befogenheter och möjligheter.97
Syftet med reformen var att ge förutsättningar för en resultatinriktad
styrning som är mer flexibel än tidigare. Formellt bindande beslut för
myndigheterna fattas av regeringen som kollektiv, men för att den
91
Däremot får vare sig regeringen eller riksdagen bestämma hur en myndighet ska besluta i ett
ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag. 12 kap. 1–2 §§
RF.
92
3 kap. 1 § förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
93
Prop. 2009/10:175.
94
Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i dess lydelse före den
1 januari 2009.
95
Ibid.
96
För regleringsbrevens vidkommande innebär förändringen att verksamhetsdelen inte längre
utgör ett obligatoriskt inslag och att regleringsbreven har minskat i omfång.
97
Prop. 2009/10:175, s. 111.
44
formella styrningen ska fungera i praktiken behövs ett fortlöpande
och fungerande informationsutbyte. Ett verktyg som bidrar till
flexibilitet är informella kontakter mellan Regeringskansliet och
myndigheter i form av mål- och resultatdialoger. Den så kallade
Styrutredningen konstaterar i sitt betänkande att det råder betydande
oklarheter i om det är möjligt och lämpligt att styra genom informella
kontakter.98 Konstitutionsutskottet har understrukit att det är viktigt
att dessa kontakter inte går utanför den formella ramen för myndigheternas verksamhet eller kringgår regeringens kollektiva beslutsfattande, eftersom det skulle kunna leda till att relevanta prioriteringar
och avvägningar förbises.99
Samtidigt som ökad flexibilitet eftersträvas har regeringen angett
att styrningen bör bli mer långsiktig och strategisk med färre och
tydligare styrsignaler. Mål och uppgifter till myndigheterna ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga
möjligheter att genom olika åtgärder genomföra uppdraget på ett
tillfredsställande sätt.100
Mot denna bakgrund har ett flerårigt utvecklingsprogram under perioden 2011–2014 genomförts i Regeringskansliet för en förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter. Programmet är tänkt att öka
genomslaget för regeringens politik och bidra till enskilda myndigheters utveckling. Med styrning avses i programmet även styrning
av tvärsektoriella frågor i förvaltningen. Uppdraget ska slutredovisas
senast den 31 december 2014.101
Styrning av frågor som går på tvären
Mänskliga rättigheter brukar ur ett styrningsperspektiv betraktas som
ett tvärsektoriellt område. Det finns ingen enhetlig definition av begreppet och i någon mån är de flesta frågor tvärsektoriella. Utmärkande för frågor som brukar betraktas som tvärsektoriella är att det
krävs insatser inom olika myndighets- och politikområden för att
målen inom området ska uppnås. Andra begrepp som används är att
en fråga som går på tvären är horisontell och att styrningen av kärnverksamheten är vertikal.
98
SOU 2007:75.
Statskontoret (2013).
Ibid.
101
Beslut om uppdrag – Utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och
verksamheter (FA2011/923/PROT), bilaga 1.
99
100
45
Inslaget av frågor som går på tvären ökar inom statsförvaltningen.
Det ställer större krav på såväl samverkan mellan politikområden
och myndigheter som på regeringens förmåga att prioritera mellan
och samordna olika tvärsektoriella perspektiv.102
En klassisk utmaning i styrsammanhang är att kunna kombinera den
vertikala styrningen av kärnverksamheten med frågor som går på
tvären. Tvärsektoriella frågors komplexitet understryks dessutom av
att de ofta är av värdegrundskaraktär.
Utöver det kan styrningen från regeringen vara uppdelad på flera
departement. Ansvaret för de uppdrag kring mänskliga rättigheter
som finns formulerade i Försäkringskassans instruktion är fördelat
mellan Arbetsmarknadsdepartementet103, Socialdepartementet104 och
Utbildningsdepartementet105.
De styrmedel som används för att styra tvärsektoriella frågor skiljer
sig inte på något avgörande sätt från dem som används för styrning
av mer avgränsade sektorer, men vid sidan av rättslig reglering och
gängse styrning sker styrning från regeringens sida när det gäller
tvärsektoriella frågor också genom strategier och handlingsplaner.
Enligt Statskontoret är det rimligt att utgå från de tvärsektoriella
frågornas karaktär vid överväganden om styrning av frågorna.
Myndigheten anser vidare att det är möjligt att dela upp dem i två
huvudgrupper.
”Till den första gruppen kan frågor som huvudsakligen innebär beaktande
av ett mycket generellt och långsiktigt, visionärt perspektiv räknas. Hit
kan bl.a. områdena hållbar och global utveckling hänföras. De övergripande målen för dessa områden syftar närmast till att uppnå ett idealtillstånd i samhället…
Den andra gruppen avser frågor som är mer konkreta till sin natur och
som också är praktiskt genomförbara. Denna typ av tvärsektoriella frågor
förutsätts implementeras i förvaltningen och i detta arbete förutsätts
myndigheter eller andra statliga aktörer spela en viktig roll. Frågorna är
också i någon mån möjliga att följa upp i termer av uppnådda effekter i
förhållande till använda resurser. Till denna grupp kan bl.a. jämställdhetsoch miljömålsarbete räknas.
102
Statskontoret (2006).
Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för samordningen av mänskliga rättigheter
och diskrimineringsfrågor, minoritetsfrågor och den så kallade etableringsreformen.
104
Socialdepartementet ansvarar för politikområdet funktionshinder och barnrättsperspektivet.
105
Utbildningsdepartementet ansvarar för samordningen av jämställdhetsperspektivet.
103
46
För många av de studerade tvärsektoriella områdena gäller dock att de
rymmer inslag av både ”det politiskt önskvärda” och ”det praktiskt
genomförbara”. Det gäller t.ex. för integrationspolitiken.”106
Graden av reglering skiljer sig åt mellan de olika perspektiven på
MR-området. Ett gemensamt drag är att Försäkringskassan är föremål
för parallell styrning när det gäller dessa tvärsektoriella frågor och att
det inte alltid är tydligt hur strategier och handlingsplaner förhåller
sig till myndighetens övriga styrdokument. Problem med styrning av
tvärsektoriella frågor kan därför uppstå i brytpunkten mellan horisontella och vertikala mål.107 De horisontella målen riskerar att få lägre
prioritet än de vertikala målen. Det kan i sin tur innebära att horisontella frågor såsom mänskliga rättigheter på sikt får minskad tyngd.
