Samordning – nya möjligheter
inom välfärdsområdet
Samhällets välfärdssystem är inte organiserade för personer som behöver hjälp från
flera olika verksamheter. Därför hamnar inte sällan många människor i en rundgång
mellan olika myndigheter. Erfarenheten visar att det är svårt att åstadkomma ett
varaktigt och brett samarbete mellan olika huvudmän. Det som krävs är bl a
stödstrukturer, ekonomiska incitament och stöd till de professionella från chefer och
politiker.
Skriften förmedlar kunskap och erfarenhet omkring möjligheter och hinder för
samverkan. De nya möjligheterna till formell samverkan genom dels gemensam
nämnd dels finansiell samordning presenteras.
Marie Fridolf som har författat skriften är forskare vid Göteborgs universitet.
Hon är dessutom konsult och arbetar med ledarskaps- och verksamhetsutveckling
i offentlig sektor.
Rapporten kan beställas från:
Förbundens trycksaksbeställning
Tel: 020 – 31 32 30, fax: 020 – 31 32 40
Beställningsnummer: ISBN 91-7289-244-7
Pris: 1–9 ex, 80 kr/st
10 ex eller fler, 50 kr/st
+ moms, porto och exp.avgift
En skrift om samordning
utifrån ett individperspektiv
mellan arbetsförmedling,
försäkringskassa,
kommun och landsting
Marie Fridolf
Samordning –
nya möjligheter inom
välfärdsområdet
1
Samordning –
nya möjligheter inom
välfärdsområdet
En skrift om samordning utifrån ett
individperspektiv mellan arbetsförmedling,
försäkringskassa, kommun och landsting
Marie Fridolf
3
Rapporten kan beställas från:
Förbundens trycksaksbeställning
Tel: 020-31 32 30
Fax: 020-31 32 40
Pris:
1–9 ex, 80 kr/st
10 ex eller fler, 50 kr/st
+ moms, porto och exp.avgift
Författaren framför ett stort tack till Lars Alfredsson, Anders Almgren, Ola Andersson, Johan Johnsson, Christina Källgren Peterson,
Leif Klingensjö, Margareta Liljeqvist, Lillemor Svensson och Ola Wiktorson för inspirerande diskussioner och värdefulla synpunkter.
© Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, maj 2004
1:a upplagan
ISBN: 91-7289-244-7
Illustrationer: Robert Källgren, info@kallgren
Grafisk form: Rolf Hernegran
Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, Stockholm 2004
SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET OCH LANDSTINGSFÖRBUNDET
118 82 Stockholm
Besöksadress: Hornsgatan 20
Tel: 08 – 452 71 00
tel: 08 – 452 72 00
www.svekom.se
www.lf.se
4
Innehåll
Förord
7
Varför ska vi samarbeta?
Sammanfattning
9
Vi klarar inte vårt uppdrag
15
Samarbete för individen
9
Samarbete kan vara lösningen
17
Ett tydligare stöd för samarbete
9
Därför behövs samordning
18
Många systemhinder
9
Hinder för samarbete
15
19
Det behövs samordning
10
Det behövs ett nytänkande
19
Olika samordningsformer
10
Cheferna behöver stöd
21
Det gäller att ta vara på de erfarenheter som
finns
En annan styrning
21
11
Olika kulturer
22
Samarbete bygger på förtroende och tillit
12
Ett vinna-vinna förhållande
23
Legitimitet och ledarskap är avgörande
12
Behovet av samordning växer fram
25
Politisk samordning kan se olika ut
12
Politikernas betydelse betonas
12
Samarbete ger positiva effekter
13
Inledning
14
Vi tar nya steg mot en ökad samordning
14
Syfte och målgrupp
14
Skriftens innehåll
14
Samarbete inget nytt
25
Hur har det då förändrats sedan 1970-talet?
