Bilaga 1
NV-00336-13
Samhällsekonomisk analys av
etappmål för minskad mängd
matavfall
NATURV ÅRDSVERK ET
NATURVÅRDSVERKET
3
NATURVÅRDSVERKET
Förord
Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 fått i uppdrag att föreslå etappmål för några olika områden. Ett av de etappmålen gäller minskat matavfall. Förslaget redovisas i huvudskrivelsen medan denna bilaga beskriver den samhällsekonomiska analysen av åtgärder, styrmedel och konsekvenser.
Inom Naturvårdsverket har en projektgrupp bestående av Sanna Due Sjöström,
Anita Lundström, Elisabet Kock, Emelie Aurell, Jennie Hokander, Christina Jonsson och Maria Sjö (projektledare) arbetat med regeringsuppdraget. Elisabet Kock
och Emelie Aurell har varit ansvariga för den samhällsekonomiska analysen. Vi
vill rikta ett stort tack till alla dem, ingen nämnd och ingen glömd, inom branschen,
kommuner, ideella organisationer etc., som generöst delat med sig av erfarenheter
och sakuppgifter.
4
NATURVÅRDSVERKET
Innehåll
FÖRORD
4
SAMMANFATTNING
7
1
1.1
INTRODUKTION
Inledning
10
10
1.2
Avgränsningar och antaganden
11
1.3
Problembeskrivning
12
1.4
Mål
15
1.5
Referensalternativ
15
2
2.1
ANALYS AV ÅTGÄRDER
Förslag till åtgärder
18
18
2.1.1
Hushåll
18
2.1.2
Storkök och Restauranger
25
2.1.3
Butiker och grossister
32
2.1.4
Livsmedelsindustrin
41
2.1.5
Sammanfattning åtgärder och effekt
45
2.2
Kostnadseffektivt åtgärdspaket givet etappmålet
45
3
3.1
ANALYS AV STYRMEDEL
Inledning
49
49
3.2
Kriterier
50
3.3
Befintliga styrmedel
52
3.3.1
Generella styrmedel
52
3.3.2
Hushåll
53
3.3.3
Storkök
55
3.3.4
Restauranger
57
3.3.5
Butiker och grossister
57
3.3.6
Livsmedelsindustrin
57
3.3.7
Samlad bedömning av befintliga styrmedel
57
3.4
Potentiella nya styrmedel
58
3.4.1
Övergripande
58
3.4.2
Hushåll
60
3.4.3
Storkök – offentlig drift
61
3.4.4
Storkök – privat drift
62
3.4.5
Restauranger
63
3.4.6
Butiker och grossister
63
5
NATURVÅRDSVERKET
3.4.7
Livsmedelsproduktion
65
3.4.8
Samlad bedömning nya styrmedel
66
4
4.1
FÖRESLAGNA STYRMEDEL
Övergripande styrmedel
67
67
4.1.1
Kommunikationsinsatser
67
4.1.2
Frivilliga överenskommelser
71
4.1.3
Undervisning i skolan
72
4.1.4
Ekonomiskt stöd – matsvinnsrådgivare
74
4.2
Specifika styrmedel
76
4.2.1
Hushåll
76
4.2.2
Storkök - offentlig drift
78
4.2.3
Storkök – privat drift
79
4.2.4
Butiker och grossister
80
4.2.5
Livsmedelsindustrin
83
4.3
Långsiktiga styrmedel
83
4.3.1
Föreskrift om rapportering
83
4.3.2
Rätt pris på mat
84
4.3.3
Ändrad datummärkning
85
4.3.4
Vägledning tillagningskök
86
4.3.5
Stödprogram Livsmedelsindustrin
87
5
5.1
SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER AV
FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL
Identifierade konsekvenser
88
88
5.1.1
Inledning
88
5.1.2
Hushållen
89
5.1.3
Storkök och restauranger
90
5.1.4
Butiker och grossister
92
5.1.5
Livsmedelsindustrin
95
5.1.6
Statsförvaltningen
96
5.1.7
Övergripande konsekvenser
98
5.1.8
Samlade miljöeffekter
98
5.2
Fördelningseffekter
99
5.3
Osäkerheter
100
5.4
Sammanfattning
101
KÄLLFÖRTECKNING
102
6
NATURVÅRDSVERKET
Sammanfattning
Syftet med analysen är att identifiera åtgärder som bidrar till att det föreslagna
etappmålet nås samt att identifiera och analysera styrmedel som leder till att identifierade åtgärder blir genomförda. I tillägg har åtgärderna analyserats utifrån ett
kostnadseffektivitetsperspektiv. Slutligen har konsekvenser av förslagen analyserats. Analysen har endast tittat på åtgärder inom följande led i livsmedelskedjan:
hushåll, storkök och restauranger, butiker och grossister samt livsmedelsindustrin.
Genomgående i rapporten har följande matavfallsstatistik används:
Tabell 1 Matavfallsstatistik
Sektor
Hushåll
Skolkök
Övriga storkök
Restauranger
Butiker och grossister
Livsmedelsindustrier
Källa: SMED (2013a)
Matavfall
(ton)
674 000
30 000
12 800
127 000
67 000
Andel svinn
(%)
35
52
52
62
91
Svinn
(ton)
235 900
15 600
6 660
78 740
60 970
-
-
224 0001
Inom ramen för förslaget om ett etappmål att minska matavfallet med 20 % till
2020 har olika åtgärder identifierats, per led i livsmedelskedjan.
För hushållsledet har två kategorier av åtgärder analyserats. Den första är kopplad
till förändring i användning av tekniken, så att olika matvaror håller tills de konsumeras, t.ex. genom att ha rätt temperatur i kylskåp och sval. Den andra är kopplad
till beteendeförändring och inkluderar bl.a. inventering av förråd och planering av
inköp; att smaka och lukta på maten för att avgöra om den går att äta; anpassning
av hur mycket mat som tillagas samt matlagning på rester. Detta är exempel på
förändringar i hemmet som kan leda till ett minskat matavfall, en begränsning till
endast dessa föreslås alltså inte.
Inom storkök och restauranger handlar åtgärderna också om beteendeförändringar
genom utbildning av personal, bättre planering av tillagning av mat, förändrade
serveringsvanor, t.ex. ta bort salladstallriken, information till matgäster samt anpassning av mängder och meny efter matgästernas behov och önskemål
1
SMED har 2010 beräknat att avfallet från livsmedelsindustrin uppgår till ca 170 000 ton. Skillnaden i
mängd beror på metodskillnader i beräkningarna.
7
NATURVÅRDSVERKET
För butiker och grossister anlitades Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU för att titta
på potentiella åtgärder. Av dessa föreslår Naturvårdsverket följande: kampanjstopp; försäljning av fryst köttfärs i stället för färsk; skänka till välgörenhet; ökad
användning av datoriserade beställningssystem; samt frysa in och sälja efter bäst
före-datum.
För analys av åtgärder inom livsmedelsindustrin anlitades SIK som har lagt fram
ett åtgärdsprogram med följande åtgärder: kartläggning av huvudorsaker till svinn;
mätning av svinnet; analys av de grundorsaker som genererar mest svinn; identifiering av åtgärder som ger effekt; implementering av systematiskt förbättringsarbete;
verkställande av åtgärder samt ständiga förbättringar.
De åtgärder som identifierats där det varit möjligt att räkna på kostnader och effekt
leder till att vi når ett minskat matavfall med 17 %. Eftersom det finns ytterligare
åtgärder som inte har kunnat analyseras utifrån kostnader och effekt bedöms målet
med en minskning av matavfallet med 20 % som rimligt.
Utifrån åtgärdsanalysen har fyra övergripande styrmedel samt några specifika
styrmedel valts ut. En samlad insats av delvis nya styrmedel föreslås för att ta ett
brett och enhetligt grepp om problemet. De styrmedel som förslås inkluderar en
omfattande kommunikationsinsats, frivilliga överenskommelser, ekonomiskt stöd
till matsvinnsrådgivare samt undervisning i skolan. Mer specifika styrmedel inkluderar förändrade råd om offentlig mat, bättre efterlevnad av Föreskrift om kommunal avfallsplanering, vägledning om grön upphandling, komplettering av kriterier
för miljömärkning, information om ordersystem samt vägledning om att skänka,
sälja vidare och frysa in och sälja billigare för butiker.
Sammanfattningsvis leder åtgärder och styrmedel till en total årlig nettovinst på
2 300 miljoner kronor samt en total årlig miljönytta på 660–3 580 miljoner kronor,
dvs. en positiv samhällsekonomisk nytta på 3 200 – 5 700 miljoner kronor.
8
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 2 Sammanfattning kostnader och nyttor (miljoner kronor årligen)
Årligkostnad
(mnkr/år)
Hushåll
Övriga
Restaurang
Butik
storhushåll er
Skolkök
Statsförvalt
Totalt
ningen
Industrier
Åtgärdskostnad
-880
-30
-25
-224
-3800
-224
-54
-5237
Uteblivenkostn
ad
3000
65
28
328
3300
854
0
7575
Nettokostnad
(kostnad/ vinst)
2120
35
3
104
-500
630
0
2338
Transaktionsko
stnader
0
0
0
0
-11
-5
0
-16
Totala
miljöskadekost
nader (Nytta)
190-1642
17-173
7-74
95-955
150-300
220-434
0
660-3578
Total
samhällsekono
misk nytta
2310-3762
52-208
11-77
199-1 060
-211-361
(kostnad)
845-1059
-54
3200-5700
9
NATURVÅRDSVERKET
1
Introduktion
1.1
Inledning
Syftet med analysen i denna rapport är att ge underlag till det etappmål om matavfall som Naturvårdsverket fått i uppdrag att ta fram. För mer detaljer om uppdraget
hänvisas till huvudskrivelsen.
Analysen syftar till att identifiera åtgärder och styrmedel för att rätta till de beteenden i varje led som orsakar svinnet. I det arbetet ingår att genom problembeskrivningen identifiera vilka aktörerna är som agerar och varför de agerar på det sätt
som de gör.
Den samhällsekonomiska analysen syftar således till att dels beskriva de potentiella
åtgärderna som finns inom respektive led inom livsmedelskedjan, dels diskutera
hur långt man når med dessa åtgärder och hur en kostnadseffektiv åtgärdskombination skulle kunna se ut. Underlaget syftar vidare till att bedöma befintliga styrmedel samt potentiella nya styrmedel baserat på bl.a. måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och fördelningseffekter. Utifrån en sådan bedömning väljs ett antal styrmedel ut som bedöms kunna styra effektivt mot nödvändiga åtgärder. Den avslutande delen bedömer de positiva och negativa konsekvenserna som följer av förslagen.
I rapporten har vi använt oss av följande definitioner:
Åtgärd är en fysisk eller beteendemässig förändring som kan genomföras
av privatpersoner, företag eller offentlig sektor där syftet är att nå ett mål
inom miljöområdet. Denna definition är bred och innefattar inte bara sådant som benämns som åtgärder utan också att ta fram projekt, program,
planer, strategier, mål eller prioriteringar kopplade till mål inom miljöområdet.
Styrmedel är statens verktyg för att få åtgärder genomförda, som t.ex. lagar, regler, information, skatter, avgifter, pantsystem eller bidrag och stöd.
Matsvinn: Matsvinn och livsmedelsvinn används synonymt i alla begrepp
och definitioner i denna rapport. Matsvinn är livsmedel som slängs men
som hade kunnat ätas om det hade hanterats på annat sätt. Matsvinnet består av det som vi kan undvika att slänga, den så kallade undvikliga delen
av matavfallet. I matsvinn ingår också svinn som hälls ut i vasken (flytande
livsmedel såsom mjölk eller livsmedel som sköljs ur förpackningar etc.).
Av praktiska skäl räknas ibland t.ex. oätligt skal och ben på en köttbit som
matsvinn. Det vill säga att om exempelvis en hel banan eller en fläskkotlett
slängs räknas både den ätbara delen och skalet respektive benet som matsvinn, trots att dessa delar betraktas som oätliga.
10
NATURVÅRDSVERKET
Matavfall: Matavfall är summan av matsvinn, det vill säga det som är undvikligt, och det s.k. oundvikliga matavfallet som ben från kött, kaffesump,
äggskal, plommonkärnor och bananskal etc.
Analysen täcker livsmedelsindustrin, butik, storkök och restauranger och slutligen
hushållen. Figur 1 nedan visar på samband och var i ledet svinnet uppkommer. För
definitioner av matsvinn per led hänvisas till huvudskrivelsen.
Figur 1 Översiktlig bild av det svinn som uppstår i livsmedelskedjan
Källa: Modifierad efter Eriksson & Strid (2011).
1.2
Avgränsningar och antaganden
Analysen är som sagt avgränsad till leden från industrin till hushållen. Primärproduktionen är alltså inte med i denna analys utan Jordbruksverket ansvarar för den
delen i huvudskrivelsen.
Rapporten utgår i stort från statistik på matavfallet framtagen av SMED (2013a),
dock avviker vi för livsmedelsindustrin, där statistik från SIK används, samt för
övriga storkök, där vi fått ta fram ett eget mått baserad på antal portion samt avfall
per portion. För argumentation kring dessa frågor, se avsnitt 2.1.2 för övriga
storkök och avsnitt 2.1.4 för livsmedelsindustrin.
För att nå målet om ett minskat matavfall är det matsvinnet man de facto kan
minska. Alltså måste vi ha kunskap om svinnets andel av matavfallet. Här har vi
11
NATURVÅRDSVERKET
fått använda oss av olika källor på andel, vilket medför viss osäkerhet i analysen.
Men på grund av brist på enhetligt underlag har detta varit den näst bästa lösningen
för att komma vidare i arbetet. I nedanstående tabell redovisas avfallsstatistiken, de
svinnandelar samt totalt svinn per led som vi använt oss av i efterföljande analysarbete.
Tabell 3 Matavfallsstatistik år 2010
Sektor
Matavfall
(ton)
674 000
30 000
12 800
127 000
67 000
Andel svinn
(%)
35
52
52
62
91
Svinn
(ton)
235 900
15 600
6 660
78 740
60 970
-
224 0002
Hushåll
Skolkök
Övriga storkök
Restauranger
Butiker och grossister
Livsmedelsindustrier
Källa: SMED (2013a) och Naturvårdsverket 2013 c
Om det gjorts ytterligare specifika antaganden per led återfinns dessa beskrivet
under respektive avsnitt per led.
Där årliga kostnader har beräknats har vi antagit ett tidsperspektiv på 6 år (början
av 2015 till slutet av 2020) samt en ränta på 4 %.
1.3
Problembeskrivning
Problembeskrivning innebär en beskrivning av det problem som ska åtgärdas, och
dess inverkan på människor och miljö. En beskrivning av problemet och vad som
orsakar det är en förutsättning för att se om föreslagna mål, åtgärder och styrmedel
kan bidra till att åtgärda problemet.
Vad är problemet? Mer än 1 000 000 ton mat kastas årligen i Sverige. Det övergripande problemet är att matavfall ger upphov till miljö- och klimatpåverkan samt
till privat- och företagsekonomiska kostnader.
Varför är det ett problem? Matavfall är ett slöseri med resurser, som dels kostar
de olika aktörerna i samhället pengar (direkt och indirekt) och dels ger oönskade
och onödiga miljöeffekter. Produktionen av livsmedel innebär ofta användning av
växtskyddsmedel i odlingsledet och påverkar därför miljömålet giftfri miljö. Om
2
SMED har 2010 beräknat att avfallet från livsmedelsindustrin uppgår till ca 170 000 ton. Skillnaden i
mängd beror på metodskillnader i beräkningarna.
12
NATURVÅRDSVERKET
matsvinnet minskar, leder det till en lägre livsmedelsproduktion, vilket ger mindre
användning av växtskyddsmedel. Den svenska livsmedelskedjan orsakar en stor del
av utsläppen av övergödande ämnen till havet, ungefär 70-75 % 3. En minskning av
matsvinnet antas medföra en minskning av matproduktionen, vilket innebär mindre
övergödning. Utsläppen av växthusgaser från svensk livsmedelskonsumtion beräknas uppgå till drygt 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter sett i ett livscykelperspektiv4.
Vem/vad är det som orsakar problemet? Vad är det för beteenden som orsakar problemet?
Ofta uppstår ett problem för att det är något fel i prissättningen av varan på marknaden. Är varan satt för billigt överkonsumeras den och vice versa. Eftersom nyttan
med att minska matsvinnet oftast överstiger kostnaden (se analyserna) torde alla
aktörer redan idag korrigera sitt beteende. En orsak till att det trots detta överkonsumeras mat och därmed slängs kan vara att mat inte säljs till ett pris som reflekterar det samhällsekonomiskt optimala priset. Det priset skulle reflektera det sanna
produktionsvärdet samt värdet av miljöskadan som uppstår. Eftersom mat idag
produceras för billigt sker en överproduktion som pressar priserna vilket leder till
att konsumenten köper in för mycket som sedan kastas. Alla aktörer i livsmedelskedjan orsakar matavfall och orsakerna är kopplade till respektive leds olika förutsättningar.
I livsmedelsindustrin kan matsvinnet bero på att de får skadade råvaror och/eller
spill i samband med byten av produkter på grund av felaktig hantering eller att det
förekommer fel i produktionen på grund av bristande planering.
I butiks- och grossistledet kan svinnet härledas till ett flertal orsaker, samverkande
eller enskilda:
Produkter uppfyller inte kvalitetstandard
Överutbud som förblir osålt
Råvaran har hunnit bli oätlig
Förluster i lagring
Dålig hantering
Dåliga förpackningar
Transportförluster
Utgångna datum
De bakomliggande faktorerna till dessa orsaker kan bl.a. vara okunskap, bristande
planering på grund av tidspress, dålig uppföljning av beställningar, överbeställningar som i sin tur beror på pressen att alltid ha fulla hyllor inför konsumenten,
3
4
Baserat på underlag från SCB, Jordbruksverket, Naturvårdsverket och LRF, Hållbarhet i svenskt
jordbruk 2012,
Naturvårdsverket (2008) Konsumtionens klimatpåverkan. Rapport 5903
13
NATURVÅRDSVERKET
prispress mellan aktörerna som gör att kvalitén på maten och förpackningarna
tummas på samt brist på systematik med att jobba strukturerat med att alltid fronta
produkter med kortast hållbarhetstid. Det kan även härledas till en ansvarsfråga,
dvs. en attityd bland personal att ”det är inte mitt problem” att maten kastas.
Bland storkök och restauranger kan orsakerna till svinn variera beroende på driftoch ägarstruktur men allmänt kan man se några gemensamma beteenden som ligger bakom, bl.a. dålig planering och kunskap om efterfrågan, brist på kundanpassade portionsstorlekar, bristande återkoppling mellan matsal och kök om de svinnmängder som uppstår efter servering. Ytterligare orsaker kan vara att kostnaden
(uppoffringen) för att minska svinnet upplevs besvärligare än nyttan samt bristande
tydlighet i ansvarsfrågan, dvs. en attityd bland personal att det är inte mitt problem
att maten slängs.
Även i konsumentledet kan svinnet förklaras utifrån ett beteendeperspektiv. Flera
olika faktorer, även här samverkande eller enskilda, bidrar till uppkomsten av
matavfall i konsumentledet:
Storhandling eftersom storpack ofta är billigare. Dock kan det bli dyrare
långsiktigt om man inte hinner konsumera allt innan det blir dåligt.
Överskattning av inköp som grundar sig i att man vill inte stå med tomma
tallrikar när gästerna vill ha mer. Tradition ligger till grund för uppfattningen att maten aldrig får ta slut.
Onödigt spill och svinn vid tillredning på grund av tidsbrist och okunskap
om tillagning. Tidsbristen grundar sig ofta i att den vardagliga måltiden
inte värdesätts på samma sätt idag som historiskt samt att vi idag lever i ett
samhälle där man och kvinna har samma möjligheter till förvärvsarbete.
Förr när en av parterna var mer hemma kunde även mer tid läggas på att
planera matlagningen samt ta hand om de rester som blivit över.
Måltiden blev inte så god som tänkt. Mat har i viss mån blivit mer en upplevelse än en nödvändighet, om maten inte faller i smak avstår man hellre
från att äta. Historiskt sett så åt man det som bjuds.
Övergripande beror flera av de beteenden som ligger bakom ovan faktorer till att
svensken har det i genomsnitt bättre ställt än förr då man hade bättre kunskap om
och tog bättre tillvara om maten. I och med att maten utgör en mindre andel av
hushållens budget, reflekterar hushållen och individer inte i samma utsträckning på
att det är en resurs som slängs, en resurs som kostar samhället. Ofta upplevs troligen kostnaden, dvs. uppoffringen att anstränga sig för att minska svinnet besvärligare än nyttan, trots att analysen senare i denna rapport visar att kostnaden är lägre
än den privat- och företagsekonomiska nyttan.
Vem drabbas av problemet? Alla aktörer drabbas av onödiga kostnader, antingen
direkt eller indirekt. Skattebetalare får står för en onödig svinnkostnad när det gäller de offentligt drivna storhushållen. Miljön och klimatet påverkas negativt enligt
tidigare resonemang samt det utvecklade resonemang som förs i huvudskrivelsen.
14
NATURVÅRDSVERKET
Vilka olika lösningsalternativ finns? En kombination av åtgärder och styrmedel
som riktar in sig på att förändra beteende som orsakar matsvinnet de olika leden i
kedjan kan tillsammans göra att vi når föreslagna etappmål.
1.4
Mål
Förslaget till etappmål gäller dels livsmedelskedjan från industrin till hushåll och
dels primärproduktionen. Eftersom denna samhällsekonomiska analys är avgränsad
till hushåll, storkök och restauranger, butiker och grossister samt livsmedelsindustrin, återges endast målet för dessa led här:
Matavfallet ska till år 2020 minska med minst 20 %, jämfört med år 2010, sammantaget för hela livsmedelskedjan utom primärproduktionen.
Den del av matavfallet som vi kan minska är den del som hade kunnat ätas om det
hanterats på annat sätt, det så kallade matsvinnet. Våra förslag till åtgärder och
styrmedel riktar därför in sig på att minska matsvinnet.
En minskning av matavfallet med 20 % innebär att matsvinnet, det vill säga det
undvikliga matavfallet, behöver minska betydligt mer. Vi har inga säkra bedömningar av andelen svinn i de olika delarna av livsmedelskedjan. Plockanalyser på
matavfallet i kärl- och säckavfallet visar att andelen matsvinn av matavfallet var
90 % för livsmedelsbutiker, 62 % för restauranger, 51 % för skolkök och 35 % för
hushåll.
För mer utförliga resonemang om etappmålet se huvudskrivelsen.
1.5
Referensalternativ
Ett referensalternativ beskriver vad som förväntas ske utan att ytterligare åtgärder
eller styrmedel utöver redan beslutade, införs. Ett scenario har tagits fram för att
kunna jämföra den utveckling som förväntas ske med de åtgärder och styrmedel
som föreslås senare i rapporten. Nedan beskrivs prognosen fram till 2020 och
2030.
Hur ser utvecklingen av matavfallet till 2020 och 2030?
Framtidsprognosen visar att det uppkomna matavfallet år 2020 antas öka till
208 000 ton i livsmedelsindustrin och till drygt 1 100 000 ton i konsumtionsledet.
Det bör påpekas att prognosen är behäftad med stora osäkerheter.
15
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 4 Framtidsprognoser för matavfallsmängder i Sverige för olika delar i livsmedelskedjan för åren 2020 och 2030
Källa
Livsmedelsindustrin
Handel
Restaurang
Skolkök
Hushåll
Totalt
Uppkommet
2010 (ton)
Antagen
genomsnittlig
årlig ökning
(%)
171 000
67 000
127 000
30 000
674 000
2
3
3
1,5
3
1 069 000
Prognos
2020
(ton)
Prognos
2030
(ton)
208 0001
90 000
171 000
35 000
906 000
254 0001
121 000
229 000
40 000
1 217 00
1 410 000
1 861 000
1
Prognosen baseras på SMED:s statistik där livsmedelsindustrins mängder uppgick till
171 000 ton år 2010. Att inte förväxla med SIK:s mängduppgifter på 224 000 (år 2011)ton
som ligger till grund för beräkningarna av åtgärdernas potential.
Källa: Beräkning av Naturvårdsverket baserat på SMED (2013a)
Vilka drivkrafter påverkar denna utveckling?
En medvetenhet bland konsumenter om att en hållbarare livsstil är nödvändig i
framtiden. Men denna bedöms endast vara stark nog för att få genomslag inom en
begränsad skara människor. Medvetenheten förväntas inte sprida sig utanför denna
krets om inte ytterligare styrmedel tillkommer. I referensalternativet antas att hushållen håller kvar vid dagens beteenden och att svinnmängden per hushåll behålls.
Även för storkök, restauranger, butiker, grossister och livsmedelsindustrin förväntas beteenden kvarstå vilket inte kommer leda till någon minskning av matsvinnet
utan någon yttre drivkraft.
I referensalternativet förväntas inga nya styrmedel föreslås eller antas. Det som
dock pågår är ett regeringsuppdrag som Livsmedelsverket har. Livsmedelsverket
ska tillsammans med Jordbruksverket och Naturvårdsverket under tre år genomföra
insatser som bidrar till att minska det onödiga matsvinnet i alla led och till ett bättre
utnyttjande av det oundvikliga matavfallet. I uppdraget ingår att analysera möjligheter och eventuella hinder för ett minskat matsvinn, verka för en ökad samverkan
mellan olika aktörer, genomföra riktade informationsinsatser till konsumenter,
sprida information om goda exempel samt stimulera till ökat utnyttjande av det
oundvikliga matavfallet för produktion av biogas och utnyttjande av rötresten. En
delrapport ska lämnas till regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) den 31
mars 2014. Hela uppdraget ska slutredovisas den 31 mars 2016. Dock finns osäkerheter med avseende på effekt av åtgärderna som föreslås genomföras inom ramen för detta uppdrag. Men den informationsinsats som ska genomföras förväntas
skapa en bra grund inför den kommunikationsinsats som föreslås senare i denna
rapport.
16
NATURVÅRDSVERKET
Vilka drivkrafter ligger utanför den nationella kontrollen?
Att arbeta med att minska matsvinnet finns med i EU:s färdplan för ett resurseffektivt EU 2020. Där uppmanas medlemsstaterna att vidta åtgärder och införa olika
slags styrmedel. EU:s avfallsdirektiv kräver att varje medlemstat ska ta fram en
plan för avfallsförebyggande arbete.
17
NATURVÅRDSVERKET
2
Analys av åtgärder
Syftet med det här kapitlet är att beskriva de möjliga åtgärder som kan bidra till att
det föreslagna etappmålet uppfylls. Detta innebär inte att det är just dessa åtgärder
som kommer att genomföras utan vilka åtgärder som i slutänden genomförs styrs
av vilka styrmedel som tas fram och beslutas. Åtgärderna som diskuteras och analyseras i följande kapitel ska således endast ses som möjliga åtgärder, inte tvingande. Idealt sett genomförs en analys av vilka beteenden som ligger bakom ett
miljöproblem (problemformuleringen) och sedan analyseras vilka styrmedel som
behövs för att rätta till felaktiga beteenden. Men eftersom etappmålens ambitionsnivå tydligt behövde underbyggas behövde vi via möjliga åtgärder illustrera hur
långt vi kan nå.
I detta avsnitt hanteras varje led i livsmedelsproduktion var för sig och vägs sedan
samman i slutet av avsnittet. Ett antal åtgärder diskuteras per led samt åtgärdskostnader. Sedan sätts alla åtgärder på tvärs över livsmedelsproduktionen samman
gentemot målet för se hur långt vi når och vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva.
2.1
Förslag till åtgärder
I ett idealt läge skulle en lista med åtgärder inkludera kapacitet, effekt och kr per kg
mängd minskat avfall. I praktiken har detta visat sig vara svårt, framförallt för
hushåll samt storkök och restauranger. Mer om det under respektive avsnitt nedan.
2.1.1
Hushåll
Hushållen står för 674 000 ton, ca 72 kg per person och år 2010, dvs. 67 % av det
totala matavfallet. Det onödiga matavfallet har beräknats till 35 % av matavfallet,
dvs. ca 25 kg per person och år (Jensen et al 2011). Detta leder till att hushållen ger
upphov till 235 900 ton onödigt matavfall. Etappmålet om en minskning av matavfallet med 20 % innebär att allt detta måste ske inom ramen för det onödiga matavfallet, det så kallade svinnet. Detta innebär att matsvinnet måste minska med 57 %
och komma ner på nivån 11 kg per person och år.
Åtgärder
Svinn uppstår inom hushållssektorn t.ex. för att mat har begränsad hållbarhet, förvaras dåligt, måltiden blev inte god och därför kastas. Matsvinnet utgör en kostnad
för hushållen och kan troligen minskas om hushållen avsätter mer tid för planering,
inköp och tillagning. Men tid är också en begränsad resurs i hushållen så en ökad
allokering av tid till planering och tillagning innebär också en kostnad för hushållen. Givet grundläggande ekonomisk teori (bl.a. Becker 1965) förväntas hushållen
allokera sina resurser optimalt, givet förutsättningarna. Enligt teorin kommer hushållen att minska sitt matsvinn om nyttan överstiger kostnaderna av att minska
svinnet. Om matpriserna är tillräckligt låga i relation till värdet av tid är således ett
18
NATURVÅRDSVERKET
visst svinn ekonomist rationellt (Höjgård, Jansson, Rabinowicz, 2013). De åtgärder
som föreslagits på hushållssidan är, i linje med Höjgård et al, kopplade till beteendeförändringar såsom att inventera skafferier, planera matlagning och inköp och
laga mer mat på rester. Nedanstående figur syftar till att sätta åtgärderna i sitt
sammanhang med målet.
Figur 2 Illustration över åtgärder, förändring resultat för hushåll
De åtgärder som bör komma till stånd i hushållen för att minska matsvinnet är alla
kopplade till beteendeförändringar i hushållens hantering av matvaror. Att skilja på
åtgärd och effekt för detta led är därmed svårt. Den enda åtgärd som har kunnat
skiljas ut, baserat på studier gjorda i Storbritannien, är den som handlar om sänkt
kyltemperatur i kylskåpen. Vi har därför valt att dela in åtgärderna i två kategorier
för att kunna hantera åtgärderna i analysen:
Förändring i användning av tekniken
1.