Detta är en grundläggande problematik som gäller all tvärsektoriell
styrning.
En annan utmaning i arbetet med att utveckla och stärka arbetet med
mänskliga rättigheter i offentlig förvaltning är att det måste anpassas
och utvecklas i takt med de förändringar av styrning, roller och organisering som sker i statsförvaltningen. Förutsättningarna för statlig
styrning har till exempel förändrats under de senaste åren som en
följd av nya principer för myndighetsstyrningen. En förändrad styrning av myndigheterna kräver nya metoder för att arbeta med uppföljning och återapportering.
4.2 Styrning av Försäkringskassan
Av granskningen framgår att regeringen har höga förväntningar på
Försäkringskassan när det gäller att bidra till att nå politiska mål och
säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. En
genomgång av statliga myndigheters instruktioner visar att Försäkringskassan har ett av de mest omfångsrika uppdragen när det gäller
mänskliga rättigheter. Vid sidan av uppdragen i instruktionen har
regeringen, när det gäller genomförandet av funktionshinders- och
106
Följande tvärsektoriella områden har studerats inom ramen för Statskontorets rapport
På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor; integrationspolitik, jämställdhetspolitik,
ungdomspolitik, folkhälsopolitik, politik för global utveckling, hållbar utveckling,
miljömålsarbete, handikappolitik och barnpolitik.
107
Statskontoret (2006).
47
integrationspolitiken, dessutom gett statliga myndigheter ett generellt
uppdrag att beakta dessa frågor när de utformar och driver sin verksamhet.108
Det är dock viktigt att skilja mer visionära mål från mål som faktiskt
är direkt genomförbara och möjliga att följa upp. Alltför allmänt
hållna förordningar och myndighetsinstruktioner med låg precisionsgrad kan göra det svårt att bedöma vad som faktiskt förväntas av
den ansvariga myndigheten och i vilken utsträckning det står myndigheten fritt att själv välja ambitionsnivå när det gäller att införliva
frågor om mänskliga rättigheter inom sitt verksamhetsområde.
Regeringens uppdrag i Försäkringskassans regleringsbrev och krav
på redovisning av olika perspektiv (funktionshinders-, integrations-,
jämställdhets- och barnrättspolitik med flera) och mänskliga rättigheter som ett eget utpekat område har successivt tonats ned i takt
med att uppdragen har införlivats i Försäkringskassans instruktion.
I regleringsbreven för åren 2005–2007 lyfts de olika perspektiven
och mänskliga rättigheter fram under rubriken generella frågor med
ett uppdrag att beakta frågorna i bland annat rapporter, uppdrag och
återrapporteringar. Därutöver gav regeringen Försäkringskassan år
2006 ett särskilt regeringsuppdrag avseende organisationsstyrning
där myndigheten fick i uppgift att säkerställa att ett jämställdhetsoch mångfaldsperspektiv införlivades i styrningen. Försäkringskassan
fick också i uppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv i tillämpningen av socialförsäkringen samt redovisa etappmål för funktionshinderspolitiken. Samma år skulle Försäkringskassan dessutom redovisa hur myndigheten arbetar med barnkonsekvensanalyser samt
utvecklingsmöjligheter för det fortsatta arbetet. År 2007 följde regeringen upp myndighetens tidigare uppdrag att införliva ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i styrningen genom krav på att Försäkringskassan särskilt skulle redovisa genomförda insatser mot diskriminering. I regleringsbrevet för år 2008 lyfts samtliga relevanta
perspektiv, inklusive mänskliga rättigheter, fram som egna punkter
under rubriken tvärsektoriella frågor med uppdraget att dessa frågor
108
Förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av
integrationspolitiken och förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar
för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
48
ska belysas i rapporter, uppdrag och återrapporteringar med mera.
Därtill skulle verksamheten genomsyras av regeringens krav på
området.109 De övergripande kraven åtföljdes detta år inte av några
särskilda uppdrag i regleringsbrevet.
I regleringsbreven som följer under åren 2009–2011 har kraven på
att Försäkringskassan i sin verksamhet ska beakta eller belysa tvärsektoriella frågor tagits bort. I stället lyfts två områden fram under
rubriken övergripande politiska mål: funktionshinderspolitiken och
barnrättsperspektivet. I regleringsbreven för åren 2012–2014 har
skrivningar som tar sikte på tvärsektoriella frågor alternativt övergripande politiska mål utlämnats, med undantag av ett krav på att
Försäkringskassan ska ta fram en plan för hur myndigheten ska bidra
till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Olika uppdrag har i stället
stegvis införlivats i Försäkringskassans instruktion (se tabell för
översikt).
109
I en bilaga till regleringsbreven för åren 2007–2008 redovisas dessutom de grundläggande
styrdokument som gäller för Försäkringskassans arbete med de tvärsektoriella frågorna samt
ansvariga på respektive departement.
49
År
2005
Mänskliga
rättigheter
Funktionshinder
FK ska
beakta
mänskliga
rättigheter
FK ska
beakta
rättigheter
Barnets rätt
Jämställdhet
FK ska
beakta
barnets
rättigheter
FK ska
beakta
jämställdhet
Införlivas i
instruktion
2006
2007
FK ska
beakta
rättigheter
FK ska
beakta
barnets
rättigheter
FK ska
beakta
jämställdhet
Regeringsuppdrag
Regeringsuppdrag
Regeringsuppdrag
Regeringsuppdrag
FK ska
beakta
mänskliga
rättigheter
FK ska
beakta
rättigheter
FK ska
beakta
barnets
rättigheter
FK ska
beakta
jämställdhet
Regeringsuppdrag
Verksamhet
genomsyras
av krav från
regeringen
2009
Införlivas i
instruktion
FK ska
beakta
integrationspolitik
FK ska
beakta
integrationspolitik
Införlivas i
instruktion
Verksamhet
genomsyras
av krav från
regeringen
Verksamhet
genomsyras
av krav från
regeringen
Verksamhet
genomsyras
av krav från
regeringen
Införlivas i
instruktion
Verksamhet
genomsyras
av krav från
regeringen
Införlivas i
instruktion
2010
2011
FK ska
beakta
integrationspolitik
Regeringsuppdrag
FK ska
beakta
mänskliga
rättigheter
2008
Nyanlända/
integration
Regeringsuppdrag
Regeringsuppdrag
Regeringsuppdrag
2012
2013
Regeringsuppdrag
2014
Regeringsuppdrag
50
Sammantaget finns det i dag fem punkter i Försäkringskassans instruktion som innehåller regeringens anvisningar om myndighetens
ansvar för arbetet med mänskliga rättigheter.110
Försäkringskassan ska enligt sin instruktion:

