UTKAST Näringsdepartementet Jakobsgatan 26 103 33 Stockholm Nationell strategi för regional utveckling Synpunkter på sammanhållningspolitiken 2007 – 2013 1. NÅGRA UTGÅNGSPUNKTER Det är dags att etablera en politik för lokal utveckling på landsbygden. Det är nödvändigt att bygga en struktur som kan effektuera en sådan politik. Landsbygdspolitiken (LBUprogrammet), sammanhållningspolitiken och den nationella regionala utvecklingspolitiken ska alla vara verktyg för detta. Viktiga målgrupper är småföretagarna och den sociala ekonomins aktörer. De drygt 4000 lokala utvecklingsgrupperna (LUG), som vuxit fram de senaste decennierna runt om i landet är betydelsefulla för landsbygdens utveckling. De tar ett allt större ansvar för miljön, servicen och den ekonomiska utvecklingen i bygden. Aktörerna på de etablerade samhällsnivåerna – nationen, regionen och kommunen – har alla viktiga roller. De kompletteras idag av de lokala utvecklingsgrupperna, som svarar för helheten på den lokala nivån, närmast medborgarna, och de utgör i praktiken det verkligt lokala utvecklingspartnerskapet. Denna roll måste tydliggöras och grupperna tillförsäkras både status och resurser för att vidareutveckla sin verksamhet. Dessutom finns partnerskapen i Leaderområdena. Dessa områden utgör en ny geografisk arena som experimentfält för att utveckla politiken. Ett folkligt engagemang som leder till företagande och utveckling i lokalsamhället är en viktig förutsättning för all tillväxt och utveckling. De lokala utvecklingsgrupperna mobiliserar medborgarna, organiserar utvecklingsarbetet och integrerar den lokala nivån i samhället i övrigt. Byn/bygden ska lyftas fram tydligt i politiken och de lokala utvecklingsgrupperna ska systematiskt stärkas. De ska delta i beslutsprocessen för att påverka fördelningen av resurser, ansvar, urval organisation och ledning av olika program. De ska bli ännu bättre på att skapa de kreativa miljöer som stimulerar entreprenörskap och samlar det lokala kapitalet. De ska planera för bygdens utveckling och bidra till att organisera förvaltningen av bygdens resurser – inte minst naturresurserna och kulturlandskapet. LBU-programmet bör kunna användas för att etablera och stödja den rikstäckande strukturen med både ”LAGs och LUG:s”. Det ligger helt i linje med EU:s ambition. Men LBU-medlen räcker inte till för att täcka hela landsbygden och fylla strukturen med resurser. Därför måste också medel inom sammanhållningspolitiken användas för lokal utveckling och integreras med LBU-medlen. De båda politikområdena och programmen måste ovillkorligen samordnas. Sannolikt bör själva strukturen riggas med medel från både landsbygds- och sammanhållningspolitiken. 1 Framtida mål 2-pengar skulle då användas till att etablera program för lokal utveckling i områden som inte täcks av Leader. Även andra finansieringskällor skulle kunna användas för sådana territoriella partnerskap. Det skulle bli en utveckling av de kommunala ramprogram som för närvarande finns inom främst mål 1 men också inom mål 2, och där kommunbygderåden på sina håll haft viktiga roller i väl fungerande trepartnerskap. Kommunerna får alltså inte dominera partnerskapet. (Jämför med POMO+ programmet i Finland innevarande programperiod.) Sammantaget bör betydande resurser avsättas i leaderbudgetar och kommunramar för att få till stånd en effektiv koordinering av olika insatser anpassade efter lokala förhållanden. Program ska finnas på olika nivåer - länet, leaderområdet, kommunen - där resurser slussas till den lokala nivån med minimala ”läckage” på högre nivåer. Trepartnerskapet ska finnas på alla nivåer av samhället. Även på regional och kommunal nivå är det viktigt att partnerskapen finns och fungerar bra. Representationen av andra än de traditionella aktörerna måste tillgodoses. På många håll i landet har exempelvis länsbygderåden haft svårt att göra sig gällande i de regionala