Förvarar olika matvaror så att de håller tills de konsumeras, t.ex. har
rätt temperatur i kylskåp och sval.
Beteendeförändring
2.
Inventerar sina förråd och skriver inköpslista innan de handlar ny mat.
3.
Smakar och luktar på maten för att avgöra om den går att äta (och vet
skillnaden mellan bäst före och sista förbrukningsdag).
19
NATURVÅRDSVERKET
4.
5.
Anpassar hur mycket mat de tillagar, så att den tar slut alternativt förvaras i kyl eller frys för att konsumeras senare.
Lagar mat på rester.
Inom avfallsförebyggande programmet genomfördes en samhällsekonomisk analys
av en sänkning av kyltemperaturen i hushåll i Sverige. Då beräknades endast kostnader och nyttor, inte effekt. WRAP publicerade nyligen en rapport som kommer
fram till att svinnet kan minska med ca 2 % om hushållen ställer in kylskåpen rätt
(WRAP, 2013).
Att mäta effekten av övriga åtgärder ovan har inte gjorts i Sverige och skulle kräva
en omfattande studie, utanför ramen för detta regeringsuppdrag. Inom ramen för
detta uppdrag drar vi istället paralleller med initiativ i Storbritannien där man uppnådde ett minskat matsvinn om 18 % till följd av informationskampanjer. Vi antar
liknande resultat för våra beräkningar nedan.
Grundantagandet blir därför att en sänkt kyltemperatur kan nå en effekt på 2 %
minskning medan en beteendeförändring till följd av en omfattande kommunikationsinsats kan bidra med resterande effekt så att den sammalagda effekten under
perioden 2015 – 2020 blir en 20 % minskning av matsvinnet vilket innebär en total
minskning av hushållens matavfall med 7 %. Åtgärdskostnaderna och effekterna
diskuteras mer utförligt nedan.
2.1.1.1
ÅTGÄRDSKOSTNADER OCH EFFEKT
Övergripande uteblivna kostnader
Eftersom ett minskat matsvinn leder till minskade utgifter för inköp, bör åtgärdernas nettokostnad beräknas och användas. Enligt rapporten ”Nyttan med minskat
matsvinn” (Naturvårdsverket, 2012) slänger en genomsnittlig svensk onödigt
matavfall för 1 569 kr/invånare och år, dvs. den sammanlagda kostnaden blir
14,7 miljarder. Givet att svinnet är 235 900 ton blir detta en kostnad per kg svinn
på 62,3 kronor. För varje kg minskat svinn som sänkt kyltemperatur och/eller hushållens förändrade beteende ger upphov till sparar hushållen därmed denna kostnad. Efter varje beskrivning av åtgärderna nedan beräknas bruttokostnaden och
sedan nettokostnaden/vinsten.
Sänkt kyltemperatur, åtgärd 1
Om ett minskat svinn ska uppnås med hjälp av lägre kyltemperatur måste kylkedjan hållas konstant utmed hela livsmedelskedjan. Då är det viktigt att även hushållen sänker sin kyltemperatur. Det kan innebära att de ökar sin energiförbrukning
och därmed får ökade kostnader. Enligt en studie av Konsumentföreningen Stockholm hade majoriteten av tillfrågade för varmt i sina kylskåp, ca 6-10 grader medan
Livsmedelsverket rekommenderar 4-5 grader. Underlaget som togs fram för Avfallsförebyggande programmet tittade på kostnaderna för hushållen till följd av en
sänkt kyltemperatur. En sänkt kyltemperatur förväntas leda till en 5 % ökning i
20
NATURVÅRDSVERKET
energikonsumtion per sänkt grad. Analysen byggde på data från Energimyndigheten om energikonsumtion för kylskåp beroende på boendeform och familjesammansättning, statistik från SCB angående hushållen, boendeform och sammansättning
(par utan barn, > 65 år samt familj). De ökade kostnaderna till följd av en sänkt
kyltemperatur beräknades till 175 miljoner kronor årligen (Naturvårdsverket, 2013
a).
I England har man ett onödigt matsvinn hos hushållen på 4,4 miljoner ton och en
studie från WRAP visar att man med en sänkt kyltemperatur kan åstadkomma ett
minskat svinn på 70 000 ton, motsvarande ca 1-2 % (WRAP, 2013). För syftet av
denna rapport antar vi en effekt på svinnet på 2 % eftersom osäkerheterna ändå är
stora.
Effekten applicerad på svensk statistik skulle innebära att en sänkt kyltemperatur
bidrar med en sänkning av svinnet med 4 718 ton. Detta resulterar i en åtgärdskostnad (brutto) på 37 kr/kg minskat svinn. Drar man så ifrån de minskade utgifter som
det minskade svinnet förväntas ge upphov till så blir det en nettovinst på 25 kr/kg.
Förändrade beteenden, åtgärd 2-5
Kostnaderna för att genomföra dessa åtgärder, eller beteendeförändringar, hos
hushållen ligger framförallt i värdet av hushållens tidsåtgång att genomföra en
förändring, t.ex. planera inköp. Hur denna värdering bör genomföras är omdebatterad och det finns inte en enda väg att gå. Metoden här är att visa på ett spann, både
gällande hur mycket tid hushållen förväntas lägga på åtgärderna och dels på hur
tiden bör värderas.
I kontakter med ett antal forskare inom området framkommer det att det inte finns
några studier som undersökt hur mycket tid hushåll lägger på att minska matsvinnet. Däremot finns det studier som visar hur mycket tid hushåll lägger på aktiviteter
kopplade till återvinning. En studie från Eskilstuna visar att hushåll lägger i snitt 30
min/vecka på återvinnig.5 En annan studie, inom ramen för avfallsförebyggande
programmet, byggde författarna tidsuppskattningen på ett system med hushållsnära
insamling och estimerade då en tid på 0,035 timmar/kg avfall.6 I underlaget till ett
etappmål om matavfall har denna tidsaspekt från Eskilstuna-studien använts som
ett mellanalternativ, en kvart har använts som minimum och en timme som max.
Eftersom inget forskningsunderlag finns som specifikt tittat på tidsåtgången kopplad till förebyggande matavfallsåtgärder ska tidsestimaten ses med försiktighet. Det
kan finnas hushåll som sparar tid genom att minska sitt matavfall men det finns det
inte heller några belägg för. Vi väljer här att luta oss mot det underlag som finns
inom återvinningsområdet, som säger att en viss tid ska antas läggas på åtgärder.
5
6
Personlig kontakt, Patrick Söderholm, 2013-08-29
Personlig kontakt, Claes Ek, 2013-08-29
21
NATURVÅRDSVERKET
Vad gäller värdet av tiden finns det ett brett underlag av studier och syftet här är
inte att i detalj gå in på de olika forskarnas ståndpunkt utan bara kort redogöra för
kunskapsläget samt argumentera för en metod som appliceras i detta uppdrag. Ekonomisk teori argumenterar att alternativkostnaden för hushållens tid är värdet av
minskad fritid. Om hushållen får minskad fritid till förmån för t.ex. återvinning, bör
denna tid värderas till reservationslönen, dvs. lön efter skatt. Detta sägs då vara den
lägsta summan som får en person att gå från fritid till arbetstid. Men, som nedanstående redogörelse lyfter, så finns det flera olika argument för andra metoder och
tillvägagångssätt. En vägledning för Cost Benefit Analysis (CBA) för avfallshantering (Norden, 2007) refererar till olika studier. Ett sätt att värdera tid är att sätta
värdet av fritid lika med den fulla lönekostnaden, inklusive skatt, där lönekostnaden reflekterar vad en arbetsgivare på marginalen är bered att betala för en anställds tid. En annan approach är att sätta värdet av fritid lika med nettolönen, utan
skatt. Detta reflekterar i sin tur vad en anställd på marginalen är bered att ta anställning för. Båda dessa approacher bygger på föreställningen att för varje timme
man spendera på hushållssysslor, innebär en timme mindre för avlönat arbete.
Detta stämmer möjligen för folk i som arbetar heltid men mindre sannolikt för
studenter, arbetslösa och pensionärer.
En annan approach är att värdera hur mycket det skulle vara värt att slippa utföra
en hushållssyssla. Detta är främst undersökt inom återvinningsområdet men i brist
på forskning inom matavfallsområdet väljer vi att sammanfatta debatten inom återvinningsområdet. I denna approach är tid värderad genom betalningsviljestudier.
En studie av Radetzki sätter betalningsviljan att slippa återvinna lika med betalningsviljan för att slippa övriga hushållssysslor, vilket då likställs med vad man
betalar för hushållsnära tjänster. Radetzki använder 7 euro per timme (Radetzki,
1999). Författarna av guideboken argumenterar dock för att det finns anledning att
tro att betalningsviljan för återvinning är lägre än så eftersom (i) personer som
betalar för hushållsnära tjänster ofta har mindre tid och mer pengar samt (ii) återvinning ses som mer värdefullt än andra hushållssysslor.
Ytterligare studier, bl.a. från Norge (Bruvoll, 2002) där betalningsviljan i snitt låg
på 0,39 USD per timme, vilket med dagens växelkurs motsvarar 2,7 kronor per
timme. En annan studie i Piteå fann att snittet låg på 0,38 USD (Berglund, 2006).
Författarna till guideboken hävdar dock att osäkerheterna kring resultatet både i
Norge och Piteå är stora och troligen är värderingarna överskattade. Författarna
lyfter fram att ett värde på 0,3 euro per timme, i snitt, är ett ’best estimate’.
Patrik Söderholm vid Luleå Tekniska Universitet refererar dock till att värdet av
tiden är lika med 50 – 100 kr per timme, givet att fritid är alternativet. Värdet bygger på lön per timme efter skatt, eller betalningsviljan för ”svart” städhjälp. Dock
lyfter Söderholm att betalningsviljan blir lägre ju mer ’warm-glow’ eller ’non-
22
NATURVÅRDSVERKET
compliance’ motiv7 som uttrycks. Då ligger estimeringarna på runt 5-10 kr per
timme, fortfarande högre än ovan siffror.
En tredje approach är att beakta både marknadsvärde och icke-marknadsvärdet av
tid. Här behöver man uppgifter om hur mycket av den tid som läggs på återvinning
som skulle kunna läggas på arbete. Den typen av data finns inte tillgänglig men
Ekvall och Bäckman (2001) antar att 3-30 % av tiden som läggs på återvinning
skulle kunna läggas på arbete samt att snittlönen är 20 euro per timme. Givet dessa
antaganden blir värdet av tiden som läggs på återvinning, ur ett marknadsperspektiv, 0,6-6 euro per timme. Lägger man därtill värdet baserat på icke-marknadsapproachen ovan, för att ta in de 70-97 % av övrig tid blir totalen 0,9-6,3 euro per
timme.
För att ett värde på hushållens tid ska kunna förekomma måste ett visst mått av
ofrivillighet infinna sig. Hushåll som helt själva disponerar sin tid är troligen inte
beredda att betala för att få en ändring i deras frivilliga disposition. En yttre kraft
måste därmed få hushållet att göra ett val som hushållet ser som sämre än de alternativ man tvingas välja bort. Men å andra sidan om syftet med en kommunikationsinsats (en yttre kraft) om minskat matsvinn i det långa loppet är att ändra människor preferenser och ett nytt beteende, som då i denna bemärkelse är frivilligt bör
skuggpriset vara lika med noll. Ovan debatt om vilken approach man ska använda
reflekterar just detta huruvida hushållen frivilligt lägger tid på sortering och återvinning (värdet av tid bör då inte prissättas) eller gör det på grund av tvång (positivt värde på tid).
Som synligt i ovan refererade fall så tar sig hushållens betalningsvilja, för att slippa
källsortera, ett varierande men oftast positiv värde. Att betalningsviljan är långt
under marknadslön förklaras oftast med argumentet att sortering och återvinning
delvis sker på frivilligt basis och bidrar till hushållens känsla av att bidra till ett
bättre samhälle och renare miljö. En tidigare studie genomförd av Naturvårdsverket
inom ramen för avfallsförebyggande programmet använde ett spann på 3-10 kr i
timmen.
Inom återvinningssektorn har det visat sig att individer återvinner för att det känns
bra och för att det är ett enkelt sätt att bidra till en bättre miljö. Därför ligger värdet
av hushållens tid betydligt lägre än om det varit en ren alternativ kostnad. Återvinning i svenska hushåll har pågått under en längre period medan arbetet med minskat matsvinn är relativt nytt och ingen forskning har tydligt visat att individer anstränger sig för att minska matsvinnet med en tanke att ’det känns bra’ eller som ett
bidrag till miljön. Men eftersom det finns tydliga privatekonomiska vinster med
minskat matsvinn bör frivilligheten vara större än inom återvinningssektorn, där
man ju inte ’får något för’ arbetet, mer än en bra känsla. Detta indikerar att skugg7
Dvs. att man känner att man gör gott, t.ex. bidrar till en bättre miljö
23
NATURVÅRDSVERKET
priset bör vara i det lägre spannet, kanske lika med noll. I detta uppdrag har vi valt
att titta på ett spann av värden där 0 kr per timme blir ett lägsta mått, 5 kr blir ett
mellanvärde och 10 kr ett maxbelopp.
För att anta en effekt har vi tittat på den effekt som uppnåtts i liknande projekt. Att
coacha familjer till en hållbar livsstil har visat sig ge långsiktigt goda resultat,
bland annat för att minska matsvinn. Projektet EcoTeams i England med mer än
2000 deltagande hushåll sedan år 2000 har resulterat i att man har minskat matsvinnet med 20 %. Ytterligare underlag kommer från Storbritannien, inom ramen
för WRAP, där man har kunnat påvisa att matsvinnet minskade med 17 % över en
tre årsperiod till följd av informationsinsatsen Love Food Hate Waste och det totala
matavfallet minskade med 13 %.8
Inom ramen för detta uppdrag behöver det onödiga svinnet minska med totalt 57 %
för att vi ska uppnå målet om 20 % minskning av matavfallet9. Åtgärd 1 kopplad
till kyltemperatur kan bidra med ett minskat svinn på 2 % och resterande del måste
således komma från övriga åtgärder. Vi antar här att Sverige kan uppnå liknande
resultat som Storbritannien vilket innebär att svinnet borde kunna minska med
18 % till följd av beteende förändringar, dvs. totalt 20 %, en bra bit från de 57 %
som krävs enligt målformuleringen. En minskning av matsvinnet med 20 % innebär i realiteten endast en minskning av matavfallet med 7 %.
Effekten av ett förändrat beteende förväntas därmed bidra till en minskning med ca
42 460 ton. Detta resulterar i följande variation på åtgärdskostnader (brutto) per kg
minskat svinn.
Tabell 5 Intervall av åtgärdskostnader, avrundade tal (kr/kg)
Kostnad per kg
minskat svinn
Lågt
Mellan
Högt
15 min
30 min
1 timme
0
7
14
0
14
29
0
29
57
I analysen har vi använt ett snitt på bruttokostnaden på ca 16 kr/kg. Denna minus
den uteblivna kostnaden för minskade utlägg på inköp landar på en nettovinst på ca
46 kr/kg.
8
9
Värt att notera är att matsvinnet står för hela 63 % av det totala matavfallet i Storbritannien medan
svinnet i Sverige endast utgör 35 % av totalen. En tolkning av detta är att Sverige kommit längre med
att minska svinnet än vad Storbritannien har.
En 20 % minskning av matavfallet innebär en total minskning på 134 800 ton på hushållssidan. Eftersom allt detta måste tas från det onödiga avfallet behöver det onödiga avfallet på totalt 235 900 ton
minska med 57 % för att det totala målet ska uppnås.
24
NATURVÅRDSVERKET
2.1.2
Storkök och Restauranger
Jensen et al (2011) använder följande definitioner på storkök samt restauranger:
•
Ett storkök är ett kök där mat lagas till många personer ofta i någon
form av offentlig verksamhet (skolor, sjukhus etc.). Det finns i huvudsak tre olika typer av storkök: produktionskök, mottagningskök samt
tillagningskök. Orsakerna till svinn är olika för dessa tre typer.
•
Inom kategorin restauranger finns ett brett spektrum av verksamheter,
från snabbmatställen till restauranger med bordsservering. Orsakerna
till svinn beror på typ av verksamhet.
Det är viktigt att även lyfta att det inom den offentliga verksamheten ofta är privata
operatörer som bedriver verksamheten genom offentlig upphandling. Incitamenten
att minska svinnet skiljer sig då åt om köket istället hade varit integrerat i den övriga verksamheten, dvs. om driften varit i offentlig regi. På restaurangsidan är det
på liknande vis. Eftersom incitamentstrukturen skiljer sig åt mellan storkök i offentligt drift och storkök i privat drift har vi valt följande kategorisering i rapporten:
Storkök – offentlig drift
Storkök – privat drift
Restauranger
I detta åtgärdsavsnitt hanteras storkök som en grupp medan styrmedelskapitlet
delar upp enligt dessa tre kategorier, eftersom incitamentstrukturen ser olika ut.
Den senaste sammanställningen vad gäller matavfall för skolkök och restauranger
gjordes av SMED 2013a10. Den uppger att för skolkök ligger det totala avfallet på
30 000 ton matavfall, motsvarande 102g/portion och dag medan restauranger ger
upphov till 127 000 ton matavfall. SMED (2011 och 2013a) saknar uppskattningar
om matavfallet i övriga storhushåll. Men baserat på den statistik som finns om
antalet serverade portioner inom övriga storhushållssektorn samt antagande om att
avfallet per portion är det samma som för skolkök, kan en avfallsmängd på 12 800
ton beräknas (SMED, opublicerad, 2013b) 11. Dock med reservation för att underlaget är bristfälligt vad gäller övriga storhushåll och att avfallsfaktorn för skolmatsalar används. Idealt sett skulle en särskild avfallsfaktor för övriga storkök
finnas.
I SMED (2013a) har ett antal plockanalyser gjorts i skolkök där det framkommer
att 52 % utgjorde svinn och 48 % var oundvikligt matavfall. I brist på underlag vad
gäller övriga storhushåll antas detta vara gällande även där. I SMED (2013a) ge-
10
Med basår 2010
11
Baserat på att 26 % av portioner som serveras inom segmentet storkök serveras i andra kök än
skolkök. Studien bedömer att avfallsfaktorn för skolkök även kan appliceras på övriga storkök.
25
NATURVÅRDSVERKET
nomfördes även plockanalyser inom restaurangsektorn och resultatet visade på ett
svinn på 62 % av matavfallet, vilket används i analysen för restauranger nedan.
På samma sätt som i hushållen leder ett minskat svinn till utblivna inköpskostnader. Naturvårdsverket (2012) beräknade denna till 11,9 kr/kg. Denna siffra används
även i denna rapport.
2.1.2.1
ÖVERSIKT ÖVER SEGMENTET
Norden 2012 gör en sammanställning över segmentet som baserar sig på statistik
från 2010. En femtedel av all mat som konsumeras i Sverige, dvs. 1,4 miljarder
portioner, konsumeras inom segmentet storhushåll och restauranger. Siffran förväntas öka enligt Engström och Carlsson-Kanyama (2004). Följande siffror ger
stöd för en sådan trolig ökning:
Antal anställda inom sektorn steg med 27 % under perioden 2003-2010
medan antal anställda generellt endast steg med 3 % över samma period.
Efter att restaurangmomsen sänktes 2012 ökade branschen ytterligare i
storlek.
Sveriges hotell- och restaurangföretagare är den privata sektorns branschorganisation. Statistik från 2010 visar att det fanns 2 042 hotell med 30 100 anställda och
22 500 restauranger med ca 85 000 anställda. Segmentet restauranger består i sin
tur av 5 % caféer, 8 % catering, 13 % snabbmat, 13 % hotellrestauranger, 12 %
pubar och barer samt 43 % lunch- och middagsrestauranger. Omsättningen inom
sektorn är totalt 100 381 miljoner kronor uppdelat enligt tabellen nedan.
Tabell 6 Omsättning miljoner kronor inkl. moms
År
Hotellrestauranger
Cafe
Fastfood
Lunch/kväll
Trafikrestauranger
Nöjesrestauranger
Personalrestaurang
Totalt
2012
14 157
5 390
13 049
43 065
7 738
11 787
5 195
100 381
Källa: Restaurangindex (SCB)
Segmentet är heterogent med olika incitamentstrukturer beroende på vilken verksamhet som bedrivs. I denna rapport behandlar vi dock endast sektorn som helhet.
För de privata matsalarna inom privata verksamheter (t.ex. företags egna lunchmatsalar) saknas det statistik på hur många dessa är samt hur mycket matavfall som
uppkommer i dessa verksamheter. Inom den offentliga verksamheten serverades ca
3 miljoner portioner dagligen varav 1,4 miljoner vid skolköken. Sektorn består av
kommunal verksamhet såsom förskola, skola och äldrevård; regional verksamhet
26
NATURVÅRDSVERKET
(landsting) såsom sjukhus och vårdhem samt nationella verksamheter såsom fängelser och militäranläggningar.
2.1.2.2
ÅTGÄRDSKOSTNADER OCH EFFEKT
En förutsättning för att genomföra åtgärderna är att följa upp och mäta mängden
överproduktion. Detta innebär att en kartläggning av matsvinnet är nödvändig innan åtgärderna införs för att synliggöra problematiken. De åtgärder som lagts fram
och som undersöks i följande avsnitt inkluderar:
Storkök: Skolkök och storhushåll (offentlig och privat drift)
Utbildning av personal
Planera tillagning av mat
Ta bort separat salladstallrik, men inte salladen i sig
Information till matgäster
Anpassa mängder och meny efter matgästernas behov och önskemål
Tillagningskök, dvs. matlagning nära gästen
Skänka bort överbliven mat
Restauranger (privat aktör)
Förbättra planering av inköp
Rea ut matlådor
Ta bort separat salladstallrik, men inte salladen i sig
Låta kunden ta hem (doggy bag)
Anpassade portionsstorlekar
Skänka bort överbliven mat
Nedan går vi igenom underlag för kostnader och effekter insamlat från olika aktörer. Först redogörs för storhushållen och sedan restauranger. Endast en åtgärd skiljs
ut medan resten hanteras som ett samlat paket, se nedan.
Ett flertal exempel finns där skolkök, storhushåll och/eller restauranger har infört
liknande åtgärder som listas ovan. Problemet är, i likhet med hushållssektorn, att
separera de olika åtgärderas effekt på matsvinnet. Ett flertal exempel från kommunernas lokala arbete visar att med en kombination av åtgärderna har man uppnått
resultat. Nedan följer en kortare sammanställning över de kommuner och företag
som tillfrågats varpå ett antagande om en effekt i för ett samlat åtgärdsarbete diskuteras.
27
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 7 Sammanställning förebyggande matavfallsarbete hos företag och kommuner
Företag/Kommun
Verksamhet
Aktivitet/Åtgärder
Kostnad
Resultat
Compass Group
Storhushåll, 120
Treårig miljöplan med
-
Matavfallsmängden
(Eurest, Medirest,
restauranger i
tydliga mål
per portion mins-
Chartwells, Eurest
44 olika kom-
Mål att restauranger
kade med 20-25 %
services)
muner
ska sortera ut matav-
mellan november
fall
2009 och februari
Utvecklade checklis-
2010.
12
tor, inspirationsmaterial, sorteringsguider
Borttagen sallads-
Tog bort sallads-
tallrik: 25 % minsk-
assietten
ning
Arbeta med att ändra
attityder
Fazer
Skolmatsalar,
Information, mätning-
Svinnkampen
ar, skyltar
-
Minskat matsvinn
under kampanj-
”Mata inte
perioden
sopmonstret”
Hushållningssäll13
skapet
Mindre-
Workshops
För pro-
12 workshops ca
matsvinn.nu
Verktygslåda
jektet: ca
200 pers
Minimera mat-
Utbildningar
3,6 miljo-
93 utbildningar,
ner kronor
1700 deltagare
svinn i
kommunernas
20 000 besökare
offentliga kök
För utbild-
på hemsidan
ning av 20-
9 nyhetsbrev till
25 pers:
5 300 adresser
15 000 –
Ingen uppfattning
20 000kr
vilken effekt på
matsvinnet projektet gett
14
Kristianstad
Skolkök,
Mål att undersöka
Total
Under en 30 veck-
hösten 2011
matsvinn, tallriksvinn
budget:
ors period mins-
startade pro-
samt kökssvinn på ca
110 500kr
kade svinnet med
jektet ’Försvinn
7000 portioner.
matsvinn’
Inköp av personvågar
Kr/g mins-
Information
kat svinn:
Elever i lägre ålder
5,43
har mindre svinn
totalt 25 %
än elever i högre
12
13
Personlig kontakt Kar Elmstedt, 2013-09-23
Mailkommunikation med Cecilia Corin, Hushållningssällskapet, 2013-08-28
14
Mailkommunikation med Ingrid Mårtensson Buhrgaard, Kostenheten, Kristianstadkommun, 2013-0829
28
NATURVÅRDSVERKET
ålder.
15
Borås
Skolkök,
Handlingsplan för
Budget på
En skola uppnådde
Borås Stads
kostpersonalen, fokus
214 000kr
endast 500g tallrik-
miljömål 2013-
på elevernas tallriks-
svinn för skolan
2016 bl.a. mål
svinn
som helhet.
att
Synliggöra svinnet
Endast fokus på
minska matsvin-
Våg och dokumentat-
tallrikssvinn, nytt
net i de offent-
ionsformulär
projekt med pro-
liga köken
duktionssvinn i
uppstartsfas
16
Östra Göinge
Skolkök
Svinntävling
Ny våg:
Synligheten har
Synliggjort svinnet på
1000kr/st
gjort att eleverna
skyltar
Tid för
uppmärksammar
Information till ansva-
samman-
frågan, yngre
riga
ställning av
elever mer lättpå-
resultat
verkade än äldre.
samt
vägning
17
Sundsvall
Sundsvalls
Total
En minskning från
sjukhus
budget på
60.1 till 39.1, dvs.
ca 230 000
en 35 % minskning
kr, 10,83
av matavfallet
kr/kg
18
Göteborg
Skolor
Vägde maten
Mindre
utgifter i
samband
med inköp
av vågar,
trycksaker
samt
rapportsammanställning
Västerås
Bjurhovda
Vägde maten
Låga
Halverade matav-
skolan
Tävling för elever med
kostnader
fallet och vann pris
belöning
i Europa minskar
avfallet som EU:s
bästa projekt
15
16
17
18
Mailkommunikation med Anette Fleischer (2013-09-10) och Johanna Thoren (2013-09-26)
Mailkommunikation med Lise-Lott Lundin Petersson, Kostchef, Östa Göinge, 2013-06-25
Mailkommunikation Olle Bertilsson, Landstinget Västernorrland, 2013-09-10 samt 2013-09-12
Mail Ulla Lindgren, Miljöförvaltningen, 2013-09-16
29
NATURVÅRDSVERKET
Alla tillfrågade aktörer uppger att det är svårt att beräkna kostnader för att minska
matsvinnet eftersom det är så många faktorer som spelar in. Dock har flera kommenterat att störst effekt uppnås vid samverkan av flera aktiviteter: förbättrat samarbete mellan kök och verksamhet, avsätta tid och kraft och en person med engagemang som kan ägna sig heltid åt detta i kommunen.
Åtgärden ”skänka mat” framkommer som problematisk när det gäller dels uppvärmd mat och dels mat som tillagas i offentliga kök. Några av de privata aktörerna
säger att kvalitén på maten måste sättas före. Om någon skulle bli sjuk på grund att
de ätit mat som skänks vidare från deras restaurang så skulle varumärket skadas.
Om maten däremot skulle reas ut från offentliga köken så finns en viss risk att man
sätter fri konkurrens ur spel om man använder offentliga köks mat till försäljning.
En annan invändning mot åtgärden är att det finns risk att personalen kanske inte
då går till botten med grundproblemet, dvs. man köper in och lagar för mycket mat
under devisen att ”Vi lagar lite extra, det går ju ändå till välgörande ändamål eller
blir mat som vi kan sälja till våra kollegor”. Det finns ibland också hygieniska
risker med att sälja mat vidare och skänka. Naturvårdsverket väljer därför att inte
gå vidare med denna åtgärd som en del i åtgärdspaketet.
Ett etappmål om en minskning av matavfallet på 20 % skulle innebära att en
minskning av svinnet med 38 % krävs för skolkök och övriga storkök, givet att
svinnet antas utgöra 52 % av matavfallet medan det innebär en minskning av svinnet med 32 % krävs på restaurangsidan.19
En studie från Naturvårdsverket 2009 visar att en minskning av matsvinnet med
50 % bör vara möjlig i skolkök. I Kristianstad uppmättes en minskning på totalt
25 %, i Borås visades vid ett mättillfälle ett minskat tallrikssvinn på 24 % och vid
ett mättillfälle året därpå 47 %. På Sundsvalls sjukhus uppmättes ett minskat
matavfall med 35 %. I vår analys för storhushållen, både med integrerad verksamhet och med privat operatör har vi antagit att ett samlat åtgärdsarbete kan leda till
en minskning av svinnet med 35 %. Detta stöds även av resultat som EUREST (del
av Compass Group) uppnått genom att endast ta bort salladstallriken. Svinnet
minskade då med 25 % medan hotellkedjan Nordic Choice Hotels uppnått ett resultat på 15-19 % mindre matavfall till följd av mindre tallrikstorlek samt 20 %
mindre matavfall till följd av kommunikation om matavfall (Kallbekken och
Sӕlen, 2012). En minskning av svinnet med 35 % skulle motsvara en minskning
av matavfallet inom segment storkök med 17 %.
19
Ett mål på 20 % innebär en minskning av matavfallet med 6 000 ton i skolkök och 2 600 ton i storkök.
Detta utgör 38 % av svinnmängderna. Motsvarande siffror för restaurangerna är en minskning med
25 400 ton (20 % av 127 000 ton) vilket motsvarar 32 % av svinnet (78 740 ton).
30
NATURVÅRDSVERKET
Eftersom underlag saknas för potentialen av minskat matavfall vid restauranger,
antar vi att en liknande minskning som vid storhushåll torde vara möjlig, dvs. en
minskning med matsvinnet på 35 % och därmed en minskning med matavfallet på
22 %.
För att synliggöra åtgärden ’ta bort salladstallriken’20 har vi valt att lyfta ut denna
från segmentet storhushåll (skolkök och övriga storhushåll) och lagt den separat.