i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma
Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till
skydd för de mänskliga rättigheterna

ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor
med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen
för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i
förhållande till övriga berörda parter

vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa
enligt FN:s konvention om barnets rättigheter

integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet

ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor
som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i
samhället.
Regeringens styrning av de olika perspektiven skiljer sig åt. För några
perspektiv, såsom funktionshinders- och jämställdhetsperspektivet,
används de olika styrmodellerna som komplement till varandra.
Regeringens huvudsakliga styrmodeller är:

styrning genom myndighetens fackdepartement111

styrning genom ansvarigt departement för sakfrågan

styrning via stabsmyndigheter

indirekt styrning via ombudsmän.112
110
Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.
För Försäkringskassans är Socialdepartementet ett fackdepartement.
112
Barnombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen bestämmer själva den närmare
inriktningen av sitt arbete.
111
51
Socialdepartementet är ansvarigt fackdepartement för Försäkringskassan. Departementet hanterar både sektoriella och tvärsektoriella
frågor i sin uppföljning av verksamheten via myndighetsdialoger
och andra kontakter. Av naturliga skäl är det inte praktiskt möjligt
att hantera alla i socialförsäkringen förekommande frågor under en
myndighetsdialog. För att kunna följa upp arbete kring tvärsektoriella
frågor krävs att de myndighetsansvariga får signaler om att en fråga
behöver lyftas. Det gäller i särskilt hög grad för frågor som inte ligger
direkt under Socialdepartementet, vilket i sin tur förutsätter ett gott
samarbete mellan departementen.113
Det samordnande ansvaret för den nationella strategin för mänskliga
rättigheter ligger hos Arbetsmarknadsdepartementet. Arbetet med att
samordna och utveckla frågor om mänskliga rättigheter på nationell
nivå innebär att ta ett helhetsgrepp om konventionsstadgade frågor
som rör en rad samhällsområden och att identifiera särskilt angelägna
områden. Syftet med regeringens samordning av MR-frågor är att se
till att inga frågor eller områden ”hamnar mellan stolarna”. En annan
grundläggande princip för samordningen av mänskliga rättigheter
är att alla perspektiv är lika viktiga. Genom att ha ett ”MR-paraply”
över styrningen bevakar regeringen att inte bara områden som drivs
av starka lobbygrupper får uppmärksamhet. En interdepartemental
grupp arbetar med frågorna med ambitionen att skapa en balans
mellan de olika perspektiven och säkerställa att inget perspektiv är
överordnat ett annat.114
Av instruktionen framgår att Försäkringskassan i sin verksamhet
ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt
internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Uppdraget att belysa, analysera och uppmärksamma dessa åtaganden
är övergripande och har också bäring på de andra uppdragen i instruktionen som tar sikte på funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsperspektiv samt på nyanländas etablering i samhället.
Försäkringskassan fick år 2006 ett omfattande uppdrag kopplat till
myndighetens organisationsstyrning gällande arbetet med mänskliga
rättigheter. Uppdraget innebar att Försäkringskassan skulle se över
sina kvalitetssäkringssystem ur både ett jämställdhets- och ett mångfaldsperspektiv och vidta åtgärder för att säkerställa att kvalitetsbegreppet och rutiner för kvalitetskontroll inkluderade dessa
113
114
Intervju på Socialdepartemenet 2014-03-11.
Intervju på Arbetsmarknadsdepartementet 2014-04-01.
52
perspektiv.115 Uppdraget sammanföll med att regeringens egen handlingsplan för mänskliga rättigheter togs fram. Handlingsplanen tar
främst tar sikte på den offentliga sektorn och bygger på principen att
mänskliga rättigheter utgör ett paraply för styrningen av de olika
perspektiven.
Andra händelser som indirekt fick betydelse för regeringens styrning
av Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter är den kritik
om diskriminering som upprepade gånger har riktats mot Sverige i
internationella sammanhang.116 Kritiken ledde till att regeringen utsåg
nio myndigheter som fick i uppdrag att påbörja ett aktivt antidiskrimineringsarbete. Eftersom Försäkringskassan redan höll på att ta fram
en handlingsplan för mänskliga rättigheter, ansåg regeringen visserligen att det inte fanns behov av att komplettera den med en särskild
antidiskrimineringsplan, men frågorna fick nytt fokus.117
Följaktligen gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att vid
genomförandet av den framtagna handlingsplanen se till att insatser
mot diskriminering särskilt uppmärksammades i kundundersökningar,
analyser, utbildning av personal och andra i sammanhanget relevanta
aktiviteter.118 Valet av åtgärder baserades på analyser avseende de
olika perspektiven.119 Inom ramen för detta antidiskrimineringsarbete
tillgodosågs bland annat Försäkringskassans ansvar som statlig myndighet, vilket innebär att verka för lika rättigheter och möjligheter
oavsett etnisk eller kulturell bakgrund och att motverka alla former
av etnisk diskriminering.120
Även om det övergripande ansvaret för mänskliga rättigheter och
mångfald ligger på Arbetsmarknadsdepartementet, har också Socialdepartementet ett ansvar för att bevaka frågorna gentemot Försäkringskassan. När ett departement väljer att styra en tvärsektoriell
fråga genom andra departement finns det som regel en strävan att
införliva frågan i den ordinarie styrningen. Det betyder att ett fackdepartement förväntas styra den tvärsektoriella frågan på i princip
115
Regleringsbrevet för budgetåret 2006 avseende Försäkringskassan, uppdrag kopplade till
organisationsstyrning punkt 1.
116
Rasdiskrimineringskommittén har exempelvis riktat kritik mot Sverige om att samer, romer
och andra minoriteter diskrimineras, att hatbrott alltför sällan leder till åtal, och att Sverige
inte uppfyller kraven i konventionen beträffande rasistiska organisationer.
117
Statskontoret (2008:15).
118
Regleringsbrevet för budgetåret 2007 avseende Försäkringskassan, övriga uppdrag punkt 3.
119
Användarstöd för nulägesanalyser togs från Försäkringskassans intranät under Kundmötet
Mänskliga rättigheter.
120
Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av
integrationspolitiken.
53
samma sätt som den styr myndighetens övriga verksamhet. I denna
styrmodell har det ansvariga Arbetsmarknadsdepartementet en
stödjande roll gentemot Socialdepartementet.
Granskningen visar att Försäkringskassan i begränsad omfattning
har belyst, analyserat och uppmärksammat Sveriges åtaganden enligt
internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna,
vilket är det uppdrag i myndighetsinstruktionen som i princip ligger
till grund för de andra uppdragen i instruktionen.
Styrning av Försäkringskassans arbete med
funktionshindersperspektivet
Socialdepartementet har ansvaret för att samordna regeringens arbete
med funktionshindersfrågor. Som ytterligare stöd för styrning och
uppföljning inrättade regeringen stabsmyndigheten Handisam, numera Myndigheten för delaktighet, som har i uppdrag att följa upp
arbetet inom funktionshinderspolitiken.
En grundläggande förutsättning för att nå den tidigare nationella
handlingsplanens mål för funktionshinderspolitiken var att ge ett antal
utvalda myndigheter ett särskilt sektorsansvar för att aktivt verka för
att funktionshindersperspektivet blev en integrerad del i hela myndighetens verksamhetsområde. Försäkringskassan är en av dessa sektorsansvariga myndigheter. Sektorsansvaret regleras i Försäkringskassans
instruktion och innebär att myndigheten inom ramen för detta ansvar
ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga
berörda parter.121 Försäkringskassan redovisade år 2009 sitt arbete
med sektorsansvaret för funktionshinderspolitiken åren 2003–2008.122
Redovisningen visade att det fanns ett fortsatt behov av att utveckla
tillgängligheten med avseende på såväl fysisk miljö, som på information, kommunikation och verksamhet. Utvecklingsarbetet fortsatte
under år 2010.
I en rapport från Statskontoret som rör utpekade myndigheters sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken, är en av
iakttagelserna att myndigheterna har haft problem med att bryta ned
de övergripande målen till konkreta mål för att styra verksamheten
i den egna sektorn. Statskontoret bedömer att det särskilda sektorsansvaret inom funktionshinderspolitiken är svårt att förena med den
121
122
Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.
Svar på regeringsuppdrag, Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar för
handikappolitiken 2003–2008 (dnr 60835-2008).
54
mål- och resultatstyrning som tillämpas i svensk statsförvaltning.123