26
Att förstå samordning
29
Olika former av samordning
30
Politisk och finansiell samordning
33
Sammanfattande jämförelse mellan olika former
av samordning
40
5
Fördelar och nackdelar med olika samordningsformer
Samordning kan stödja samarbete
45
Ett tydligare stöd för samarbete
45
Samarbete ett mellanmänskligt fenomen
46
Ledarskap och legitimitet
49
Resurser och politik
50
Fortsatt utvecklingsarbete
52
Samarbetets värde för individ och samhälle
55
Synen på den enskilde – ett första steg i att
skapa ett värde
55
Individens behov måste styra samarbete
56
Ett individuellt anpassat stöd
57
Samarbete måste ha kvalitet
58
Lönsamt för individen är lönsamt för samhället
60
Samarbete ger positiva effekter för samhället
60
En samarbetsmodell i ett invididperspektiv
60
Framtidsscenarier – du kan forma framtiden
62
Några utmaningar
62
Olika scenarier 2015
65
Diskussion om individ, samhälle och offentliga
organisationer
66
Referenslista
Offentliga tryck
6
43
68
71
Förord
Två nya lagreglerade möjligheter att samverka över Förbunden har uppdragit åt Marie Fridolf att författa
huvudmannaskapsgränserna har nyligen trätt i kraft
• dels gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet mellan kommuner och landsting fr o m den 1
juli 2003 och
• dels finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet
mellan försäkringskassa, kommun, landsting och länsarbetsnämnd fr o m den 1 januari 2004.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet ser
dessa nya lagar som positiva redskap att genom samarbete åstadkomma högre kvalitet i insatserna till enskilda
individer. I denna skrift presenteras dessa nya lagar samt
erfarenheter av samarbete mellan professionella och samordning mellan myndigheter. Skriften vill inspirera till ett
fruktbart lokalt och regionalt samarbete.
denna skrift som beskriver de nuvarande möjligheterna
till samverkan. Dessa speglas både i en historisk bakgrund
och i en framtidsvision. Marie Fridolf är forskare vid Göteborgs universitet. Hon är dessutom konsult och arbetar med ledarskaps- och verksamhetsutveckling i offentlig sektor. Författaren svarar själv för innehållet.
Det är förbundens förhoppning att skriften ska stimulera landsting och kommuner att använda och därigenom
utveckla de nya lagmässiga möjligheterna till samverkan.
Anita Sundin
Bengt Linder
Svenska kommunförbundet
Landstingsförbundet
7
Sammanfattning
Samarbete för individen
Samhällets välfärdssystem är inte organiserade för personer som behöver stöd från flera olika myndigheter. Detta
är en del av orsaken till att många människor riskerar att
hamna i en rundgång eller gråzon mellan myndigheter.
Åtskilliga individer upplever en stor frustration över det
stora antalet handläggare och specialister de möter. De
upplever ofta att de professionella varken uppfattar deras
behov eller deras önskan om att få vara med och utforma
sin framtid. Det finns belagt från många studier att gränser mellan myndigheter ”utdefinierar folk”. Gränser är
till för att tydliggöra organisatoriskt och ekonomiskt ansvar. Vi börjar säga att individerna har ”sammansatta behov” när det handlar om att myndigheterna inte lyckas
organisera sig utifrån individernas behov. Samarbete kan
ge ett värde för individen om det sker utifrån helhetssyn,
delaktighet, engagerat bemötande, tillräckligt med tid
samt när det finns en kontinuitet i arbetet.
Ett tydligare stöd för samarbete
Det är idag svårt att åstadkomma ett varaktigt och brett
samarbete. Denna svårighet beror delvis på de lokala aktörernas möjligheter, men också på bristen på stöd och
strukturer. De personella resurserna i många verksamheter har minskat, samtidigt som antalet ärenden ökat. Aktörerna tvingas fokusera mer på att klara det löpande
arbetet. Tiden för att ta del av individers hela situation
blir marginell. Möjligheter att mötas över myndighetsgränser minskar. De lokala aktörerna saknar dessutom förutsättningar för att göra gemensamma prioriteringar. Bristande ledarskap, attityder och värderingar samt hierarkier
inom organisationerna och mellan olika professioner gör
det att det också är svårt att samarbeta.
Många systemhinder
Systemhindren för att skapa ett framgångsrikt samarbete
är många. Det är därför problematiskt att skaffa sig en
överblick över de möjligheter som finns.
Några hinder som kan nämnas är:
• kortsiktighet i agerandet
• olika mål och regler,
• bristande flexibilitet,
• den ansträngda ekonomin,
• rädslan för övervältringseffekter,
• personalens bristande kunskaper om
varandra,
• myndigheternas administrativa
system.
