SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 20.6.2001
SEK(2001) 1002
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
Interimsrapport om benchmarking av nationell forskningspolitik
Interimsrapport om benchmarking av nationell forskningspolitik
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1.
Inledning ...................................................................................................................... 3
1.1
Bakgrund ...................................................................................................................... 3
1.2
Metod ........................................................................................................................... 4
2.
Resultat hittills ............................................................................................................. 4
3.
Kvalitativa frågor ur de fyra expertgruppernas arbete ................................................. 5
3.1
Det mänskliga kapitalet inom FoTU ............................................................................ 5
3.2
Offentliga och privata investeringar i FoTU ................................................................ 6
3.3
Produktivitet inom vetenskap och teknik ..................................................................... 7
3.4
FoTU:s inverkan på konkurrenskraft och sysselsättning ............................................. 8
4.
Nästa steg ..................................................................................................................... 8
4.1
Högnivågruppen: Benchmarking-arbetets centralpunkt .............................................. 8
4.2
Expertgruppernas arbete .............................................................................................. 9
4.3
Indikatorerna ................................................................................................................ 9
2
1.
INLEDNING
I denna rapport ges en översikt över hur benchmarking-arbetet beträffande nationell
forskningspolitik i EU fortskrider.
Rapporten skall
–
redovisa vad som framkommit i de fyra expertgrupper som kommissionen tillsatt i
ärendet,
–
ange vad som skall ske härnäst,
–
redovisa vissa uppgifter och trender som kunnat iakttas när det gäller femton
befintliga indikatorer (se bilaga).
1.1
Bakgrund
I sitt meddelande om inrättandet av ett europeiskt område för forskningsverksamhet1
konstaterade kommissionen att benchmarking borde användas för att mäta resultat, hitta
framgångsrika metoder och förbättra utformningen när det gäller nationell forskningspolitik.
Europeiska rådet uttalade vid sitt möte i Lissabon sitt gillande beträffande det europeiska
forskningsområdet, och uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att utarbeta en öppen
metod för samordning för att kartlägga nationell forsknings- och utvecklingspolitik2.
Kommissionen ville få igång en första omgång så snart som möjligt, och inriktade sig på ett
begränsat antal ämnen och tillgängliga indikatorer. Under den första omgången kommer
metoder och indikatorer att trimmas in inför fortsättningen. Arbetet kan komma att utvidgas
till ytterligare ämnesområden och länder.
Ett partnerskap med medlemsstaterna skapades i och med inrättandet av en arbetsgrupp på
hög nivå. Arbetsgruppen består av företrädare från alla medlemsstater, utsedda av respektive
lands forskningsministerium. Gruppens uppgift är att se till att bästa möjliga uppgifter från
nationella källor kommer till användning och att benchmarking-arbetet bedrivs enhetligt och
håller hög kvalitet.
Kommissionen har inrättat fyra expertgrupper för vart och ett av de ämnesområden som
rådet angivit: det mänskliga kapitalet inom FoTU, offentliga och privata investeringar i
FoTU, vetenskaplig och teknisk produktivitet, hur FoTU påverkar konkurrenskraften och
sysselsättningen.
Kommissionen tillhandahöll på rådets (forskning)3 begäran en beskrivning4 av hur
benchmarking av den nationella forskningspolitiken kan gå till. Listan innehöll 20
kvantitativa indikatorer, varav fem är nya och måste utvecklas ytterligare.
Tillsammans med medlemsstaterna har det undersökts om ett femte ämnesområde –
allmänhetens förståelse för vetenskap och teknik (som också omnämns i rådets resolution) –
kan ingå i benchmarking-arbetet inom en nära framtid.
Mot ett europeiskt område för forskningsverksamhet, KOM(2000) 6 av den 18 januari 2000.
Slutsatserna från Europeiska rådets möte den 23–24 mars 2000.
3
Rådets resolution av den 15 juni 2000 om upprättande av ett europeiskt område för forskning och innovation.