partnerskapen. Samma är fallet för byarörelsens representation på den kommunala nivån, alltså i vissa kommunala ramprogram. Några grundläggande värderingar Den nationella strategin för regional utveckling ska bygga på följande grundläggande värderingar om vårt samhälle: Vi ska ta tillvara alla våra resurser på ett skonsamt och uthålligt sätt för den enskilda bygdens och hela samhällets bästa. Vi ska sträva efter ett ”komplett” samhälle med mångfald och valfrihet i bosättning och livsstil. Det ger en minskad sårbarhet och en beredskap för olika utvecklingslinjer – mångfalden är en tillgång när framtiden ter sig oviss. Stad och land ska utvecklas hand i hand. Det finns ett starkt ömsesidigt beroende – och det är inte staden som ska leda landsbygden. Vi ska bygga på solidariteten mellan människor och bygder och rättvist fördela samhällets resurser. Lika villkor är en rättviseaspekt som är självklar, men ibland har den också kommit att stå för likformighet och förmynderi och omöjliggjort de lokala lösningarna. Vi ska utgå från den enskilda människan och bygdens behov och möjligheter. Principen ”ingen by (och ingen människa heller) är för obetydlig att satsa på, att få chansen”, ska vägleda. Samhällen kommer att växa och gå tillbaka, dynamiken måste finnas. Men ingen ort eller bygd ska förvägras chansen på grund av litenhet eller ”fel” läge. En politik för landsbygdens utveckling ska vara en hela folkets politik. Den måste utgå från de enskilda människornas engagemang och ha ett underifrånperspektiv. Men den ska också vara en alla sektorers politik. För att den ska bli det krävs en stark central samordning. Det handlar alltså både om lokal mobilisering och centrala strategiska beslut! Varför lokal utveckling? En satsning på lokal utveckling: stärker den lokala ekonomin och skapar en motvikt till de starka ekonomiska krafter som verkar i centraliserande riktning. Stimulerar entreprenörskap och ger nya jobb. ger en trygghet åt medborgarna och ökade möjligheter att påverka sin försörjning och livsmiljö. Ger ökad livskvalité. 2 stärker individers självkänsla, engagemang och inflytande och ger plats till sådana som annars har svårt att göra sig gällande. Stärker därmed lokal demokrati och delaktighet. ger möjlighet att på ett hållbart sätt ta tillvara både mänskliga och naturgivna resurser, som annars skulle lämnas outnyttjade eller dåligt utnyttjade i de storskaliga strukturerna. ger möjligheter att tillfredsställa behov som annars inte täcks av marknaden eller det politiska offentliga systemet, till exempel behålla eller utveckla vissa servicefunktioner. ökar attraktionskraften och ger ekonomisk tillväxt i hela landet inklusive bygder med ekonomisk stagnation och kanske avfolkning. Det är särskilt viktigt i glesbygden och i storstädernas förorter med de specifika problem som finns i dessa samhällstyper. Byarörelsen Det finns idag drygt 4000 lokala utvecklingsgrupper runt om i landet som kämpar hårt för sin bygds utveckling. Omkring 100 000 personer är direkt verksamma i dessa grupper och åtminstone en tredjedel av Sveriges befolkning berörs av aktiviteterna. De satsar årligen upp emot en miljard kronor i ideellt arbete och kapital i sin bygd. Allt fler bedriver ett avancerat arbete och tar ansvar för den ekonomiska utvecklingen och jobben i bygden. På många håll är de självklara aktörer i tillväxtarbetet. Byarörelsen är en ny företeelse i det svenska samhället, och den har egentligen inte någon motsvarighet. Det är en folkrörelse, men ändå ingen vanlig sådan. Den har offentlig karaktär men är ingen myndighet. Den är politisk men inte partipolitisk. Byarörelsen är ett nätverk av lokala utvecklingsgrupper där Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva som riksorganisation utgör plattform för att tillvarata och utveckla den folkliga kraften. En stor del av folkrörelserna samlas också inom Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, för