9
Det behövs samordning
U
tvärderingar som följt utvecklingen under 1990-talet
har konstaterat att det inte är tillräckligt med samarbete
mellan professionella utan hela organisationer bör ges
möjlighet att samordnas politiskt, verksamhetsmässigt och
ekonomiskt.
D
et behövs ett tydligare gemensamt ansvar mellan myndigheter. Det behövs även en gemensam lokal arena där
de olika insatserna kan samordnas. Avgörande är också
om det skapas en gemensam politisk styrning på lokal nivå.
Fyra vägar har prövats för att lösa
samordningsbehov:
• föreslå nya myndigheter som i utredningen
om Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78),
• stödja frivillig samverkan genom incitamentsstrukturer som i prop. 1996:97:63 (FRISAM),
• finansiell samordning genom två försöksverksamheter: FINSAM (finansiell samordning
mellan socialförsäkring samt hälso- och sjukvård) och SOCSAM (finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt
socialtjänst),
• verksamhet mellan huvudmän som drivs av
gemensam nämnd eller kommunalförbund,
t.ex. för hjälpmedelshanering.
U
nder 2003 och 2004 öppnas för nya möjligheter med
politisk och finansiell samordning. De lokala aktörerna
kan bilda gemensam nämnd samt besluta om finansiell
samordning.
Olika samordningsformer
Den nya möjligheten med finansiell samordning är begränsad till rehabiliteringsområdet (RESAM) och till per-
10
soner med ”sammansatta behov” som behöver stöd från
flera olika myndigheter. Enligt lagstiftningen är det också
möjligt att arbeta förebyggande.
RESAM
• omfattar fyra politikområden; socialförsäkring,
hälso- och sjukvård, socialtjänst samt arbetsmarknad,
• innebär att ett samordningsförbund skapas för
de grupper man har gemensamt ansvar för,
• anses ge bättre möjligheter för att utkräva ansvar genom att det enbart berör en mindre del
av huvudmännens verksamhet,
• riskerar en selektering av dem som har sammansatta behov.
Det nya förslaget bygger på erfarenheter från frivilligt
samarbete och finansiell samordning som pågått under
1990-talet. Den frivilliga samverkan har stöd av prop.
1996/97:63 FRISAM.
FRISAM
• har fördelen att det bygger på ett engagemang
som skapas lokalt,
• har dock visat sig mycket sårbart och saknar
stödstrukturer,
• har inte någon långsiktighet i agerandet.
Det tidigare FINSAM som innebar finansiell samordning mellan socialförsäkring samt hälso- och sjukvård har
också påverkat förslaget. Erfarenheter som lyfts fram är
bristen av gemensam styrning, att enbart två huvudmän
deltog, att personer med flera behov inte prioriterades
och bristen på gemensamma prioriteringar. Försökslagstiftningen SOCSAM är bredare och innebär finansiell
samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård
samt socialtjänst och byggs efter lokala förutsättningar.
Denna försöksverksamhet får enbart fortsätta inom nuvarande försöksområden fram t.o.m. 2006.
SOCSAM
• innebär en lokal samordning för välfärdens organisationer,
• har ökat kännedomen om befolkningen,
• har ökat möjligheten till lokala prioriteringar,
• innebär svårighet att utkräva sektorsansvar eftersom medlen inte kan hänföras till enskilda
myndigheter.
Kommuner och landsting har redan tidigare kunnat bilda
kommunalförbund.
Kommunalförbund
• är en egen juridisk person,
• kan ge brist på insyn,
• har möjlighet att samordna driften,
• kan omfördela resurser och har ett gemensamt kostnadsansvar,
• har flera politiska nivåer med fullmäktige och
styrelse i förbundet.
Pilotverksamheten FAROS syftar till förnyelse av den
arbetslivsinriktade rehabiliteringen och att synliggöra förutsättningarna för en ändamålsenlig samordnad organisation.
FAROS
• har fram till 2003 arbetat med de arbetslösa
och tillika sjukskrivna,
• omfattar inte hälso- och sjukvård eller socialtjänst,
• kan skapa en fortsatt sektorisering för individen utan att dess hela behov blir synligt,
• arbetet inriktas under 2004 också mot långtidssjukskrivna med arbetsgivare.
Kommuner och landsting kan från och med 1 juli 2003
bilda gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet.