4
Development of an Open Method of Co-ordination for Benchmarking National Research Policies – Objectives,
Methodology and Indicators, SEC(2000) 1842 av den 3 november 2000.
1
2
3
Benchmarking är en metod för jämförande politisk analys som betraktar ämnet underifrån.
Det är viktigt att aktörer på alla nivåer i medlemsstaterna deltar. Beslutsfattare, politiska
bedömare och statistiker måste alltså bidra aktivt.
För att samla benchmarking-experter och politiska beslutsfattare hölls i mars 2001 en
europeisk konferens om hur socioekonomisk forskning kan utgöra en del av benchmarking av
nationell forskningspolitik5.
Kandidatländerna och de länder som är associerade till gemenskapens ramprogram för FoTU
informeras fortlöpande om hur arbetet löper, och kommer att delta i nästa benchmarkingomgång (juli 2002).
Som ett komplement är en ny version av resultattavlan för innovation under utarbetande. Den
nya versionen består av 17 kvantitativa indikatorer över fyra övergripande områden:
mänskligt kapital, skapande av ny kunskap, överföring och tillämpning av kunskap samt
finansiering, resultat och marknader när det gäller innovation.
1.2
Metod
Benchmarking berör två dimensioner: resultat och metoder. Vid benchmarking av resultat
används resultatindikatorer för att konstatera vem som har bäst resultat och för att mäta
avstånden fram till dem som har bäst resultat. Denna form av benchmarking ger en
fingervisning om var man kan finna framgångsrika arbetsmetoder, men säger inget om hur de
goda resultaten uppnåddes, hur klyftorna uppstod eller hur de kan överbryggas.
För att besvara dessa frågor används benchmarking av metoder. Vid benchmarking av
metoder undersöks hur en viss metod leder till ett bättre resultat. När det gäller
forskningspolitik innebär detta att man undersöker de mekanismer som en politik består av
(t.ex. offentliga program, utbildningssystem och finansiella strukturer) och hur effektivt de
används (metod, tillämpning, resultat). För att forskningspolitiken skall kunna ses i ett vidare
sammanhang beaktas också kringliggande politikområden (sysselsättning, utbildning,
beskattning).
Målet med benchmarking är inte att få fram indikatorer eller hitta framgångsrika metoder,
eller att överföra metoder direkt från ett land till ett annat. Tanken är att erfarenheter gjorda på
annat håll skall kunna stimulera till nytänkande i policy-frågor, och att lärdomar från arbetet
med att söka framgångsrika metoder skall kunna leda till ett effektivare genomförande av
politiken (med beaktande av de särskilda förhållanden som kan råda i ett land).
Etablerande av indikatorer och sökande efter framgångsrika metoder kan alltså i hög grad
bidra till att förbättra forskningspolitiken, men är i sig inte benchmarking-arbetets slutmål.
2.
RESULTAT HITTILLS
Man har arbetat på två besläktade områden:
–
5
Eurostat och statistikmyndigheter i medlemsstaterna har samlat in, analyserat och
validerat de uppgifter om den nationella forskningspolitiken som behövs för
Material och slutsatser från
economic/conf_bench.htm
konferensen
4
finns
på
http://www.cordis.lu/improving/socio-
tillämpningen av de 15 kvantitativa indikatorerna. Med hjälp av tillgänglig och på
internationell nivå harmoniserad statistik skall uppgifterna ge en bred jämförande
översikt över vilka resultat som nåtts i medlemsstaterna på de fyra områdena
(uppgifterna återfinns i bilagan till denna rapport, jämte en preliminär statistisk
analys). Jämförande indikatorer för USA och Japan har tillhandahållits när sådana
funnits att tillgå.
–
De fyra expertgrupper som inrättades i januari 2001 har börjat identifiera de
kvalitativa frågor som berör benchmarking-arbetet om nationell forskningspolitik.
Kommissionen och arbetsgruppen på hög nivå samordnar expertgruppernas arbete.
De flesta av dem har hållit tre möten och har därvid hållit arbetsgruppen informerad.