Det hänger samman med att resultatstyrningens mer verksamhetsanpassade inriktning medför ett förstärkt ”stuprörstänkande” som
kan motverka sektorsövergripande prioriteringar.
De nationella målen för funktionshinderspolitiken är ständigt aktuella
och har ingen bortre tidsgräns, men arbetet måste enligt regeringen
förändras och bli mer effektivt.124 Regeringen har därför tagit fram
en ny strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–
2016 med delmål inom nio prioriterade områden som i stora drag
korresponderar med EU:s strategi för personer med funktionsnedsättning. I samband med detta har Försäkringskassan, vid sidan av
sitt sektorsansvar, utsetts till en av 22 strategiska myndigheter med
uppgift att uppnå de fastställda delmålen inom ramen för de mer
övergripande inriktningsmålen för varje politikområde.125
År 2011 gav regeringen följaktligen Försäkringskassan i uppdrag att
föreslå nya delmål för att genomföra funktionshinderspolitiken.126 Tre
nya delmål arbetades fram av Försäkringskassan. Det första målet
innebär att Försäkringskassan med tidiga och aktiva insatser ska bidra
till att öka delaktigheten för personer med funktionsnedsättning i
arbetsliv och samhälle, med särskild inriktning mot unga som har
aktivitetsersättning. Det andra målet handlar om att öka kunskaperna
om orsaken till skillnader i beslut om riktade stöd till personer med
funktionsnedsättning, med särskilt fokus på assistansersättning. Det
tredje målet tar sikte på ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och gäller Försäkringskassans fysiska och digitala
mötesplatser. Med den nya nationella strategin för funktionshinderspolitiken 2011–2016 som plattform tog myndigheten också fram en
fördjupad strategi inom funktionshindersområdet.
Vid sidan av det sektorsansvar som finns reglerat i instruktionen, har
alltså Försäkringskassan sedan år 2012 en roll som strategisk myndighet med uppdrag att bidra till att genomföra funktionshinderspolitiken
via delmål inom sitt verksamhetsområde. Denna dubbla roll tillkom i
särskild ordning på Försäkringskassans eget initiativ sedan regeringen
initialt hade utsett 18 andra myndigheter.127 Det är inte tydligt hur
123
Statskontoret (2009).
Regeringens skrivelse, En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken, (bilaga
till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr 11:23).
125
Regeringen kommer att senast våren 2017 redovisa en slutlig uppföljning av strategin för
funktionshinderspolitiken och de strategiska myndigheterna kommer att få i uppdrag att
senast den 15 mars 2016 lämna en slutlig redovisning.
126
(S2011/8810/FST).
127
Regeringsbeslut 2011-10-06 (dnr S2011/8810/FST).
124
55
båda dessa roller förhåller sig till varandra. Någon uppdelning mellan
de båda uppdragen som myndighet med sektors- respektive strategiskt ansvar verkar inte heller ha gjorts på Försäkringskassan, utan
de båda ansvarsområdena går in i varandra.128
Sedan år 2012 har Myndigheten för delaktighet129 haft i uppdrag att
följa upp Försäkringskassans och de andra strategiska myndigheternas delmål och analysera utvecklingen. Myndigheten för delaktighet
och Försäkringskassan har fortlöpande både formella och informella
kontakter.130 Enligt regeringens uppdrag ska de strategiska myndigheterna årligen redovisa hur de arbetat för att uppnå sina delmål.
Rapporterna ska innehålla redogörelser för vilka insatser som har
genomförts, insatsernas resultat och effekter samt en lägesbedömning.131
De strategiska myndigheterna, inklusive Försäkringskassan, har fått
i uppdrag att löpande redovisa arbetet till Socialdepartementet och
Myndigheten för delaktighet och lämna en slutlig redovisning senast
den 15 mars 2016. Senast våren 2017 ska regeringen redovisa en slutlig uppföljning av strategin för funktionshinderspolitiken. Myndigheten för delaktighet följer fortlöpande upp Försäkringskassans
genomförande av delmålen.
Myndigheten för delaktighet bedömer att utvecklingen mot delmålen
går framåt hos de strategiska myndigheterna, men att takten är för
långsam. Endast Arbetsmiljöverket och Folkhälsomyndigheten bedöms kunna uppnå sina delmål till år 2016. Försäkringskassan lyfts
tillsammans med Transportstyrelsen fram som den myndighet som
har utvecklats mest när det gäller tillgänglighet.132
Styrning av Försäkringskassans arbete med barnrättsperspektivet
Regeringen har i Försäkringskassans instruktion gett myndigheten
i uppdrag att vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera
konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa
enligt FN:s konvention om barnets rättigheter.
128
Intervju på Försäkringskassan 2014-03-25.
Tidigare Handisam.
130
Intervju på Försäkringskassan 2014-03-25 och intervju på Socialdepartementet 2014-03-11.
131
Se Försäkringskassans redovisning i svar på regeringsuppdrag, Delmål, uppföljning och
redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken
2011–2016” (dnr 42239-2012-FPA).
132
Myndigheten för delaktighet, Hur är läget 2014-uppföljning av funktionshinderspolitiken.
129
56
Från regeringens sida sker, i förekommande fall, en uppföljning inom
ramen för ordinarie myndighetsdialoger. Socialdepartementet har en
funktion som ansvarar för att samordna regeringens arbete med barnrättsperspektivet samt att granska alla relevanta regeringsbeslut och
lagförslag ur ett barnkonventionsperspektiv. Barnets rättigheter räknas inte som ett eget politikområde. Det skiljer frågor som rör barnets
rättigheter från exempelvis funktionshinders- och jämställdhetsfrågor.
Det är en särskild utmaning att få genomslag för ett perspektiv som
inte samtidigt utgör ett eget politikområde och därigenom får extra
drivkraft.133
Riksrevisionen har granskat om regeringen, de statliga myndigheterna
och kommunerna har följt den strategi som antagits av riksdagen för
att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige. När det gäller de
statliga myndigheterna avgränsades Riksrevisionens granskning till
kravet på att använda barnkonsekvensanalyser i beslut som berör
barn. Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att kommuner överlag är bättre än de statliga myndigheterna på att införliva barnrättsperspektivet i form av barnkonsekvensanalyser i sin verksamhet.134
Barnombudsmannen har i uppdrag att bevaka att barnkonventionen
efterlevs i Sverige. Av myndighetens instruktion framgår sedan år
2009 att Barnombudsmannen systematiskt och återkommande ska
följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda
verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting.
Ombudsmannen ska vidare förmedla och föra en dialog om slutsatser
och iakttagelser med de myndigheter som är berörda.135 I samband
med att regeringen år 2009 förtydligade att ombudsmannen har ett
uppföljnings- och utvärderingsansvar gentemot myndigheter, uttalade
regeringen att Barnombudsmannens dialog med statliga myndigheter
kan stärkas.136 Barnombudsmannen har dock en mer självständig roll
än regeringens stabsmyndigheter och bestämmer själv den närmare
inriktningen av sitt arbete.137
Regeringen har i begränsad omfattning lyft fram barnrättsperspektivet
i sin styrning av Försäkringskassan och inom socialförsäkringen.
133
Intervju på Socialdepartementet 2014-03-13.
Riksrevisionen (2004), Barnkonventionen i praktiken, RIR 2004:30.
Förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen.
136
Skr. 2007/08:111 s. 13.
137
6§ lagen (1993:335) om Barnombudsman.
134
135
57
Styrning av Försäkringskassans arbete med
jämställdhetsperspektivet
Jämställdhetsenheten på Regeringskansliet138 ansvarar för samordningen av jämställdhetsarbetet. Jämställdhet är ett begrepp som
betonar jämlikhet mellan kvinnor och män och som brukar definieras
som att kvinnor och män ska ha samma möjligheter, rättigheter och
skyldigheter inom livets alla områden. Syftet med jämställdhetsintegrering är att motverka att jämställdhetsfrågorna hamnar i skymundan eller sidoordnas.139
Regeringen redovisade år 2010 de åtgärder på jämställdhetsområdet
som utförts sedan mandatperioden inleddes år 2006.140 Det gällde
satsningar på att utveckla och förstärka jämställdheten inom alla
samhällsområden. Uppföljning av arbetet med jämställdhetsintegrering ska ske årligen och en slutlig utvärdering kommer att genomföras år 2015.
Av instruktionen framgår sedan år 2009 att Försäkringskassan ska
integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Regeringen
har genom åren gett Försäkringskassan flera regleringsbrevsuppdrag
som har handlat om jämställdhetsperspektivet. Försäkringskassan
fick exempelvis år 2004 ett särskilt uppdrag att analysera socialförsäkringens regelverk och dess tillämpning utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Uppdraget gällde politikområdena ersättning vid arbetsoförmåga, ekonomisk familjepolitik och ekonomisk äldrepolitik.
Uppdraget resulterade år 2005 i rapporten ”Alltjämt ojämnt – hur
kvinnor och män utnyttjar socialförsäkringen”. Flera uppdrag delades
ut under påföljande år och resulterade bland annat i rapporter eller
svar på regeringsuppdrag om:

åtgärdsplan för integrering av könsperspektivet vid tillämpningen av socialförsäkringen i ohälsoarbetet

skillnader mellan kvinnor och män i ansökningar om bilstöd

skillnader mellan kvinnor och män i beviljandet av assistansersättning och arbetsskadelivränta

skillnader mellan kvinnor och män rörande närståendepenning.
138
Jämställdhetsenheten var vid rapportens genomförande lokaliserad på Utbildningsdepartementet.
139
http://www.regeringen.se/sb/d/3267.
140
Skr. 2009/10:234.
58
Analyser av detta slag bör ha bidragit till att Försäkringskassan har ett
gediget kunskapsunderlag när det gäller jämställdhetsperspektiv inom
socialförsäkringen.
År 2006 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att integrera
jämställdhetsperspektivet i tillämpningen av socialförsäkringen och
år 2013 fick myndigheten i uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering i hela verksamheten.141
Granskningen visar att Försäkringskassan gör betydande satsningar
för att främja jämställdhetsperspektivet vid genomförandet av särskilda uppdrag för regeringen, men att arbetet med jämställdhetsintegrering däremellan avklingar.
Styrning av Försäkringskassans arbete med integrationsfrågor,
nyanländas etablering och minoritetsperspektivet
Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för frågor om integration och
den så kallade etableringsreformen samt minoritetsfrågor.
Sedan december år 2010 har Försäkringskassan i sin instruktion ett
samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. Försäkringskassans styrning på detta område har inledningsvis varit inriktad på
att skapa en grund för fortsatt arbete med frågan i samverkan med
andra myndigheter.
I ett gemensamt regeringsuppdrag142 har Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Sveriges Kommuner och Landsting
och länsstyrelserna i uppgift att utveckla och förbättra samverkan i
etableringsprocessen för nyanlända. Vid sidan av detta uppdrag har
myndigheterna bildat en samverkansdelegation för myndighetsövergripande integrationsfrågor inom vilken ett antal arbetsgrupper
har bildats. Arbetsgrupperna har i sin tur klarlagt vilka uppdrag som
myndigheterna har för de nyanländas hälsa och rehabilitering och
underlaget kommer att användas i det fortsatta arbetet med att tillgodose de nyanländas behov. I anslutning till det arbetet har Försäkringskassan föreslagit ändringar i flera förordningar i syfte att
underlätta för de nyanlända.143
141
(S2013/6368/SF).
Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Försäkringskassan.
143
En ändring kommer att införas under år 2014 och innebär att etableringstillägg och
bostadsersättning inte längre ska reduceras av andra inkomster.
142
59
Försäkringskassans åtgärder utifrån myndighetens ansvar att bidra
till genomförandet av integrationspolitiken144 handlar i övrigt i stor
utsträckning om att myndigheten ska vara tillgänglig för dem som
inte talar svenska eller har svenska som modersmål. På Försäkringskassans webbplats finns information på ett tjugotal språk, däribland
minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska.
Den rättsliga regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter
har förtydligats genom lagen (2009:724) om nationella minoriteter
och minoritetsspråk.145 Av lagen framgår att Sveriges förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med
kunskaper i finska, meänkieli respektive samiska där detta behövs i
enskildas kontakter med myndigheten. Myndigheterna får bestämma
särskilda tider och en särskild plats för att ta emot besök av enskilda
som talar något av dessa språk, samt ha särskilda telefontider.
Oavsett var man bor i landet ska det dock alltid gå att skriva på finska
och samiska till Försäkringskassan i ärenden där man som enskild är
part eller ställföreträdare för part.146 För att kunna infria sitt åtagande
har Försäkringskassan valt en lösning som innebär att ett trepartssamtal med stöd av språkserviceföretag kan erbjudas i de fall det inte
finns tillgång till handläggare som behärskar ett minoritetsspråk.
Under perioden februari 2010 till oktober 2012 har elva myndigheter
haft regeringens uppdrag att följa upp, analysera och redovisa sina
interna och externa insatser för efterlevnaden av lagen utifrån minoritetspolitikens tre delområden. Redovisningarna visar att det tar tid att
genomföra de förändringar som krävs. Myndigheternas prioriteringar
är beroende av direkta regeringsuppdrag vilket också har framhållits
från flera av myndigheterna.147 Försäkringskassan ingår inte bland de
elva utvalda myndigheterna, men ställde sig i samband med lagens
tillkomst positiv till att stärka den enskildes rätt att få kommunicera
144
Förordningen (1986:856) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av
integrationspolitiken.
145
De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska.
146
Enskilda har alltid rätt att använda finska och samiska vid sina skriftliga kontakter med
Riksdagens ombudsmän. Detsamma gäller vid enskildas skriftliga kontakter med Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Diskrimineringsombudsmannen i ärenden
i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part.
147
Nationella minoriteter, rapport om tillämpningen av lagen om nationella minoriteter och
minoritetsspråk år 2012.
60
på något av minoritetsspråken och efterfrågade också hur det allmänna skulle främja de andra nationella minoriteternas möjlighet
att behålla och utveckla sina språk, romani chib och jiddisch.148
Försäkringskassans styrning av integrations- och minoritetsfrågor
har alltså främst tagit sikte på åtgärder som ökar myndighetens
tillgänglighet för människor som inte har svenska som modersmål
genom att erbjuda information socialförsäkringen på olika språk,
inklusive minoritetsspråk.
148
Försäkringskassans remissyttrande (dnr 19331-2008) på departementspromemoria,
”Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter – ett alternativ” (Ds 2008:26).
61
62
5 Försäkringskassans styrning
Två faser kan urskiljas under den studerade tidsperioden 2005–2014
för styrningen av frågor som rör mänskliga rättigheter hos Försäkringskassan. På ett konceptuellt plan har Försäkringskassan gått från
att under åren 2006–2009 arbeta med frågorna under samlingsbegreppet mänskliga rättigheter, till att under åren 2010–2014 ha
fokus på att främja likabehandling. En återkommande strävan har
varit att försöka införliva frågorna i den ordinarie styrningen av
verksamheten.
5.1 Åren 2005–2009
När Försäkringskassan inrättades som statlig myndighet år 2005 förändrades förutsättningarna att administrera socialförsäkringsförmånerna, vilket har medfört ökade styrmöjligheter för såväl regeringen
som för Försäkringskassan. Samtidigt präglades Försäkringskassans
första år av genomgripande omorganisationer och ett omfattande
reformarbete. Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter
måste förstås utifrån denna kontext.
Försäkringskassans nya struktur och organisation innebar att arbetet
med att bidra till målen för funktionshinders-, jämställdhets-, integrations- och barnpolitiken skulle integreras i verksamheten och inte
drivas som enskilda delar. Försäkringskassans ansats var under
denna tidsperiod att skapa en sammanhållen styrning under paraplybegreppet mänskliga rättigheter.
Försäkringskassans styrning av mänskliga rättigheter under åren
2006–2009 ska ses i ljuset av det regeringsuppdrag som myndigheten
fick i sitt regleringsbrev för år 2006, vilket gav Försäkringskassan i
uppgift att ta fram en gemensam handlingsplan för styrningen av
jämställdhets- och mångfaldsperspektivet.
63
Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter åren
2006–2009
I samband med att regeringen år 2006 gav Försäkringskassan ett
omfattande uppdrag om mänskliga rättigheter som var kopplat till
myndighetens organisationsstyrning, fick dåvarande samordnare
för de tvärpolitiska frågorna i uppgift av ledningen att öka sin samverkan med varandra och ta fram en policy samt en handlingsplan
för arbetet med mänskliga rättigheter. Försäkringskassan tog intryck
av den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter när handlingsplanen för styrningen av de mänskliga rättigheterna togs fram.149
Av den kartläggning som genomfördes år 2005 avseende Sveriges
förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå, framgår
att diskriminering utgör det allvarligaste problemet. En konsekvens
av denna insikt blev att de flesta åtgärder i såväl regeringens som
Försäkringskassans handlingsplan tog sikte på att motverka just
diskriminering.
Syftet med Försäkringskassans handlingsplan för styrningen av
mänskliga rättigheter var att:
”garantera att människor får en likformig och i övrigt rättssäker
tillämpning av den allmänna försäkringen samt sträva efter full respekt för
de mänskliga rättigheterna och ett aktivt skydd mot diskriminering inom
hela myndighetens verksamhetsansvar.”150
De perspektiv som fanns representerade i Försäkringskassans handlingsplan var barn, funktionshinder, integration, jämställdhet,
nationella minoriteter, sexuell läggning och ålder.
Handlingsplanen innehöll fyra målområden, fyra mål och 53 åtgärder
som tog sikte på att förtydliga, analysera och inkludera rättighetsperspektivet i Försäkringskassans verksamhet.
Målområdena var Ledning och styrning, Utbildning och kunskap,
Kund och handläggning samt Utvärdering och stöd/samordning.
149
En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB).
150
Försäkringskassan, Mänskliga rättigheter i Försäkringskassan – en policy, fyra mål och 53
åtgärder.
64
Åtgärderna rörde i huvudsak utbildningar för medarbetare och chefer
om politiska mål för berörda områden och de viktigaste frågeställningarna inom socialförsäkringen, aktiviteter för att integrera perspektiven i olika delar av myndighetens verksamhet151 samt analyser
kring de aktuella områdena.152
En intern uppföljning av resultatet från Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter genomfördes år 2010 som också
återrapporterades till regeringen.153 Uppföljningen visar att 37 av
handlingsplanens åtgärder genomfördes medan16 åtgärder inte
genomfördes.
Vidare konstateras i Försäkringskassans interna uppföljning att
myndighetens styrkort inte innehöll några mål som var kopplade
till arbetet med de mänskliga rättigheterna. Styrkortets mål hade
inte heller ett integrerat jämställdhets-, mångfalds-, eller barnrättsperspektiv, vilket i sin tur innebar att även resultatuppföljningen på
myndigheten saknade dessa perspektiv. I uppföljningens analys
diskuteras möjligheten att behålla handlingsplanen som en plattform
för arbetet med mänskliga rättigheter och istället komplettera den
med mål i styrkortet som skulle vara direkt kopplade till mänskliga
rättigheter eller integrera ett jämställdhets-, mångfalds-, eller barnrättsperspektiv med redan befintliga mål i styrkortet. Ett arbete med
att bygga upp ett ledningssystem för styrning, stöd och uppföljning
av de tvärpolitiska frågorna initierades, men kom inte att fullföljas.
Trots den ambitiösa satsningen att skapa en sammanhållen styrning
av de mänskliga rättigheterna på en myndighetsövergripande nivå,
medförde uppföljningen en omorientering hos Försäkringskassan.
Handlingsplanen förnyades inte efter år 2009 eftersom man gjorde
bedömningen att alltför få av handlingsplanens aktiviteter hade
genomförts.
151
I exempelvis i Försäkringskassans grafiska profil, på Försäkringskassans hemsida och i
handläggarnas vägledningar.
152
Åtgärd 41, 44 och 45 i handlingsplanen innehåller planer på att genomföra jämställdhets-,
integrations- respektive funktionshinderspolitiska analyser.
153
En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB).
65
5.2 Åren 2010–2014
Eftersom uppföljningen av den tidigare handlingsplanen för
mänskliga rättigheter visar att det har varit svårt att kommunicera
begreppet mänskliga rättigheter inom myndigheten, valde Försäkringskassan i stället att bygga det fortsatta arbetet på området kring
begreppet likabehandling.
Att arbeta med likabehandling kan ses som ett sätt att förebygga
diskriminering. Det nya synsättet hos Försäkringskassan motiveras
med att en central uppgift för myndigheten är att arbeta för ökad
rättssäkerhet och motverka diskriminering och att arbetsområdet
därför skulle koncentreras till att omfatta samordning och strategiska
utvecklingsinsatser för ökad likabehandling. Denna kursändring
uttrycks bland annat genom en förändrad terminologi i Försäkringskassans styrdokument.154
Policy och plan för likabehandling
I juni 2010 antog Försäkringskassan en policy för likabehandling.155
Ansvaret för implementeringen av policyn är delegerat till samtliga
avdelningar och staber inom Försäkringskassans organisation via
Ekonomistabens riktlinjer för verksamhetsplanering.156
Policyn innebär en sammanslagning av tre tidigare styrdokument:

policy för mänskliga rättigheter

policy för tillgänglighet

intern arbetsgivarpolicy för jämställdhet och mångfald.
Vid sidan av policyn finns Försäkringskassans likabehandlingsplan
som gäller för åren 2013–2015157. Likabehandlingsplanen omfattar
myndighetens åtaganden både gentemot de försäkrade och i förhållande till personalen. Det betyder att likabehandlingsplanen gäller
två helt skilda ansvarsområden: myndighetens verksamhet och de
anställdas arbetsmiljö.
154
Se Försäkringskassans policy för likabehandling och Likabehandlingsplan 2013–2105.
Policy för likabehandling 2010-06-11, dnr 033907-2010.
156
En första uppföljning av policyn från år 2010 gjordes av Försäkringskassan under våren
2012. Resultatet visar att policyn efter 1,5 år är delvis eller helt känd för 94 procent av
Försäkringskassans medarbetare.
157
Likabehandlingsplan 2013–2015, dnr 031527-2012.
155
66
Planens utgångspunkt är att den ska komplettera policyn för likabehandling och ses som:
”ett stöd för att öka kvalitén i kundmötet samt bidra till en förbättrad
arbetsmiljö och därmed också stödja Försäkringskassans vision,
verksamhetsidé och Leans värden, respekt för människan och ständiga
förbättringar.”
Likabehandlingsplanens övergripande mål är att medarbetare och de
försäkrade bemöts professionellt på lika villkor och ingen blir eller
upplever sig bli diskriminerad eller kränkt utifrån diskrimineringsgrunderna: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk
tillhörighet, religion eller trostillhörighet, funktionsnedsättning,
sexuell läggning och ålder. Försäkringskassan ska vidare vara en
tillgänglig arbetsplats och ha en tillgänglig kundmötesorganisation.
Stöd ges till enskilda chefer eller hela ledningsgrupper i arbetet med
likabehandling. En verktygslåda har tagits fram för likabehandling
med material om hbtq-frågor158, etnisk mångfald, tillgänglighet, jämställdhet och diskrimineringslagen. Materialet består bland annat
av filmer, spel, frågesport, dilemman, handledning för diskussioner
och bildspel. För att öka fokus på likabehandling genomförs arbetsplatsträffar, seminarier och workshops. Webbutbildningen Mänskliga
rättigheter på Försäkringskassan används också i detta arbete.
Likabehandlingsplanens mål gäller emellertid i huvudsak frågor som
rör medarbetarnas arbetsmiljö samt löne- och anställningsvillkor, men
innehåller även delmål som tar sikte på de försäkrade159.
Utöver tillgänglighet är målet för kundmötet att:
”det ska genomsyras av visionen160 och verksamhetsidén161.”
Målet är allmänt hållet. I likabehandlingsplanen definieras inte vad
som egentligen avses med målet. Utöver hänvisningen till myndighetens vision och verksamhetsidé innehåller planen inte några mer
konkretiserade mål för likabehandlingsarbete som tar sikte på de
158
I Sverige är HBTQ en vedertagen förkortning för homo- och bisexuella, trans- och
queerpersoner. Försäkringskassan använder förkortningen ”hbtq” och regeringen ”hbt”.
159
I likabehandlingsplanen benämns de försäkrade som kunder.
160
Försäkringskassans vision lyder ”Ett samhälle där människor känner trygghet om livet tar
en ny vändning”.
161
Försäkringskassans verksamhetsidé är att ”ge människor inflytande över sin egen livssituation. Genom kunskap, empati och förståelse ska vi se till att alla som möter oss förstår
sina rättigheter, får rätt stöd och behandlas med värdighet. Vi hjälper till att bryta de
barriärer som kan finnas mellan människor och arbete, föräldraskap, rehabilitering eller
utveckling. Vi är vanmaktens fiende.”
67
försäkrade. Målen i likabehandlingsplanen ska uppnås genom dialoger på individ-, grupp- och organisationsnivå. Tanken är att behov
ska identifieras under dialogerna och åtgärder tas fram som bidrar
till att bemötande- och likabehandlingsarbetet införlivas i arbetet.
Av planen framgår vidare att det är cheferna som ansvarar för att
verksamhetens externa och interna arbete för likabehandling integreras och ständigt förbättras i det dagliga arbetet. Till skillnad från
målen och åtgärderna i den tidigare handlingsplanen för åren 2006–
2009, är det övergripande målet för mötet med den försäkrade i
likabehandlingsplanen åren 2013–2015 för vagt för att det ska gå
att göra en bedömning i vilken utsträckning det har kunnat infrias.
Vid gruppintervjuer med handläggare framkom att de intervjuade
handläggarna känner till att Försäkringskassan har åtaganden som
berör mänskliga rättigheter, även om begreppet som sådant kändes
främmande för vissa. Jämställdhetsperspektivet förknippas i större
utsträckning med interna frågor såsom lön och anställningsvillkor,
medan beaktandet av mänskliga rättigheter främst associeras med
handläggarnas statliga tjänstemannaroll. Kompetenshöjande insatser
och erfarenhetsutbyte i frågor relaterade till mänskliga rättigheter
förekommer på lokalkontoren, men steget är fortfarande långt till att
införliva dessa frågor i det dagliga arbetet.162 Som ett led att stötta
MR-arbetet på Försäkringskassan har myndighetens rättsavdelning
tagit fram en interaktiv utbildning om Förvaltningsrätt i praktiken
som handlar om att medarbetarna ska förstå sitt ansvar för bland
annat rättigheterna enligt regeringsformen om likabehandling och
icke-diskriminering. Likaså i Försäkringskassans Vägledning om
Förvaltningsrätt finns stöd och styrning för handläggare i frågor som
rör mänskliga rättigheter.163
På Försäkringskassans tidigare huvudkontor har en grupp för tvärsektoriella frågor164 haft månadsvisa sammankomster för att ur ett
styrningsperspektiv diskutera hur myndigheten kan undvika att de
blir sidoordnade och utbyta erfarenheter hur frågorna kan integreras
i kärnverksamheten. Svårigheten att få gehör för och integrera tvärpolitiska frågor in i den vanliga verksamheten är inte unik för MRfrågor, utan gäller även andra frågor som går på tvären som exempelvis miljö- och säkerhetsfrågor och riskanalyser. Det är generellt sett
162
Gruppintervjuer med handläggare från 12 olika LFC från verksamhetsområdena Öst,
Väst, Syd och Norr.
163
Försäkringskassans vägledningar är styrdokument som utgör ett stöd i handläggningen.
164
Ekonomiavdelningens grupp för tvärsektoriella frågor.
68
svårt att få gehör för tvärsektoriella frågor och när det uppstår långvariga kristillstånd i kärnverksamheten kan det vara särskilt svårt att
få tryck i frågorna.165
En återkommande strävan från Försäkringskassans har varit att undvika att skapa så kallade ”sidovagnar” och ”hyllvärmare”, det vill
säga styrdokument som produceras utan att komma till praktisk
användning.166 Det är förstås angeläget att identifiera sådana styrdokument. Samtidigt kan det vara svårt att bygga upp ett ledningssystem för tvärpolitiska frågor såsom mänskliga rättigheter och
integrera dem i den ordinarie verksamheten i en så stor myndighet
som Försäkringskassan utan stöd av ett styrdokument som stakar ut
myndighetens gemensamma färdriktning.
5.3 Framtida ansats och utmaningar
Försäkringskassans vision är ett samhälle där människor känner
trygghet om livet tar en ny vändning och den 1 januari 2014 införde
myndigheten en förändrad ledning och styrning för att nå dit. Försäkringskassans tidigare mål har ersatts av ett enda övergripande mål
för verksamheten som innebär att kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka. Förändringen innebär bland annat att styrningen
utgår från de försäkrades behov och baseras på sex olika livssituationer.167 Avsikten är att förbättra förutsättningarna att möta de försäkrades behov och därmed öka förtroendet för myndigheten.
I samband med Försäkringskassans pågående utvecklingsarbete har
nya riktlinjer för kundbemötande tagits fram.168 Riktlinjerna ska ses
som verktyg för att skapa kvalitet i mötet med den försäkrade och
infria myndighetens tre kundlöften om att göra myndighetsmötet och
vardagen mänskligare, tryggare och enklare för den försäkrade.
I riktlinjerna anges att kvalitet i kundmötet skapas när den enskildes
behov blir tillgodosedda inom ramarna för lagstiftningen. Likabehandlingsarbetet betraktas som ett sätt att infria det kundlöfte som
165
Intervju på Försäkringskassan 2014-03-19.
Intervju på Försäkringskassan, 2014-03-19.
167
Fr.o.m. 2014-10-01 har kundmötesavdelningarna bytt namn till Avdelningarna för barn och
familj, för nyanlända eller arbetsökande, för sjukförsäkring, för funktionsnedsättning, för
gemensamma försäkringsfrågor och gemensamma kundfrågor.
168
Beslut om nya riktlinjer ”Att möta våra kunder” (dnr 6520:2009) togs i juni 2014.
166
69
tar sikte på att göra mötet med Försäkringskassan mänskligare. Syftet
med riktlinjerna är att visa vilken människosyn Försäkringskassan
företräder och hur medarbetare kan tänka och agera i mötet med de
försäkrade.
I Försäkringskassans strategiska inriktning för hela myndighetens
verksamhet, Försäkringskassans strategi till 2016 för utveckling
av en modern och effektiv administration som har medborgarnas
förtroende, görs bedömningen att myndigheten går in i den tredje
utvecklingsfasen - moderniseringsfasen - sedan Försäkringskassan
etablerades som en statlig myndighet år 2005. Ansatsen i utvecklingsarbetet är långsiktig.169 I den långsiktiga strategin omnämns tre
huvudområden; Sjukförsäkring, Barn och familj samt Funktionshinder.
En framtida utmaning för Försäkringskassan är att hantera de nya
bestämmelserna i diskrimineringslagen som träder i kraft den1 januari
2015.170 Då utvidgas tillämpningsområdet för reglerna som innebär
att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är
en form av diskriminering, till att omfatta även socialförsäkringen
och de försäkrade.171
En annan utmaning för Försäkringskassan är att lyfta fram barnrättsperspektivet på ett tydligare sätt än hittills. I den mån åtgärder med
barnrättsperspektiv har införlivats i styrdokument har de inte alltid
eller endast delvis genomförts.172 Barnets rättigheter omnämns dock i
Försäkringskassans långsiktiga strategi i samband med myndighetens
avsikt att öka fokus på analyser av barns ekonomiska situation inom
området Barn och familj, samt att säkerställa barnets rättigheter inom
området Funktionshinder.
Försäkringskassans långsiktiga strategi saknar ett uttalat likabehandlings- och jämställdhetsperspektiv. ISF:s rapport Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringen – ur ett jämställdhetsperspektiv173 från år 2013 konstaterar att begreppet jämställdhet i
169
Den första fasen var etableringen av den nya statliga Försäkringskassan åren 2005–2008 och
den andra fasen stabiliseringen av produktionen och säkerställande av ekonomisk balans åren
2009–2011.
170
Riksdagsskrivelse 2013/14:367.
171
Förbudet mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har tidigare
funnits inom samhällsområdena arbetsliv och högskola. Försäkringskassan har alltså redan
sedan tidigare som arbetsgivare en skyldighet enligt diskrimineringslagen att vidta skäliga
stöd- och anpassningsåtgärder för sin personal med funktionsnedsättning.
172
Se t.ex. En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB).
173
ISF rapport 2013:16.
70
princip hade utmönstrats ur myndighetens styrdokument. Försäkringskassans uppdrag att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska
målen genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet kom inte till uttryck i den interna styrningen.
Sedan ISF:s rapport publicerades har Försäkringskassan påbörjat ett
arbete med att genomföra det uppdrag om jämställdhetsintegrering
som myndigheten fick av regeringen år 2013.174 Försäkringskassan
har identifierat ett antal utvecklingsområden och avser bland annat
att inkludera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens långsiktiga
strategiska inriktning och i den ordinarie verksamhetsplaneringen.
Andra satsningar som Försäkringskassan ska göra med anledning
av regeringsuppdraget är att verka för att osakliga könsskillnader
inte ska förekomma i Försäkringskassans handläggning. Utifrån fördjupade kartläggningar ska analyser göras av könsskillnader inom
någon eller några förmåner som i sin tur kan tjäna som underlag för
stöd till handläggare.175 Handlingsplanen för jämställdhetsintegrering
har lämnats till regeringen176 och enligt planen ska utvecklingsarbetet
utgå från visionen:
”Ett jämställt samhälle där Försäkringskassan är en central aktör som
tillsammans med andra driver utvecklingen framåt.”
Planens fyra mål är:

Försäkringskassan ska ha en tydlig styrning mot det jämställdhetspolitiska uppdraget.

Osakliga könsskillnader ska inte förekomma i Försäkringskassans handläggning och beslut.

Försäkringskassan ska arbeta för ett jämställt nyttjande av
socialförsäkringens förmåner.

Försäkringskassan ska arbeta systematiskt och hållbart med
jämställdhetsintegrering.
För Försäkringskassans del skulle det kunna innebära att den nya
planen för jämställdhetsintegrering i verksamheten inspirerar till att
vidareutveckla och samordna styrningen av andra perspektiv inom
myndighetens verksamhetsområde.
174
(S2013/6368/SF).
Svar på regeringsuppdrag om plan för jämställdhetsintegrering 2013-09-13, dnr 3046-2013.
176
Planen lämnades till regeringen den 15 september 2013.
175
71
72
6 Diskussion och slutsatser
Ett av regeringens mål är att säkerställa full respekt för de mänskliga
rättigheterna i Sverige. En förutsättning för att Försäkringskassan i
sin verksamhet ska kunna bidra till regeringens mål är att uppdraget
är tydligt, upplevs som angeläget hos myndigheten och bereds utrymme i styrningen. Att styra arbetet med mänskliga rättigheter i
socialförsäkringen är en komplex uppgift. Styrkedjan sträcker sig
från internationella åtaganden och riksdagens styrning genom lagstiftning till nationella mål och annan styrning från regeringens sida,
för att sedan fortsätta in i myndigheten. Granskningens huvudsakliga
resultat är att regeringens styrning och uppföljning har stor betydelse
för i vilken utsträckning Försäkringskassan uppmärksammar och
synliggör arbetet med mänskliga rättigheter i sin egen styrning.
6.1 Regeringen ställer höga krav på
Försäkringskassan
Granskningen visar att regeringen ställer höga krav på att Försäkringskassan ska bidra i arbetet med mänskliga rättigheter. Få andra
statliga myndigheter har i sina instruktioner så omfattande uppdrag
på området.
Av granskningen framgår att olika satsningar har gjorts från Försäkringskassans sida för att bidra till att uppnå de nationella målen för
de mänskliga rättigheterna och att fokus i dag ligger på att främja
likabehandling. Samtidigt visar granskningen att de satsningar som
myndigheten har genomfört genom åren nästan uteslutande är resultat av olika regeringsuppdrag. Regeringens styrning har alltså haft
avgörande betydelse för hur Försäkringskassan i sin tur har styrt
frågorna i sin egen organisation.
73
Försäkringskassans hantering av arbetet med mänskliga rättigheter
ska ses i ljuset av den förändring som skedde år 2009 i styrningen av
förvaltningsmyndigheterna. I denna förändrade styrning som införts
i statsförvaltningen är en bärande princip att en myndighets instruktion ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av
myndigheterna i stället för regleringsbreven. I den meningen har
myndigheternas instruktioner fått ökad tyngd som ett styrmedel från
regeringens sida. Det innebär att kraven har höjts på att myndigheter
ska arbeta mer självständigt och integrerat med frågor som numera i
huvudsak regleras i deras instruktioner.
Granskningen indikerar att vissa av regeringens styrmodeller har varit
mer framgångsrika än andra. På kortare sikt har regeringens uppdrag
via regleringsbrev varit det mest verkningsfulla styrmedlet. När Försäkringskassan ska göra prioriteringar och fördela resurser får särskilda regeringsuppdrag ordentligt genomslag.
På längre sikt tycks uppföljningar från stabsmyndighet eller departement ha störst betydelse för att motivera Försäkringskassan att upprätthålla sitt arbete med att införliva mänskliga rättigheter i styrningen
av sin verksamhet.
Målstyrning via myndighetsinstruktionen synes däremot ha haft
begränsad verkan. Intentionen att instruktionen ska vara det centrala
styrmedlet har inte fungerat i praktiken när det gäller styrningen av
Försäkringskassans arbete på MR-området.
6.2 Försäkringskassans styrning är ojämn
Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter när
det gäller funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsfrågor har
varit ojämn. Styrningen varierar i såväl ambitionsnivå som intensitet,
både inom och mellan uppdragen, utan att det kan förklaras av hur
uppdragen är formulerade i myndighetens instruktion.
Störst uthållighet har Försäkringskassan visat när det gäller styrningen av arbetet med funktionshindersfrågor där genomförda och
pågående insatser tar sikte på ökad digital och fysisk tillgänglighet,
förbättrade förutsättningar för handläggning och ökad likformighet
i bedömningen av vissa funktionshindersförmåner. Som strategisk
myndighet på funktionshindersområdet har Försäkringskassan fått
stöd att tolka och genomföra sina åtaganden av Myndigheten för
delaktighet, som i egenskap av regeringens stabsmyndighet har till
74
uppgift att följa upp delmålen i funktionshindersstrategin. I denna
styrmodell har stabsmyndighetens roll varit att tillsammans med
regeringen föra en dialog och följa upp Försäkringskassans insatser
för att uppfylla målen.
Försäkringskassan ska enligt sin myndighetsinstruktion vid beslut
och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn
och då ta hänsyn till barnets bästa enligt FN:s barnkonvention. Det
innebär att Försäkringskassan har ett långtgående uppdrag när det
gäller barnets rättigheter. Regeringen har vid sidan av uppdraget i
Försäkringskassans instruktion i begränsad omfattning lyft fram
barnrättsperspektivet i sin styrning av myndigheten. Det återspeglas
i Försäkringskassans egen styrning där barnrättsperspektivet fått en
undanskymd roll. Granskningen visar att Försäkringskassan inte
arbetar i enlighet med uppdraget i instruktionen. I den långsiktiga
strategiska inriktningen för hela myndighetens verksamhet lyfts dock
barnrättsperspektivet fram. I strategin framhålls att myndighetens
avsikt är att i framtiden öka fokus på analyser av barns ekonomiska
situation och säkerställandet av barnets rättigheter.
Till skillnad från andra perspektiv, ställer regeringen ett uttalat krav
i myndighetens instruktion att Försäkringskassan ska integrera ett
jämställdhetsperspektiv i hela sin verksamhet. På jämställdhetsområdet har regeringen hittills använt en styrmodell som innebär
att det instruktionsenliga uppdraget kompletterats med avgränsade
regeringsuppdrag som berör aktuella jämställdhetsfrågor inom olika
delar av socialförsäkringen. De utpekade uppdragen från regeringens
sida har sannolikt bidragit till att stärka myndighetens arbete på området. Granskningen visar samtidigt att styrningen av arbetet med
jämställdhetsintegrering har varierat avsevärt över tid och att arbetet
avklingar när regeringen inte ger myndigheten särskilda regleringsbrevsuppdrag.
Av Försäkringskassans instruktion framgår också att myndigheten i
sin verksamhet ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges
åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. Uppdraget har bäring på de andra uppdragen i
instruktionen som tar sikte på funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsperspektiv samt nyanländas etablering i samhället och kan
vara ett stöd i samordningen av arbetet med de olika rättigheterna.
75
De mänskliga rättigheterna och principen om allas lika värde måste
alltid utgöra plattformen för arbetet med olika delområden. Vissa
områden riskerar annars att hamna i skuggan av andra och bli beroende av politiska trender och styrkan hos olika lobbygrupper.
Granskningen visar att Försäkringskassan i begränsad omfattning har
belyst, analyserat och uppmärksammat Sveriges åtaganden enligt
internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Det kan medföra att Försäkringskassan missar att identifiera utvecklingsområden i sin verksamhet som berör mänskliga rättigheter.
6.3 Försäkringskassans likabehandlingsplan
ger begränsad vägledning
Försäkringskassan har på olika sätt tagit sig an styrningen av mänskliga rättigheter. Styrningen under åren 2005–2009 var mer transparent
och därmed lättare att följa än styrningen de efterföljande åren 2010–
2014.
I dag utgör Försäkringskassans likabehandlingsplan det huvudsakliga
styrdokumentet för mänskliga rättigheter. Försäkringskassan har valt
att koncentrera sin styrning till att omfatta samordning och strategiska
utvecklingsinsatser för ökad likabehandling. Likabehandlingsplanen
fokuserar emellertid på myndighetens interna arbetsmiljöarbete och
ger begränsad vägledning när det gäller styrningen av den externa
verksamheten som riktar sig till de försäkrade.
Av granskningen framgår att Försäkringskassan strävar efter att
integrera likabehandlingsarbetet med den ordinarie styrningen. Ett
sådant systematiskt förbättringsarbete är emellertid inte möjligt att
bedriva utan att målen för likabehandlingsarbetet närmare preciseras
och det finns en gemensam färdriktning för hela myndigheten.
Det övergripande målet för likabehandlingsarbetet är att ingen ska
diskrimineras, men eftersom förbudet mot diskriminering inom
socialförsäkringen redan är ett lagstadgat krav, tillför målet inte
någon information angående verksamhetens inriktning om det inte
bryts ned och konkretiseras.
Trots att Försäkringskassan valt att koncentrera sin styrning till att
omfatta samordning och strategiska utvecklingsinsatser för ökad
likabehandling, går det inte att närmare utläsa hur myndigheten
76
faktiskt avser att gå tillväga för att främja likabehandling och säkerställa att diskriminering inte förekommer. Förbudet mot diskriminering utgör dessutom bara en del av Försäkringskassans åtaganden
kring mänskliga rättigheter, och det är inte klart hur likabehandlingsarbetet förhåller sig till myndighetens utpekade uppdrag i instruktionen.
6.4 Samspelet mellan regeringen och
Försäkringskassan är viktigt
Instruktionen måste på ett tydligare sätt lyftas fram som det centrala
styrmedlet. Enskilda regeringsuppdrag som rör mänskliga rättigheter
bör fungera som extra bränsle, snarare än att vara motorn i Försäkringskassans arbete på området. Eftersom strategin för styrningen av
tvärsektoriella frågor såsom mänskliga rättigheter är att de i första
hand ska införlivas och utgöra en del av andra politikområden, är det
också viktigt att olika perspektiv, såsom barnrätts-, jämställdhets- och
funktionshindersperspektivet synliggörs och integreras i alla typer av
regeringsuppdrag.
För att undvika att ambitiösa satsningar ebbar ut och får ad hockaraktär måste Försäkringskassan självständigt fortsätta att driva sina
åtaganden även under perioder när de får minskad uppmärksamhet
av regeringen. För att åstadkomma detta krävs ett mer systematiskt
arbetssätt från Försäkringskassans sida där målen konkretiseras och
kopplingen till verksamheten tydliggörs. I styrningen av arbetet med
mänskliga rättigheter är det också angeläget att Försäkringskassan
uppmärksammar samtliga perspektiv och uppdrag som finns formulerade i myndighetens instruktion.
Det krävs också insikt på alla nivåer inom Försäkringskassans organisation om värdet av arbetet med mänskliga rättigheter och en medvetenhet om hur nära förbundna frågorna är med myndighetens
förmåga att leva upp till de förvaltningspolitiska målen om rättssäkerhet, effektivitet och medborgarorientering.
77
78
Referenser
Arbetsdepartementet. Promemoria 2011-05-20 (dnr A3011/2469/DISK).
Danelius, G. (2007): Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. Norstedts
juridik, Stockholm.
Ds 2001:1, bilaga 1.
European Commission (2010): European Disability Strategy 2010–2020:
A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe.
Försäkringskassan (2005): Svar på regeringsuppdrag – Omvärldsanalys av
de handikappolitiska målen. Diarienummer 71142-2005.