Här har vi antagit en kostnad på 0 kr/kg. Ett borttagande av salladstallriken har vi
antagit leder till ett minskat svinn på 20 %, något konservativt för att inte överskatta21. Övriga åtgärder leder då till de resterande 15 %.
På kostnadssidan är underlaget också knapphändigt. För skolköken baseras åtgärdskostnaden på arbetet genomfört i Kristianstad kommun medan storhushållen
baseras på arbetet genomfört vid Sundsvalls sjukhus. För restaurangerna är underlaget än mer bristfälligt, trots kontakt med aktörer. Här antar vi ett snitt mellan
skolkök och storhushåll.
Som tillägg kan sägas att åtgärden doggy bag diskuterats men vid en kostnad på ca
2,4 kr per doggy bag22 och ett tallrikssvinn på 0,030 kg per portion blir åtgärdskostnaden på 78 kr/kg långt över de övriga åtgärdskostnaderna plus att effekten av
doggy bag troligen är försumbar. Av det totala svinnet vid restaurangerna, ligger ca
hälften ute i matsalarna, vilket är det svinn som doggy bags kan påverka. Det är
vidare otydligt om gäster faktiskt äter upp resterna när de kommer hem eller om
dessa slängs i hushållen. Denna åtgärd har därför inte utretts vidare. Åtgärden
’skänka till välgörenhet’ har inte heller utretts vidare då det är komplicerat med
tanke på att maten har varit uppvärmd. Denna åtgärd tas dock upp under butiker.
Baserat på ovanstående antaganden och att ett paket av åtgärder införs inom segmentet storkök och restauranger, ser resultatet ut som redovisas i Tabell 8.
20
Innebär inte att sallad inte ska serveras utan bara att både sallad och mat ska läggas på samma
tallrik.
21
Det bör noteras att åtgärden ”ta bort salladstallrik” räknats övergripande för samtliga storkök. Det kan
dock vara en överskattning eftersom det bland offentliga storkök t.ex. på vissa skolor och förskolor
inte är en möjlig åtgärd att genomföra eftersom den redan är borttagen.
22
Baserat på kommunikation med aktörer inom branschen
31
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 8 Effekt och åtgärdskostnad för storkök och restauranger (avrundade siffror)
Åtgärd
Sektor
Totalt
matavfall
(ton)
Totalt
matsvinn
(ton)
Ta bort
sallads
ladstallrik
Skolkök +
storhushåll
42 800
(30 000+
12 800)
Skolkök
Samlat
paket23
Samlat Storhushåll
paket
Samlat Restauranger
paket
TOTALT
Minskning
(ton)
Åtgärdskostnad
kr/kg
Nettokostnad
(-)/vinst (+)
kr/kg
22 260
Bedömd
minskning (%
av matsvinnet)
20 %
4 452
0
+11,9
26 88024
12 48025
15 %
1 870
-5,43
+6,5
11 50026
5 33027
15 %
800
-10,83
+1,1
127 000
78 740
35 %
27 600
-8,1328
+3,8
34 680
I ovanstående tabell anses åtgärden ’ta bort salladstallrik’ vara komplementär till
övriga åtgärder för skolkök och storhushåll, såsom att förbättra planering och utbilda kostchefer. Dock antas det att om åtgärder ’ta bort salladstallrik’ först genomförs så appliceras effekten av övriga 15 % på det svinn som är kvar efter att salladstallriken är borttagen. Detta blir dock ett hypotetiskt resonemang eftersom inte alla
har en salladstallrik men används för att inte överestimera effekterna. Att ta bort
salladstallriken är alltså en möjlig åtgärd, inte tvingande, som kan användas för att
minska matsvinnet.
2.1.3
Butiker och grossister
Butiker och grossister står för en liten andel av matavfallet, ca 67 000 ton matavfall29. Av detta uppskattas ca 91 %, motsvarande 61 000 ton, utgöra undvikligt
matavfall, dvs. matsvinn (SMED 2013a). Det finns ca 6500 butiker i Sverige idag, i
grova drag fördelade enligt följande:
23
Hänvisning till de åtgärder som listas tidigare i rapporten.
24
Matavfall som återstår efter att åtgärden ’Ta bort salladstallrik’ genomförts
25
Kvar att minska efter effekten av åtgärder ’Ta bort salladstallrik’
26
Matavfall som återstår efter att åtgärden ’Ta bort salladstallrik’ genomförts
27
Kvar att minska efter effekten av åtgärder ’Ta bort salladstallrik’
28
29
I brist på underlag ett snitt baserat på åtgärdskostnad för skolkök och storhushåll använts
Nya ej publicerade uppgifter från SMED
32
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 9 Fördelning av butiker
Antal butiker
ICA
COOP
Axfood
Bergendahls
Lidl/netto
Övriga
Källa: Stenmarck et al 2011
1369
692
944
176
253
3000
Marknadsandelar
(%)
50,7
21,5
15,9
5,7
3,8
2,7
I butiks- och grossistledet kan svinnet härledas till ett flertal orsaker, samverkande
eller enskilda:
Produkter inte uppfyller kvalitetstandard
Överutbud som förblir osålt
Råvaran har hunnit bli oätlig
Förluster i lagring
Dålig hantering
Dåliga förpackningar
Transportförluster
Utgångna datum
För att minska matsvinnet i butiker och grossister finns det en rad åtgärder som
skulle kunna genomföras. SLU, Sveriges Lantbruksuniversitet avslutade under
våren 2013 ett 3-årigt forskningsprojekt som hade som syfte att titta på hur mycket
matsvinn som uppkommer i butiker och vad butikerna kan göra för att minska
detta30. Forskningsprojektet genomfördes i samarbete med Axfood och Willysbutikerna.
Figur 3 illustrerar vilken förändring i beteende som är önskvärd för att butiker och
grossister ska inleda arbetet med att genomföra en rad olika åtgärder. Dessa åtgärder kan bidra till att målet på 20 % minskat matavfall uppnås.
Figur 3 Illustration över åtgärder, förändring och resultat för butiker
30
http://www.slu.se/matsvinn
33
NATURVÅRDSVERKET
Naturvårdsverket anlitade SLU för att analysera varje åtgärds potential att minska
matsvinnet i butiker och för att ta fram kostnader för varje åtgärd. Dessa beskrivs i
större detalj i Naturvårdsverket 2013 b.
Åtgärder 1- 6
De åtgärder som analyserades var följande:
1. Kampanjstopp
2. Försäljning av fryst köttfärs i stället för färsk
3. Skänka till välgörenhet
4. Reklamationstak av frukt och grönt
5. Ökad användning av datoriserade beställningssystem
6. Frysa in och sälja efter bäst före-datum
Åtgärd 7
En annan åtgärd som diskuterats och analyserats är att butikerna sänker sin kyltemperatur med 1-2 grader. Hållbarheten på en kyld vara påverkas direkt av lagringstemperaturen. Bara ett par graders temperatursänkning ger längre hållbarhet (Nilsson, Lindberg).
2.1.3.1
ÅTGÄRDSKOSTNADER OCH EFFEKT
De åtgärdskostnader och effekter som presenteras här baseras på studier som gjorts
på sex Willys-butiker under åren 2010-2012. Kostnaderna baseras på butikernas
inköpskostnad exklusive moms.
34
NATURVÅRDSVERKET
Åtgärd 1 Kampanjstopp
Åtgärden innebär att kampanjer inom frukt och grönt avskaffas för kategorierna
vardagsfrukt, festfrukt, vardagsgrönt och festgrönt. Bakgrunden till att införa åtgärden är att man kunnat studera att mer mat kasserats under kampanjveckorna än
under normalveckor. Skillnaden i en genomsnittsbutik var att ca 650 kg mer mat
kasserades under kampanjveckorna.
Åtgärden är en passiv åtgärd vilket innebär att det inte innebär merarbete, tvärtom
bör de medföra minskad hantering. Att sluta med kampanjer innebär såväl en utebliven kostnad som ett intäktsbortfall från uteblivna kampanjer. I genomsnitt beräknades det kosta ca 4 800 – 6 000 kronor per butik och år.
Kostnaden uppgår till ca 7,4 - 9 kr per kg minskat matsvinn och 8,3 – 10 kr/kg
reducerade CO2-ekvivalenter.
Åtgärd 2 Försäljning av fryst köttfärs i stället för färsk
Åtgärden innebär att skifta över en del av köttfärsförsäljningen från kyld till fryst.
För att kunna genomföra åtgärden krävs en investering i fryskapacitet för att saluföra de olika mängderna köttfärs per år och butik.
Åtgärden baseras på en teoretisk beräkning som inte prövats i verkligheten men
enligt den modell som används kan svinnet av färsprodukter minska med 15 %
(nischfärs)31, 83 % (all färs), 25 % (bulkfärs32) om åtgärderna genomförs.
Butikens totala merkostnad för frysta varor är ca 0,4 kr/förpackning vilket ger en
kostnad på 2100 kr (nischfärs), 13000 kr (bulkfärs) respektive 15000 kr (allt).
Eftersom införandet av denna åtgärd medför ökad energianvändning minskar åtgärdens effekt något gällande klimatgasutsläpp. Enligt Nilsson & Lindberg (2011)
uppgår klimatbidraget för att förvara 1 liter produkt i 1 dag i butik till ca 0,3 g CO2ekvivalenter för frysta varor och 0,1 g CO2-ekvivalenter för kylda varor. Vi antar
att ett kg köttfärs med förpackning motsvarar en liter produkt och att varje paket i
genomsnitt förvaras en vecka i butiken. Med dessa antaganden reduceras åtgärdens
klimatgasreducerande effekt med 80 kg CO2-ekvivalenter per år och butik för
nischfärsen, 800 kg CO2-ekvivalenter per år och butik för bulkfärsen respektive
2200 kg CO2-ekvivalenter per år och butik om alla köttfärs säljs fryst.
Med de kostnader och effekter som presenterats så kostar åtgärden bulkfärs 64 kr
per kg minskat svinn eller 3,9 kr per kg CO2-ekvivalenter. Om all köttfärs säljs som
fryst blir kostnaden 44 kr/kg eller 2,4 kr/kg CO2-ekvivalenter. För nischfärsåtgär31
Med nischfärs avses färsprodukter som har högt procentuellt svinn men som inte bidrar så mycket
till det absoluta svinnet, såsom kalvfärs, lammfärs och ekologisk färs.
32
Med bulkfärs avses köttfärstyp som dominerar svinnmängderna viktmässigt.
35
NATURVÅRDSVERKET
den är de tidigare kostnaderna för svinnet större än kostnaden för nedfrysningen,
vilket slutligen ger en intäkt motsvarande 22 kr i vinst per kg minskat matsvinn och
1 kr i vinst per minskat kg CO2-ekvivalenter.
Åtgärd 3 Skänka till välgörenhet
Åtgärden innebär att butiken sorterar ut den mat som bedöms som osäljbar och
bedömer vad som fortfarande är säkert att förtära. Maten placeras i ett förvaringskärl och tas sedan omhand av ett distributionsföretag som levererar maten till olika
välgörenhetsorganisationer.
Enligt företag Allwin distribuerar de ca 2,5 ton färskvaror från en normalstor
Willys-butik per månad. I normala fall kasserar denna typ av Willys-butik ca 7,2
ton färskvaror per månad, vilket innebär att ca 35 % kan skänkas till välgörenhet.
Allwin beräknar att det finns en nationell potential att skänka ca 50 000 ton till
välgörenhet. Liknande studier har gjorts i andra länder t.ex. Österrike. Där beräknades att ca 0,8 kg mat per capita var möjlig att skänka, vilket skulle innebära ca
7670 ton i Sverige och ca 12 % av de 67 000 ton som uppstår som matavfall i butiker idag.
Butikerna betalar ca 4 kr per kg omhändertagen mat för att få den distribuerad, men
eftersom maten inte kasseras undviker butikerna också en kostnad på 1 kr per kg
omhändertagen mat som de annars betalar till ett avfallshanteringsbolag. Den totala
kostnaden beräknades uppgå till ca 100 000 kronor per år och butik.
Eftersom införandet av denna åtgärd medför ökade utsläpp från transporter minskar
åtgärdens effekt något gällande klimatgasutsläpp. Vi antar här att transporten uppgår till i genomsnitt 16 km. Enligt NTM (2013) ger transport av 83 kg mat i en
”small truck” varje dag 1200 kg CO2-ekv./år i utsläpp.
Denna åtgärd kostar 3,4 kr per kg svinn som undviks. Om klimatgasutsläppen från
transporter mellan butik och välgörenhetsorganisationer inkluderas så motsvarar
detta en kostnad på 2,2 kr/ kg reducerade CO2-ekv.
Åtgärd 4 Reklamationstak av frukt och grönt
Det matsvinn som uppstår i butiksledet delas ofta upp i två delar; krediteringssvinn
och butikssvinn. Butiken kan reklamera och kreditera varor redan när den når butiken. Det innebär att svinnet egentligen inte uppkommer i butiken utan skickas
tillbaka till grossisten. Krediteringssvinnet är ofta många gånger högre än butikssvinnet.
Den föreslagna åtgärden innebär att butikernas möjlighet att reklamera frukt och
grönt kraftigt reduceras, dvs. att det sätts ett tak på hur många kg (eller procent)
som butikerna har möjlighet att reklamera tillbaka till grossisterna.
36
NATURVÅRDSVERKET
Effekten beräknades av SLU till att reklamationerna sjunker från 4,2 % till 2,3 %
av levererad vikt. I vikt betyder det 35 ton frukt och grönt per butik och år, vilket
har ett värde på ca 470 000 kronor. Eftersom det tidigare skickats tillbaka till grossistern uppstår minskat svinn hos grossisterna och de får också en ökad vinst. Det
innebär alltså att svinnet kan öka hos butikerna.
Kostnaderna för åtgärden för butiken består främst i driftskostnad för dokumentation och återkoppling till leverantör och har beräknats till tre arbetstimmar per
vecka och butik. Nettokostnaden blir att det uppstår en vinst för butiken motsvarande 8700 kr per år.
För butiken innebär åtgärden att behovet att anteckna och registrera reklamationer i
samma omfattning som tidigare försvinner vilket bedöms innebära en arbetstidsbesparing motsvarande 1 timme per vecka. Utebliven hantering av reklamationer och
omhändertagande av avfall ger därmed 48 000 kronor i minskade kostnader efter
att åtgärden införts. För butiken innebär detta en vinst på 8 700 kr per år genom att
åtgärden införs. Detta innebär samtidigt en utebliven kostnad för leverantören på
470 000 kr eftersom svinnet ägs av leverantören.
Denna åtgärd genererar en vinst för butiken motsvarande 0,2 kr/kg undviket svinn
eller 0,3 kr/kg CO2-ekv.
Eftersom åtgärden innebär att butikerna får minskad möjlighet att reklamera innebär det egentligen att svinnet kan öka i butikerna medan det hos leverantörerna
minskar då de får tillbaka färre reklamationer. Leverantörerna får en vinst på ca
14 kr/kg minskat matsvinn och uppnår en miljövinst på ca 17 kr/kg CO2ekvivalenter.
Åtgärd 5 Ökad användning av datoriserade beställningssystem.
Åtgärden innebär att butiken på ett mer genomtänkt sätt använder ett datoriserat
betalningssystem. Syftet med systemet är primärt att rationalisera beställningar och
att undvika att personalen glömmer bort att beställa vissa varor. Om systemet också
kan utnyttjas till att minska svinnet är det därför ett extra plus. En parameter i system som har påverkan på svinnet är antalet s.k. täckdagar, de antal dagar som
lagret av en viss vara ska täcka innan det säljer slut. I analysen av den här åtgärden
har därför denna parameter justerats för att påverka svinnet.
Under de månader som åtgärden testades minskade svinnet med i genomsnitt 0,5
procentenheter för chark, 0,45 för mejeri och 0,2 för ost. Det motsvarar en minskning på i genomsnitt 6 ton och inköpskostnad motsvarande 180 000 kronor per år.
Åtgärdens kostnad baseras på antagandet att systemet redan köpts in för andra
syften. Den specifika åtgärdskostnaden grundas därför på butikens insats för att
justera de parametrar som ger lägre svinn. Utifrån antagandet att det tar ca 7-8
37
NATURVÅRDSVERKET
minuter och en genomsnittlig personalkostnad på 250 kronor i timmen uppgår
kostnaden till ca 123 000 kronor per butik och år. Åtgärden medför också en utebliven kostnad för avfallshantering som motsvararar det undvikna svinnets massa
multiplicerat med kostnaden, som antas vara 1 kr/kg avfall. Tillsammans med den
uteblivna kostnaden för de tidigare matinköpen ger införandet av åtgärden en vinst
på 65 000 kronor per år och butik.
Nettovinsten för butiken uppgår till ca 65 000 kronor per åt och butik. Det ger en
vinst per kg minskat matsvinn på ca 11 kr och omräknat per CO2-ekvivalent ca
2,1 kr/kg CO2-ekvivalenter.
Åtgärd 6 Frysa in före och sälja mat efter bäst före-datum
Åtgärden innebär att butiken säljer vidare kött som annars hade kasserats på grund
av sin Bäst-före-märkning. Detta kött placeras i frysrummet på kvällen före varans
bäst-före-datum och hämtas upp en gång per månad av en cateringfirma.
Åtgärden bidrog till att ca 230 kg svenskt nöt- och fläskkött räddas från att kasseras
per år.
Kostnaderna för butiken består i att komma överens om rutiner och pris med en
restaurang eller cateringfirma samt att välja ut vilket paket som kan säljas vidare.
Det krävs också att någon är närvarande vid försäljningen. Kostnaderna beräknas
uppgå till ca 11 000 kronor per år. Dock innebär åtgärden en vinst för butiken då
det säljs vidare (dock till reducerat pris) i stället för att ha kasserats. Butiken undviker också kostnader för avfallshantering. Nettokostnaden uppgår till ca
2 200 kronor per år och butik.
Kostnaden per kg matsvinn i pilotförsöket uppgick till ca 10 kr/kg matsvinn och
0,5 kr/kg CO2-ekv. Om det skulle gå i full skala beräknas en vinst uppstå motsvarande ca 17 kr per kg matsvinn och 1,2 kr per kg reducerad CO2-.ekvivalent.
Denna åtgärd skulle kunna utökas och även gälla andra produkter som fryses in
dagen före bäst-före-datum. T.ex. så skulle stor del av den mat som idag skänks till
välgörenhet istället kunna säljas på en andrahandsmarknad. Idag är det inte tillåtet
att frysa in och sälja köttfärs efter passerat datum eftersom den är märkt med Sista
fröbrukningsdag, vilket begränsar åtgärden. Om livsmedelslagstiftningen ses över
finns här en stor potential för såväl minskat matavfall som stora besparingar för
butikerna.
I tabellen nedan sammanfattas åtgärd 1-6 utifrån potential och kostnader. I tabell
10 redovisas varje åtgärds potential samt kostnader och vinster för från en genomsnittlig Willysbutik. Här ingår inte åtgärd nr 4, reklamationstak. Den åtgärden har
en stor potential men pga. oklarheter i mängd och potential tas inte åtgärden med
här. Däremot är åtgärden viktig då den minskar svinnet utmed en större del av
livsmedelskedjan.
38
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 10 Åtgärdernas effekt och nettokostnad kostnad (-), vinst (+). Potentialen beräknad per år utifrån en genomsnittlig Willys-butik under åren 2010-2012.
Åtgärd
Potential
(ton)
Kostnader
(tusen kr)
Kampanjstopp
0,6
Försäljning av
fryst köttfärs
Skänka till välgörenhet
Reklamationstak
Datoriserade
ordersystem
Frysa in och
sälja efter bäst
före-dag
Intäkter
(tusen
kr)
kr/
kg
Utebliven
kostnad,
(tusen
kr)
Netto
kostnad/
vinst/
(kr/kg)
-29
-45
24
-7,4 - 9
0,3
-34
-99
19
-43,62
30
-130
-20,4
30
-3,4
35
6
-54
-123
-1,6
-20,5
48
189
+0,2
+10,8
1,5
-21
+16,4
1,5
+17,4
(+45,5)1
1
45 500 kronor är en direkt intäkt från försäljningen efter bäst före-datum
2
Detta är när åtgärden görs i full skala, om endast nischfärs säljs kan det i stället bli en vinst.
Åtgärd 7 Sänka kyltemperaturen
Åtgärden innebär att butikerna sänker sin kyltemperatur med 1 till 2 grader eller att
butiker med gammal kylutrustning investerar i ny mer energieffektiv utrustning.
Att sänka temperaturen med befintlig kylutrustning innebär att butiken får ökade
kostnader för el. Butiker som byter ut sin kylutrustning får ökade kostnader för
investeringar. Kostnaderna beräkna uppgå till sammanlagt ca 39 miljoner kronor
per år. En ökad elkonsumtion ger också upphov till miljöpåverkan som värderats
till mellan 130 000 – 2,1 miljoner kronor.
Viss andel av butikerna kan också göra nyinvesteringar som gör att temperaturen
sjunker men som samtidigt innebär energibesparingar. Baserat på information från
Svensk Dagligvaruhandel antas ca 70 % av butikerna behöva göra nyinvesteringar.
Kostnaderna har beräknats av Naturvårdsverket och uppgår till ca 110 miljoner
kronor per år. Elkonsumtionen minskar vilket dels bidrar till en årlig besparing i
elutgifter på ca 54 miljoner kronor samt bidrar till en minskad miljöpåverkan motsvarande 185 000 – 2,9 miljoner kronor (Naturvårdsverket, 2013 a).
SP, Sveriges Tekniska forskningsinstitut gjorde under våren 2013 en studie för att
undersöka hur butikernas matsvinn skulle minska om kyltemperaturen sänktes.
Deras slutsats är att matsvinnet inte minskar om endast kyltemperaturen sänks. Om
däremot en sänkt kyltemperatur kombineras med ett förändrad bäst före-datum kan
butikernas matsvinn minska.
39
NATURVÅRDSVERKET
Baserat på SP:s slutsatser förespråkas inte denna åtgärd för att nå etappmålet. Det
kan dock vara intressant på längre sikt om det kan kombineras med en förändring i
datummärkningen. (Naturvårdsverket 2013 d)
Åtgärdernas potential - omräknat enligt SMED:s statistik
SMED (2013a) har uppdaterat siffrorna för mängden matavfall som uppstår i butik.
De nya siffrorna uppgår till ca 67 000 ton matavfall av vilket ca 61 000 ton beräknas vara svinn. Dessa siffror skiljer sig från SLU:s beräkningar där svinnet uppgår
till ca 125 000 ton. För att räkna fram den nationella potentialen utgår vi från potentialen beräknad av SLU i Willys-butikerna men den nationella potentialen baseras på SMED:s statistik.
I SMED:s statistik ingår inte krediteringssvinn och inte heller mejerivaror som
hälls ut i vasken. För att räkna om potentialen av SLU:s förslag på åtgärder till
SMED:s statistik har vi tagit fram procentsiffror för hur mycket svinn som uppstår
i varje produktkategori och räknat om det till SMED:s siffror, se Tabell 11 33 :
Tabell 11 Potential att minska matsvinnet på nationell nivå.
Svinn uppdelat per kategori enligt SMED:s statistiksiffror
Svinn (%) enligt
Svinn enligt SMED
SLU
(ton)1
62
34340
Frukt och grönt
3
1870
Ost
25
13970
Mejeri
8
4280
Deli
2
1160
Köttfärs
1
5360
Nöt och fläsk
Totalt
100
60970
1
Andelen svinn i butiker har beräknats till ca 91 % ( 60 970 ton) av totalt matavfall som uppgår till
67 000 ton (SMED 2013a).
Potentialen för varje åtgärd har i Tabell 12 räknats fram baserat på SMED:s statistik. Eftersom SMED:s statistik inte inkluderar krediteringssvinn har vi inte kunnat räkna på den nationella potentialen för den åtgärden. Åtgärden sänkt kyltemperatur ingår inte heller då det inte kan beläggas någon effekt på matsvinnet.
33
Varukategorin kött har vi delat upp enligt följande: köttfärs ca 18% och nöt och fläskkött ca 82
%.(Naturvårdsverket 2013 b)
40
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 12 Minskningspotential i butiker uppdelat på typ av varugrupp
Åtgärd
Varugrupp
Välgörenhet
Aktivitet med ordersystem
Frysa in och sälja efter
BFD
Kampanjstopp
färskvaror
animaliska färskvaror
Potential
med
SMED:s
siffror
(ton)
35
21340
52
2834
nöt och fläsk utom färs
80
4288
Frukt & grönt (vardags
f&g + fest f&g)
köttfärs allt
1
348
83
958
Fryst köttfärs (allt)
Kapacitet i
sin varugrupp
(%)
Samtliga åtgärder går inte att kombinera eftersom de riktar in sig på samma varugrupp. Att ändra befintliga ordersystem är en kostnadseffektiv åtgärd då den
genererar en vinst för butiken. Den bidrar med en 5 % minskning av butikernas
totala matavfall. På detta kan läggas att butikerna säljer kött efter Bäst före-datum
och säljer fryst köttfärs vilket bidrar med ytterligare en minskning på ca
5-6 000 ton, dvs. ca 8-9 % minskning av svinnet. Efter att dessa åtgärder gjorts
finns inte lika stora mängder att skänka till välgörenhet. Om vi tar bort mängderna
för kött så finns det bara kvar ca 13 000 ton som möjligen skulle kunna skänkas till
välgörenhet, vilket innebär en ytterligare minskning på ca 22 %. Om åtgärderna
läggs samman innebär det att butikerna skulle kunna minska sitt totala svinn med
ca 35 %, vilket innebär att matavfallet minskar med ca 31 %. Frågan är dock hur
stor möjligheten är att skänka så stora mängder mat när viktiga näringskategorier
som t.ex. kött inte ingår. Enligt Allwyn finns det potential att skänka 50 000 ton till
välgörenhet.
2.1.4
Livsmedelsindustrin
De största branscherna inom livsmedelsindustrin är bagerier, mejerier samt slaktoch charkföretag. Det finns drygt 3000 livsmedelsindustrier i Sverige och antalet
ökar, men antalet anställda, idag ca 54 000 personer, har minskat med 12 000 personer sedan början av 2000-talet. Livsmedelsindustrins lönsamhet minskar också
och ligger idag på drygt 3 %. Handelns lönsamhet ligger på runt 40 %. (Naturvårdsverket 2013 c)
41
NATURVÅRDSVERKET
Figur 4 Lönsamhet i livsmedelsindustrin
Källa: Naturvårdsverket 2013 c
I tabell 13 redovisas mängden svinn som uppstår i de olika branschkategorierna
samt hur mycket som levereras i ton.
Matavfall och svinn i livsmedelsindustrin
Enligt SIK:s beräkningar uppstår idag ca 224 000 ton matsvinn per år i livsmedelsindustrin. För att kunna uppskatta mängden svinn har SIK delat upp industrin i
olika undergrupper. Varje undergrupp har klassats att ha en låg, mellan eller hög
nivå av svinn baserat på erfarenheter och diskussioner med industrin. Därefter har
procentsatser tilldelats; 2 %, 4 % och 7 %. Dessa bedömningar har gjorts utifrån
SIK:s mångåriga erfarenhet från dels projekt som utrett svinn i livsmedelsindustrin
men också från SIK:s grundläggande kunskaper inom områden såsom livsmedelsproduktion och livsmedelsteknik. Dock är bedömningar baserade på grova generaliseringar, se Tabell 13.
Svinnet beräknades enligt följande formel:
Svinn =
- levererad kvantitet (ton)
42
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 13 Producerad mat per undergrupp i industrin och beräknade svinnmängder
per undergrupp.
Värden från 2011
Huvudgrupper
Diverse livsmedelsprodukter
Drycker
Fisk-, kräft- och blötdjur
m.m.
Frukt och köksväxter
Kaffe, te, kakao, kryddor
m.m.
Kött och köttvaror
Mejeriprodukter och ägg
Oljor och fetter
Socker, sockervaror m.m.
Spannmål och varor
Totalt
Källa: SIK (2013c)
Levererad kvantitet 2011 (ton)
Svinn
(%)
Svinn (ton) Svinn (tkr)
463 075
1 692 262
4%
2%
17 725
34 536
229 557
178 035
51 593
473 424
3%
3%
1 706
13 421
39 367
124 583
211 430
775 176
1 786 499
232 313
392 377
1 115 144
3%
3%
4%
4%
2%
3%
6 308
22 982
70 623
9 680
8 020
39 222
103 361
470 059
455 695
60 947
25 350
461 433
7 193 292
3%
224 223
2 148 387
I tidigare studier har SMED beräknat att livsmedelsindustrin genererar ca
170 000 ton matavfall34. Utöver denna siffra tillkommer biprodukter som industrin
säljer som t.ex. djurfoder. I SMED-beräkningen ingår matsvinn i de 170 000 ton
som räknats fram men det finns inga uppgifter på storleken av matsvinnet. SIK
utgår i stället från att allt är svinn och hade kunnat användas i produktionen om det
hanterats annorlunda. SMED och SIK använder helt olika metoder för att beräkna
mängden matsvinn och matavfall vilket orsakar de stora skillnaderna. SMED har
utgått från de matavfallsmängder som de större livsmedelsindustrierna rapporterar i
sina miljörapporter och SIK har utgått från industrins uppskattningar i olika typer
av industrier. I SIK:s siffror ingår även matsvinn som senare säljs som biprodukter,
vilket redovisas separat i SMED siffror. Eftersom metoderna skiljer sig markant är
det svårt att göra en rättvis jämförelse.
I beräkningen av den nationella potentialen utgår vi från SIK:s beräkningar av
svinn då vi inte har något underlag på hur stort matsvinnet är i SMED:s statistik.
SIK anger att det finns möjlighet att minska svinnet med ca 50 %, vilket innebär att
industrin skulle kunna minska svinnet med ca 110 000 ton. Kostnaden för svinnet i
34
SMED (2013)
43
NATURVÅRDSVERKET
livsmedelsindustrin har uppskattats till ca 2 miljarder kronor per år. Om industrin
lyckades halvera sin svinnmängd skulle de göra en besparing på ca 1 miljard kronor (Naturvårdsverket 2013 c).
SIK har också studerat möjliga åtgärder som skulle kunna minska svinnet i livsmedelsindustrin.