Både i grupperna och vid den konferens som GD Forskning arrangerade i mars 2001 har det
diskuterats hur benchmarking-arbetet skall bedrivas. Följande slutsatser kommer att forma det
fortsatta arbetet:
–
Politiska, ekonomiska och sociala frågor är mycket komplicerade, och empiriska
instrument har sina begränsningar. Kvantitativ analys måste kombineras med
kvalitativa element och kunskaper om systemspecifika egenskaper i länder och
sektorer. Ett liknande arbete beträffande nationella innovationssystem visar att det
nationella sammanhanget i högsta grad påverkar metod och resultat.
–
Benchmarking är en process som innehåller dialog och kunskapsutbyte mellan de
inblandade, politiska beslutsfattare och forskarna.
–
Effektiv benchmarking förutsätter lämpliga indikatorer. Befintliga indikatorer räcker
inte till för att belysa de otal variationer som kan uppstå eller för att beskriva trender.
För att få fram de nya och bättre avstämda indikatorer som behövs krävs mycket och
långsiktigt arbete.
3.
KVALITATIVA FRÅGOR UR DE FYRA EXPERTGRUPPERNAS ARBETE
3.1
Det mänskliga kapitalet inom FoTU
I dagens samhälle drivs den snabba förändringen av globalisering och informationssamhällets
framväxt. Den ekonomiska och sociala utvecklingen är därmed kopplad till förmågan att
skapa, skaffa och använda kunskap, och utveckling och spridning av kunskapen förutsätter
välutbildad och kvalificerad personal. Det mänskliga kapitalet är alltså viktigare än någonsin
för en produktiv verksamhet.
Länder som vill bibehålla sin konkurrenskraft, hålla arbetslösheten nere och höja
levnadsstandarden måste därför kontinuerligt investera i och förbättra forskarkompetensen.
Benchmarking av det mänskliga kapitalet kan sålunda leda till en effektivare
forskningspolitik.
Expertgruppen för benchmarking av det mänskliga kapitalet inom FoTU har tagit fram ett
antal breda och inbördes besläktade frågor som gruppen kommer att utreda.
Vetenskapsyrkenas attraktionskraft: Hur skall unga lockas att välja vetenskapsyrken, och
vilka politiska åtgärder kan vidtas?
Kompetensflykten måste stoppas: Flera EU-länder (särskilt det större) tycks ha svårt att
kanalisera kvalificerade vetenskapsmän till vetenskapsyrkena. Dessutom anses det pågå en
kompetensflykt till andra delar av världen. Dessa frågor måste utredas ytterligare.
5
Rörlighet: Forskarnas rörlighet är mycket viktig, och barriärerna måste bort. Lämpliga
politiska åtgärder för undanröjande bör utredas, vilket också påpekas i den slutliga rapporten
från expertgruppen på högnivå om förbättrad rörlighet för forskare6. Gruppen kommer att
beakta kommissionens kommande meddelande om en strategi för rörlighet inom det
europeiska forskningsområdet.
Social diskriminering: Den ökande medelåldern i samhället kan leda till ett kompetensglapp,
och det är därför viktigt att man ser sig om efter ny kompetens inom grupper som tidigare
varit underrepresenterade inom vetenskapen, t.ex. kvinnor. Vissa sociala och
utbildningsrelaterade faktorer diskriminerar dock vissa grupper (t.ex. kvinnor och äldre och
personer mitt i karriären), och stänger utbildnings- och karriärvägar för personer som hade
kunnat vara till stor nytta för samhället. När det gäller frågan om kvinnor och vetenskap pågår
ett samarbete med Helsingforsgruppen (särskilt beträffande statistik och indikatorer).
Den privata och den offentliga sektorns olika roller: Det finns skillnader länderna emellan när
det gäller antalet forskare i offentlig tjänst och hur politiska medel används för att öka antalet.
Denna fråga kommer att undersökas.
Utbildning: Det behövs mera kunskap om hur den vetenskapliga och tekniska utbildningen
uppfyller ekonomins och informationssamhällets krav.