att stödja den lokala utvecklingen och landsbygden. Det som skiljer denna rörelse från stora delar av folkrörelsesverige i övrigt är – frånsett att den växer kraftigt – att den hanterar helheten lokalt. Byarörelsen verkar över gränser mellan samhällssektorer, föreningar och politiska partier och bildar på så sätt ett kitt mellan olika intressegrupperingar. Det gör byarörelsen unik. Byarörelsen bygger vårt hållbara samhälle. Den skapar en lokal miljö för entreprenörskap och ekonomisk tillväxt. Den kompletterar en samhällsstruktur i förändring med alla sina lokala grupper. De utgör den första samhällsnivån, som ett mellanting mellan en lokal förening och en liten kommun. De verkar i det tomrum som stat och kommun ibland lämnar efter sig och tar över viktiga samhällsfunktioner. 2. SYNPUNKTER PÅ SAMMANHÅLLNINGSPOLITIKEN Några erfarenheter från den pågående programperioden: Det behövs en gemensam utbildning och bättre information om strukturfondsarbetet. Förstärkt samverkan och en gemensam plattform är nödvändigt Gemensamma strategier bör utvecklas. Partnerskapet behöver utvecklas och stärkas – Leadermetoden förordas. Indikatorerna måste förändras för att bättre spegla olika parametrar. Bättre förutsättningar för att ta del av programmen efterlyses – t ex ramprogram. Värderingar och attityder behöver ändras till förmån för landsbygden och den lilla skalan. 3 Den sociala ekonomins möjligheter och roll för utvecklingen måste förstärkas och förtydligas - delaktigheten är beroende av tillgängliga resurser. Byarörelsens synpunkter har hörsammats dåligt, förutom vad gäller förskott till ideella aktörer som beviljats projektstöd. För övrigt kan noteras att ÖK-arbetet har skapat kontakter, ökad insikt och viss status. Det har också präglats av öppenhet och oftast positiva möten. Nästa programperiod ska ha en mer strategisk ansats. Vi anser att det är rätt och vill framhålla att strategiska åtgärder på landsbygden lämpligen skall kunna ske inom ramprogram för en eller flera kommuner. De här synpunkterna förde vi fram på Högdals organisationsutredning om regional tillväxt: ”Vi instämmer i kritiken om bristen på tydliga och långsiktiga resultat av strukturfondspolitiken och mot en alltför komplicerad förvaltning. Vi ser positivt på utredarens ambitioner att betona underifrånperspektivet och stärka det politiska inflytandet regionalt och lokalt samt att samordna insatserna och därigenom förenkla för projektägarna. Det är också bra att utredaren, utanför regeringens direktiv, ägnat uppmärksamhet åt landsbygdspolitiken och LBU-programmet. Det är vår uppfattning att en mycket nära samordning bör ske mellan sammanhållningspolitiken och LBU-programmet för att etablera en politik som stödjer lokal utveckling på landsbygden. Vi vill särskilt framhålla betydelsen av att EU-programmen verkligen uppfyller sin strukturbyggande funktion även på lokal nivå. De senaste decenniernas reträtt från landsbygden av staten och kommunerna ställer krav på nya och okonventionella lösningar på infrastrukturen i vid bemärkelse. De strukturella insatserna ska ge långsiktiga effekter och en grund för en hållbar utveckling. Här har som vi ser det byarörelsen med alla 4 000 lokala utvecklingsgrupper en nyckelroll. På några viktiga punkter drar vi andra slutsatser och gör andra bedömningar av den förda politiken. Utredaren påstår att stödmedlen fördelats till ”alltför många små projekt utan enhetligt mål och sammanhang”. Det kan stämma om kritiken riktas mot bristen på utvecklade strategier och mot ett ineffektivt beslutsfattande om små projekt högt upp i hierarkierna. Riktar sig kritiken i huvudsak mot storleken på projekten är det däremot en allvarlig felsyn som dessutom rimmar illa med utredarens betoning av underifrånperspektivet. Vi menar att små projekt ofta är effektiva från många olika utgångspunkter. Bättre smått och smart än stort och ståtligt