Åtgärdsförslag
De åtgärder som analyserades var följande:
1. Kartläggning av huvudorsaker till svinn
2. Mätning av svinnet
3. Analys av de grundorsaker som genererar mest svinn
4. Identifiering av åtgärder som ger effekt
5. Implementering av systematiskt förbättringsarbete
6. Verkställande av åtgärder
7. Ständiga förbättringar
Kostnader för åtgärderna
Åtgärdsprogrammet kostar under tre år ca 630 000 kronor per år per företag eller
enhet med fler än 20 anställda (Naturvårdsverket 2013c)35. Kostnaden per företag
har beräknats utifrån ett exempelföretag med ca 50 anställda. Då deltar 6 personer i
ledande befattning och 44 på operativ nivå i utbildningen och genomförandet av
åtgärdsprogrammet. Den beräknade totalkostnaden för egen arbetstid beräknades
uppgå till ca 520 000 kronor36. Kostnaden för en extern konsult uppgår till ca
20 000 kronor per dag. Antalet livsmedelsföretag i Sverige med fler än 20 anställda
uppgår till ca 356 företag. Den totala kostnaden uppgår därmed till ca 224 miljoner
kronor per år. Baserat på att det är företag med fler än 20 anställda som genomför
åtgärdsprogrammen så finns det potential att minska svinnet med ca 89 000 ton. Se
även (Naturvårdsverket 2013 c) för ytterligare detaljer.
Tabell 14 Potential och åtgärdskostnad
Potential (OBS
SIK:s statistik)
Total kostnad (mnkr)
Kr/ kg minskat matsvinn
89 000 ton37
224
-2,5
35
36
Uteblivna
kostnader
(kr/kg
minskat
svinn)
9,5
Nettovinst
kr/kg
minskat
matsvinn
7
SIK beräknade kostnaden till 1,9 miljoner kronor under en treårsperiod.
Beräknat på ca 2000 kr/ dag och anställd.
37
SIK har beräknat att åtgärder genomförs i företag med mer än 20 anställda. Potentialen att minska
89000 baseras på att mängden svinn per anställd i industrin är ca 4 kg och antal anställda med fler än
20 anställda beräknas uppgå till ca 44 000 personer (Naturvårdsverket 2013 c)
44
NATURVÅRDSVERKET
2.1.5
Sammanfattning åtgärder och effekt
Sammanfattningsvis når vi en minskning med 193 300 ton matsvinn vilket innebär
en minskning av matavfallet med ca 17 %, se Tabell 15.
Tabell 15 Sammanfattning av åtgärders effekt på totala matavfallet
Hushåll
Skolkök
Övriga storkök*
Restauranger
Butiker och grossister
Matavfall
(ton)
674 000
30 000
12 800
127 000
67 000
Andel svinn
(%)
35%
52%
52%
62%
91%
Livsmedelsindustrin**
224 000
100%
Sektor
Totalt***
1 134 800
Svinn
(ton)
235 900
15 600
6 660
78 740
60 970
Effekt av
åtgärder
47 180
4 992
2 131
27 559
22 445
Andel av
matavfallet
7%
17%
17%
22%
34%
224 000
89 000
40%
621 870
193 307
17%
* Egna beräkning av matavfallet för övriga storkök eftersom dessa saknas i SMED (2013)
** För livsmedelsindustrins matsvinn används underlag från SIK (2013c). Vi har antagit att
mängden matsvinn är i stort sett lika som mängden matavfall.
*** Våra total beräkningar skiljer sig från SMED (2013) eftersom vi har övriga storkök och SIKs
underlag för livsmedelsindustrin.
2.2
Kostnadseffektivt åtgärdspaket givet
etappmålet
Flera olika faktorer påverkar vilken åtgärd som är bäst lämpad. Man bör beakta
både kostnadseffektivitet, genomförbarheten och potentialen att minska matavfallet
när man analyserar vilken åtgärdskombination som förväntas nå målet. Utifrån ett
rent ekonomiskt perspektiv bör åtgärderna genomföras utifrån marginalkostnadskurvan, billgast åtgärd genomförs först. Kostnadseffektivitetsanalysen bör tolkas
med försiktighet eftersom aspekten om genomförbarhet också kan ha en betydande
effekt.
Kostnadseffektivitet innebär att åtgärder som medför att målet ska nås till lägsta
möjliga kostnad ska genomföras. Villkoret för kostnadseffektivitet är att marginalkostnaden (dvs. kostnaden för att bidra med ytterligare en enhet till målet) ska vara
lika för alla åtgärder. För etappmålet om matavfall innebär detta att kostnaden för
att minska matavfallet med ytterligare en enhet ska vara lika för alla åtgärder. Det
har dock inte varit möjligt att utgå från marginalkostnaden i detta uppdrag varpå
genomsnittskostnaden används. Varje trappsteg i trappan representerar en åtgärd
där höjden på trappsteget visar den genomsnittliga åtgärdskostnaden medan bredden på trappsteget visar åtgärdens bidrag till att nå målet. Det blir här tydligt att
användandet av genomsnittliga kostnader medför att en åtgärd används till sin fulla
potential innan nästa åtgärd blir aktuell. I verkligheten ökar kostnaden för en åtgärd
i takt med att den genomförs.
45
NATURVÅRDSVERKET
Tabellen nedan sammanfattar alla de åtgärder där en kostnad och en effekt kunnat
identifieras. Kostnaden är som sagt uttryckt som en genomsnittlig nettokostnad
baserad på kostnad samt uteblivna utgifter. Ett negativt tal nedan indikerar en intäkt. Med de åtgärder som utretts och där effekt och kostnader kunnat identifieras
så når vi en minskning av matavfallet med 17 %. Målet på 20 % torde vara rimligt
eftersom det antas ligga inom ramen för osäkerheterna i underlaget.
Tabell 16 Sammanfattande tabell, åtgärder
Hushåll: Sänkt kyltemperatur
Hushåll:Beteende förändring
Skolkök: Samlat paket
Skolkök och övriga storkök: Ta bort salladstallrik
Övriga storkök: Samlat paket
Restauranger: Samlat paket
Butik: Kampanjstopp
Butik: Försäljning av fryst köttfärs
Butik: Skänka till välgörenhet
Butik: Ökad användning av datoriserade beställningssystem
Butik: Frysa in och sälja efter bäst före datum
Livsmedelsindustrin: Samlat paket
TOTALT
kr/kg
-25.2
-45.6
-6.5
-1.1
-11.9
-3.8
7.4
43.6
3.4
-10.8
-17.4
-7.0
Effekt (Kg)
4 718 000
42 462 000
1 872 000
799 263
4 452 105
27 559 000
538 000
1 060 000
13 000 000
3 104 000
4 743 000
89 000 000
193 307 367
Avfallet per
segment
Hur långt når vi?
674 000 000
30 000 000
12 808 698
127 000 000
17%
22%
67 000 000
224 000 000
34%
40%
1 134 808 698
17%
Not: Effekt för livsmedelsindustrin är baserad på SIK data medan siffran på det totala avfallet för segmentet är
baserad på SMED. SIK har ingen uppskattning av det totala matavfallet varför svinnmängden på 224 000 ton får
fungera som en indikation på matavfallet för livsmedelsindustrin. SIK hävdar att matsvinnet utgör i stort sett hela
mängden matavfall för livsmedelsindustrin. Negativa tal visar en negativ kostnad, dvs. en vinst.
Figur 5 Kostnadstrappa
Trappstegen i ovan figur följer ordningen i åtgärder som tabellen nedan.
46
7%
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 17 Trappstegen i figuren
Hushåll: Beteende förändring
Hushåll: Sänkt kyltemperatur
Butik: Frysa in och sälja efter bäst före datum
Skolkök och övriga storkök: Ta bort salladstallrik
Butik: Ökad användning av datoriserade beställningssystem
Livsmedelsindustrin: Samlat paket
Skolkök: Samlat paket
Restauranger: Samlat paket
Övriga storkök: Samlat paket
Butik: Skänka till välgörenhet
Butik: Kampanjstopp
Butik: Försäljning av fryst köttfärs
TOTALT
kr/kg
- 46,0
- 25,2
- 17,4
- 11,9
- 10,8
- 7,0
- 6,5
- 3,8
- 1,1
3,4
7,4
43,6
Effekt (Kg)
42 462 000
4 718 000
4 743 000
4 452 105
3 104 000
89 000 000
1 872 000
27 559 000
799 263
13 000 000
538 000
1 060 000
193 307 367
Genomförs alla åtgärder når man en minskning som motsvarar 17 % av matavfallet. Men åtgärden reklamationstak som SLU utredde har t.ex. inte tagits med så det
finns troligen utrymme för ytterligare minskningar. Ytterligare potential bör finnas
om man ser över åtgärder inom förpackningar, lagring och transporter.
Prioriteringen av åtgärder kan se annorlunda om man väljer utifrån vilka varor som
bidrar till störst miljönytta. För de åtgärder som analyserats av SLU har en sådan
värdering tagits fram. I övriga led har en sådan detaljerad analys har inte varit möjlig inom ramen för detta uppdrag. Det vi kan visa är att miljönyttan är störst i hushållsledet och minst i skolkök och restaurangledet. Tittar man på värdet av koldioxidekvivalenter i kr/kg är skillnaderna dock små.
Tabell 18 Minskade CO2-utsläpp per segment om etappmålet uppnås
Effekt på
matavfallet (ton)
47 180
22 445
89 000
7 123
27 559
193 307
Hushåll
Butik
Livsmedelsindustrin
Skolkök och övriga storkök
Restauranger
TOTALT
Minskade CO2
utsläpp (ton)
97 663
40 401
152 190
14 104
54 567
358 925
Not: värdet på CO2 i kr/kg utgår från ett genomsnitt utifrån EcoValue, EcoTax och ASEK.
Källa: Naturvårdsverket, 2012
SLU genomförde en mer detaljerad analys av de minskade miljöskadekostnaderna
till följd av minskat svinn. Åtgärderna för butik skulle rangordnas som följer i tabell 19 om man enbart skulle titta på kr/CO2.
47
-
CO2 kr/kg
3,200
9,432
6,894
2,648
2,648
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 19 Minskade CO2-utsläpp per åtgärd, butik och grossister
Butik: Kampanjstopp
Butik: Försäljning av fryst köttfärs
Butik: Skänka till välgörenhet
Butik: Ökad användning av datoriserade beställningssystem
Butik: Frysa in och sälja efter bäst före datum
TOTALT
Effekt på
matavfallet (ton)
538
1 060
13 000
3 104
4 743
22 445
Minskade CO2
utsläpp (ton)
968
1 908
23 400
5 587
8 537
40 401
Not: För omräkning av matavfallet till koldioxidekvivalenter användes faktorerna i tabell 4 i Naturvårdsverket
2012.
Källa: Naturvårdsverket 2013 b.
Om man jämför tabellen ovan med kostnadstrappan ser man att åtgärderna för
butik skiftar ordning om man utgår från CO2-värderingen, kampanjstopp och försäljning av fryst köttfärs är bättre ur miljösynpunkt än t.ex. åtgärden frysa in och
sälja efter bäst före-datum, resultatet blir tvärtom om man endast går på åtgärdskostnaden.
48
CO2 kr/kg
-8,3
-2,4
-2,2
-2,1
-0,5
NATURVÅRDSVERKET
3
Analys av styrmedel
Detta avsnitt inleds med en allmän diskussion om syftet med styrmedel och uppkomsten av marknadsmisslyckanden. Sedan ges en kortfattad beskrivning av den
metod som använts för att gallra ut bland befintliga och nya styrmedel. Analysen
inleds sedan med en genomgång av befintliga styrmedel som helt eller delvis bidrar
till att målet uppfylls. Nästa steg är att analysera potentiellt nya styrmedel och sist
föreslå förändringar i befintliga och/eller helt nya styrmedel.
Eventuella föreslagna styrmedel jämförs för att se vilka styrmedel som har bäst
förutsättningar att uppfylla relevanta kriterier.
Att hitta det optimala styrmedlet för måluppfyllelse och för att få tänkbara åtgärder
till stånd är ett tidskrävande arbete. Utredningen om styrmedel för kommunala
reningsverk tog ett och ett halvt år med ett flertal personer involverade. Att genomföra en styrmedelsanalys för hela livsmedelskedjan och alla dess aktörer är således
utanför tidsramen för detta uppdrag. Nedanstående analys är således av mer översiktlig karaktär.
3.1
Inledning
Miljö- och klimateffekter som uppstår till följd av livsmedelsproduktion och konsumtion är en form av marknadsmisslyckanden. Ett marknadsmisslyckande uppstår
när aktörerna inte baserar sina produktions-eller konsumtionsbeslut på den fulla
kostnaden. Miljö- och klimatskador till följd av produktion av en viss vara är ofta
inte inkluderat i varans pris vilket leder till en överproduktion/överkonsumtion av
varan.
Avfallspolitiken syftar till att vi använder våra resurser effektivt. När resursernas
verkliga värde inte reflekteras i deras kostnader, fattas felaktiga beslut som leder
till överkonsumtion. Detta kan i det långa loppet leda till att vi når kritiska tröskelvärden i ekosystem, vilka inte är reversibla.
Utmaningen ligger i att hitta styrmedel som korrigerar marknadsmisslyckanden och
andra barriärer för effektiv och hållbar konsumtion och som leder till att nyttan
överstiger kostnaderna. För avfallssektorn i stort handlar detta om att skapa de rätta
marknadsförhållanden och incitament för verksamheter och hushåll att göra optimala val.
Avfall generellt är en del av ekonomin, som en biprodukt men också som en input
till annan verksamhet, t.ex. biogasproduktionen. Aktörer i livsmedelskedjan förutsätts agera ekonomiskt rationellt genom att sträva efter att maximera sin nytta. Om
avfallet är förknippat med kostnader är ett sätt att maximera nytta att minska sina
avfallskostnader. Som framgår av rapporten ”Nyttan av att minska matavfallet”
49
NATURVÅRDSVERKET
uppstår mer avfall än vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Staten, via styrmedel, har en roll att spela när det uppstår situationer då ett så kallat marknadsmisslyckande uppstått. Detta sker som sagt när vi t.ex. producerar mer än vi konsumerar. Vad gäller t.ex. klimatfrågan har staten ett åtagande att minska utsläppen av
klimatpåverkande växthusgaser, bl.a. från livsmedel. Marknadsmisslyckandet har
uppstått eftersom det finns externaliteter som inte reflekteras i priset på livsmedel.
Målet är att hitta en nivå på matavfallet som är samhällsekonomiskt optimalt och
som innebär att avfallspolitiken ger en nettonytta till samhället.
Styrmedel har som syfte att få de åtgärder genomförda som är nödvändiga för att
nå målet. Styrmedel delas vanligtvis in i följande tre kategorier:
Administrativa (t.ex. förbud, gränsvärden, lagkrav)
Marknadsbaserade (t.ex. skatter, avgifter, subventioner, handel med utsläppsrätter)
Information (certifiering, informationskampanjer, råd, utbildning)
Vad som är det bästa styrmedlet för att få en viss åtgärd till stånd kommer att variera från fall till fall och beror till stor del på karaktären av problemet samt de åtgärder och sektorer som berörs.
3.2
Kriterier
Det är inte möjligt att inom etappmålsuppdraget gå vidare med samtliga styrmedel.
För att kunna välja ut några styrmedel att gå vidare med kommer en första utvärdering att göras.
För att kunna analysera effekter av ett styrmedel kan de utvärderas mot ett antal
kriterier som anses viktiga för att styrmedlet ska få den önskvärda effekten.
Vanliga kriterier i en styrmedelsanalys är:
Måluppfyllelse (MU)
Transaktionskostnader (TK)
Dynamisk effektivitet DE)
Kostnadseffektivitet (KE)
Måluppfyllelse
Att anlysera ett styrmedels måluppfyllelse är att värdera de effekter (förväntade
eller uppnådda) som styrmedlet leder till mot det syfte eller det mål som finns uppsatt för styrmedlet. Denna analys ger inte svar på om styrmedlet och dess åtgärder
är bra eller dåliga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Kriteriet måluppfyllelse svarar i huvudsak på frågan: stämmer utfallet med målen?
50
NATURVÅRDSVERKET
Vi utgår från de åtgärder som förväntas genomföras till följd av styrmedlet. Genomförandet av åtgärder och resultat av dessa aggregeras för att bedöma måluppfyllelse.
Hög måluppfyllelse får hög poäng i utvärderingen.
Transaktionskostnader
Transaktionskostnader är kostnader för att införa och upprätthålla ett styrmedel och
de uppkommer för staten, myndigheter, kommuner, företag eller privatpersoner.
Transaktionskostnader kan fördelas enligt följande (McCann et al. 2005):
• kostnader för forskning, information och analys av styrmedlets aspekter
• kostnader för den lagstiftande processen såsom kostnader för att stifta lagar
eller ändra befintliga lagar samt kostnader för intressentmedverkan
• kostnader för att initialt utforma och implementera styrmedel
• fortlöpande kostnader för administration av systemet
• kostnader för kontraktsutformning, bl.a. informations-, administrationsoch förhandlingskostnader
• tillsynskostnader för att kontrollera efterlevnad av lagstiftning samt kostnader för miljöövervakning
• rättsliga kostnader, då ärenden går till vitesföreläggande och domstol
De delas ofta in i informativa, administrativa, juridiska och tillsynskostnader. En
analys av transaktionskostnader bör analysera huruvida styrmedlet ger upphov till
olika stora transaktionskostnader för de aktörer som styrmedlet riktar sig mot för
att se hur det påverkar styrmedlets samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. Att
analysera transaktionskostnaderna är viktigt för alla typer av styrmedel men det är
av särskild betydelse när man kan misstänka att transaktionskostnaderna är relativt
höga för ett styrmedel eller en viss utformning av ett styrmedel.
Höga transaktionskostnader anses negativt och får därför lågt poäng i utvärdering.
Dynamisk effektivitet
Att analysera ett styrmedels dynamiska effektivitet handlar om styrmedlet förmåga
att bidra till innovation och teknisk utveckling. Detta kan ibland vara svårt, speciellt när målet som styrmedlet ska bidra till att nå har ett relativt kort tidsperspektiv.
Företags incitament till teknikutveckling påverkas av den typ av styrmedel som
väljs för att minska den externa miljöeffekten.
Hög dynamisk effektivitet är positivt och får hög poäng.
Kostnadseffektivitet
När styrmedel analyseras i en samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys försöker man klargöra om styrmedlet leder till att uppsatta styrmedelsmål nås till
lägsta möjliga kostnad för samhället. Styr det mot att kostnadseffektiva åtgärder
införs? I begreppet kostnadseffektivitet tas också hänsyn till hur höga transaktions-
51
NATURVÅRDSVERKET
kostnaderna för styrmedlet är, dvs. om styrmedlet leder till höga transaktionskostnader minskar kostnadseffektiviteten. Att målet nås till lägsta möjliga kostnad
innebär att den samhällsekonomiska kostnaden för måluppfyllelse ska minimeras.
Kostnadseffektivitet är ett relativt begrepp, vilket innebär att det aktuella styrmedlet måste jämföras med alternativa styrmedel för att man ska kunna avgöra om
målet nås till lägsta möjliga kostnad.
Hög kostnadseffektivt är positivt och ges hög poäng
Fördelningsaspekter
Vid införande av ett styrmedel är det viktigt att analysera hur effekterna från styrmedlet fördelar sig över olika grupper i samhället. Beroende på det aktuella styrmedlet fördelas kostnaderna olika över samhällets aktörer.
Fördelningsaspekter är ett viktigt kriterium. Dock är det svårt att ge poäng från 1-5,
i stället kompletteras detta kriterium i form av ett resonemang.
Genomförbarhet
Detta kriterium togs också med i bedömningen eftersom etappmålen ska nås inom
en relativt kort tidsperiod. De styrmedel som föreslås nedan ska vara möjliga att
genomföra inom etappmålsperioden och även hinna få en effekt för måluppfyllelse.
Bedömningsmetod
Vi har använt poängskalan 1-5 (exempel måluppfyllelse: 5 = god måluppfyllelse,
1= liten eller osäker måluppfyllelse).
3.3
Befintliga styrmedel
I detta avsnitt går vi kortfattat igenom befintliga styrmedel, dels generalla som styr
mot åtgärder inom flera segment och dels specifika per segment. För varje styrmedel görs en bedömning om hur långt vi i dagsläget når med befintliga styrmedel.
Avsnittet avslutas med en bedömning per styrmedel utifrån de kriterier som listas
ovan. Den/de av de befintliga styrmedel som bedömts bidra till kriterierna återkommer i avsnittet om föreslagna styrmedel.
3.3.1
Generella styrmedel
3.3.1.1
MERVÄRDESSKATT LIVSMEDEL
I dagsläget ligger mervärdesskatten på livsmedel på 12 %. Livsmedel är alla bearbetade eller obearbetade ämnen eller produkter som är avsedda att ätas av människor. Även följande räknas som livsmedel:
• ämnen som avsiktligt tillförts livsmedel under framställning, beredning eller behandling
• alkoholfria drycker samt lättöl och folköl
52
NATURVÅRDSVERKET
•
•
•
•
dricksvatten som säljs på flaska eller liknande
tuggummi
mjölk (även vid försäljning till ett mejeri)
spannmål (även vid försäljning till en kvarn)
Den nuvarande nivån på matmomsen bidrar inte till att minska matsvinnet, snarare
skulle argument kunna lyftas att svinnet uppstår pga. av att maten idag är för billig
och att en höjning skulle vara motiverad. Matmomsen diskuteras därför vidare
under de förslag som Naturvårdsverket lägger fram. Dock är en eventuell höjning
av matmomsen en mer långsiktig lösning, och det är inte troligt att effekten av
ändrad matmoms kan uppstå inom etappmålsperioden. Naturvårdsverket väljer
dock att ta upp detta styrmedel mycket kortfattat under avsnitt 4.3.
3.3.1.2
AVFALLSTAXA FÖR HUSHÅLLSAVFALL
I Sverige är det fortfarande mest vanligt att taxan för hämtning av hushållsavfall
(från hushåll och verksamheter) är volymbaserad. Om kärlet vid hämtning är tomt,
halvfullt eller proppfullt påverkar inte debiteringen (Avfall Sverige U2009:09).
Idag finns det inget klart ekonomiskt incitament för hushållet att minska sin mängd
avfall. På senare år har ett antal kommuner valt att införa viktbaserad taxa. Vikttaxan innebär att varje kärl vägs vid tömning och fastighetsägaren betalar per kg
avfall. På så sätt ges en omedelbar, ekonomisk respons på avfallsminimering, ökad
källsortering, hemkompostering och annan privat återvinning. Styrmedlet i dess
nuvarande form (volymbaserad) förväntas inte ge någon effekt på minskat matavfall. En del av de kommuner som infört viktbaserad taxa är nöjda med effekten
medan andra upplevt blandade resultat. Bjuv införde en taxa uppdelat på restavfall
och komposterbart avfall. I början minskade avfallet kraftigt men ökade senare och
efter några år återinfördes en volymbaserad avfallstaxa. I dagsläget möts ca 9 % av
den svenska befolkningen av viktbaserad avfallstaxa. En viktbaserad avfallstaxa
har enligt erfarenhet minskat avfallet överlag men är samtidigt mer kostsamt att
administrera. En svårighet är att hitta rätt nivå och rikta den rätt. En viktbaserad
behöver i sig inte leda till att mindre matavfall uppstår utan snarare att mindre mat
hamnar i soporna. En viktbaserad avfallstaxa i dess nuvarande form styr visserligen
aktörerna att sortera ut sitt matavfall men troligen går det utsorterade matavfallet
till antingen biogas, kompostering eller till husdjuren. Risken är även att den är
felriktad för att få förväntad effekt. Detta är bl.a. aktuellt för människor som bor i
flerbostadshus och inte har individuell sophämtning. Den effekt som kan uppstå är
att matavfallsmängden synliggörs för hushåll, verksamheter och butiker och att
detta skapar motivation till att minska avfallet men den kopplingen har vi inget
underlag till i dagsläget. Naturvårdsverket går inte vidare med detta styrmedel
eftersom det inte är tydligt hur styrmedlet löser orsakerna till varför matavfallet
uppkommer.
3.3.2
Hushåll
53
NATURVÅRDSVERKET
3.3.2.1
INFORMATION
Vissa kommuner informerar om minskat matavfall och matsvinn till hushållen men
effekten av informationen finns inte tydligt dokumenterad. Information bedöms
dock som en viktig del i arbetet mot att förbygga uppkomsten av matavfall, inte
ensamt men i kombination med andra styrmedel. Ett förslag på nytt styrmedel i
form av en kommunikationsinsats lyfts därför i nästa avsnitt.
3.3.2.2
UNDERVISNING
I läroplanen för förskolan står skrivet att förskolan ska medverka till att utveckla
barnens förståelse för naturens kretslopp. I läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidishemmet samt motsvarande för gymnasieskolan finns miljöperspektivet med som ett av fyra perspektiv som ska genomsyra undervisningen. Barn
och ungdomar ska även via undervisningen förstå arbetet med hållbar utveckling.
Genom hem- och konsumentkunskap ska eleverna utifrån perspektivet hållbar
utveckling få kunskap om planering och tillagning av mat; hantera och lösa praktiska situationer i hemmet och värdera val och handlingar i hemmet och som konsument. Inget står skrivet specifikt om matavfall eller matsvinn men det inbegrips i
läroplansformuleringarna (Skolverket, 2013).
Håll Sverige Rent har jobbat under flera års tid med att genomföra kommunikationsinsatser och producera pedagogiskt material riktat till skolan. Grundstommen i
Håll Sverige Rents arbete mot skola och förskola är certifieringen Grön Flagg.
Grön Flagg är ett pedagogiskt verktyg som erbjuder kontinuerligt och handlingsinriktat miljö- och hållbarhetsarbete. Idag ingår ca 2500 skolor och förskolor och
250 000 barn och unga38 nås av detta arbete (underlag från Håll Sverige Rent).
Naturvårdsverket bedömer, utifrån ovan kriterier, att undervisning i skolan är ett
effektivt sätt att nå ut med arbetet, dels direkt via ett minskat matsvinn i skolorna
(se även avsnittet om storkök) samt indirekt genom att barnen påverkar sina föräldrar med att förebygga uppkomsten av matavfall samt tar med sig frågan genom
livet. Styrmedlet går vidare från en första gallring och diskuteras vidare under avsnitt 4.
3.3.2.3
LIVSSTILSPROJEKT
Att coacha familjer till en hållbar livsstil har visat sig ge långsiktigt goda resultat,
bland annat för att minska matsvinnet. Leva Livet i Göteborg är ett exempel på
coaching där några vanliga familjer fått pröva att leva ett grönare liv under ett år.
Om alla Göteborgare skulle lyckas leva som den duktigaste familjen, blir mängderna knappt en femtedel av dagens nivå på 460 kg per person om året. Den bästa
familjen lyckades minska sitt avfall med 60 %. Alla familjer utom en lyckades
minska sitt avfall. Resultatet från avfallsutmaningen bygger på vägningar av avfal38
Av totalt ca 1,4 miljoner
54
NATURVÅRDSVERKET
let för tio av de elva familjerna som deltar i projekt Leva Livet. I genomsnitt minskade familjerna sitt avfall med en fjärdedel. Matavfallet minskade med en fjärdedel, tidningarna med två % och de vanliga soporna minskade med cirka 40 %.39
Styrmedlet bedöms att ha hög måluppfyllese för de familjer som berörs men det är
höga administrativa kostnader och kostnadseffektiviteten bedöms vara låg eftersom
man med ett omfattande arbete endast når ut till ett fåtal individer. Naturvårdsverkets bedömning är att inte gå vidare med detta styrmedel i detta steg.
3.3.2.4
FÖRESKRIFT OM KOMMUNAL AVFALLSPLANERING
I dagsläget finns redan en föreskrift om kommunal avfallsplanering (2006:6) och
en revision av denna planeras genomföras under 2014. I dagsläget står följande i
föreskriften:
- I 3§ p3 står det att planen ska innehålla uppgifter om insamlade avfallsmängder.
o Det allmänna rådet till 3§ beskriver vilka avfallsmängder man menar och där ingå matavfallet
- I 7§ står det att planen ska innehålla ”mål för hur avfallets mängd och farlighet kan minskas”. Målen ska utgå från nationella miljökvalitetsmål och
regionala mål som berör avfallsområdet.
- I 9§ står det ”Planen ska beskriva de åtgärder som kommunen planerar att
vidta för att uppnå de uppsatta målen enligt 7-8 §§.
Utsorteringen av matavfall kanske inte i sig leder till ett minskat matavfall även om
erfarenheter från verksamhetssidan säger att ett synliggörande av mängderna ofta i
sig leder till minskade mängder. Det som ändå slängs kan tas om hand i landets
biogasanläggningar. Vid hög efterlevnad förväntas föreskriften leda till hög
måluppfyllelse. Transaktionskostnaderna bedöms som relativt låga eftersom föreskriften redan finns och den dynamiska effektiviteten låg. Föreskriften finns men
dess effekt behöver öka och diskuteras vidare under avsnitt 4.
3.3.3
Storkök
I nedanstående avsnitt diskuteras och bedöms tre befintliga styrmedel riktade mot
storkök.
3.3.3.1
MATLANDET SVERIGE
Jordbruksverket har finansierat projektet med 2 850 000 kr. Medverkande kommuner har medfinansierat projektet dels genom en anmälnings- eller deltagaravgift,
lokal-, livsmedels- och resekostnader och dels genom den tid som både personer i
workshoparna och måltidspersonal avsatt i projektet motsvarande 841 000 kr. Hushållningssällskapen har medfinansierat genom arbetstid för de deltagande matkon39
www.goteborg.se
55
NATURVÅRDSVERKET
sulterna vid projektstart och projektuppdatering samt för arbete med hemsida. Under projektets gång har man genomfört 12 workshops med representanter från
120 kommuner, dvs. ca 200 personer, 93 utbildningar (143 hel- och halvdagar)
med ca 1 700 deltagare, skickat ut 9 nyhetsbrev, skapat en hemsida med ca
20 000 besökare samt varit synliga i sociala medier såsom Facebook.40
Utbildning av kostchefer bedöms att ha hög måluppfyllelse. Kostnader för genomförande i relation till effekt är svåra att bedöma men efter kontakter med ett antal
kommuner som deltagit eller andra som satsat på att engagera kostchefer i frågan
så har en tydlig effekt uppmätts. Paralleller kan dras till Sundsvalls sjukhus som
uppmätte ett minskat svinn på 47 % genom att synliggöra och lyfta frågan i organisationen.