Gemensam nämnd
• ger möjlighet till politisk insyn,
• kan göra gemensamma prioriteringar, vilket
innebär att man kan omfördela resurser,
• är otydligt när det gäller gemensamt kostnadsansvar,
• kan samordna även driften.
Det gäller att ta vara på de erfarenheter
som finns
Inför den fortsatta utvecklingen av samarbete och samordning i den lokala välfärden är det angeläget att ha med
sig de erfarenheter som finns både från det frivilliga samarbetet samt från olika former av politisk och finansiell
samordning. Vid samordning framstår behovet av att
bygga på det befintliga lokala samarbetet tydligt.
Erfarenheterna visar att
• förankring hos professionella, chefer och politiker är en förutsättning för ett långsiktigt
samarbete,
• det gäller också att ha en uthållighet eftersom
det tar flera år innan samordning ger resultat,
• samarbete kostar tid och pengar,
• ett tydligt mandat behövs,
• det behövs nya mätsystem för att stödja aktörerna att följa upp gemensamt.
11
Samarbete bygger på förtroende och tillit
Politisk samordning kan se olika ut
Samarbete kommer bara till stånd när professionella ser Politisk samordning innebär att verksamheten leds av en
ett värde i att samarbeta.
Samarbete
• fungerar när det finns ett förtroende för och
en tillit till varandra,
• innebär att olikheter tydliggörs så att ”ett plus
ett kan bli tre”,
• får stöd genom gemensam handledning och
utbildning,
• kan utvecklas genom stödstrukturer och arenor,
• kan utvecklas om det finns en strategi och en
målmedvetenhet i arbetet.
politiskt vald församling med eget ansvar. Politikerrollen
påverkas av hur den politiska samordningen utvecklas. I
några av områdena med politisk samordning blir politikerna befolkningsföreträdare och i andra samordningsinnovatörer. I det förra fallet handlar den politiska rollen
inte bara om att verka mot professionella och chefer för
att stimulera deras samarbete, utan rollen har också ett
befolkningsperspektiv med syfte att stimulera ett ökat
samhällsengagemang. I samtliga områden med politisk
samordning verkar politikerna för en omfördelning av
resurserna till dem som har störst behov av det offentligas
stöd.
F
Samarbete har i allt väsentligt utvecklats mer och mer
inom ordinarie verksamhet. Projektformen ifrågasätts av
flera genom att erfarenheterna är svåra att implementera
i ordinarie verksamhet. Å andra sidan finns det också de
som ser det positiva i att arbeta lite ”friare” i projekt.
inansiell samordning innebär ett gemensamt kostnadsansvar för de verksamheter som ingår i samordningen och
en möjlighet att omfördela resurser mellan olika huvudmän.
Det gemensamma kostnadsansvaret har
utvecklats i form av
• den totala budgeten (FINSAM- och SOCSAMlagstiftningen),
• en disponibel ram (RESAM-lagstiftningen).
Legitimitet och ledarskap är avgörande
D
et är svårt att vara långsiktigt aktiv i samarbetet om
det inte finns stöd från politiker och chefer. Vid samordning kan en struktur skapas som varar över tid. Chefen
blir en sorts mäklare av samarbete.
Legitimiteten från chefer och politiker
• har stor betydelse för de professionellas samarbete,
• ger stöd för att professionella ska kunna utveckla ny kunskap.
12
Politikernas betydelse betonas
E
rfarenheterna vid politisk samordning är att politikerna
verkar med fokus på konsensus och för befolkningens
bästa.
Politikerna
• legitimerar och stödjer samarbetet,
• formulerar gemensamma mål,
• identifierar behov och prioriterar över sektorsgränser.
Samarbete ger positiva effekter
Att tala om samhällsekonomiska effekter av samarbete
är svårt, eftersom det inte går att isolera företeelsen ifrån
andra möjliga orsaker till positiva resultat för den berörda personen. Insatserna i sig är en påverkande faktor
oavsett om de sker i samarbete eller ej. En annan är individens egen motivation och livssituation. Det är sparsamt med utvärderingar av samarbete och forskningen
om den professionella processen är knapp. De flesta
utvärderingar beskriver antal personer som återgått i arbete, fått nytt jobb, finns i utbildning eller minskat sitt
behov av samhällets stöd för sin försörjning. Flera
utvärderingar visar att det offentliga sammantaget har
tjänat in sin investering i samarbete inom ett budgetår.