tycker vi. De små projekten ger lokala aktörer – medborgare, företag och kommuner – möjlighet att delta och bidra till sysselsättning och tillväxt genom en mängd initiativ och verksamheter. De är ofta innovativa och visar vägen för större satsningar. De är kostnadseffektiva och tar en liten del av EU-budgeten i anspråk. Tyvärr sker alltför sällan en kompetent analys av resultatet av de komplexa processer som alla dessa små projekt ger upphov till och de omsätts därför alltför sällan i den generella politiken. De administrativa problemen med beslutsfattandet avhjälps enkelt genom ramprogram där den praktiska hanteringen samlas i mellanhandsorganisationer av olika slag och på olika nivåer. Exempel är kommunramar för lokala projekt i mål 1 och 2, LAG-grupperna inom Leaderprogrammet och de regionala beredningsgrupperna i mål 3. Vi vänder oss mot utredarens uppfattning att politiken ska ”koncentreras till innehåll och geografi”. Det tolkar vi som att insatserna ska förbehållas stora centra medan landsbygden och definitivt de glest befolkade bygderna i norra inlandet ska lämnas utanför. En sådan inriktning på politiken kan vi givetvis inte acceptera. Vi ser den som både otidsenlig och orättvis och menar att den står i strid med statsmakternas ambition om en hållbar samhällsutveckling.” 4 Fokus IM-gruppen har formulerat en modell, där man utgår ifrån gjorda erfarenheter och väljer fyra väsentliga kvalitéer som omsätts i lika många insatsområden. Vi vill instämma i att detta är en bra ansats för regionala och lokala strategier för utvecklingsarbetet. 1. Människans förhållningssätt Entreprenörskap 2. Människans förmåga Kompetens 3. Social organisering Livsmiljö 4. Teknisk organisering Tillgänglighet Insatsområdena speglar fyra viktiga förutsättningar för utveckling som överlappar och förstärker varandra. Det viktiga underifrånperspektivet som byarörelsen representerar måste också mötas av ett ovanifrånperspektiv som i ett växelspel säkerställer och tydliggör idéer och förankring inom insatsområdena. Vi vill också fokusera och lyfta fram några viktiga frågor som har betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling och därför ska ingå i strategin för regional utveckling. Social ekonomi är ett växande område för ekonomisk verksamhet och på väg att bli ett eget politikområde. På landsbygden kan den sociala ekonomins företag komma att spela en stor roll på den lokala arbetsmarknaden. De blir allt vanligare, särskilt inom servicesektorn. De tar över när den »traditionella« marknadsekonomin och samhällets (den offentliga) ekonomi inte förmår längre. Idrottsanläggningar, butiker, barn- och äldreomsorg mm sköts allt oftare av föreningar eller kooperativ. Verksamheterna drivs inte av rent ekonomiskt vinstintresse utan av samhällsintresse. Företagen är att jämställa med allmännyttiga företag. Det måste skapas nya och bättre förutsättningar och starkare incitament för de som engagerar sig inom den sociala ekonomins område oavsett om det är i form av privata företag, föreningar eller kooperativ. Delaktighet. Det är viktigt och nödvändigt att använda den kunskap och det lokala engagemang som finns inom byarörelsen. Planering och beslut som rör den lokala nivån ska fattas så nära människorna som möjligt. Attityder och förhållningssätt om hur man ska möta människor från den lokala nivån för att tillvarata kompetens måste utvecklas. Möjligheterna att delta i partnerskap och i samverkan med andra aktörer måste ges på villkor som både är inbjudande och långsiktiga. Företagande. Utveckling av nya företag bygger i huvudsak på att »hitta« och stimulera de entreprenörer som är motiverade att arbeta vidare med sin idé. En kreativ och tillåtande miljö är en av nyckelfrågorna. På landsbygden finns ofta ett alltför traditionellt tänkande när det gäller försörjning. Kraftfulla ansträngningar måste göras för att stödja alla som har idéer och vill starta