Matlandet Sverige var ett begränsat projekt men bedöms ha haft god effekt på förbyggande arbete där det genomfördes. I nästa avsnitt diskuteras ett utökat förslag
om statligt bidrag till utbildning av kostchefer eller för finansiering av matsvinnsrådgivare för att nå ut nationellt.
3.3.3.2
LAGSTIFTNING OM UPPVÄRMD MAT
I dagsläget finns ett förbud att värma upp mat som redan är tillagad och varmhållen
eftersom det står i strid med hälsa och näringsfrågor. Förbudet leder till uppkomst
av matavfall men det är egentligen inte förbudet i sig som är problemet utan bristen
på tillagningskök nära konsumenten. Denna lagstiftning utvärderas inte vidare men
nämns endast här eftersom den är den delorsak till varför matavfall uppkommer.
Dock ligger inte lösningen i en ändring i denna lagstiftning utan snarare i tillagningskedjan.
3.3.3.3
VÄGLEDNINGAR OCH RÅD KOPPLADE TILL OFFENTLIGA
MÅLTIDER
Livsmedelsverket ger råd om måltider inom vård, skola och omsorg. Broschyren
med råden om maten i skolan, ”Bra mat i skolan” har skrivningar om matsvinnsarbete och hållbar mathantering ur ett miljöperspektiv. På Livsmedelsverkets webbplats för måltider inom området finns ytterligare information om den information
som Nordiska ministerrådet gett ut under rubriken ”kasta mindre mat”. Övriga råd
till förskolan och äldrevården bör kompletteras med skrivningar om att minska
matsvinnet.
De lokala myndigheterna genomför livsmedelskontroller för att se till att verksamheterna lever upp till kraven i lagstiftningen. Livsmedelsverket har tagit fram vägledningar för att hjälpa inspektörerna att tolka lagstiftningen och utöva en kontroll
som är riskbaserad och ger effekt. Vägledningarna har kompletterats med kontroll40
Personlig kommunikation, Cecilia Corin, Hushållningssällskapet, 2013-08-28
56
NATURVÅRDSVERKET
handböcker för branscherna butik och storhushåll som ger en möjlighet att göra
skrivingar som är mer situationsanpassade. Kontrollhandbok för storhushåll publicerades i maj 2013 och innehåller flera skrivningar som tydliggör att livsmedelsföretagaren har ansvaret för att maten är säker och att denne ska ges möjlighet att
själv göra bedömningar om mat ska kasseras eller inte. Ett exempel:
”Det innebär en risk att spara mat som har stått framme på en buffé, eftersom den
kan ha kontaminerats av gästerna. Väljer en företagare ändå att spara maten ska
denne ha övervägt riskerna för att maten inte längre är säker. Denne bör då göra
överväganden om hur länge maten stått framme, hur många gäster den exponerats
för, om maten stått obevakad, om den stått med eller utan skyddande lock, hur
varmhållning och kallhållning fungerat etc. Matsvinn förebyggs bäst genom att
man sätter fram mindre mängder åt gången, speciellt vid påfyllning i slutet av
serveringen”
3.3.4
Restauranger
Livsmedelsverket reglererar sektorn genom lagstiftning, vägledning och tillsyn vad
gäller regler för datummärkning, förvaring och hantering. Dock är inget riktad mot
minskat matavfall och dessa styrmedel utvärderas inte vidare.
3.3.5
Butiker och grossister
Livsmedelsverket reglererar sektorn genom lagstiftning, vägledning och tillsyn vad
gäller regler för datummärkning, förvaring och hantering. Dock är inget riktad mot
minskat matavfall och dessa styrmedel utvärderas inte vidare.
3.3.6
Livsmedelsindustrin
Livsmedelsverket reglererar livsmedelsindustrin genom lagstiftning, vägledning
och tillsyn vad gäller regler för datummärkning, förvaring och hantering. Dock är
inget riktad mot minskat matavfall och dessa styrmedel utvärderas inte vidare.
3.3.7
Samlad bedömning av befintliga styrmedel
De befintliga styrmedel som bedöms kunna få ett bredare genomslag om det genomförs nationellt och mer systematiskt är undervisning i skolan/Håll Sverige
Rent, en variant på Matlandet Sverige (som utvecklas vidare under 3.4.3.3) samt
högre efterlevnad av Föreskrift om kommunal avfallsplanering och råd om offentliga måltider. Mervärdesskatten på livsmedel kommer också att diskuteras vidare,
ur ett mer långsiktigt perspektiv, under avsnitt 4.3
57
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 20 Samlad bedömning av befintliga styrmedel
MU
Övergripande: Mervärdesskatt livsmedel
Övergripande:Viktbaserad avfallstaxa
Hushåll: Undervisning skolplan + Håll Sverige Rent
Hushåll: Livsstilsprojekt
Hushåll: Förskrift kommunal avfallsplanering (2006:6)
Storkök och restauranger: Matlandet Sverige
Storkök och restauranger: Råd offentliga måltider
3.4
2
2
3
4
4
4
3
TK
DE
4
2
4
1
2
3
3
1
2
2
4
2
4
2
KE
3
2
4
2
3
3
2
Summa
poäng
10
8
13
11
11
14
10
Potentiella nya styrmedel
I detta avsnitt går vi mycket kortfattat igenom en bruttolista på potentiella nya
styrmedel som kan vara aktuella att införa. Återigen, endast styrmedel som förväntas styra mot de åtgärder som diskusterats i föregående kapitel behandlas. I vissa
fall har även andra styrmedel varit uppe för diskussion, dessa är då kort kommenterade men inte bedömda utefter kriterier eftersom de inte anses styra mot åtgärderna. Dessa bedöms på samma sätt som de befintliga, dvs. utefter de kriterier som
listas i avsnitt 3.2.
3.4.1
Övergripande
3.4.1.1
FÖRESKRIFT OM DATUMMÄRKNING
Styrmedlet handlar om att skapa en föreskrift (alternativt vägledning) om att ändra
märkningen på matvaror från ”bäst före” till ”minst hållbar till”. En sådan föreskrift behöver åtföljas av en kommunikationsinsats. En viktig orsak till att konsumenter slänger mat beror på att de inte vill äta mat som har bäst före-datum som
passerat. Detta trots att stor del av maten är ätbar en tid efter angett datum. Idag
finns inte studier som kan visa på vilken effekt dessa förslag på ändringar har på
minskat matsvinn. Naturvårdsverket väljer därför att inte gå vidare med en sådan
föreskrift inom ramen för etappmålsuppdraget men väljer att lyfta frågan som en
långsiktig insats under avsnitt 4.3.
3.4.1.2
KOMBINATION: FÖRLÄNGA DATUM OCH ÄNDRA
KYLTEMPERATUR
Syftet med denna kombination skulle vara att det underlag som Naturvårdsverket
låtit ta fram visar att endast sänkt kyltemperatur (både hos butik och hushåll) i sig
innebär en liten minskning bland hushållen men att det i butiker inte leder till
minskat matavfall (Naturvårdsverket, 2013 d). Om en sänkt kyltemperatur däremot
skulle kombineras med ändrade ”bäst före-datum” finns det möjlighet att minska
matavfallet ytterligare hos konsumenterna men det finns också en möjlighet att det
minskar hos butikerna. Dock finns inget säkert underlag som visar på en effekt av
detta hos butikerna idag, varför Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare med frågan inom ramen för etappmålsuppdraget men väljer att lyfta frågan som en långsiktig insats under avsnitt 4.3.
58
NATURVÅRDSVERKET
3.4.1.3
FÖRBUD MOT ATT SLÄNGA MAT
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler ska förebygga negativa effekter av verksamheter och öka miljöhänsynen. Reglerna ska tillämpas i alla sammanhang där miljöbalkens bestämmelser gäller. Enligt hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel
ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet vidta de skyddsåtgärder
och den försiktighet som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Miljöbalkens försiktighetsprincip innebär att redan risken för negativ påverkan på människors hälsa och miljön gör att verksamhetsutövaren är skyldig att vidta åtgärder
för att förhindra en störning.
Ett förbud mot att slänga mat skulle kunna stödjas av de allmänna hänsynsreglerna
men bedöms som troligen inte genomförbart. Ett totalt förbud mot att slänga mat
kräver en omfattande och kostsam tillsyn vilken sannolikt kommer att överstiga
nyttan i ett minskat svinn. Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare med detta
styrmedel.
3.4.1.4
FÖRESKRIFT OM RAPPORTERING
Syftet med föreskriften skulle vara att reglera att alla verksamheter (storkök, större
restauranger, butiker och livsmedelsproduktionen) att sortera matavfallet, rapportera uppmätta mängder samt upprätta en åtgärdsplan. Detta skulle leda till ett synliggörande av matavfallet för samtliga aktörer, vilket i sig visat sig vara effektivt
för att förbygga matavfall. Det är dock viktigt att de uppmätta mängderna kan rapporteras in på ett tydligt sätt och hanteras centralt. Att bara mäta och rapportera in
data utan att den sedan används bedöms inte effektivt utan ett centralt inrapporteringssystem behöver i så fall upprättas. Risken med ett sådant här ansvar är att
verksamheterna kan rapportera in felaktig data om inte tillsynen är tillräcklig.
Mindre privata verksamheter kan troligen inte avkrävas att mäta, rapportera och
upprätta åtgärdsprogram då det blir en stor kostnadspost i relation till verksamheten. Dock kan kravet att sortera ut läggas även på mindre verksamheter.
Naturvårdsverket bedömer att detta är ett styrmedel som spänner över flera aktörer
i kedjan och att det har potential till medelhög måluppfyllelse. Transaktionskostnaderna bedöms dock som relativt höga och kostnadseffektiviteten sannolikt låg. Om
kravet endast ställs på offentliga verksamheter, större restauranger och hotellkedjor
bedöms kravet som rimligt.
I 7§ i avfallsförordningen står att ”Kommunen får meddela ytterligare föreskrifter
om hanteringen av hushållsavfall” där hushållsavfall definieras i 15 kap §2 i Miljöbalken som ”Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhets”. Naturvårdverket har därmed inte
bemyndigande att ställa krav på verksamheter utan det åligger kommunerna. Naturvårdverket väljer dock att rekommendera att en sådan här föreskrift tas fram. I
avfallsutredningen föreslås bl.a. att hushållsavfall endast ska avgränsas till avfall
59
NATURVÅRDSVERKET
från hushåll samt att kommunerna inte längre ska vara ansvariga för avfallet från
andra verksamheter. Den propositionen som följer av avfallsutredningen är ännu
under bearbetning och inget datum för beslut är fastlagt. Det är därför knepigt i
detta skede att föreslå ett styrmedel när vi inte vet hur avfallet kommer klassas i
framtiden och vem som kommer vara ansvarig för avfallet. Naturvårdsverket väljer
därför att diskutera detta styrmedel som ett alternativ att plocka upp så snart propositionen kommit, se avsnitt 4.3.
3.4.1.5
VIKTBASERAD MATAVFALLSTAXA
En viktbaserad avfallstaxa för butiker, grossister och livsmedelsindustrin endast på
det utsorterade matavfallet skulle kunna ge effekt. Då blir det ett tydligt incitament
att minska sina matavfallsmängder men det kan lika gärna leda till att man ökar
kompostering eller att avfallet hamnar felaktigt i andra icke avgiftsbelagda fraktioner. Dock finns det en målkonflikt mellan ett minskat matavfall och en ökad
biogasproduktion. Verksamheter som börjat sortera ut sitt matavfall och investerat i
behållare, för att minska sin månatliga volym- eller viktbaserade avfallstaxa, i tron
om att matavfallet tas om hand gratis till biogasanläggningarna kan troligen känna
sig lurade om man nu även inför en viktbaserad avfallstaxa på det utsorterade
matavfallet. Om taxan är densamma kommer troligen utsorteringen att avstanna
eftersom det inte lönar sig att sortera. Detta leder då till minskad leverans av
matavfall till biogasanläggningarna. Om taxan är lägre för matavfallet kan incitament fortfarande finnas att sortera ut matavfallet från övriga sopor men känslan av
att spelreglerna plötsligt ändras kvarstår. Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare
med detta styrmedel eftersom det råder stora osäkerheter kring dess styrande effekt
på problemet, nämligen uppkomsten av matavfall.
3.4.2
Hushåll
På hushållssidan ligger problemet med uppkomsten av avfall framförallt i att hushållen har ett beteende som leder till generering av avfall. Styrmedel inom sektorn
behöver därför riktas mot att ändra dessa beteenden så att matavfallet minskar. En
ökad matmoms är ett exempel på ett ekonomiskt styrmedel som eventuellt skulle
kunna leda till minskat matavfall men som inte bedöms hinna få effekt inom
etappmålsperioden. För etappmålsperioden anser Naturvårdsverket att det framförallt är information, dels nationellt och dels kommunalt, som kan bidra till önskvärd
effekt.
3.4.2.1
KOMMUNIKATIONSINSATS
En kommunikationsinsats som pågår under hela etappmålsperioden och som lyfter
fram tydliga förslag på hur hushållen kan minska sitt matavfall och därmed spara
pengar. Syftet med insatsen är att lyfta de vinster som hushållen kan göra genom
att minska sitt matavfall. Kanaler för insatsen kan bl.a. vara traditionell media som
tv och tidningar men också genom sociala medier. Kommunikationsinsatsen bör
dra lärdomar av andra framgångsrika insatser, t.ex. den brittiska motsvarigheten
inom ramen för WRAP Love Food Hate Waste som fick ett stort genomslag.
60
NATURVÅRDSVERKET
Naturvårdsverket bedömer måluppfyllelse som hög med relativt låga transaktionskostnader och hög dynamisk effektivitet och styrmedlet tas vidare under avsnittet 4
under samlade insatser mot matavfall.
3.4.3
Storkök – offentlig drift
3.4.3.1
VÄGLEDNING TILLAGNINGSKÖK
Flera studier visar att matavfallet minskar ju närmare konsumenten maten tillagas.
De kommuner som använder tillagningskök nära konsumenterna har i regel mindre
matsvinn än de kommuner som har centrala produktionskök med mottagningskök.
Orsakerna till svinn är olika för dessa tre typer. I dagsläget finns det tillagningskök
i flera kommuner som inte används ändamålsenligt eftersom det ansetts spara
pengar att laga maten centralt och sedan transportera den uppvärmd ut till de olika
verksamheterna.
En vägledning om tillagningskök skulle kunna visa på nyttan med tillagningskök,
dels som kostnadsbesparande, förkortad värmekedja och minskat matavfall.
Måluppfyllelsen bedöms som medel med relativt höga transaktionskostnader eftersom vissa kommuner måste bygga nya kök medan andra måste återställa tidigare
tillagningskök för ändamålet. Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare med detta
styrmedel inom ramen för etappmålet men lyfter frågan som ett effektivt långsiktigt styrmedel under avsnitt 4.3.
3.4.3.2
VÄGLEDNING OM REGLER FÖR ATT SKÄNKA MAT
De aktörer som tillfrågats vad som gäller för att skänka mat vidare är skeptiska
eftersom det finns tydliga regler runt hantering av redan uppvärmd mat. Om maten
har hållits uppvärmd en viss tid förlorar den dels näringsinnehåll men risk finns
även för en ökad bakterieflora och sämre kvalité på maten. Eftersom det dels strider mot regler om uppvärmd mat och dels kan finnas risk för att offentlig mat konkurrerar med privata aktörer går Naturvårdsverket inte vidare med detta.
3.4.3.3
EKONOMISKT STÖD
Ett annat styrmedel är ett statsbidrag för utbildning eller för finansiering av
matsvinnsrådgivare.
Utbildningar av kostchefer skulle syfta till att utbilda personalen hur man kan
minska matsvinnet genom att planera sin matproduktion. För att ett sådant styrmedel ska få effekt krävs en kontinuitet i utbildningen med grundkurs och uppföljning. Annars riskerar effekten att bli kortlivad. Styrmedlet bedöms ha hög måluppfyllese om det genomförs nationellt och bidra till dynamisk effektivitet i termer av
innovativa lösningar för att minska matavfallet.
61
NATURVÅRDSVERKET
Irland har t.ex. 44 stycken s.k. matavfallsambassadörer som jobbar med att informera om hur man undviker matsvinn, medverkar vid events och håller föredrag.
Dessa ingår som en del i den bredare satsningen Stop Food Waste Programme och
riktar sig till hushåll och individer, på Irland. Tanken med ett liknande system i
Sverige skulle främst vara med inriktning på storköken men en matsvinnsrådgivare
kan naturligtvis finnas tillgänglig även utanför denna krets.
Naturvårdsverket väljer att endast gå vidare med ett ekonomiskt stöd till
matsvinnsförebyggande arbete genom matsvinnsrådgivare. Vi gör bedömningen att
matsvinnsrådgivare når ut till fler än bara kostchefer inom offentliga kök. Andra
målgrupper är hushållen, privata entreprenörer, restauranger, butiker och livsmedelsindustrin. En mer detaljerad diskussion återfinns under avsnitt 4 inom ramen
för samlade insatser mot matavfall.
3.4.3.4
INFORMATION VIA INSPEKTION
Grunden för detta styrmedel skulle vara att miljöskydds- och livsmedelsinspektörer
för en dialog med storköken i samband med inspektion. Dock är livsmedelsinspektörerna är i allmänhet noga med att skilja på sina roller (rådgivning och kontroll).
Att ta med sig information ut vid inspektion är i teorin fullt möjligt, men inte så
sannolikt i praktiken. Gäller det tvingande regler, som till exempel utfasning av
kylmedier, så skulle det gå det bra. Livsmedelsagronomer är ofta anställda som
livsmedelsinspektörer men får i sin utbildning ingen kunskap om miljölagstiftningen, vilket man får om man läser de specifika miljö-och hälsoskyddsutbildningarna..
Det bästa är snarare att informera om matsvinn vid de redan befintliga regelbundna
företagsträffar eller miljökontorets informationsträffar, som de flesta miljö- och
hälsoskyddskontor har för att informera dem de bedriver tillsyn mot om ny lagstiftning och annat som är på gång. Inom ramen för etappmålet bedöms detta styrmedel
ha begränsad effekt. Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare med styrmedel.
3.4.4
Storkök – privat drift
För att de styrmedel som lyfts under tidigare avsnitt, för storkök med offentlig
drift, ska få effekt även för de storkök som drivs av en privat aktör genom upphandling krävs det att upphandlingsdokumenten speglar ett mål om matsvinnsförebyggande arbete. Efter kontakt med framförallt en aktör framkommer det att det är
ett problem att det å ena sidan ställs krav i upphandlingen om att aktören ska vara
miljö- och klimatanpassad samtidigt som det ställs krav på att det alltid ska finnas
fem rätter hela dagen att välja på, annars utgår vite. Om aktören alltid måste se till
att t.ex. fem rätter finns tillgängliga så ökar sannolikheten för uppkomst av svinn.
Om det ställs tydligare och enhetligare krav på aktörerna, som ligger i linje med ett
avfallsförebyggande arbete, kan upphandling som styrmedel vara effektivt för
denna sektor. Det styrmedel som Naturvårdsverket väljer att ta vidare benämns
Vägledning Grön Upphandling och beskrivs närmare under avsnitt 4.2.3.
62
NATURVÅRDSVERKET
3.4.5
Restauranger
I likhet med hushållen bedöms en kommunikationsinsats vara det styrmedel som
ligger närmast att använda. I likhet med insatsen mot hushåll bör en sådan kampanj
rikta in sig mot att synliggöra de vinster som verksamheterna kan göra genom att
minska sitt svinn och ge förslag på enkla och genomförbara åtgärder såsom att t.ex.
kundanpassa portionsstorleken. Men även lyfta goodwill och de etiska aspekterna
av att minska sitt matavfall. Informationen kan inspirera aktörerna att agera för ett
minskat matavfall men restaurangerna lämnas med valfriheten vilka åtgärder som
passar deras verksamhet. Naturvårdsverket bedömer att styrmedlet har hög måluppfyllelse om det genomförs parallellt med insatsen mot hushållen, med en gemensam logga och samma stil på layout. Styrmedlet skulle sjösättas inom ramen för
samlade insatser mot matavfall, se avsnitt 4.1.
3.4.6
Butiker och grossister
3.4.6.1
SKATT PÅ RETURNERAD MAT
Butikerna har idag möjlighet att reklamera många produkter redan när de når butiken, t.ex. frukt och grönt samt bröd som inte sålts. Detta gör att butikerna saknar
incitament att beställa lagom mängder för att minimera returen. Om butikerna
själva hade ansvar för uppkommet avfall även inom denna kategori av produkter
skulle incitamenten att beställa mindre öka, och att upprätta ett mer systematiskt
beställarsystem.
Det är en komplex uppgift att på ett bra sätt minska reklamationerna och det är
svårt att idag säga vilken effekt en skatt skulle få utan tillräckligt med underlag
som visar på hur svinnmängderna skulle fördelas mellan leverantörer och butiker.
Idag är system uppbygg så att de enskilda butikerna kan utforma lokala bedömningsgrunder och kan flytta gränsen till vad som är en reklamation. Leverantören
har små möjligheter att kontrollera varje enskild reklamation och kompenserar
därför ökade reklamationer genom att göra påslag på priset vilket gör att butikerna
i sin tur försöker flytta sina kostnader till leverantören genom högre andel reklamationer. Det skapas en ond cirkel. Frågan är vem som ska betala för svinnet.
Vissa butiker kan helt enkelt fortsätta slänga matavfall och välja att betala skatten.
En skatt anses generellt ha relativt låga transaktionskostnader men måluppfyllelsen
är ofta osäker. Ett sådant styrmedel kräver en mer utförlig utredning och i brist på
en sådan väljer Naturvårdsverket att inte gå vidare med detta styrmedel. Det är
även stor risk att effekterna av en sådan skatt inte är synliga inom ramen för detta
etappmål. Dock kan det vara intressant att se på ett sådant styrmedel på längre sikt
eftersom svinnmängderna är stora.
3.4.6.2
DRIVA RÄTTSFALL
Allmänna hänsynsregler borde innebära att det är förbjudet att slänga fullt ätbara
(tjänliga) matvaror. Att driva rättsfall kan innebära långa tidskrävande processer
63
NATURVÅRDSVERKET
vilket gör att det är osäkert om effekterna kan uppnås till 2020. Naturvårdsverket
väljer därför att inte gå vidare med detta styrmedel i dagsläget.
3.4.6.3
FRIVILLIGA ÖVERENSKOMMELSER
I frivilliga överenskommelser ingår staten och aktörerna i livsmedelskedjan en
överenskommelse om att alla ska bidra med olika åtgärder till att minska matsvinnet. Det är en åtgärd som visat på hög måluppfyllelse i andra länder (se t.ex.
WRAP) och är genomförbart inom ramen för detta etappmål. Naturvårdsverket
väljer därför att gå vidare med detta styrmedel, se avsnitt 4.1.2 samt breddar det till
att vara ett övergripande styrmedel som även omfattar andra verksamheter.
3.4.6.4
MÄRKNING AV BUTIK
Styrmedlet innebär att befintlig miljömärkning, som Svanen eller KRAV, utvecklas. Genom att inkludera ytterligare kriterier i certifieringen av märkning skulle
detta kunna ge butiker och grossister incitament att inkludera ett ’bra-svinn’ arbete.
Genom att utnyttja befintliga och välkända miljömärkningssystem anses detta
kunna få gott genomslag och kunna genomföras inom ramen för etappmålsperioden. Det bedöms ha relativt hög måluppfyllelse, ganska hög transaktionskostnader, leda till dynamisk effektivitet samt vara relativt kostnadseffektiva, framförallt om man bygger vidare på existerande miljömärkning. Naturvårdsverket väljer
att gå vidare med detta styrmedel, se avsnitt 4.2.4.1.
3.4.6.5
INFORMATION OM ORDERSYSTEM
Styrmedlet innebär att butiker och grossister ska få tillgång till information om hur
de kan minska sitt svinn genom att göra ändringar eller komplettera i sina ordersystem.
Information som styrmedel ger en osäker måluppfyllelse. Dock kan den införas till
en låg kostnad. Naturvårdsverket väljer att gå vidare med detta styrmedel då det
kan bidra till ökad kunskap om hur förbättrade order- och beställningssystem kan
leda till minskat svinn och därmed också minskade kostnader för butiker och grossister till en relativt låg kostnad, se avsnitt 4.2.4.2.
3.4.6.6
VÄGLEDNING OM OLIKA EFFEKTIVA ÅTGÄRDER
En vägledning ger butiker och grossister råd och underlag som underlättar deras
arbete med att minska sitt matavfall i butiken genom att t.ex. skänka den till välgörenhet, sälja den vidare till restaurang efter bäst före-datum, sälja färskt kött som
fryst.
Kombinationen av vägledande material förväntas styra mot några av de åtgärder
som föreslås för butiker och grossister. Dessa åtgärder har visat ha relativt stor
effekt och måluppfyllelsen bedöms därför som hög. Transaktionskostnaderna kan i
början vara höga med förväntas plana ut när butiker och grossister anpassat sig och
64
NATURVÅRDSVERKET
hittat sina system för att minska sitt matavfall. Vägledningen förväntas leda till
dynamisk effektivitet eftersom den ger utrymme för varje aktör att själv skapa sitt
system och inte tvingar in aktörerna i ett visst system. Kostnadseffektiviteten med
själva styrmedlet bedöms som medel, de åtgärder som styrmedlet styr mot är majoriteten i det lägre kostnadsspannet i kr per kg minskat avfall. Naturvårdsverket
väljer att gå vidare med detta styrmedel, se avsnitt 4.2.4.3.
3.4.6.7
VÄGLEDNING OM FÖRVARING
I ett tidigt skede under regeringsuppdraget diskuterades även huruvida en vägledning om att förvara livsmedel i en lägre kyltemperatur skulle kunna ge effekt på
matavfallet. SP, Sverige Tekniska forskningsinstitut fick i uppdrag att titta på detta
och kommer i sin studie fram till att effekten skulle vara begränsad så länge inte
bäst före-märkningen också ändras. På grund av låg måluppfyllelse går Naturvårdsverket inte vidare med detta styrmedel.
3.4.6.8
FÖRBUD MOT FÖRBRÄNNING
Ett förbud mot förbränning av matavfall har också diskuterats. Frågan är dock om
det styr mot att förebygga matavfallet eller om det främst styr mot att ökad andel
matavfall blir biogas. På grund av osäker måluppfyllelse väljer Naturvårdsverket
att inte gå vidare med detta styrmedel.
3.4.6.9
FÖRBUD MOT ATT SLÄNGA OSORTERAT MATAVFALL
Detta förslag på styrmedel följer argumenten för ett förbud mot förbränning av
matavfall, dvs. det styr inte mot att verkligen förebygga matavfall. Det finns även
en risk för att det är svårt att utöva tillsyn vilket gör att kostnaden för tillsyn kan
vara högre än den effekt som styrmedlet skulle bidra till att uppnå. Naturvårdsverket väljer att inte gå vidare med detta styrmedel.
3.4.7
Livsmedelsproduktion
Livsmedelsindustrin innefattas av några av de övergripande styrmedlen, bland
annat föreskrift om sortering, rapportering och upprättande av åtgärdsplaner, i ett
långsiktigt perspektiv. Nedan presenteras ytterligare två som är kopplade till åtgärder för att minska matavfallet.
3.4.7.1
STÖDPROGRAM TILL INDUSTRIN
Styrmedlet innebär att upprätta ett stödprogram till industrin för att de lättare ska
kunna införa åtgärdsprogram. Det skulle kunna kombineras med en eventuell motprestation. Ett stödprogram för industrin kan vara aktuellt på längre sikt och det
skulle kunna utformas på olika sätt, t.ex. genom att upprätta ett forskningscenter
som WRAP i Storbritannien. Att starta ett stödprogram kräver lång tid att designa
och sjösätta och det finns en risk att effekterna av ett sådant program inte uppnås
inom tidsramen för detta etappmål. Naturvårdsverket väljer därför att inte gå vidare
med detta styrmedel idag. Dock bör diskussioner inledas om ett stödprogram på
längre sikt, se avsnitt 4.3.5.
65
NATURVÅRDSVERKET
3.4.7.2
FRIVILLIGA ÖVERENSKOMMELSER
I frivilliga överenskommelser ingår staten och aktörerna i livsmedelskedjan en
överenskommelse om att alla ska bidra till att minska matsvinnet. Se avsnitt 3.4.6.3
angående frivilliga överenskommelser för butik. Naturvårdsverket tar styrmedlet
vidare som en komponent under samlade insatser mot matavfall, se avsnitt 4.1.2.
3.4.8
Samlad bedömning nya styrmedel
Några av styrmedel i den samlade bedömningen ovan bedöms som mer långsiktiga
alternativ och tas därför upp kort under avsnitt 4.3. Detta gäller matmomsen, föreskriften om datummärkning, kombinationen datum märkning och kyltemperatur,
föreskriften om sortering, rapportering och åtgärdsprogram samt stödprogram till
industrin.
Tabell 21 Samlad bedömning nya styrmedel
ÖVERGRIPANDE
Vägledning: Ändrad bäst före till minst hållbar + info
Lagstift: Förlänga bäst före + kyltemp
Förbud slänga mat (allmänna hänsynsregler)
Föreskrift: Krav sortera matavfallet, rapportera mängd matavfall
HUSHÅLLEN
Kommunikationsinsats
STORKÖK - offentlig drift
Vägledning tillagningskök
Vägledning skänka mat
Ekonomiskt stöd (utbildning/matsvinnsrådgivning)
Information via inspektion
STORKÖK - privat drift
Grön upphandling
RESTAURANGER
Kommunikationsinsats
BUTIKER OCH GROSSISTER
Skatt på returnerad mat
Rättsfall allmänna hänsynsregler
Frivilliga överenskommelser
Märkning av butik
Information beställar- och ordersystem
Vägledning skänka, sälja maten vidare, sälja maten billigare
Förbud mot förbränning
Förbud mot att slänga osorterat matavfall
LIVSMEDELSINDUSTRIN
Stödprogram till industrin
Frivilliga överenskommelser
66
Summa
poäng
MU
TK
DE
KE
4
2
5
4
3
1
3
3
3
2
3
4
2
13
8
9
13
4
3
3
4
14
3
2
3
3
4
2
4
3
11
n/a
13
n/a
4
3
4
3
14
4
3
3
4
14
3
3
4
4
4
4
3
4
2
2
4
3
3
3
2
2
3
3
4
3
3
4
2
3
3
2
4
3
3
3
2
2
11
10
16
13
13
14
9
11
4
4
3
2
4
3
3
2
13
11
NATURVÅRDSVERKET
4
Föreslagna styrmedel
I detta avsnitt redovisas de förslag som Naturvårdsverket lyfter fram. Baserat på
ovanstående analyser är både några förändrade befintliga styrmedel aktuella samt
helt nya styrmedel. Några styrmedel tas upp under 4.3, långsiktiga styrmedel.