Effekterna av insatserna fördelas dock inte lika mellan
myndigheterna.
social tillit som inte alls bygger på strukturer utan på förtroende och respekt. Nätverk och demokratisering är andra nyckelord som blir synliga.
Ett systematiskt samarbete får ett större värde för individen. Individuella handlingsplaner och gemensamma verksamheter måste särskilt lyftas fram. Samarbetets kvalitet
har mycket stor betydelse för värdet för individen.
De faktorer som har stor betydelse är att
• individen själv är delaktig,
• aktörerna arbetar utifrån individens hela behovsbild,
• det finns ett engagerat bemötande,
• det finns tillräckligt med tid,
• det finns kontinuitet i stöd,
• det finns ett personligt engagemang,
• att individen tar ett eget ansvar.
F
ramtiden är redan här. Det finns behov av att påverka
den fortsatta inriktningen. Vi står i vid ett vägskäl – om vi
ska bevara de strukturer som finns i den hierarkiska,
sektoriella välfärden eller vi ska vi öppna för nya lösningar
som öppnar nya dörrar och kanske kan skapa nya dimensioner i välfärden? Under 2000-talet poängteras ord som
13
Inledning
Vi tar nya steg mot en ökad samordning
Samarbetet kan inte beordras fram. Man kan bara ge förutsättningar. Att samarbeta är en relation som måste få
växa fram. Det krävs tid, förtroende och respekt. Samarbetet finns för att vi ska kunna ge stöd till människor som
har behov av insatser från flera olika verksamheter. Samarbetar gör vi sällan för vår egen skull utan syftet är alltid
att uppnå något. För ett bra samarbete behövs gemensamma värderingar, en vilja att vara med och ett intresse
av att nå resultat. Samarbetet måste också belönas. Erfarenheterna visar också att det behövs arenor och en stödstruktur för detta samarbete. Dessa strukturer ska utgöra
ett stöd och avsikten är inte att bygga nya organisationer.
Flera olika samordningsformer har prövats för att stödja
samarbetet sedan mitten av 1990-talet. De lokala förutsättningarna har fått styra vilka möjligheter till samordning som använts.
Syfte och målgrupp
Syftet med denna skrift är att presentera de nya möjligheterna till samordning och lyfta fram de erfarenheter som
finns av samarbete mellan professionella och samordning
mellan myndigheter för att stödja individerna i den lokala
välfärden.
I
denna skrift ställs också ett antal frågor att fundera över
för att nå ett steg längre i samarbetet och samordningen.
14
Syftet är också att återge erfarenheter i bilder och modeller. Följande frågor diskuteras: Hur skapas samarbete? Och
vad får människor att vilja samarbeta? Vad ger samarbetet
för resultat? Hur kan stödstrukturer utvecklas? Vilka möjligheter till samordning finns idag och hur kan de kombineras? Hur kan framtiden utvecklas?
Målgruppen för skriften är politiker, chefer och professionella som vill diskutera ett fördjupat samarbetet, vill
veta mer om olika samordningsformer eller som har beslutat att införa gemensam nämnd eller finansiell samordning.
Skriftens innehåll
I kapitel ett beskrivs först motiven till samarbete och för
vem vi samarbetar. Därefter diskuteras hinder för samarbete i kapitel två. I kapitel tre beskrivs hur behovet av
samordning växt fram. Samordning som begrepp definieras. I följande kapitel fyra beskrivs de olika samordningsformerna. I kapitel fem redovisas samarbetets innehåll och hur samordning kan stödja samarbetet. Samarbetets värde för individen återges i kapitel sex. Hela rapporten avslutas med framtidsvisioner.
Varför ska vi samarbeta?
Samarbete är inget mål i sig utan ett medel i syfte att
åstadkomma bra insatser för människor som behöver samhället stöd. Samtidigt kan samarbete som ”form” hjälpa
oss att lyfta fram det som fungerar bra och det som fungerar mindre bra i vårt sätt att organisera välfärdssystemet.
I detta kapitel beskrivs motiven till samarbete.
Vi klarar inte vårt uppdrag
Samhällets organisering
Samhällets välfärdssystem är inte organiserade för personer som behöver insatser från flera olika myndigheter.