eget. Särskilt viktigt är det att vända sig till »nya« grupper av blivande företagare. Löntagare, ungdomar, kvinnor och invandrare utgör en stor potential. Kapitalförsörjning. Kapitalmarknaden tillgodoser inte kreditbehovet hos mikro- och småföretag på landsbygden. Glappet mellan det kapitalbehov som dessa företag har och det utbud av krediter som finns är ett stort hinder för deras utveckling. Marknadsmisslyckandet blir ännu tydligare för den sociala ekonomins företagande. Vi behöver därför utveckla alternativa finansieringsmöjligheter för den sociala ekonomin och landsbygdens företagande, i linje med den nationella handlingsplanen för tillväxt och sysselsättning. Under kommande period bör vi använda oss av de finansiella möjligheter som föreligger inom ramen för ERDF. Möjligheter bör finnas att kombinera det sk Jeremie-programmet med kapital från den regionala fonden och LBU-programmet i Sverige. 5 Servicenivå. En förutsättning för utveckling är en fungerande service. Ett gemensamt ansvar måste tas för en fungerande grundservice, vilket förutsätter samarbete över sektorsgränser och mellan nivåer. För landsbygdsborna spelar det inte så stor roll om den utförs inom den offentliga sektorn eller av lokala privata entreprenörer eller föreningar. Däremot ska staten och kommunerna ha det övergripande ansvaret. Infrastruktursatsningar på landsbygden ska inte ses som ett »stöd« utan som en »investering« för att ta tillvara landets totala utvecklingsmöjligheter. Infrastruktur ska vara tillgänglig på likvärdiga villkor i hela landet, både fysiskt och ekonomiskt. Avregleringarna innebär att staten måste ta ett särskilt ansvar för den infrastruktur som marknaden inte är intresserad av, men som kan åtgärdas genom strukturfondsprogrammen, speciellt för bredband och det finmaskiga vägnätet. Leader visar vägen Leaderprogram ska kunna genomföras på hela Sveriges landsbygd – alltså även Norrland som för närvarande inte inkluderas. Grupperna ska arbeta med egna resurser men även ta till sig verksamhet och finansiering från de andra tre axlarna samt från sammanhållningspolitiken och även nationella politikområden. I vissa bygder finns inte förutsättningar och intresse för att bilda leadergrupper. Landsbygdsutvecklingen kan i dessa områden hanteras med medel antingen i ramprogram inom mål 2 eller med projektmedel direkt från länsstyrelsen. Om 10 % av budgeten i LBU-programmet satsas på Leader bedömer vi att det ger utrymme för ett 80-tal LAG-grupper totalt i landet. Partnerskap Vi konstaterar den komplexitet som uppstått på grund av att olika processer som berör landsbygden pågår med olika aktörer och tidsplaner samtidigt. Vi anser att det måste finnas gemensamma partnerskap för att samordna både planeringen och genomförandet av politiken på de olika arenorna. Det bör finnas ett rådgivande partnerskap på länsnivå där de viktigaste aktörerna ingår. Detta partnerskap bör likna LAG med representation från den offentliga, privata och ideella sektorn. Det ska även hantera sammanhållningspolitikens olika målprogram för att undvika dubbelarbete och öka koordineringen programmen emellan. Det regionala partnerskapet och länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för landsbygdsutvecklingen i områden som inte vill/kan vara leaderområden. Den ideella sektorn eller den sociala ekonomins aktörer måste ges utrymme och goda förutsättningar för att delta. Vi vill betona av underifrånperspektivet och den politiska förankringen. Lokala och regionala skillnader och behov måste kunna få uttryckas och en flexibilitet måste därför finnas i programmen. Förvaltningen En bättre samordning av sammanhållningspolitiken och den nationella regionala utvecklingspolitiken är nödvändig. Vi har förordat en ansvarig förvaltningsmyndighet på nationell nivå med långt gående delegering till regionala organ och hävdat att NUTEK bör kunna få denna roll. En effektiv