Tabell 22 Styrmedel som Naturvårdsverket föreslår
Sektor
Befintliga styrmedel
Hela livsmedelskedjan
Specifika styrmedel
per sektor
Hushåll
Storkök – offentlig
drift
Storkök – privat
drift
Restauranger
Butiker och grossister
Nya styrmedel
Samlade insatser mot matavfall via:
Kommunikationsinsatser
Frivilliga överenskommelser
Undervisning i skolan
Ekonomiskt stöd Matsvinnsrådgivare
Befintliga styrmedel
Föreskrift om
kommunal avfallsplanering
Förändrade råd
om offentliga måltider
Komplettering av
kriterier för miljömärkning
Livsmedelsindustrin
Nya styrmedel
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Grön upphandling
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Information om ordersystem
Vägledning om att skänka, sälja vidare och frysa in och sälja billigare
Berörs av samlade insatser ovan
I nedanstående avsnitt diskuteras varje styrmedel ytterligare.
4.1
Övergripande styrmedel
För att nå ut brett och för att få ett genomslag föreslår Naturvårdsverket ett paket
av övergripande styrmedel.
4.1.1
Kommunikationsinsatser
Information används i miljöpolitiken såväl för att direkt påverka människors beteende som för att bereda vägen för andra och mer tvingande styrmedel. Information
67
NATURVÅRDSVERKET
som styrmedel är inte tvingande och oftast inte kontroversiellt att genomföra. Det
är ett nödvändigt men inte i sig själv tillräckligt styrmedel för att lösa miljöproblem
– det krävs en kombination av styrmedel för att nå resultat. Informationsmottagaren
är inte tvingad att göra någonting av det som informationen handlar om. Även om
informationen inte direkt leder till ändrade beteenden kan det ändå öka kunskaper
och påverka attityder så att människor lättare accepterar samhälleliga beslut om
t.ex. ökade kostnader eller inskränkningar i friheten att välja. Det är också svårt att
avgöra till exempel hur effektiv just en informationskampanj har varit för att påverka beteenden och attityder. Information anses vara mest effektiv som styrmedel
om mottagarna är direkt berörda och kan tala om för avsändaren vilken sorts information de vill ha och behöver. Att visa upp goda exempel är ett sätt att använda
information som styrmedel. Ett exempel är att forskare vid Kansas State University, endast genom att sätta upp en enkelt A4-ark i universitetsmatsalen lyckades
minskat matavfallet med 15 %. I Norden (2013) lyfts att ”mer information leder till
hållbara beteenden” upp som en myt. Författarna skriver att beslutsfattare haft en
övertro till att mer information leder till att konsumenterna fattar rätt beslut. Författarna konstaterar senare i texten att för att information ska få effekt bör den bl.a.:
1. Fokusera på kvalitén i informationen och på kommunikations kanalerna
2. Inrikta sig på specifika målgrupper med specifika budskap
3. Öka ambitionsnivån
4. Använda innovativa tekniker för att nå ut
Den kommunikationsinsats som Naturvårdsverket föreslår nedan syftar just till att
inte bara bestå av mer information men utan rätt och välriktad information samt att
det ska vara en kontinuerlig insats som återkommer och som konsumenten möter i
butiker, restauranger och andra verksamheter.
Syftet med att engagera medborgare i matsvinnsarbetet är att invånarnas medvetenhet om och förståelse för matsvinnets betydelse för miljön och ekonomin ska
öka samt leda till förbättrad kunskap om hur de kan minska sitt eget matsvinn, både
i hemmet, när man äter ute samt i butik. Det är därför viktigt att informera medborgarna om miljövinsten samt den privatekonomiska vinsten med att minska matsvinnet. Genom att informera om matsvinnets värde, i form av resurs och råvara,
kan fler människor förstå dels den faktiska miljöpåverkan dels den privatekonomiska vinsten med att minska sitt matsvinn.
Storbritannien har drivit en informationskampanj kallad Love Food Hate Waste
sedan 2007. Kampanjen drivs av WRAP (Waste and Resource Action Programme)
med fokus på att ta fram praktiska exempel på hur man kan minska sitt matavfall
och hur detta ger ekonomiska fördelar. Kampanjen startade med forskning för att
identifiera källor och förstå orsaken till matsvinn. Denna inledande fas kostade ca
700 000 euro. Löpande kostnader uppgick till ungefär 2,4 miljoner euro per år
vilket inkluderade reklam (1,2-1,7 miljoner euro), public relations (0,23-0,47 miljoner euro), webbsida (0,23 miljoner euro) samt framtagning av nytt kommunikationsmaterial och olika seminarier. Majoriteten av informationsarbetet skedde ute i
68
NATURVÅRDSVERKET
kommunerna, i Manchester (en kommun på 500 000 invånare) har man t.ex. spenderat ca 6 öre per hushåll och år på kampanjen medan Worcester (en kommun med
100 000 invånare) spenderade 1,5 kronor per hushåll och år.
Så kallade livsstilsprojekt har genomförts både i Storbritannien och i Göteborg. I
EcoTeams i England hade 3 600 hushåll deltagit, fram till 2008. Sju av tio hushåll
minskade sitt svinn med 33 % i snitt. Den övergripande effekten av EcoTeams
visade att 94 % av familjerna jobbar mer aktivt för att minska sin miljöpåverkan än
före deltagandet. Leva Livet i Göteborg är ett annat exempel på coaching där
några vanliga familjer prövar på ett nytt grönare liv under ett år. Om göteborgarna
lyckas leva som den duktigaste familjen, blir mängderna knappt en femtedel av
dagens nivå på 460 kg per person om året. Den bästa familjen lyckades minska sitt
avfall med 60 %. Alla familjer utom en lyckades minska sitt avfall. I en kommunikationsinsats kan det vara värdefullt att lyfta fram de goda resultat som framkom
från denna typ av livsstilsprojekt, som goda exempel.
En nationell kommunikationsinsats om minskat matsvinn kommer att konkurrera
med det övriga flödet av information som strömmar till hushållen, restauranger,
butiker och livsmedelsindustrin, både via vanlig direkt reklam, sociala medier och
traditionella medier. Kommunikationsinsatsen om matsvinn behöver därför designas så att den sticker ut, bör inte vara av förbudskaraktär utan av en coachande
karaktär som även visar på nyttan av minska matsvinnet, både i reda pengar ur ett
privat- och företagsekonomiskt perspektiv samt ur ett miljö- och klimatperspektiv,
dvs. den totala samhällsekonomiska nyttan.
Förslagsvis genomförs kommunikationsinsatsen i samarbete mellan Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Konsumentverket i samråd med det
redan etablerade nätverket SaMMa samt branschen. Kampanjen behöver dessutom
vara är anpassad efter olika målgruppernas behov av information. För att en insats
ska få förväntad effekt behöver den vara långsiktig och pågå över hela etappmålsperioden med regelbundna aktiviteter, med en gemensam logga och gemensamt
material. Av vikt är också att det inte blir alltför stort fokus på seminarier och
workshops, dit kommer oftast endast de redan frälsta utan en insats bör fokusera på
att nå ut bortom dem som redan är pålästa och medvetna om frågan.
För hushållsperspektivet lyfter WRAP (2008) vikten av att ta hänsyn till hushållets
sammansättning i relation till orsakerna till svinnet. Studien visade att svinn inte är
direkt kopplat till t.ex. ålder, barn eller social klass utan det hade större korrelation
till hushållets storlek. Större hushåll genererade i snitt mer svinn än mindre hushåll.
Däremot på individnivå slänger personer i större hushåll mindre är personer i
mindre hushåll. Även en mindre studie i Sverige visar att mindre hushåll slänger
mer per person än i större hushåll (Johnsson et al, 2010). Segmentet storkök och
restauranger samt butiker är också heterogena segment med olika incitamentstrukturer beroende på vilken verksamhet som bedrivs. Dessa aspekter är viktiga att
69
NATURVÅRDSVERKET
hantera i en nationell kommunikationsinsats så att materialet utformas för olika
målgrupper.
Om vi antar att kostnaden per hushåll ligger i linje med kostnader för Love Food
Hate Waste i Storbritannien, inom intervallet 0,6-1,5 kr per hushåll och år skulle
det för en sex årsperiod i Sverige innebära en total kostnad på 14-35 miljoner kronor.
Inom etappmålet för textil tog IVL fram underlag på vad information och utbildning av konsumenter kan kosta. Deras antagande baseras i sin tur på Robinson &
Read (2005) som presenterar resultat från två stora intervjuundersökningar i Kensington och Chelsea. Dessa undersökningar genomfördes år 2000 och 2004. Vid
första intervjutillfället angav 48,9 % av de intervjuade att de källsorterade; vid
andra tillfället hade den siffran stigit till 72,8 %. Det är en ökning med 49 %. Insamlingssystemet hade inte förändrats mellan dessa undersökningar; det är ett system med fastighetsnära insamling av enbart två fraktioner (återvinningsmaterial
och övrigt avfall). Däremot hade flera informationsinsatser gjorts:
den första intervjuundersökningen, som omfattade 10 % av stadsdelens alla
hushåll,
informationsmaterial som vid samma tillfälle delades ut för hand till 39 %
av stadsdelens hushåll,
utskick med posten till alla hushåll, och
affischering på kommunens fordon, papperskorgar och lyktstolpar, och
även på bussar och i tunnelbanan.
Vi utgår från erfarenheterna i Kensington och Chelsea och använder följande antaganden i beräkningen av möjlig informationsinsats:
resultaten kan överföras till Sverige och skalas upp till 4,6 miljoner hushåll,
produktion och spridning av informationsbroschyrer till alla hushåll kostar
15 kr/hushåll
Två utskick av broschyrer under perioden, andra gången beräknas kosta
50 % av första gången
en nationell affischkampanj kostar 60 miljoner kronor, dvs. lika mycket
som den tvååriga klimatkampanj Naturvårdsverket genomförde för några
år sedan,
kostnaderna fördelas mellan de tre etappmålen; återvinning och återanvändning av textil, minskat matavfall samt återvinning och återanvändning
av hushållsavfall
70
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 23 Kostnad för informationsinsats (miljoner kronor)
70 (4,6 miljoner HH*15 kronor)
Kostnad för broschyrer,
utskick 1
Kostnad, utskick 2
Kostnad affischering
Total kostnad
Per etappmål41 (kostnad
fördelat på tre etappmål)
Årlig kostnad
35 (4,6 miljoner HH * 7,5)
60
165
55
10,542
Detta innebär att kostnaden för informationsinsats till samtliga svenska hushåll
uppgår till ca 10,5 miljoner kronor per år, eller totalt 55 miljoner kronor. Kostnaden för information och utskick direkt till restauranger, butiker och livsmedelsindustrin med en ökad frekvens till vartannat år, dvs. tre gånger under etappmålsperioden resulterar i en kostnad på ca 0,5 miljoner kronor. Den totala kostnaden för
en nationell kommunikationsinsats över etappmålsperioden för matavfall skulle då
landa på ca 11 miljoner kronor årligen.
4.1.2
Frivilliga överenskommelser
I frivilliga överenskommelser ingår staten och aktörerna i livsmedelskedjan en
överenskommelse om att alla ska bidra till att minska matsvinnet. Som exempel
kan nämnas det danska initiativet där miljöministern 2011 gjorde en överenskommelse med de 19 största matproducenterna om att de skulle vidta minst tre åtgärder
var för att minska matsvinnet.
De aktörer som skrev under var överens om att:
• Matavfall är olämpligt av miljömässiga, ekonomiska och etiska skäl.
• Matavfall ska så långt som möjligt undvikas i alla stadier från " jord till
bord ".
• Vidta åtgärder mot matavfall i deras affärsstrategi eftersom det är uppenbart av både miljö- och ekonomiska skäl.
• Främja samarbetet och utbyta erfarenheter och resultat av ansträngningarna
för att minska matsvinnet.
• Åtgärder måste vidtas på flera områden:
- utöka kunskapen om mängden och typen av matavfall
- utveckla tekniska lösningar som kan bidra till att minska matsvinnet
- sprida kunskap om hur individer kan undvika matavfall
41
Informationsinsatser föreslås inom tre olika etappmål: matavfall, textil samt återanvändning och
återvinning.
42
En tidsperiod på 6 år med 4 % ränta
71
NATURVÅRDSVERKET
De som undertecknat avtalet kom överens om att:
• Uppnå ett visst mål eller ta konkreta initiativ för att minska matsvinnet,
• Åta sig att lansera minst tre initiativ före utgången av ett specifikt år,
• Rapportera om resultatet av våra ansträngningar till miljöministeriet en
gång per år; och
• Träffas igen och diskutera eventuell uppföljning av stadgan.
Till överenskommelsen togs det även fram en katalog med idéer till initiativ för att
minska matsvinnet, som kan inledas i de olika stegen i livsmedelskedjan från jord
till bord.
Nederländerna har gjort en liknande överenskommelse och Norge förbereder en
just nu.
Dialogprojektet Framtida Handel har tidigare genomförts i Sverige, med start 2003.
Produktion, transport och handel ingick i en överenskommelse mellan företag,
kommuner, regioner och regering med en målsättning att åstadkomma en hållbar
handel med dagligvaror till 2025. Naturvårdsverket hade uppdraget av regeringen
att ansvara för sekretariatet under perioden 2004-2006.
Något liknande skulle kunna göras i Sverige där ett antal butiker, grossister och
livsmedelsindustrin kommer överens om att de t.ex. ska genomföra några av de
åtgärder som föreslås i kapitel 2 samt att staten bidrar med kunskap, goda exempel,
information och vägledning. Styrmedlet riktar sig främst till hotell och restauranger, privata aktörer inom offentliga storkök, butiker och grossister samt livsmedelsindustrin.
4.1.3
Undervisning i skolan
Eftersom barn och ungdomar utgör nästa generation som ska förvalta jordens resurser är det viktigt att beteenden som stärker ett resurseffektivt samhälle etableras
redan i skolåldern. Naturvårdsverket ser två alternativa vägar att gå, antingen via
skolplanen eller via Håll Sverige Rent-kampanjerna. En kombination är också
möjlig.
Under arbetet med avfallsförebyggande programmet inkom Skolverket (2013) med
ett remissvar på Naturvårdsverkets förslag om att matsvinnskunskap förs in i skolundervisningen. I detta underlag lyfter Skolverket att skolväsendets styrdokument
stödjer en undervisning som generellt beaktar miljö- och hållbarhetsaspekter i linje
med vad som anges i Naturvårdsverkets förslag. Styrdokumenten bidrar till en ökad
miljömedvetenhet på följande vis:
Det betonas att förskolan ska medverka till att utveckla barnens förståelse
för naturens kretslopp (Läroplanen för förskolan, Lpöf 98 (reviderad
2010))
Miljöperspektivet finns med som ett av de fyra perspektiv som ska genomsyra undervisningen oberoende av ämne på grundskolan och kurs avseende
72
NATURVÅRDSVERKET
gymnasieskolan. Barn och ungdomar ska förstå förutsättningarna för hållbar utveckling. (Läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (Lgr 11) Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma
ämnen för gymnasieskola 2011 (Gy 11)
I Avfallsförebyggande programmet föreslog Naturvårdsverkets att Skolverket ska
verka för att ”integrera kunskap om svinn i skolundervisningen t ex i hemkunskapen”. Skolverket svarade då i sitt remissvar att det inte fanns behov av förändrade
skrivningar i gällande kursplan för hem- och konsumentkunskap. Genom hem- och
konsumentkunskap ska eleverna ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att
• Planera och tillaga mat och måltider för olika situationer och sammanhang,
• Hantera och lösa praktiska situationer i hemmet, och
• Värdera val och handlingar i hemmet och som konsument samt utifrån perspektivet hållbar utveckling.
I åk 7-9 ska undervisningen beakta: ”Hur man kan hushålla med och ta vara på
livsmedel och andra förbrukningsvaror i hemmet”.
Naturvårdsverket vill ändå lyfta att matsvinnsfrågan, som är en del i ett resurseffektivt samhälle och i arbetet med förebyggande av avfall, behöver synliggöras
ytterligare inom skolområdet. Genom att knyta hem- och konsumentkunskapen till
skolmåltiderna och det svinn som uppstår där kan troligen snabbt och effektivt
resultat uppnås. Barnen får då arbeta med förbyggande arbete dels kring sin egen
lunchmiljö, dels i hemkunskapen och dels ta hem och fortsätta i sina respektive
familjer. Kostnaden för ett sådant arbete bör kunna inbegripas i personalens ordinarie kompetensutvecklingsbudget samt inom ordinarie läroverksamhet och antas
därför inte belasta skolbudgeten ytterligare.
Undervisning i skolan föreslås kompletteras med Håll Sverige Rent (HSR)kampanjerna. HSR har lång erfarenhet av att genomföra informationskampanjer
och utveckla pedagogiskt material riktat mot skolan. Kontinuerlig kompetensutveckling, erfarenhetsutbyte mellan pedagoger och skolor samt löpande praktiskt
stöd av kunnig personal är kritiskt i för att arbetet ska göra ett bestående avtryck.
En nyckelfaktor för de flesta framgångsrika initiativ inom skola och förskola är att
det finns ett stöd på ledningsnivå för insatserna. Om dessa komponenter kombineras är sannolikheten stor att långsiktiga målsättningar kan uppnås.
Basen i Håll Sverige Rents arbete mot skola och förskola är certifieringen Grön
Flagg. Grön Flagg är ett pedagogiskt verktyg som med utgångspunkt från barn och
unga erbjuder kontinuerligt och handlingsinriktat miljö- och hållbarhetsarbete. Idag
finns ca 2500 skolor och förskolor som aktivt och kontinuerligt jobbar med frågor
kopplade till miljö och hållbar utveckling. I detta arbete når Håll Sverige Rent ca
250 000 barn och unga. I underlaget från SMED (2010) beräknas det att 1 400 000
barn äter i skolan varje dag. HSR når då i praktiken 18 % av skolbarnen.
73
NATURVÅRDSVERKET
I en, av Håll Sverige Rent genomförd, enkät från mars 2013 med 1600 svarande
(pedagoger/lärare och förskolechefer/rektorer) uppger 85-87 % av att deras arbete
med Grön Flagg har lett till ökad kunskap om återvinning, återanvändning samt
nedskräpning. Vidare anger 50-60 % att deras arbete med Grön Flagg har lett till
minskning av el- och vattenanvändning, avfall som går till förbränning samt nedskräpning i närområdet. Håll Sverige Rent bedömer att riktade aktiviteter gällande
matsvinn skulle kunna ge motsvarande utfall.
De aktiviteter som HSR för fram som aktuella inkluderar:
• Påverkan på skolledare och utbildningsförvaltningar
• Kontinuerlig kompetensutveckling
• Erfarenhetsutbyte mellan pedagoger och skolor
• Löpande praktiskt stöd av kunnig personal
• Högkvalitativt och lättanvänt pedagogiskt material och lärande exempel
• Kommunikation
• Övningar och aktiviteter som barnen ska genomföra i hemmet, för att på ett
naturligt sätt nå familjerna
HSR bedömer att ca 20-30 % av barnen bör kunna föra med sig budskapet om
minskat matsvinn vidare till hemmet. Den totala kostnaden för en satsning uppges
vara 5,9 miljoner kronor årligen fördelat på projektledning; kompetensutveckling,
erfarenhetsutbyte och pedagogiskt stöd; informationsmaterial; kommunikationsinsatser; och uppföljning. Kostnaderna bygger på tidigare genomförda projekt. HSR
uppger att man skulle kunna nå 1000 skolor årligen. Under en sexårsperiod (20152020) beräknar HSR ha nått ca 6000 skolor med en ackumulerad totalkostnad över
perioden på 35,4 miljoner kronor.
HSR ser att den potentiella målgruppen är alla pedagogiska verksamheterna i Sverige. Grön Flagg riktar sig dock främst till förskolor och grundskolor samt pedagogisk omsorg och fritidsverksamheter. Om HSR skulle nå ut till dessa verksamheter,
totalt 26 300 st, skulle total kostnaden uppgår till 155 miljoner kronor årligen, givet
att det finns kapacitet att nå ut till alla i en omgång.
4.1.4
Ekonomiskt stöd – matsvinnsrådgivare
Styrmedlet är ett statsbidrag för rådgivning om förebyggande matavfallsarbete, sk.
matsvinnsrådgivare. Matsvinnsrådgivare skulle ha i uppgift att koordinera arbetet
att minska matsvinnet i kommunen, vara kommuner och landsting behjälpliga i de
fall driften av storköket läggs ut på entreprenad samt vid behov stötta offentliga
kök samt privata verksamheter. Arbetsbeskrivningen för en matsvinnsrådgivare
definieras inte i denna rapport men syftet är i huvudsak att arbeta avfallsförebyggande vilket bl.a. kommer innebära att synliggöra avfallet och föreslå åtgärder hur
respektive aktör kan minska avfallet. För skolor och äldreomsorgen kanske det
kommer handla om att en förbättrad matsalsmiljö leder till att maten faktiskt äts
upp och därmed genererar mindre matsvinn.
74
NATURVÅRDSVERKET
Irland har 44 stycken matavfallsambassadörer med ett invånarantal på 4 487 000
(2011), samma antal per invånare skulle innebära 91 personer för svensk del. Om
man antar att Sverige behöver samma täthet i rådgivare som på Irland skulle kostnaden för 91 heltidstjänster under etappmålsperioden (6 år) blir 415 miljoner kronor43 eller ca 80 miljoner kronor årligen.
Kommunala energirådgivare infördes i och med propositionen 1996/97:84 En uthållning energiförsörjning. Förordning (1997:1322) om bidrag till kommunal
energi- och klimatrådgivning reglerar till vem bidraget kan utbetalas till och storlek
på bidraget. 2§ säger bl.a. att bidrag endast får lämnas för rådgivning som en
kommun eller i samarbete med andra kommuner ansvarar för. En liknande uppdelning skulle vara relevant för matsvinnsrådgivare. Bidragets storlek regleras i 3§ där
grundbelopp ligger på 280 000 kr årligen. Tilläggsbeloppen varierar med storlek på
kommun, Stockholm, Göteborg och Malmö har ett tilläggsbelopp på 155 000 kr,
kommuner med fler än 30 000 invånare har 35 000 kr, kommuner med fler än
60 000 invånare har 65 000 kr och kommuner med fler än 100 000 invånare har ett
tilläggsbelopp på 105 000 kr. En ansökan om bidrag får avse högst tre år och de
bidrag som betalas ut får inte överstiga de kostnader kommunen har för sin verksamhet. I dagsläget bedrivs energi- och klimatrådgivning i alla Sveriges 290 kommuner. Rådgivningen är opartisk, kostnadsfri samt teknikneutral. Målgrupperna
inkluderar allmänheten, små och medelstora företag samt organisationer/föreningar. Om alla kommuner som har rätt till tillägg söker och blir beviljade
tillägg uppgår det årliga utbetalda beloppet till 85,8 miljoner kronor, enligt tabellen
nedan.
Tabell 24 Bidrag kommunal energi och klimatrådgivare (kronor)
Tilläggstaxa
Grundtaxa
Gäller vem?
Storlek taxa
Antal kommuner
Summa
Alla
280 000
290
81 200 000
Stockholm,
Göteborg, Malmö
155 000
3
465 000
> 100 000 inv
105 000
11
1 155 000
> 60 000
65 000
21
1 365 000
> 30 000 inv
övriga
35 000
46
1 610 000
209
-
Stockholm, Göteborg och Malmö kan alltså max få 435 000 kr årligen för rådgivning. Om ett personår kostar ca 750 000 kr motsvarar bidraget som de tre storkommunerna har rätt till en 60 % tjänst.
Energi- och klimatpolitiken ligger högre upp på dagordningen både ur ett globalt
och ett nationellt perspektiv och det är inte troligt att lika stora bidrag skulle delas
ut för matsvinnsarbetet. Om man utgår från bidragstorleken för energi- och klimatrådgivningen men sänker detta med 40 %, landar total summan på 310 miljoner
43
Ett personår beräknas kosta ca 750 000kr på Naturvårdsverket och används här för att exemplifiera
(NV 6346).
75
TOTALT
85 795 000
NATURVÅRDSVERKET
kronor över perioden, eller ca 60 miljoner kronor årligen. En sänkning leder till att
bidraget för storkommunerna nu endast täcker en 35 % tjänst i storkommunerna.
Vi antar här en kostnad för matsvinnsrådgivare som ligger på 50 % av kostnaden
för en energi och klimatrådgivare samt att endast 70 % av Sveriges kommuner
kommer att ha en rådgivare, dvs. kommuner med mer än 30 000 invånare. Övriga
kommuner förväntas samarbeta i större regioner. Den totala kostnaden över perioden blir då 184 miljoner kronor eller 35miljoner kronor årligen
4.2
Specifika styrmedel
4.2.1
Hushåll
Som beskrevs i 2.1.1 torde hushållen minska sitt matsvinn så länge som nyttan är
större än kostnaderna. Och om matpriserna är tillräckligt låga kan ett svinn vara
ekonomiskt rationellt. Dock kan detta komma att ändras om förutsättningarna ändras. Höjgård, Jansson och Rabinowitz visar i ett policy paper från oktober 2013 hur
följande förändringar i nyckelfaktorer förväntas påverka matsvinnet, allt annat lika,
se Tabell 25.
Tabell 25 Förändring och effekt på matsvinnet
Förändring
Alla matpriser ökar
lika mycket
Endast några matpriser ökar
Avgift på matsvinn
Ökade marknadslöner
Ökade kapitalinkomster
Bättre matlagningskunskaper
Mer information om
problem med matsvinn
Källa: Höjgård, 2013
Effekt
Matsvinnet minskar, högre matpriser ökar kostnaden för
svinnet relativt tidskostnaden att minska sitt svinn
Osäker effekt. Troligen minskat svinn av mat vars priser
ökat men troligen ökat svinn av annan mat eftersom
förändringen ger incitament till att ersätta dyrare mat
med billigare
Svinnet minskar om enskilda hushållssvinn kan avgiftsbeläggas.
Ökat svinn eftersom högre lön leder till ökad efterfrågan
på måltider och ökad tidskostnad för att minska svinnet
relativt kostnaden för själva svinnet
Ökat svinn, se ovan
Osäker. Bättre kunskaper ökar dock effektiviteten i måltidsproduktionen men sänker därmed också kostnaden
för måltider, vilket leder till ökad efterfrågan på måltider
och mat, vilket ökar svinnet
Minskar svinnet om informationen visar att svinnet leder
till kostnader för hushållet som hushållet inte tidigare
kände till.
76
NATURVÅRDSVERKET
Brist på data gör det dock svårt att testa ovanstående förändringar empiriskt, enligt
Höjgård et al. Dock resonerar forskarna vidare att en förändring av hushållens
inkomster inte är rimlig och att en avgift på matsvinnet antas ha begränsad effekt
eftersom det är svårt att mäta svinn och därmed avgiftsbelägga det. En avgift på
svinnet skulle troligen bara kanalisera svinnet till komposten och därmed inte undvikas. Effekten av informationskampanjer förväntas också vara begränsad eftersom
det antas att majoriteten är medvetna om matproduktionens miljöpåverkan och att
den egna privatekonomiska kostnaden för dessa miljöeffekter är relativt låg. Forskarna argumenterar därefter att det ligger närmast till hands att öka livsmedelspriserna genom att höja matmomsen. Som redan diskuterats är matmomsen inte ett
styrmedel inom ramen för etappmålet men lyfts som ett långsiktigt alternativ under
4.3.
Utöver kommunikationsinsatsen och undervisning i skolan ser Naturvårdsverket ett
ytterligare styrmedel, Föreskriften om kommunal avfallsplanering, som kan användas för att minska matavfallet i hushållen. En revidering av denna kommer att genomföras under 2014. Figuren nedan bygger vidare på Figur 2 i avsnitt 2.1.1 och
syftar till ett koppla ihop målet med förslagna styrmedel samt föreslagna åtgärder.
Figur 6 Koppling styrmedel, åtgärder och resultat: hushåll
Som redan beskrivits i avsnitt 3.3.2.4 står det följande i föreskriften som kan kopplas till matavfall:
I 3§ p3 står det att planen ska innehålla uppgifter om insamlade avfallsmängder.
o Det allmänna rådet till 3§ beskriver vilka avfallsmängder man menar och där ingå matavfallet
I 7§ står det att planen ska innehålla "mål för hur avfallets mängd och farlighet kan minskas". Målen ska utgå från nationella miljökvalitetsmål och
regionala mål som berör avfallsområdet.
77
NATURVÅRDSVERKET
I 9§ står det "Planen ska beskriva de åtgärder som kommunen planerar att
vidta för att uppnå de uppsatta målen enligt 7-8 §§.
Kommunen ska alltså i planen ange lokala mål och åtgärder som ska utgå från
nationella miljökvalitetsmål samt regionala mål som berör avfallsområdet. Vid en
revidering av föreskriften vore det lämpligt att lägga in att de lokala målen och
åtgärderna även ska utgå från relevanta beslutade etappmål. Redan idag bör matavfall redovisas i planen enligt det allmänna rådet.
Kommunerna ska enligt avfallsförordningen lämna en kopia av planen till länsstyrelsen, som i sin tur ska sammanställa planerna och överlämna sammanställningen
till Naturvårdsverket. Detta sker dock inte. För att bättre kunna följa upp efterlevnaden av föreskrifterna behöver rapporteringskedjan bli tydligare och effektivare.
Föreskriften tas inte upp under konsekvensanalysen eftersom den redan konsekvensanalyserats när föreskriften togs fram och det är bara vid nya föreskrifter eller
ändringar i befintlig föreskrift som en konsekvensanalys krävs.
4.2.2
Storkök - offentlig drift
Kopplingen mellan de styrmedel som kommer styra storkök under offentlig drift att
genomföra förslagna åtgärder för att nå etappmålet, illustreras i figuren nedan.