3.2
Offentliga och privata investeringar i FoTU
Tillväxt i kunskapsbaserade ekonomier förutsätter en omfattande FoTU-verksamhet, eftersom
konkurrenskraften beror på förmågan att skapa, sprida och utnyttja kunskap. Att investera i
FoTU är ett viktigt sätt att skapa kunskap, och FoTU-investeringarna visar hur stora insatser
som görs för att skapa och använda kunskap.
Kunskapens särskilda karaktär kan dock göra att marknadskrafterna inte ensamt leder fram till
en optimal nivå eller fördelning av FoTU-investeringar. Eftersom samhällets vinster av
investeringar i kunskap kan vara större än den privata sektorns vinster behövs politiska
åtgärder för att stödja FoTU. Forsknings- och teknikpolitiska åtgärder kan här vara till god
nytta genom att kanalisera stödet till lämplig offentlig eller privat forskningsverksamhet. En
analys av dynamiken i investeringsintensiteten kan också ge ledning till hur framgångsrika
politiska åtgärder är i ett visst land.
Expertgruppen om benchmarking av offentliga och privata investeringar i FoTU har
undersökt offentliga och privata aktörers investeringar i FoTU: sammanhang, motiv och
begränsningar. De viktigaste frågorna berör ett eller flera av tre områden.
Den offentliga politikens roll: Detta ämne gäller främst hur den offentliga politiken samverkar
med forskningen och vilken inverkan denna växelverkan har på investeringarna. Det rör sig
t.ex. om hur politiken påverkar balansen mellan grundforskning och tillämpad forskning. Man
kommer också att undersöka hur direkt och indirekt stöd till särskilda sektorer (t.ex. luftfart
och försvar) påverkar andra sektorer, och hur regionaliseringen inverkar.
Påverkan från institutionella förändringar: Huvudfrågan är om kunskapsekonomins tillväxt
gjort att den tillämpade forskningen är på väg att ta över, hur institutionerna i så fall reagerar
på detta och hur det har påverkat grundforskningen och samarbetet mellan universitet och
näringsliv.
6
Gruppen kommer att basera sitt arbete på Final Report of the High Level Expert Group on Improving the
Mobility of Researchers, 04/04/2001.
6
Globalisering: Ekonomins ökande globalisering påverkar FoTU-investeringarna på flera sätt.
Multinationella företag koncentrerar investeringarna till de länder där marknaden är mest
utvecklad och lagstiftningen förmånligast. Finansmarknadernas internationalisering påverkar
investeringarnas storlek och flödenas riktning. Dessa trender gör att det måste utredas på
vilken geografisk nivå (internationell, nationell eller regional) åtgärderna bör vidtas för att
stimulera FoTU-investeringarna.
En genomgripande utredning av dessa områden kan ge ledning också när det gäller att besvara
de viktigaste frågorna beträffande benchmarking och offentliga och privata FoTUinvesteringar: Hur skall man kunna öka de offentliga och privata investeringarna i vetenskap
och teknik? Hur kan tillgängliga resurser utnyttjas på bästa sätt? Hur agerar de viktigaste
aktörerna?
3.3
Produktivitet inom vetenskap och teknik
I en kunskapsbaserad ekonomi är produktiviteten inom vetenskaplig och teknisk verksamhet
av strategisk betydelse. Länder och näringsliv investerar allt mer i verksamhet, av olika
karaktär och i olika institutionella sammanhang, som rör vetenskap och teknik. OECDländerna lägger i genomsnitt 2 % av den nationella budgeten på FoTU, och det är rimligt att
man ur politisk synvinkel vill veta vad man får för pengarna.
Men det är inte lätt att ge en meningsfull definition av produktivitet när det gäller
vetenskaplig och teknisk verksamhet. Produktivitet används vanligen som ett mått på
förhållandet mellan insats och resultat, men dagens kunskapsproduktion är så komplicerad att
det är svårt att fastställa vad som är insats och vad som är resultat i vetenskaplig och teknisk
verksamhet. Denna produktivitet måste dock kunna mätas och jämföras om man skall kunna
hitta och förklara framgångsrika metoder och vidta effektiva politiska åtgärder.