(2006): Försäkringskassan analyserar 2006:2.

(2006): Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter
inom socialförsäkringen 2007–2009. Diarienummer 66379-2006.

(2006): Försäkringskassans policy för de mänskliga rättigheterna
inom socialförsäkringen. Diarienummer 66385-2006. Beslutsdatum
2006-10-18.

(2008): Remissyttrande på Departementspromemoria Nationella
minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter – ett alternativ.
Diarienummer 19331-2008.

(2008): Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar
för handikappolitiken. Diarienummer 60835-2008.

(2008): Svar på regeringsuppdrag – Skillnader i beviljade bilstöd.
Diarienummer 1668-2008.

(2009): Riktlinjer – Att möta våra kunder. Diarienummer
65:20:2009.

(2009): Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar för
handikappolitiken 2003–2008. Diarienummer 60835-2008.
79

(2010): Likabehandling i socialförsäkringen: En återrapportering av
Försäkringskassans handlingsplan för de för mänskliga rättigheterna
2007–2009. Diarienummer 033918-2010-APB. Beslutsdatum 201006-11.

(2010): Policy för likabehandling. Diarienummer 033907-2010.
Beslutsdatum 2010-06-11.

(2010): Strategisk inriktning för Försäkringskassan till 2015.
Version 2. Beslutsdatum 2010-02-17. Diarienummer 028415-2011.

(2011): Försäkringskassans strategi till 2016 för utveckling av en
modern och effektiv administration som har medborgarnas förtroende. Version 3.0. Beslutsdatum 2010-02-17. Ändringsdatum 201207-09. Diarienummer 040547-2012.

(2012): Likabehandlingsplan 2013–2015.
Diarienummer 031527-2012. Beslutsdatum 2012-10-12.

(2013): Svar på regeringsuppdrag, Plan för jämställdhetsintegrering. Beslutsdatum 2012-10-12.

(2014): Svar på regeringsuppdrag, Delmål, uppföljning och
redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av
funktionshinderspolitiken 2011–2016”. Beslutsdatum 2014-03-07.
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.
Inspektionen för socialförsäkringen, ISF (2013): Försäkringskassans
handläggning av sjukpenning – ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport
2013:16.
KOM (2010) 636 slutlig. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och
Regionkommittén. EU:s funktionshindersstrategi 2010–2020: Nya åtgärder
för ett hinderfritt samhälle i EU.
Myndigheten för delaktighet (2014): Hur är läget 2014 – uppföljning av
funktionshinderspolitiken.
Prop. 1997/98:182. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets
rättigheter.
Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Prop. 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i
jämställdhetspolitiken.
Prop. 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering.
80
Prop. 2008/09:158. Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för
de nationella minoriteterna.
Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och
tillväxt.
Prop. 2009/10:232. Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige.
Prop. 2013/14:1. Budgetpropositionen. Utgiftsområde 13.
Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer
(CERD/C/SR.2261) avseende Sveriges gemensamma 19:e till 21:a
periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e möte (12–30 augusti
2013).
Regeringsbeslut, S2011/8810/FST. Uppdrag om delmål, uppföljning och
redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”.
Regleringsbrev för budgetåren 2005–2014 avseende Försäkringskassan.
Riksrevisionen (2004). Barnkonventionen i praktiken. RIR 2004:30.
Roth, I (2007): Vad är mänskliga rättigheter? Bokförlaget Natur och Kultur,
Stockholm.
Rskr. 2009/10:315.
SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt.
SOU 2007:75. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.
SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.
SOU 2010:55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.
SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.
Staaf, A. (2007): Mänskliga rättigheter i svensk belysning. Liber, Malmö.
Statskontoret (2006): På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor.
2006:13.

(2008): Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och
mänskliga rättigheter. 2008:15.

(2009): Från vision till verklighet – en utvärdering av nationell
handlingsplan för handikappolitik. 2009:21.

(2010): Värdegrunden i staten – en nulägesbild. Om offentlig sektor
8.

(2013): Flexibilitetens fördelar och faror – perspektiv på regeringens
styrning. Om offentlig sektor 18.
81
Skr. 1998/99:171. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets
rättigheter.
Skr. 2003/04:47. Utveckling av den nationella strategin för att förverkliga
FN:s konvention om barnets rättigheter.
Skr. 2005/06:95. En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
2006–2009.
Skr. 2007/08:111. Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter.
Skr. 2009/10:234. Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen.
Skr. (bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr 11:23).
En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
Skr. 2011/12:3. Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014.
Skr. 2011/12:56. Sveriges rapport till Europarådet under ramkonventionen
om skydd för nationella minoriteter.
Strömberg, H., Melander, G. (2010): Folkrätt. Studentlitteratur AB,
Stockholm.
Sveriges nationella halvtidsrapport till FN (A2012/2841/DISK).
UNDP, Human Rights in UNDP, Practice note, April 2005.
UNHCR, UNHCR- Global Trends 2013. www.unhcr.org/5399a14f9.html.
www.manskligarattigheter.gov.
www.minoritet.se.
www.regeringen.se/sb/d/3267.
www.fn.se.
82
isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7
telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post [email protected] webb www.inspsf.se