Figur 7 Koppling styrmedel, åtgärder och resultat: storkök
OFFENTLIGT FINANSIERADE VERKSAMHETER
Styrmedel
Kanaler
Förändring
Åtgärder
Resultat
Kommunikationsi
nsats
Ekonomiskt stöd
Rådgivning
Beteende
och attityd
förändring
• Mäta och väga
matavfallet
• Planera
matproduktion
• Portionsanpassa
• Ta bort
salladstallrik
35 % minskning
av matsvinn till
2020
17 % minskning
av matavfallet
inom
hushållssektorn
till 2020
Råd offentliga
måltider
Kommunikationsinsatsen samt det ekonomiska stödet beskrivs under övergripande
styrmedel, nedan följer ett kort resonemang om kontrollhandboken.
78
NATURVÅRDSVERKET
Livsmedelsverket gav i maj 2013 ut Kontrollhandboken för storhushåll44, ett stöd
vid tillsynen av verksamheter. Denna, samt råden om ”Bra mat i skolan”, även de
utgivna av Livsmedelsverket, har skrivningar om matsvinnsarbete.
Naturvårdsverket anser som tidigare nämnts att detta är ett bra befintligt styrmedel
där tillsynen i efterlevnad är viktigt för att effekten ska realiseras.
4.2.3
Storkök – privat drift
Verksamheten i storkök som drivs av en privat aktör kan tydligast styras genom
upphandlingen men även av lagar, direktiv och föreskrifter. Det är i upphandlingsdokumenten som de privata aktörerna kan styras att agera på ett önskvärt sätt. Det
finns redan idag en vägledning för användning av miljökriterier för upphandling av
måltidstjänster och catering, utgiven av Miljöstyrningsrået 2013 som anger att
minimering av svinn bör ingå som ett baskrav. I Miljöstyrningsrådets kriteriebibliotek finns förslag till skrivningar om olika krav på tre olika nivåer, bas, avancerad
och spjutspets. Krav på arbete med minskat svinn återfinns på basnivå enligt nedan:
- Bas: Hanteringen av, samt mängden svinn som uppkommer vid måltidsservering ska regelbundet redovisas av leverantören i enlighet med rutiner
för kvantifiering samt vägning av matsvinnet anvisade av den upphandlande organisationen.
Kraven i upphandlingsdokumenten bör även specificeras så att dessa ligger i linje
med de krav och styrmedel som ligger på den offentliga driften ovan. I tillägg till
att man enligt förslaget till krav från Miljöstyrningsrådet ovan ska rapportera
mängden matsvinn skulle följande två tillägg kunna vara aktuella:
- Upprätta en åtgärdsplan för förebyggande arbete som ligger i linje med god
service och råvaror. Syftet är bl.a. att balansera mellan att ha fem rätter
tillgängliga hela tiden, att undvika användning av halvfabrikat samtidigt
som verksamheten arbetar förebyggande med avfallet.
- En tydlig plan för inrapportering av matavfallsmängder till upphandlande
enhet.
För att styrningen ska fungera tillfredställande krävs det att den upphandlande
enheten följer upp och samlar in matavfallsdata som en del av nyckeltalsrapporteringen. Det är dock viktigt att upphandlingsdokumenten inte blir för detaljerade
eftersom det hämmar aktörens egen verksamhetsutveckling. Dock bör upphandlingen vara styrande, dvs. att avfallet ska minska, inte hur. T.ex. skulle ett krav för
att ha rätt att förlänga ett avtal vara att man uppvisar förbättring av vissa nyckeltal,
bl.a. ett minskat matavfall.
44
http://www.slv.se/sv/grupp1/livsmedelsforetag/Vagledningar-och-branschriktlinjer/Vagledningar-ochannan-information/Kontrollhandbok/
79
NATURVÅRDSVERKET
Huruvida styrmedlet grön upphandling är kostnadseffektivt eller inte är omdebatterat. Den SOU, led av Anders Wijkman, säger att kostnadseffektiviteten av styrmedlet är svårbedömt medan Konjunkturinstitutet hävdar motsatsen. Kostnadseffektivitet innebär att minskningarna ska ske där det är billigast att genomföra dessa. Genom Grön Upphandling specificeras graden av miljöhänsyn vilket gör att alla möter samma krav oavsett marginalkostnad för att minska sitt avfall. Naturvårdsverket
håller med om att det inte är optimalt med hårdare krav i upphandlingar utifrån ett
kostnadseffektivitetsperspektiv. Utan att ha analyserat frågan ytterligare antar Naturvårdsverket att kostnaderna för att administrera och följa upp ett mer flexibelt
ekonomiskt styrmedel troligen kommer vara högre än kostnaderna för grön upphandling. Via grön upphandling kan aktörerna styras, inte hur de ska minska men
att de ska minska sitt avfall. För att ta ett mer pragmatiskt grepp om hur man ska
styra privata aktörer inom offentlig förvaltning föreslår därför Naturvårdsverket
vägledning om som redan är framtagen av Miljöstyrningsrådet och redan riktar sig
delvis mot svinn ses över för att eventuellt inkludera de två tilläggen ovan.
4.2.4
Butiker och grossister
I bilden nedan illustreras sambanden mellan de styrmedel som vi valt att gå vidare
med i butiksledet och hur det kopplar ihop med den förändring som styrmedlet ska
bidra till och hur beteendeförändringen ska leda till att ett antal åtgärder genomförs. Genomförs åtgärderna kan det leda till en minskning av ca 35 % av matsvinnet i butiker (motsvarande ca 30 % av matavfallet). Vissa styrmedel är övergripande och har redan beskrivits i föregående avsnitt. Nedan redovisas de styrmedel
som riktar sig specifikt till butiker och grossister.
80
NATURVÅRDSVERKET
Figur 8 Koppling styrmedel, åtgärder och resultat: butiker och grossister
4.2.4.1
MÄRKNING AV BUTIK
Styrmedlet innebär att befintliga miljömärkningar som används i butiker kompletteras med kriterier som är avsedda specifikt för att minska matavfallet. Miljömärkning är ett informativt verktyg som ett företag kan använda sig av för att kommunicera produkters miljöprestanda till konsumenter och företagskunder. Miljömärkning underlättar för inköpare och konsumenter att välja varor med låg miljöbelastning. Svanen45 är Nordens officiella miljömärke och det drivs på uppdrag av regeringen, utan bransch- eller vinstintresse. EU Ecolabel är Europas gemensamma
miljömärkning, men har ännu inte kriterier för butiker. Båda är frivilliga, positiva
märkningar av varor och tjänster. De är till för att hjälpa konsumenter att leva ett
miljövänligt liv.
I Miljömärkning Typ 146 identifieras genom ett antal krav, s.k. kriterier, den miljöprestanda som en produkt ska klara för att ett företag ska få använda sig av märket. Märkningen är relativ och man gör jämförelser inom en viss produktgrupp.
Märkningen bygger på att det är en tredje part som sätter upp olika kriterier och
beslutar om en produkt kan miljömärkas eller inte, så kallad tredjepartscertifiering.
Märkningen är frivillig. Det kan vara en myndighet eller en organisation som står
bakom märkningen.
45
Läs mer om Nordisk Miljömärkning på www.svanen.se
46
I Sverige finns en rad olika typer av miljömärken på marknaden, och de kan exempelvis delas in i typ
I, II och III enligt ISO-standarden 14020.
81
NATURVÅRDSVERKET
Miljömärkningarna utformas utifrån ett livscykelperspektiv och med en helhetssyn
som omfattar olika typer av miljöaspekter, till exempel energianvändning/ klimatpåverkan, användning av miljöfarliga kemikalier, utsläpp till luft, vatten och mark,
resursanvändning samt avfallshantering.
I kraven för att kunna märka en butik med Svanen krävs att miljökrav måste uppfyllas inom flera områden. Butiken ska till exempel ha ett brett urval av miljömärkta och ekologiska varor, uppfylla krav avseende energianvändning, avfallshantering, transporter och förbrukningsartiklar. En ännu större del av avfallet från
butiken ska sorteras och butiken ska sätta upp egna mål för att ytterligare minska
sin energianvändning, öka försäljningen av miljömärkta varor och minska sitt avfall.
Det finns även två privata miljömärkningssystem i Sverige som har märkning av
butiker. Bra Miljöval47 som är Svenska Naturskyddsföreningen miljömärke och har
krav på sortiment och miljöarbete. Sen finns det även KRAV48 märkta butiker som
främst verkar för en ökad ekologisk produktion och konsumtion.
4.2.4.2
INFORMATION OM ORDERSYSTEM
I Naturvårdsverket 2013 b har SLU beräknat att en uppdatering i befintliga ordereller beställningssystem innebär att matsvinnet kan öka med ca 7 % i butikerna. För
att komma dit måste butiker få information om hur de kan ändra sina ordersystem
samt vilken effekt det kan få och framför allt vilken besparing det kan innebära för
butikerna.
En sådan informationskampanj är mycket specifik och skulle kunna ske direkt via
butikernas branschorganisation. Det är viktigt att visa på reella exempel där butiker
som genomfört detta kan visa på besparingar.
4.2.4.3
VÄGLEDNING OM ATT SKÄNKA, SÄLJA VIDARE OCH FRYSA IN
OCH SÄLJA BILLIGARE
Denna vägledning skulle rikta sig mot butiker och grossister och ge dem råd och
hjälp för hur de på bästa sätt kan införa olika åtgärder för att minska deras matsvinn.
Vägledningen är avsedd att stötta butikers och grossister i deras arbete med att
minska matsvinnet och kan redogöra för lämpliga arbetssätt beroende på typ och
storlek av butik. Vägledningen bör också redogöra för vilka mål och krav som
berör frågan om matavfall samt ge en bakgrund till varför det är viktigt att minska
47
http://www.naturskyddsforeningen.se/
48
www.krav.se
82
NATURVÅRDSVERKET
matsvinnet och hur butiker och grossister därmed kan bidra till ett förbättrat miljöarbete.
4.2.5
Livsmedelsindustrin
I bilden nedan illustreras sambanden mellan de styrmedel som vi valt att gå vidare
med och hur det kopplar ihop med den förändring som styrmedlet ska bidra till och
hur beteendeförändringen ska leda till att ett antal åtgärder genomförs. Idag föreslås inga specifika styrmedel för just industrin utan de ingår i ett mer övergripande
styrmedelspaket där kommunikationsinsatser, rådgivning och frivilliga överenskommelser utgör del i paketet. Dessa har beskrivits ovan under avsnittet övergripande styrmedel. Genomförs åtgärderna kan det leda till en minskning med ca
50 % av svinnet i livsmedelsindustrin.
Figur 9 Koppling styrmedel, åtgärder och resultat: livsmedelsindustrin
4.3
Långsiktiga styrmedel
4.3.1
Föreskrift om rapportering
Föreskriften bör vara utformad så att den styr relevanta aktörer, t.ex. butiker, livsmedelsindustrin och större hotell- och restaurangkedjor, att planera sin verksamhet
mot att inkludera mer avfallsförbyggande processer. Det är dock troligen inte rimligt att mindre verksamheter bör åläggas ett sådant krav varför föreskriften endast
ska gälla storkök, större restauranger och hotell, butiker och livsmedelsindustrin.
Innehållet i föreskriften skulle innehålla följande skall-krav:
83
NATURVÅRDSVERKET
1. Sortering och mätning av matavfallet
2. Rapportering av uppmätta mängder
3. Upprättande av en åtgärdsplan
Detta skulle först och främst leda till ett synliggörande av matavfallet för samtliga
aktörer, vilket i sig visat sig vara effektivt för att förbygga matavfallet. För att de
uppmätta mängderna inte bara ska stanna hos respektive enskild aktör ställs även
ett rapporteringskrav. En databas bör därmed upprättas som används för att sammanställa inrapporterade mängder. Risken med ett rapporteringsansvar är att verksamheterna kan rapportera in felaktig data om inte tillsynen är tillräcklig. Privata
mindre verksamheter kan troligen inte avkrävas att mäta, rapportera och upprätta
åtgärdsprogram då det blir en stor kostnadspost i relation till verksamheten. Dock
kan sorteringskravet även ligga på mindre verksamheter.
Föreskriften skulle bidra både till matavfallsmålet genom att synliggöra mängderna
men också till målet kopplat till biogas eftersom alla måste sortera ut sitt matavfall
som sen kan gå till biogasproduktion. För de verksamheter som ligger i kommuner
med viktbaserad avfallstaxa minskar utgifterna eftersom matavfallsmängden försvinner från det allmänna avfallet och ingen avgift ligger på matavfallsfraktionen.
Naturvårdsverket föreslår att föreskriften behandlas så snart Miljödepartementets
kretsloppsproposition lagts fram då det blir tydligare hur matavfall från verksamheter definieras och vem som är ansvarig för att hantera avfallet.
4.3.2
Rätt pris på mat
Den nyligen publicerade forskningsrapporten från Höjgård et al (2013) argumenterar att låga matpriser i relation till värdet av hushållens tid är en av de största orsakerna till matsvinn inom EU. Vidare resonerar författarna om en matmoms, kopplad till matproduktionens växthusgasutsläpp. Att höja matmomsen med lika stor
procentuell andel på all mat skulle endast resultera i att konsumenterna styr om
från dyrare mat till billigare eftersom en lika stor procentuell andel leder till större
absoluta prisökningar på dyrare matvaror. Om produktionen av billigare matvaror
genererar mer utsläpp per kg vara, eller om svinnet är större för billigare varor, blir
effekten av en enhetlig ökning av matmomsen därmed begränsad. En differentierad
matmoms som bestäms av mängden utsläpp per kg vara och utsläppens skadekostnader skulle troligen minska utsläppen och miljöbelastningen mer. Dock innebär en
sådan lösning även högre administrativa kostnader. Det råder brist på data för att
skatta effekten av en sådan höjning. Höjgård et al gör dock en simulering av effekterna baserad på höjd moms på animalier inom EU med hjälp av CAPRI-modellen.
För detaljer om modellen och antaganden hänvisas till rapporten. Ökade matpriser
bör minska matsvinnet, dels enligt Beckers teori (1965) och dels baserat på resultatet av Höjgård et als simuleringar med CAPRI-modellen som antar ett påslag på
animalier baserat på varans utsläpp per kg. Sverige, liksom flera andra EU länder,
har lägre moms på mat (livsmedel) än på andra varor. Om man ökar momsen till
samma nivå som övriga varor, i Sverige 25 %, förväntas matpriserna öka med ca
84
NATURVÅRDSVERKET
12 %. Detta bygger dock på att ökningen helt och fullt kan transfereras till konsumenterna. Detta skulle, enligt Höjgård et al, leda till en minskning av matavfallet.
Troligen krävs en rätt rejäl höjning på mat om det ska ha någon tydlig effekt på
matavfallet. Detta skulle dock leda till orättvisa fördelningseffekter eftersom hushåll med lägre inkomster spenderar en relativt sett större andel av sin disponibla
inkomst på mat än hushåll med högre inkomster. Hushåll där inkomst är mer bristvara än tid, såsom arbetslösa och pensionärer, som troligen har mindre avfall,
skulle även bli hårdare straffade av en högre matmoms.
Forskning inom offentlig ekonomi visar att, även om konsumtionsmönstret skiljer
sig mellan olika inkomstgrupper, är det mer effektivt att stödja svaga grupper med
direkta transfereringar än genom differentiering av konsumtionsskatterna, t.ex. via
matmomsen. Lägre moms på livsmedel relativt andra varor och tjänster kan således
inte motiveras utifrån fördelningsmotiv eller utifrån teorin om optimal beskattning,
eftersom det finns effektivare fördelningspolitiska medel samt eftersom efterfrågan
på livsmedel är ganska okänslig för prisförändringar. Från samhällsekonomisk
effektivitetssynpunkt bör varor med låg priskänslighet beskattas hårdare än varor
med hög priskänslighet. Effektivitetsförlusten blir då mindre eftersom konsumtionsmönstret inte påverkas lika mycket (SOU 2006:90).
En höjning av matmomsen är troligen inte rimlig inom tidsperioden för etappmålet
eftersom det kräver en utredning i sig om dess storlek och utformning. Det är även,
på grund av bristande underlag, oklart om en högre matmoms direkt kan knytas till
ett minskat matavfall. Det kan dock vara motiverat med en högre matmoms ur ett
klimatperspektiv, om den riktas mot varor med hög klimatbelastning. I dagsläget
anser Naturvårdsverket att förslag om höjd matmoms inte kan läggas inom ramen
för etappmålsuppdraget på grund av den korta tidsaspekten men däremot är frågan
värd att lyfta ur ett långsiktigt perspektiv om utsläppen samt matsvinnet från livsmedelskedjan ska minska. Förslaget bygger på principen att alla externa kostnader
bör reflekteras i priset och att förorenaren betalar (polluter pays principle). Även
som konsument är man med och förorenar.
4.3.3
Ändrad datummärkning
På lång sikt kan det vara intressant att göra ändringar i datummärkningen. Detta
kan göras på flera sätt; 1) se över vilka produkter som ska ha sista förbrukningsdag
respektive bäst före-dag, 2) att öka matens hållbarhet genom bättre hygien, förpackningar och kylkedja i kombination med förlängt hållbarhetsdatum, 3) snabbare
kylkedja, med förlängd tid i butik, 4) att informera konsumenterna om innebörd
och förhållningssätt till datummärkningar, 5) att se över eventuella behov av att
ytterligare produkter undantas från datummärkning och 6) att eventuellt utreda
åtgärden att ändra från bäst före till minst hållbar till.
Idag finns inga studier som kan visa på vilken effekt dessa förslag på ändringar har
på minskat matsvinn. Innan sådana förändringar föreslås krävs därför ytterligare
85
NATURVÅRDSVERKET
utredningar och bevakning av vad som sker i olika länder. T.ex. pågår studier inom
Nordiska Ministerrådet där man ser över datummärkningen och konsekvenser av
dessa. Nedan resoneras kort om erfarenheter från andra länder för tre av insatserna.
4.3.3.1
KOMBINATION: FÖRLÄNGA DATUM OCH ÄNDRA
KYLTEMPERATUR
WRAP (2013) visade att en sänkt kyltemperatur kan minska matavfallet i hushållen
med ca 1-2 %. De skriver samtidigt att det finns en större potential att minska
matavfallet om åtgärden kombineras med ett förlängt bäst före-datum. Effekterna
av detta är dock inte utredda ännu. SP (2013) har i sin studie kommit fram till att
svinnet i butiker inte minskar med endast sänkt kyltemperatur men att det i kombination med förlängt bäst före-datum troligen skulle kunna leda till minskat svinn.
Åtgärden som styrmedlet styr emot innebär investeringar och höjda energikostnader för hushåll och butiker. Det innebär också kostnader för industrin. Därför krävs
ytterligare underlag innan det kan tas beslut om ett sådant styrmedel. Diskussioner
har pågått länge och mycket är på gång varför det är ett styrmedel som bör diskuteras på längre sikt. Skulle det vara aktuellt behöver det regleras genom lagstiftning.
4.3.3.2
ÄNDRA FRÅN BÄST FÖRE TILL MINST HÅLLBAR TILL
Styrmedlet handlar om att ändra gällande datum märkning från ”bäst före” till
”minst hållbar till”. I BIOIS (2010) valdes bland annat detta styrmedel ut som det
mest effektiva och beräknades kunna minska matsvinnet med upp till 20 %.
WRAP (2009) visar att 45-49 % av konsumenterna missförstår avsikten med datummärkning. Missförstånd med datummärkning är en stor orsak till att matavfall
kastas och bidrar till ”food not used in time” vilket uppgår till närmare 60 % av det
undvikliga matavfallet i England. I Konsumentföreningens rapport ”Rapport från
en slaskhink” år 2009 instämde en tredjedel av de intervjuade hushållen (72 hushåll) att ett bäst före-datum som är utgånget ofta är en orsak till att de slänger mat.
Sex av tio ansåg också att ”minst hållbar till” är en bättre märkning än ”bäst-före”.
Det finns dock andra studier som visar på andra förhållanden. I Danmark används
”minst hållbar till” men mängden svinn per person är där högre än i Sverige.
4.3.3.3
FRIVILLIGA ÖVERENSKOMMELSER OM UNDANTAG FRÅN ”BÄST
FÖRE”
Styrmedlet innebär att i form av frivilliga överenskommelser ta fram en lista där
vissa varor undantas från bäst före märkning. Då handlar det om sådana varor som
inte blir dåliga. Samma lista kan även inkludera att ändra vissa varor från sista
förbrukningsdag till ”bäst före” märkning.
4.3.4
Vägledning tillagningskök
Flera studier visar att matavfallet minskar ju närmare konsumenten maten tillagas.
De kommuner som använder tillagningskök nära konsumenterna har i regel mindre
matsvinn än de kommuner som har centrala produktionskök med mottagningskök.
Orsakerna till svinn är olika för dessa tre typer. I dagsläget finns det tillagningskök
86
NATURVÅRDSVERKET
i flera kommuner som inte används ändamålsenligt eftersom det ansetts spara
pengar att laga maten centralt och sedan transportera den uppvärmd ut till de olika
verksamheterna.
En vägledning om tillagningskök skulle kunna visa på nyttan med tillagningskök,
dels som kostnadsbesparande, förkortad värmekedja och minskat matavfall.
Måluppfyllelsen bedöms som medel med relativt höga transaktionskostnader eftersom vissa kommuner måste bygga nya kök medan andra måste återställa tidigare
tillagningskök för ändamålet.
För att motivera vägledningen behövs ytterligare underlag tas fram som visar på
goda exempel på minskat svinn och minskade kostnader när viss del av maten
tillagas i anslutning till den plats där den ska serveras.
4.3.5
Stödprogram Livsmedelsindustrin
För att livsmedelsindustrin ska genomföra de åtgärder som beskrivits i avsnittet om
åtgärder har vi föreslagit en rad övergripande styrmedel såsom frivilliga överenskommelser, kommunikationsinsatser och rådgivning. Dessa styrmedel är samtliga
sådana som kan sjösättas och komma igång på relativt kort tid. SIK föreslår också
ett specifikt stödprogram för livsmedelsindustrin för att åtgärderna ska kunna
komma till stånd och en större satsning på ett bredare samarbete mellan olika aktörer inom livsmedelskedjan. I t.ex. England har man genom DEFRA skapat WRAP
som jobbar operativt genom hela livsmedelskedjan och generellt med aktörer inom
avfallshantering. Hur ett sådant stödprogram eller kunskapscentra skulle kunna
utformas bör tas upp för diskussion och ses utifrån ett mer långsiktigt perspektiv. I
(Naturvårdsverket 2013 c) går att läsa mer om hur ett sådant stödprogram skulle
kunna utformas.
87
NATURVÅRDSVERKET
5
Samhällsekonomiska konsekvenser av föreslagna åtgärder och styrmedel
Huvuddelen i detta avsnitt är att identifiera, beskriva och analysera de konsekvenser, både positiva och negativa, som de föreslagna åtgärderna och styrmedlen förväntas medföra i jämförelse med referensalternativet.
5.1
Identifierade konsekvenser
5.1.1
Inledning
Värderingen av nyttan i kapitlet bygger på Naturvårdsverkets rapport 6527 från
2012. Värderingen i Naturvårdsverket (2012) byggde på dels en privat- och företagsekonomisk nytta och dels en miljönytta. Värderingen av miljönyttan inkluderar
skadekostnader för utsläpp av växthusgaser, övergödning, försurning, fotokemisk
oxidation, humantoxicitet samt ekotoxicitet. Denna rapport byggde dock på statistik från SMED 2011 samt ASEK 4 och tidigare Ecovalue värden. Nyare siffror
kom från SMED under tiden som detta etappmålsuppdrag pågick och det bedömdes inte som rimligt att inom tidsramen räkna om värderingarna i Naturvårdsverket
(2012). Den rapporten räknade ut nyttan om man minskade matavfallet med 20 %.
För att kunna använda siffrorna i nedan analys, har vi räknat om nyttan till kr/kg
minskat matavfall som vi sen applicerat på den potentiella effekt vi når genom de
åtgärder som föreslås i denna rapport. Vad gäller ASEK 4 och Ecovalue så har
ASEK kommit med nya värden i ASEK 5 och Ecovalue med nya värden i Finnveden et al (2013). I nedanstående tabell klargörs skillnaden mellan de olika versionerna.
Tabell 26 Kostnader för utsläpp (kr/kg utsläpp)
ASEK 4
ASEK 5
Växthusgaser 1,5 - 3,5
1,08-3,5
Ecovalue
(2008)
0,1-2
Ecovalue
(2012)
2,85
EcoTax
0,63
I beräkningar av nytta i Naturvårdsverket (2012) används kostnader för miljöutsläpp baserade på både skadekostnad och på politiska beslut. Ecovalue (Ahlroth
och Finnveden, 2011) är baserad på skadekostnader orsakade av utsläppen. Ecotax
(Finnveden et. al., 2006) på skattesatser och ASEK 4 (SIKA, 2009) på politiska
mål eller åtgärdskostnader.
88
NATURVÅRDSVERKET
5.1.2
Hushållen
Hushållen berörs av följande åtgärder och styrmedel:
Tabell 27 Åtgärder och styrmedel: hushåll
Åtgärder
Sänkt kyltemperatur
Förändrade beteenden
Styrmedel
Kommunikationsinsats
Undervisning
Föreskrift om kommunal avfallsplanering
Ett förändrat beteende hos hushållen som förväntas leda dels till sänkt kyltemperatur och dels bättre matplanering, inventering och inköp innebär både positiva och
negativa konsekvenser för varje individuellt hushåll.
5.1.2.1
ÅTGÄRDSKOSTNAD
Åtgärden kräver att hushållen lägger om sitt beteende och ägnar lite tid varje vecka
till att planera samt sänker sin kyltemperatur. Tillsammans skulle den årliga kostnaden per hushåll landa på 189 kr eller för samtliga hushåll på totalt 881 miljoner
kronor.
5.1.2.2
TRANSAKTIONSKOSTNADER
De styrmedel som föreslås och som berör hushållen syftar till att få hushållen att
förändra sitt beteende samt sänka kyltemperaturen i sina kylskåp. Kostnaderna för
hushållen är därmed inräknade i den tid som hushållen lägger ner i förändringsarbetet.
5.1.2.3
NYTTA
I Naturvårdsverkets rapport 6527 beräknades att en minskning av matavfallet med
20 % i hushållen skulle leda till en privatekonomisk bruttobesparing på 8 312 miljoner kronor. Inom ramen för etappmålet föreslås endast åtgärder som skulle leda
till en minskning av matavfallet med 7 % vilket innebär att den privatekonomiska
nyttan skulle motsvara ca 3 000 miljoner kronor årligen. Baserat på åtgärdskostnaden ovan innebär detta att hushållen får en nettovinst på 441 kr årligen.
I samma rapport beräknades också den miljökostnad som undviks genom att
mindre mängd mat behöver produceras om hushållen slänger mindre matavfall. I
rapporten beräknades undvikna miljökostnader uppgå till ca 552-4 700 miljoner
kronor för en 20 % minskning av matavfallet. Omräknat till en 7 % minskning av
matavfallet blir den samlade miljönyttan 193-1 645 miljoner kronor. Av detta utgör
växthusgaser ett värde på mellan 10-342 miljoner kronor beroende på vilken värdering som används.
89
NATURVÅRDSVERKET
En sänkt kyltemperatur ger dock upphov till en ökad elkonsumtion. I Naturvårdsverket (2013 a) beräknades en miljöskadekostnad till följd av ökad energianvändning till ca 3 miljoner kronor årligen.
5.1.2.4
ÖVRIGA KONSEKVENSER
En viss del av hushållen kan troligen uppfatta åtgärden som krånglig eftersom detta
kan komma att kräva en tidsinsats och många familjer är pressade på tid. Olika
initiativ kommer löpande fram för att erbjuda lösningar för hushållen som t.ex.
utvecklingen av matkassar. Dock finns idag inga studier som visar om detta leder
till minskat svinn.
5.1.2.5
SAMMANFATTNING
Tabell 28 nedan sammanfattar kostnader och nytta för hushållen
Tabell 28 Kostnader och nytta för hushållen (miljoner kronor)
Årlig kostnad
- 880
3 000
ca 2 120
0
190-1 642
ca 2 310 – 3 762
Åtgärdskostnad
Utebliven kostnad
Nettokostnad (kostnad/vinst)
Transaktionskostnader
Totala miljöskadekostnader (nytta)
Total samhällsekonomisk nytta
5.1.3
Storkök och restauranger
Storkök och restauranger berörs av följande åtgärder och styrmedel:
Tabell 29 Åtgärder och styrmedel: storkök och restauranger
Vem berörs?
Storkök – offentlig
drift
Åtgärder
Utbildning av personal
Planera matproduktion
Ta bort salladstallrik
Information till kunder
Styrmedel
Ekonomiskt stöd
Förändrade råd om offentliga måltider
Kommunikationsinsats
Storkök – privat drift
Genomföra avfallsförebyggande arbete
Planera matproduktion
Ta bort salladstallrik
Information till kunder
Grön Upphandling
Kommunikationsinsats
Kommunikationsinsats
Restauranger
90
NATURVÅRDSVERKET
5.1.3.1
ÅTGÄRDSKOSTNADER
Kostnaden för att minska matsvinnet med 35 %, vilket har antagits i detta underlag,
skulle landa på ca 30 miljoner kronor för skolkök, 25 miljoner kronor för övriga
storkök samt 224 miljoner kronor för restauranger.
5.1.3.2
TRANSAKTIONSKOSTNADER
De styrmedel som föreslås och som berör storköken och restauranger riktar sig
direkt mot att de åtgärder som diskuterats ska genomföras. Kostnaderna för storköken och restaurangerna är därmed inräknade i den tid och det jobb som behöver
läggas ner för att få åtgärderna genomförda.
Privata aktörer i offentlig drift behöver läsa in sig på de nya vägledningarna om
Grön Upphandling för att förbereda och anpassa sitt arbete inför nya upphandlingar, även detta en engångskostnad. Det finns 7 665 leverantörer inom storkök och
restaurangbranschen som levererar tjänster till Sveriges kommuner och landsting.49
Uppskattningsvis skulle en person per aktör behöva använda en timme att läsa in
sig på ändringar i upphandlingsdokumenten vilken skulle innebära en totalkostnad
på ca 2 miljoner kronor, eller en årlig kostnad på ca 320 000 kronor.