Expertgruppen för benchmarking av produktivitet inom vetenskap och teknik har hittills bara
sammanträtt vid ett tillfälle. Gruppen har därför ännu bara kunnat komma med allmänna
iakttagelser om hur insats och resultat skall kunna jämföras.
Incitament: Incitament kan få individer att i olika utsträckning producera kunskap. Incitament
kan ta flera former och komma från flera olika håll: marknadsbaserade ekonomiska
incitament, områdesspecifika incitament och incitament som uppmuntrar till samarbete
mellan olika områden. Dessa olika former av incitament utgör en viktig faktor när
produktiviteten i vetenskaplig verksamhet skall mätas.
Anslag och fördelning: Flera faktorer måste beaktas när man utreder hur anslag och
fördelning påverkar produktivitetsjämförelser: befolkningens utbildningsnivå och den
demografiska sammansättningen av personer i vetenskaplig verksamhet, om finansieringen
sker kontinuerligt eller sporadiskt och härstammar från många olika källor, samt
infrastrukturens kvalitet och effektivitet (t.ex. transportnät och IKT-intensitet).
Den vetenskapliga och tekniska verksamhetens samhälls- och produktionsstruktur: Förmågan
att skapa vetenskaplig och teknisk kunskap beror på verksamhetens plats i ett vidare
samhällsperspektiv. Tre länkar är särskilt viktiga: till en mottaglig sektor för högteknologi, till
politik för offentliga investeringar (t.ex. sjukvården, försvaret och allmännyttiga företag) och
till politik som reglerar innovation, inbegripet miljö, konsumentskydd och allmänhetens hälsa.
7
3.4
Hur FoTU inverkar på konkurrenskraft och sysselsättning
I en ekonomi som bygger på information är förmågan att utveckla, exploatera och
kommersialisera kunskap avgörande för konkurrenskraften och sysselsättningen, som i sin tur
kräver investeringar i ny kunskap och tekniska färdigheter. FoTU-investeringar och FoTUpolitik är sålunda avgörande för konkurrenskraften i en kunskapsbaserad ekonomi.
I en kunskapsbaserad ekonomi avspeglas en ökande konkurrenskraft i att arbetskraftens
produktivitet stiger snabbt och att sysselsättningen ökar. En kunskapsintensiv verksamhet
växer fram och landet får förmågan att exportera kunskapsintensiva produkter. Detta leder till
strukturella förändringar i riktning mot kunskapsintensiv verksamhet och att den gamla
ekonomin moderniseras med hjälp av de nya teknikerna.
De uttalanden expertgruppen hittills har kommit med anger de kvalitativa frågor gruppen har
för avsikt att behandla:
Den tekniska utvecklingens följder: Gruppen kommer att utreda hur konkurrenskraft och
sysselsättning påverkas av förändringarna inom forskning och innovation. Det faktum att flera
länder har gemensam konkurrenskraft måste utredas ytterligare för att nya politiska metoder
och initiativ skall kunna beakta konsekvenserna för konkurrenskraften på EU-nivå snarare än
på nationell nivå.
Samarbete inom innovationssektorn: Arbetet kommer att inriktas på hur formella och
informella nätverk kan användas för att bygga upp förtroende och på så sätt förbättra
kunskapsspridningen.
Ekonomisk verksamhet inom nya områden: Vilken roll spelar immateriella rättigheter och hur
kan man bättre beakta immateriella rättigheter och tjänster i policy-hänseende?
4.
NÄSTA STEG
Benchmarking-arbetet kommer att fortsätta på följande sätt:
–
Högnivågruppen kommer att fortsätta benchmarking-arbetet med bistånd från
expertgrupperna.
–
Fem nya indikatorer kommer att läggas till de tidigare, och insamlade uppgifter
kommer att uppdateras.
4.1
Högnivågruppen: Benchmarking-arbetets centralpunkt
Benchmarking-arbetet visar att det är mycket viktigt att alla berörda deltar aktivt i processen.