samordning mellan sammanhållningspolitiken/den nationella regionala tillväxtpolitiken och landsbygdspolitiken är också synnerligen angelägen men inte enkel att få till med de olika förvaltningslösningar som tillämpas. Både nivåer och ansvariga myndigheter skiljer sig politikområdena emellan. Vår grundinställning är att landsbygdspolitiken bör nära knytas till den regionala utvecklingspolitiken och sortera under Näringsdepartementet. Kriterier 6 Utöver bedömning av enskilda projekt anser vi att ansvariga myndigheter och beslutande eller rådgivande partnerskap bör göra en sammantagen bedömning av alla projekt så att de har en välavvägd balans mellan ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet. Några förslag till urvalskriterier för ersättningar/projekt i programmet. Hur bidrar projektet till bygdens ekonomi? Syftet är att resurserna i högre grad ska stanna i bygden. Tjänster och varor ska produceras, förädlas, köpas och säljas inom bygden i högre utsträckning. Skapar projektet arbetstillfällen i bygden? Lokala strategier för social organisering, entreprenörskap, kompetensutveckling, stärkande av livsmiljön och ökad tillgänglighet till social och kommersiell service kan skapa nya arbetstillfällen och bör gynnas. Arbetstillfällen som är mer bestående bör premieras. Passar projektet in i de regionala/lokala strategierna för hållbar utveckling? Projektet ska bedömas i relation till de utvecklingsstrategier som finns på olika samhällsnivåer, bland annat den lokala utvecklingsplanen/-strategin. Sker projektet i samverkan med andra lokala parter? Samverkan bör minst ske med de aktörer som vill att projektet ska genomföras, helst med alla som berörs av projektet. Samverkansprojekt och arbete i nätverk bör prioriteras. Bidrar projektet till att hejda avfolkning / öka folkmängden i bygden? Projektet bör medföra förnyelse och utveckling genom åtgärder på lokal nivå som stärker bygdens attraktivitet, inte minst för ungdomar och barnfamiljer, och lockar inflyttare och besökare. Indikatorer Det är angeläget att indikatorerna formuleras så att de verkligen svarar mot intentionerna med programmet. I tidigare program är indikatorerna för trubbiga, och speglar inte alltid de positiva resultat som programmen många gånger har åstadkommit. Risken finns att framgångsrika projekt sågas för att utfallet inte hållit vad som lovats i de mätbara enheterna, trots att andra positiva kringeffekter kan konstateras. Inom den sociala ekonomin förs ett sådant resonemang. Där är det positiva resultatet ofta de startade processerna, den lokala samverkan, människors kompetenshöjning, ökade engagemang och framtidstro. Dessa typer av indikatorer är önskvärda värderingsinstrument. Det är påtagliga effekter som också har långtidsverkan, men som sällan avspeglas i några utvärderingar eller rapporter. Med andra ord är det med nuvarande metod lätt att redovisa kvantitet, men inte alltid de kvalitetsmässiga effekterna. 3. SAMMANFATTANDE FÖRSLAG Sammanhållningspolitiken bör som vi ser det innebära: att en övergripande struktur etableras för att effektuera långsiktig lokal utveckling på landsbygden att fokus sätts på folkligt engagemang, entreprenörskap och miljö att en övergripande strategi för delaktighet av lokala utvecklingsgrupper innefattas att programmen inkluderar utbildning och rådgivning för att möjliggöra lokala utvecklingsstrategier 7 att den sociala ekonomins roll för utvecklingen förstärks och att resurser finns tillgängliga för deltagande på lika villkor i partnerskapen. att strategin stöder inrättande av kommunala ramprogram och att samverkan etableras med LBU, inklusive Leader att programmen skall ha indikatorer som avspeglar både kvalité och kvantitet att under- och ovanifrånperspektiven möts i ett växelspel som säkerställer och tydliggör idéer och förankring i programgenomförandet Med vänlig hälsning Åke Edin ordförande Staffan Bond kanslichef 8