Ett ekonomiskt stöd till utbildning och/eller rådgivning kommer att påverka
storköken beroende på hur kommunerna väljer att använda stödet. Oavsett så bör
det endast medfölja positiva konsekvenser i termer av ökad kompetens och kunskap om förebyggande arbete. Att gå en utbildning ses som en del i personalens
kontinuerliga kompetensutveckling och är alltså ingen ytterligare kostnad jämfört
med referensalternativet.
5.1.3.3
NYTTA
I Naturvårdsverkets rapport 6527 beräknades att en minskning av matavfallet med
20 % i storkök och restauranger skulle leda till en företagsekonomisk bruttobesparing på 297 miljoner kronor5051. Inom ramen för etappmålet föreslås åtgärder som
skulle leda till en minskning av matavfallet med 17 % för skolkök och övriga
storkök samt 22 % för restauranger vilket innebär att den företagsekonomiska besparingen skulle motsvara totalt ca 327 miljoner kronor.
I samma rapport beräknades också den miljökostnad som undviks genom att
mindre mängd mat behöver produceras om hushållen slänger mindre matavfall. I
rapporten beräknades undvikna miljökostnader uppgå till ca 86-864 miljoner kro-
49
DoubleCheck, 4 juni 2013
50
Denna siffra baserades på SMED 2010 som uppgav att matavfallet för skolkök var 26 000 ton och för
resturanger var 99 000 ton. Dessa siffror är nu reviderade till 30 000 respektive 127 000. Därför blir
nyttan större i den nya uträkningen.
51
Här ingick endast skolkök och restauranger. I våra beräkningar ingår även övriga storkök.
91
NATURVÅRDSVERKET
nor52 för en 20 % minskning av matavfallet. Omräknat till en 17 % samt 22 %
minskning av matavfallet blir dem samlade miljönyttan 119-1 200 miljoner kronor.
Av detta utgör växthusgaser ett värde på mellan 5,6 -208 miljoner kronor beroende
på vilken värdering som används.
5.1.3.4
ÖVRIGA KONSEKVENSER
Åtgärderna kräver en ökad dialog mellan de olika aktörerna i verksamheten, från
planering till tillagning och servering samt ett ökat engagemang och en ökad kunskap i ledning såväl som ute i köket.
Det bör påpekas att en åtgärd för att minska matsvinnet i framförallt skolor, sjukvård och äldreomsorg är att få barn, sjuka och äldre att äta bättre. Detta innebär att
en del av den miljönytta med ett minskat matsvinn som vi räknat fram försvinner
eftersom all minskning inte leder till minskad matproduktion. Delar av minskning
leder dock till andra nyttor eftersom barn, sjuka och äldre förväntas äta bättre vilket
förväntas kunna leda till bättre studieresultat och bättre hälsotal. En värdering av
denna nytta har dock inte varit möjlig att genomföra.
5.1.3.5
SAMMANFATTNING
Tabell 30 Årliga kostnader och nytta (avrundat, miljoner kronor)
Skolkök
Åtgärdskostnad
Utebliven kostnad
Nettokostnad
(kostnad/vinst)
Transaktionskostnader53
Totala miljöskadekostnader (nytta)
Total samhällsekonomisk nytta
Restauranger
- 30
65
35
Övriga storhushåll
- 25
28
3
N/A
-0,320
N/A
17-173
7-74
95-955
52-208
11-77
199-1 060
- 224
328
104
5.1.4
Butiker och grossister
Butiker och grossister berörs av följande åtgärder och styrmedel:
52
De värden som använts i Naturvårdsverkets rapport NV 6527 är hämtade från EcoValue 2008,
Ecotax 2006 samt ASEK 4. Det ska påpekas att både Ecovalue och ASEK har uppdaterade siffror.
53
Den årliga transaktionskostnaden för grön upphandlingen redovisas under ’Övriga storhushåll’ men
delar av den kan i praktiken även falla på Skolkök.
92
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 31 Åtgärder och styrmedel: butiker och grossister
Åtgärder
Försäljning av fryst köttfärs i stället för
färsk
Skänka till välgörenhet
Frysa in och sälja efter bäst före-datum
Kampanjstopp
Ökad användning av datoriserade beställningssystem
5.1.4.1
Styrmedel
Vägledning om att skänka, sälja vidare
och frysa in och sälja billigare
Frivilliga överenskommelser
Komplettering av kriterier för miljömärkning
Information om ordersystem
ÅTGÄRDSKOSTNADER
Om alla butiker och grossister i Sverige genomför samtliga åtgärder utom reklamationstak skulle de kunna minska svinnet med ca 21 000 ton. Kostnaden för att
genomföra dessa åtgärder uppgår till ca 182 kronor per kg. Då ingår även den dyraste åtgärden, nämligen att sälja all köttfärs fryst. Den totala kostnaden om alla
butiker genomför dessa skulle uppgå till ca 3,8 miljarder svenska kronor.
Om butikerna hade ökade möjligheter att frysa in varor före bäst-före datum och
sälja på en andrahandsmarknad, t.ex. köttfärs, så skulle butikerna troligen välja att
göra detta i stället för åtgärden sälja fryst kött eftersom det innebär en direkt vinst
för butikerna. Köttfärs är idag märkt med sista förbrukningsdag varför åtgärden i
dagsläget inte är tillåten. Om detta skulle vara möjligt så skulle i stället de totala
kostnaderna för butikerna uppgå till ca 1,8 miljarder kronor.
Ytterligare en åtgärd skulle vara möjlig genom att även att införa reklamationstak
som en åtgärd vilket då skulle kunna minska svinnet hos leverantörer, exakt hur
stor den nationella potentialen är vet vi inte idag eftersom vi inte har statistik på
hur stort detta svinn är.
5.1.4.2
TRANSAKTIONSKOSTNADER
De styrmedel som föreslås och som berör butikerna riktar sig direkt mot att de
åtgärder som föreslås också ska genomföras. Kostnaderna för butikerna är därmed
inräknade i den tid och det jobb som butikerna lägger ner för att få åtgärderna genomförda.
Personal i butikerna behöver läsa in sig på vägledning. Vi antar att det tar varje
person ca 30 min att läsa och ta till sig ny information. Att läsa in sig på en vägledning beräknas ta ca en dag per person och att det i medeltal kräver att två personer
är inlästa. Kostnaden är en engångskostnad.
Ytterliga kostnader i form av tid som kan uppkomma för butiker är att det krävs tid
för att komplettera med de kriterier som krävs i ny miljömärkning. Idag är ca 200
butiker Svanenmärkta och detta används som en lägsta nivå för att beräkna trans-
93
NATURVÅRDSVERKET
aktionskostnaderna för styrmedlet Miljömärkning. Kostnaden blir därmed troligen
något underskattad. Om vi antar att det inledningsvis kan innebära relativt mycket
tid (ca 40 timmar) men när butiken väl är godkänd är den årliga kostnaden lägre.
De butiker som redan inlett sitt arbete med åtgärder kan också gå med i de frivilliga
överenskommelser som föreslås som styrmedel.
På samma sätt uppskattas att deltagandet i frivilliga överenskommelser tar tid att
delta i och förbereda sitt deltagande i. Vi antar här att det är ungefär lika många
butiker som idag är miljömärkta som ingår frivilliga överenskommelser, dvs. ca
200 butiker.
De totala transaktionskostnaderna beräknas uppgå till ca 11 mijoner kronor per år.
5.1.4.3
NYTTA
I Naturvårdsverkets rapport 6527 beräknades att butiker och grossister kan tjäna
runt 46 miljoner kronor om matavfallet minskar med 20 %. Om de åtgärder som
SLU föreslår genomförs kan butikerna uppnå en vinst och göra besparingar motsvarande ca 3,3 miljarder kronor. Det innebär att nettokostnaderna för samtliga
butiker skulle uppgå till ca 500 miljoner kronor.
I Naturvårdsverkets rapport beräknades också den miljökostnad som undviks genom att mindre mängd mat behöver produceras om butikerna slänger mindre
matavfall. I rapporten beräknades undvikna miljökostnader uppgå till mellan 30270 miljoner kronor.
Om de åtgärder som SLU föreslår genomförs så kan matsvinnet minska med ca 35
% och matavfallet med ca 31 %. SLU har beräknat mängden CO2-utsläpp som kan
undvikas. Genomförs åtgärderna leder det till ett totalt minskat utsläpp av CO2
motsvarande ca 105 000 ton. Värderat med Ecovalue och ASEK uppgår miljönyttan till 150 – 300 miljoner kronor.
Tabell 31 Kostnader och nytta (miljoner kronor per år)
Åtgärdskostnad
Utebliven kostnad (besparing)
Nettokostnad (kostnad/vinst)
Transaktionskostnader
Undvikna miljöskadekostnader
(nytta)
Total samhällsekonomisk kostnad
-3800
3300
-500
-11
150-300
-211 - 361 (kostnad)
94
NATURVÅRDSVERKET
5.1.5
Livsmedelsindustrin
Livsmedelsindustrin berörs av följande åtgärder och styrmedel:
Tabell 32 Åtgärder och styrmedel: livsmedelsindustrin
Åtgärder
Åtgärdsprogram innehållande analys
och kartläggning av orsaker till svinn
Identifiering och implementering av
åtgärder
5.1.5.1
Styrmedel
Frivilliga överenskommelser
Kommunikationsinsatser
Rådgivning
ÅTGÄRDSKOSTNADER
De beräknade åtgärdskostnaderna är baserade på att samtliga livsmedelsindustrier
med fler än 20 anställda genomför ett åtgärdspaket. Det motsvarar ca 356 företag i
Sverige idag. Kostnaderna består i tid för anställda samt tid för konsulter. Den
sammanlagda kostnaden uppgår till 224 miljoner kronor. Svinnet är en stor kostnad
för företagen idag och om svinnet kan minska till hälften innebär det att företagen
kan göra besparingar på motsvarande ca 854 miljoner kronor. Den sammanlagda
nettovinsten uppgår därmed till ca 630 miljoner kronor per år.
5.1.5.2
TRANSAKTIONSKOSTNADER
De styrmedel som föreslås och som berör livsmedelsindustrierna ger upphov till
ökade transaktionskostnader. Framför allt är det arbetet med att delta i frivilliga
överenskommelser som kan ta tid (ca 40 tim inledningsvis per företag). Det arbete
som ingår i att delta i åtgärdspaketen är redan inräknade i åtgärdskostnaden och är
inte en transaktionskostnad. I stället är det kostnaderna för att delta i och förbereda
deltagandet. Kostnaderna för att delta i detta är inledningsvis relativt höga men
minskar när systemen är igång.
Beräknat på att det berör företag med fler än 20 anställda, ca 356 företag så uppgår
den totala transaktionskostnaden till ca 5 miljoner kronor per år.
5.1.5.3
NYTTA
I Naturvårdsverket 6527 beräknades att livsmedelsindustrin skulle uppnå en företagsekonomisk besparing på ca 200 miljoner kronor per år om matavfallet sänktes
med 20 % samt att miljökostnader skulle undvikas med 120-1 120 miljoner kronor.
Vi har inga beräkningar på vad varje kg svinn skulle motsvara i minskade CO2utsläpp i livsmedelsindustrin från SIK. I Naturvårdsverkets rapport beräknades att
ett ton minskat matavfall i livsmedelsindustrin minskade CO2-utsläppen med
1,71 koldioxidekvivalenter per ton matavfall. Om vi utgår från det antagandet
skulle åtgärderna i livsmedelsindustrin bidra till ca 150 000 ton minskade koldioxidekvivalenter. Värderat med ASEK och Ecovalue uppgår miljönyttan till mellan
220 miljoner kronor och 434 miljoner kronor.
95
NATURVÅRDSVERKET
Tabell 33 Total samhällsekonomisk kostnad/nytta livsmedelsindustrin (mnkr)
Industrier
- 224
854
630
-5
220-434
Åtgärdskostnad
Utebliven kostnad
Nettokostnad (kostnad/vinst)
Transaktionskostnader
Totala miljöskadekostnader
(nytta)
Total samhällsekonomisk nytta
845-1059
5.1.6
Statsförvaltningen
Statsförvaltningen berörs av samtliga styrmedel:
Tabell 34 Styrmedel som berör statsförvaltningen
Sektor
Befintliga styrmedel
Hela livsmedelskedjan
Specifika styrmedel
per sektor
Hushåll
Storkök – offentlig
drift
Storkök – privat
drift
Restauranger
Butiker och grossister
Nya styrmedel
Samlade insatser mot matavfall via:
Kommunikationsinsatser
Frivilliga överenskommelser
Undervisning i skolan
Ekonomiskt stöd Matsvinnsrådgivare
Befintliga styrmedel
Föreskrift om
kommunal avfallsplanering54
Förändrade vägledningar om offentliga måltider
Komplettering av
kriterier för miljömärkning
Livsmedelsindustrin
54
Nya styrmedel
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Grön upphandling
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Berörs av samlade insatser ovan
Information om ordersystem
Vägledning om att skänka, sälja vidare och frysa in och sälja billigare
Berörs av samlade insatser ovan
Konsekvensanalyseras inte här eftersom det gjordes då föreskriften togs fram och inga ändringar
föreslås, snarare bättre efterlevnad.
96
NATURVÅRDSVERKET
I detta avsnitt tar vi upp hur den statliga budgeten samlat kommer att påverkas av
de styrmedel som föreslås. De myndigheter som berörs av de styrmedel som föreslås är främst Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket men även
kommuner och länsstyrelser kommer att beröras. Vi fördelar inte kostnaderna i
detta skede eftersom det inte är bestämt vem som kommer ansvara för vad utan
visar här på hela kostnaden för statsförvaltningen.
För alla styrmedel utom för vägledningar och frivilliga överenskommelser, har
kostnadsuppskattningar tagits fram när styrmedlets beskrivit i tidigare avsnitt. För
resonemang om dessa kostnader hänvisas till tidigare avsnitt.
De nya vägledningarna (grön upphandling samt för butiker) beräknas kräva omfattande arbete och kräver därför två personer i två personmånader. I samtliga fall har
kostnader för ett personår vid Naturvårdsverket på 750 000 kronor använts.
Frivilliga överenskommelser innebär ett åtagande från regeringen, genom att ingå
en överenskommelse med företag och/eller branschorganisationer. För att företag
och branschorganisationer ska kunna fullfölja sina åtaganaden kommer det att krävas åtaganden från regeringens sida. För långsiktig hållbarhet är det viktigt att
specificera hur man hanterar en sådan överenskommelse vid eventuella regeringsskiften samt hur sådana överenskommelser ska administreras. Vid dialogprojektet
Framtida Handel upprättades ett kansli på Naturvårdsverket om 2 personer på halvtidstjänster under perioden 2004-2006, dvs. i tre år. (NV, 2007) Totalkostnaden
över tre år, givet tidigare antaganden om värdet av ett personår, landar då på 2,25
miljoner kronor. Ett liknande kansli för administration och uppföljning av frivilliga
överenskommelser inom etappmålet för matavfall skulle med samma bemanning
som Framtida Handel kosta 3,75 miljoner kronor. Utvärderingen av Framtida Handel pekar mot att det troligen skulle behövas mer resurser än de fanns tillgängliga
för att driva sekretariatet effektivt. Vi väljer ändå att utgå från dessa faktiska kostnader i uppskattningen av kostnader för ett liknande sekretariat för frivilliga överenskommelser eftersom detta endast är en indikation på hur det skulle kunna se ut.
Den faktiska kostnaden kommer bero på omfattning och design av de frivilliga
överenskommelser som tas fram och ska förvaltas.
Tabell 32 Sammanfattning av kostnader för statsförvaltningen, totalt och årlig, kronor
Kommunikationsinsats
Frivilliga överenskommelser
Undervisning i skolan via HSR
Ekonomiskt stöd - matsvinnsrådgivare
Vägledning Grön upphandling
Vägledning om att skänka, sälja vidare och frysa in och sälja billigare
TOTALT
97
Totalt kostnad
57 774 020
3 750 000
35 400 000
184 305 000
250 000
250 000
281 729 020
Årlig kostnad
11 021 082
715 357
6 752 971
35 158 372
47 690
47 690
53 743 164
NATURVÅRDSVERKET
Kommunikationsinsatserna bör genomföras i samarbete med SaMMa-nätverket
tillsammans med Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Konsumentverket.
En tydligare efterlevnad av den kommunala föreskriften om kommunal avfallsplanering kommer påverka kommunerna, alla länsstyrelserna samt Naturvårdsverket.
Kostnaden för detta redovisas inte här eftersom den redan bör ha beaktats när föreskriften togs fram. Det föreslås ju ingen ändring i styrmedlet här utan bara en
skärpning i efterlevnad. Varje kommun är skyldig att följa den och ska rapportera
till respektive länsstyrelse som i sin tur ska sammanställa och rapportera till Naturvårdsverket.
5.1.7
Övergripande konsekvenser
En övergripande effekt av ett minskat matsvinn förväntas ju bli att konsumenter
köper mindre vilket leder till mindre försäljning, mindre inköp och därmed mindre
efterfrågan på produktion. Butiker, grossister och industrin får då lägre försäljningsvolymer genom att konsumenter köper mindre. Å andra sidan så sparar butiker genom att minska sitt svinn, dvs. minskade inköp pga. bättre hantering och
mindre svinn innebär minskade inköpskostnader. Butikerna vinner troligen även i
förtroende gentemot konsumenten då en resurseffektiv hantering av maten förväntas leda till goodwill för butikerna gentemot kund.
Lägre beställningsvolymer från butik innebär lägre omsättning för industrin och
lägre produktionsvolymer för primärproduktionen. Vad detta innebär i reda pengar
har inte utretts inom ramen för detta uppdrag utan skulle kräva en mer omfattande
utredning. En av de större klimatvinsterna ligger i lägre svinn på kött. Vid bättre
hantering av kött, och lägre svinnmängder, behöver mindre kött köpas in vilket
innebär att mindre kött behöver produceras för den inhemska marknaden. Om klimateffekten via kött ska slå igenom måste produktionen minska. Om etappmålet
leder till att köttefterfrågan minskar i Sverige kan det antingen leda till antingen
fortsatt produktion och ökad export av svenskt kött, till att den svenska köttproduktionen minskar eller fortsatt produktion fast fördelat på fler invånare.
Å andra sidan bidrar köttproduktionen i Sverige idag till öppna landskap men inom
köttproduktionen finns det klasser av kött som mer eller mindre bidrar till klimatpåverkan.
5.1.8
Samlade miljöeffekter
Det finns både etiska, miljömässiga och ekonomiska problem med att vi slänger så
mycket mat som hade kunnat konsumeras. I dag går mellan en tredjedel och hälften
av all mat som produceras i världen förlorad, motsvarande cirka 1,3 miljarder ton
per år (FAO, 2013). Samtidigt är uppskattningsvis 870 miljoner människor undernärda (FUSIONS, 2013). Världens befolkning beräknas växa från 7 miljarder till
9 miljarder år 2050. Om alla människor ska kunna ätas sig mätta kommer matproduktionen i världen då behöva vara 60 % högre jämfört med 2005/2007 (Alexanatos & Bruinsma 2012).
98
NATURVÅRDSVERKET
Rebound-effekter, dvs. att det man vinner med minskat matavfall slår tillbaka inom
ett annat område gör att det är svårt att helt bedöma samlade miljöeffekter eftersom
vi inte har någon kunskap om besparingen leder till ökad konsumtion av en annan
vara, som då kanske är sämre ur miljö- och klimatsynpunkt. En studie i Danmark
visar att miljönyttan halveras när man tagit hänsyn till miljöeffekterna (Miljöministeriet, 2013).
Men om vi antar en situation där vi inte har några rebound-effekter, blir den samlade miljönyttan ca 720-6 800 miljoner kronor, fördelat enligt tabellen nedan.
Tabell 33 Samlad miljönytta (exkl. rebound-effekter, mnkr)
Sektor
Hushåll
Skolkök
Övriga storhushåll
Restauranger
Butiker och Grossister
Livsmedelsindustrin
Totalt
5.2
Låg
193
17
7
95
96
310
718
Hög
1 645
173
74
955
916
3 075
6 838
Andel minskning av svinnet,
per segment
20%
35%
35%
35%
43%
n/a
Andel minskning av
matavfallet, per segment
7%
17%
17%
22%
39%
40%
Fördelningseffekter
Analysen ovan visar konsekvenserna för samhället som helhet men säger inget om
hur de positiva och negativa konsekvenserna fördelas mellan dem som berörs av de
förslag som tas fram. Detta är dock relevant att belysa genom en analys av fördelningseffekter, eftersom fördelningen av konsekvenserna kan påverka möjligheten
att genomföra de framtagna förslagen. Kostnaderna och nyttorna fördelas enligt
Tabell 34. Vad gäller miljönytta och total samhällsekonomisk nytta används ett
snitt för att beräkna andelen som varje aktör bär av den totala kostnaden/nyttan.
Tabell 34 Kostnader och nyttor fördelade på alla aktörer
Övriga
Restauranger
storhushåll
Butik
Industrier
Statsför
valtningen
4%
73%
4%
1%
0%
4%
44%
11%
0%
0%
2%
0%
67%
31%
0%
4%
2%
25%
11%
15%
0%
Hushåll
Skolkök
Åtgärdskostnad
17%
1%
0%
Utebliven kostnad
40%
1%
Transaktions
kostnader
0%
Totala miljöskade
kostnader (Nytta)
43%
Som framkommer i tabellen ovan är det framför allt hushållen och butikerna som
bidrar med högst andel av åtgärdskostnaden samt vinner mest utifrån totala ute-
99
NATURVÅRDSVERKET
blivna kostnader. Vad gäller transaktionskostnader är det butikerna och industrin
som är de största förlorarna.
På nyttosidan är det åtgärder inom hushålls- och restaurangledet som bidrar mest
till den totala miljönyttan.
5.3
Osäkerheter
De variabler och parametrar som används vid beräkningar av konsekvenserna kan
ofta vara osäkra. I detta avsnitt redovisas för de osäkerheter som är värda att beakta, t.ex. vilka värden på variabler och parametrar som har använts, vilka antaganden som ligger bakom dessa värden samt hur de kan tänkas påverka resultaten.
De tre stora osäkerheterna inom ramen för detta uppdrag är effekterna, kostnaderna
och värderingen av miljönyttan. Effekten innebär hur långt vi når med respektive
åtgärd. Eftersom det saknas studier på vilka effekter åtgärder får på matavfallet har
vi i detta uppdrag fått göra uppskattningar baserat på andra länder eller genom
kontakter med olika verksamheter. Dessa osäkerheter rör framförallt hushåll samt
storkök och restauranger. För t.ex. storkök har vissa storkök visat sig kunna minska
mer än de 35 % som antagits i detta underlag medan vissa minskat något mindre.
För butiker är effekterna något säkrare då detta bygger på flerårig forskning inom
SLU.
Även kostnaderna är osäkra, framförallt för hushåll där värdering av hushållens tid
är osäker samt hur mycket tid de lägger ner för att minska matsvinnet. För storkök
och restauranger har vi endast fått fram kostnader från två aktörer varför även
dessa kostnader är osäkra.
Värderingen av miljönyttan baseras på tre olika värderingar, EcoValue, EcoTax
och ASEK. Även här råder stor spridning i värdering, beroende på vilken metod
som använts. Vi har därför valt att redovisa hela spannet.
100
NATURVÅRDSVERKET
5.4
Sammanfattning
Sammanfattningsvis leder åtgärder och styrmedel till en total samhällsekonomisk
nytta på ca 3 200 – 5 700 miljoner kronor.
Tabell 38 Sammanfattning kostnader och nyttor
Årlig kostnad
(mnkr/år)
Hushåll
Övriga
storhushåll
Skolkök
Restauranger Butik
Statsför
Totalt
valtningen
Industrier
Åtgärdskostnad
-880
-30
-25
-224
-3800
-224
-54
-5237
Utebliven kostnad
3000
65
28
328
3300
854
0
7575
Nettokostnad
(kostnad/ vinst)
2120
35
3
104
-500
630
0
2338
0
0
0
0
-11
-5
0
-16
Tot. miljöskadekostnader (nytta)
190-1642
17-173
7-74
95-955
150-300
220-434
0
660-3578
Total samhällsekonomisk nytta
2310-3762
52-208
11-77
199-1 060
-211-361
(kostnad)
845-1059
-54
3200-5700
Transaktions
kostnader
101
NATURVÅRDSVERKET
Källförteckning
Skriftliga referenser
Ahlroth S. and Finnveden, G. (2011) Ecovalue08-a new valuation method for environmental systems analysis tools. Resubmitted to Journal of Cleaner Production
Avfall Sverige, (2009) Viktbaserad renhållningstaxa som styrmedel, U2009:09
Becker (1965) “A Theory of the Allocation of Time,” Economic Journal 75 (299),
p pp. 493–517
Berglund (2006): `An assessment of households´ recycling cost: The role of personal motives´. Ecological Economics 56, pp. 560-569.
BIOIS (2010). Preparatory study on food waste across EU 27, Final Report October 2010. DG ENV
Bruvoll, A-G., Halvorsen, B., Nyborg, K. (2002): `Households´ recycling efforts.
Resourses´, Conservation and Recycling 36, pp. 337-354.
Ekvall, T., Bäckman, P.(2001): Översiktlig samhällsekonomisk utvärdering av
använda pappersförpackningar. CIT Ekologik AB.
Engström och Carlsson-Kanyama (2004) Food losses in food servies institutions,
Examples from Sweden, Food policy 29 (2004) 203-214
FAO, 2013. Gerber, P.J., Steinfeld, H., Henderson, B., Mottet, A., Opio, C., Dijkman, J., Falcucci, A. & Tempio, G. 2013. Tackling climate change through livestock – A global assessment of emissions and mitigation opportunities. Food and
Agriculture Organization of the United Nations (FAO), Rome.
Finnveden G. Eldh P. Johansson J. (2006) Weighting in LCA Based on ecotaxesDevelopment of a Mid point Method and Experiences from case studies. International Journal of LCA, 11 81-88
Finnveden, Håkansson, Noring (2013) A new set of valuation factors for LCA and
LCC based on damage cost – Ecovalue 2012.
Höjgård, Jansson, Rabinowicz, (2013) Food waste among Swedish households –
much ado about nothing? Agrifood Working paper 2013:8
Jensen, Carl., Stenmarck, Åsa., Sörme, Louise., Dunsö, Olof. 2011. Matavfall 2010
från jord till bord. SMED Rapport Nr 99 2011.
Johnsson M, Jonsson C, Karlsson M Olsson T, Servin R, 2012, Dagboksstudie för
att undersöka matsvinnet i svenska hushåll, Uppsala, SLU
102
NATURVÅRDSVERKET
Kallbekken och Sӕlen, 2012 Reducert matavfall – resultater fra eksperimentet.
Studien genomförd av GreeNudge i sammarbete med Cicero och Nordic Choice
Hotels.
Konsumentföreningen, (2009) Rapport från en slaskhink
Livsmedelsverket, (2011), Livsmedelsvinn i hushåll och skolor
Miljøministeriet, 2013, Miljøråd – en samfundsøkonomisk analyse, Miljøprojekt nr
1478
Naturvårdsverket (2007) Dialogprojektet Framtida handel 2004-2006, Rapport
5660
Naturvårdsverket, (2009) Minskat svinn av livsmedel i skolkök – erfarenheter och
framgångsfaktorer, Rapport 5979
Naturvårdsverket, (2012), Nyttan av att minska matsvinnet, Rapport 6527
Naturvårdsverket, 2013 a. Internt PM: Samhällsekonomiska konsekvenser av en
sänkning av kyltemperaturen i hushåll och butiker, Avfallsförebyggandeprogrammet, April 2013
Naturvårdsverket 2013 b. Rapport 6594 Eriksson Mattias, Strid Ingrid. Svinnreducerande åtgärder i butik. Effekter och kvantitet, ekonomi och klimatpåverkan.
Naturvårdsverket 2013 c. Rapport 6595. Åtgärder för minskat svinn i livsmedelsindustrin. Ett industri- och kedjeperspektiv. Lindbom et al.
Naturvårdsverket 2013 d. Rapport 6596. Vilken effekt skulle sänkt temperatur i
kylkedjan få på matsvinnet. Jensen Sara, Båth Klara, Lindberg, Ulla.
Norden, (2007) Nordic guideline for cost-benefit analysis in waste management.
TemaNord 2007:574
NTM (2013) ntmcalc.se 2013-08-21
Radetzki, M. (1999): Etervinning utan vinning. ESO-Report Ds 1999:66, Expertgrupp ekonomiskastudier, Finansdepartementet (citerad i Norden, 2007)
Robinson, G. & Read, A., 2005. Recycling behaviour in London Borough: Results
from large-scale household surveys.Resources, Conservation and Recycling , u.o.:
u.n.
103
NATURVÅRDSVERKET
SIKA, 2009, ASEK 4 Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn
Skolverket (2013) Yttrande över Naturvårdsverkets förslag – tillsammans vinner vi
på ett giftfritt och resurseffektivt samhälle – Sveriges program för att förebygga
avfall 2014-2017, DNr 02-2013:407
SMED 2011, Matavfall 2010 från jord till bord
SMED, 2013a, Förbättrade matavfallsfaktorer för verksamheter, rapport 2013:117
SMED, 2013b, Uppföljning av etappmålet för matavfall
SOU 2006:90, På väg mot en enhetlig mervärdesskatt, Slutbetänkande av Mervärdesskatteutredningen, Fritzes, Stockholm
Stenmarck et al 2011, Initiative on prevention of food waste in the retail and
wholesale trades. Tema Nord 2011:548
WRAP , Waste & Resources Action programme 2009. Household food and drink
waste in the UK.
WRAP, (2013) Impact of more effective use of the fridge and freezer, Final report
WRAP, Information sheet Cortauld Commitment, www.wrap.org.uk
WRAP, Waste & Resources Action Programme (2008), The food we waste. UK
Project code RBC405-0010
Skriftliga och muntliga kontakter
Patrik Söderholm, Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle, Luleå Tekniska
Högskola
Claes Ek, Nationalekonomiska Institutionen Lunds Universitet
Sören Höjgård, Agrifood Economics Centre
Hemsidor
DoubleCheck http://www.doublecheck.se/nyheter/82-storkok-ochrestaurangbranschens-varde-pa-den-offentliga-marknaden-uppgar-till-2-6miljarder-kronor
104