Medlemsstaterna måste därför delta aktivt i högnivågruppens arbete under detta nästa
steg.
Högnivågruppen bör validera tillhandahållen information för att kunna inleda benchmarkingarbetet och utveckla den politiska lärprocessen.
Högnivågruppen bör ta fram lämpliga frågeställningar angående de kvantitativa uppgifterna
från de statistiska indikatorerna, och beträffande de kvalitativa ämnen som expertgrupperna
lägger fram. Gruppens medlemmar bör också föreslå fallstudier med utgångspunkt i nationella
(framgångsrika) erfarenheter, att utredas i expertgrupperna och sedan redovisas för
högnivågruppen med slutsatser.
8
Högnivågruppen kommer slutligen att validera benchmarking-arbetets resultat innan dessa
läggs fram för rådet och Europaparlamentet (med början före årets utgång). Under början av
2002 kommer man att arbeta vidare på den första omgången för att öka kunskapsbasen för
utarbetande och utformning av kommande omgångar.
4.2
Expertgruppernas arbete
Expertgrupperna skall bygga sitt vidare arbete på redan utfört arbete, vad som sägs i denna
rapport och utredningar rörande indikatorer och andra informationskällor. Grupperna skall ta
fram och utreda konkreta fall med beaktande av nationella omständigheter (lagstiftning,
förvaltningsstruktur osv.) som visar framgångsrika metoder. Gruppernas uppgift är att
beskriva framgångsrika metoder inom sina respektive områden, hur metoderna uppstått, hur
de kan tillämpas i olika länder och dra slutsatser för framtida policy-arbete.
4.3
Indikatorerna
Den rapport om indikatorer som bifogas detta dokument är det första bidraget till
benchmarking-arbetet. Indikatorerna kommer med högnivågruppens hjälp att utvärderas och
valideras för att ligga till grund för jämförelserna mellan ländernas forskningspolitik.
Ländernas nationella forskningspolitik skall utredas noggrant, både till innehåll och
sammanhang, för att framgångsrika metoder skall kunna identifieras och användas för att
förbättra det policy-skapande arbetet.
Två prioriteringar gäller för nästa steg. Först måste de femton indikatorer för vilka det redan
finns uppgifter kompletteras, förbättras och uppdateras.
För det andra skall man tillsammans med det europeiska statistiksystemet förbättra
indikatorernas allmänna kvalitet genom att ta hänsyn till konstruktiva kommentarer och
förslag från medlemsstaterna rörande metoderna. Man skall också utarbeta de fem återstående
indikatorerna (för vilka det för närvarande inte går att få några uppgifter). Av dessa fem gäller
tre området mänskligt kapital och två området produktivitet inom vetenskap och teknik:
–
Hur stor andel av alla forskare är rekryterade unga forskare?
–
Hur stor andel av alla forskare på universitet och offentliga forskningscentra är
kvinnor7?
–
Hur stor andel av alla forskare på universitet och offentliga forskningscentra kommer
från ett annat land?
–
Vilka gynnsamma sidoeffekter har genererats av universitet och offentliga
forskningscentra?
–
Bredbandsanvändning i forskningsarbetet vid FoTU-laboratorier.
Arbetet med att ta fram dessa indikatorer kräver aktivt deltagande av medlemsstaterna.
Eurostat har föreslagit och inrättat en arbetsgrupp, och samtliga medlemsstater deltog i
gruppen första möte som avhölls i Paris den 8 juni.
Arbetsgruppen skall, där så är lämpligt och särskilt när det gäller indikatorerna för mänskligt
kapital, anstränga sig för att utarbeta harmoniserade indikatorer där män och kvinnor särskiljs.
7
Helsingfors-gruppens arbete om indikatorer om kvinnor kommer att beaktas.
9
När det gäller alla indikatorer skall man anstränga sig för att samla in uppgifter där det redan
är möjligt att särskilja kvinnor och män.
Bilaga: Första omgången indikatorer för benchmarking av nationell forskningspolitik i
Europa.
10