Människor riskerar att hamna i en rundgång eller gråzon,
när problembilden inte ryms inom en myndighets ram1.
Deras behov kräver ofta ett mera samlat stöd.
att prioritera gemensamma insatser/resurser. Det saknas
också ett gemensamt synsätt/förhållningssätt. Det saknas ett samlat stöd till individerna och det samarbete som
sker kommer ofta in mycket sent.
E
tt andra motiv är fördelning av makt. Då avses i första
hand den makt som är relaterad till medborgarna eller
snarare till olika behovsgrupper. Det talas om empowerment (egenmakt), en möjlighet för individerna själva att
ta makt över sitt eget liv och om att aktörerna ska stödja
dem i denna utveckling3. Detta är en demokratifråga, om
vi med demokrati menar att alla har rätt att bestämma
över sina egna liv och ta eget ansvar. Det handlar också
om makt i form av resurser som ska fördelas mellan olika
grupper i samhället. Genom samarbete synliggörs behov
av prioriteringar mellan olika grupper.
Det finns minst fyra olika motiv för samarbete. Det främ- Det tredje motivet handlar om kompetensutveckling och
sta motivet handlar om att överbrygga välfärdssystemets
sektorisering. Den har inneburit att myndigheterna i flera
fall har motstridiga mål, instruktioner och handlingsplaner. Mycket tid och energi går åt till att bevara och
bevaka strukturer2. Det sker idag också en renodling av
uppgifterna som skapar gränser. Lagstiftningen och myndigheternas mål gör det inte möjligt för lokala aktörer
utveckling av nya arbetsmetoder4. Genom att mötas över
sektorsgränser skapas nya former för organisering och lärande. Detta innebär att kompletterande kompetenser kan
leda till att individen får ett mera samlat stöd. I takt med
en ökad ramlagstiftning och minskad detaljreglering uppkommer en rad nya arbetsformer. Gamla arbetsformer
utifrån linjära samband ifrågasätts och förändras.
1
Andersson, U-C, & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf, M.
2001.
2
Fridolf. M. 1996.
3
4
Forsberg, E. & Starrin, B. 1997.
Danemark, B & Kullberg, C. 1999.
15
Ett fjärde motiv till samarbete är organisatoriskt och innebär en avsikt att förändra det sätt som myndigheterna styrs
på5. Istället för gamla hierarkiska organisationsformer kräver dagens samhälle nätverk och ett annat sätt att organisera arbetet på. Myndigheterna har utvecklats efter
hierarkiska principer6, vilket har konkretiserats genom olika
styrningstekniker. Ett sådant exempel är målstyrning, som
avser att skapa mål som genomsyrar de olika organisationerna7. Målen är dessutom ofta kortsiktiga, och det finns
en risk för övervältringseffekter. Det finns uppföljning för
att utkräva ansvar. Detta sker idag enbart inomorganisatoriskt. Det behövs också ansvar som utkrävs över
organisationsgränser för de människor som har behov av
samhällets stöd.
Mötet med individen
M
ånga individer upplever en stor frustration över det
stora antalet handläggare och specialister som de måste
ha kontakt med. Det kan innebära upp till 30 kontakter
per person8. Människor med diffusa behov tvingas till fler
kontakter än övriga i försök att förändra sin situation. Ofta
framkommer en uppgivenhet hos personer med behov av
samlat stöd. Flera erhåller förtidspension efter en lång sjukskrivning utan att deras resurser tagits till vara. I de flesta
fall upphör det offentliga då med all kontakt med individen.
Framförallt finns många kontakter knutna till den fas då
insatser och åtgärder planeras. Det handlar om utredningar
5
Fridolf, M. 1998.
Weber, M. 1977.
7
Rombach, B. 1991.
6
16
8
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M.
2001, Fridolf, M.2001.
kring individens rätt att få bidrag och ersättningar, om
undersökningar för att en diagnos ska kunna fastställas
eller om att föreslå arbetsmarknadsåtgärder. Det innebär
att individerna har ett flertal kontakter för att hitta fram
till den hjälp de behöver. Däremot har de betydligt färre
kontakter för att få den planerade hjälpen. Den stora andelen bedömnings- och planeringskontakter inom varje
sektor illustrerar bristen på samarbete när behoven definieras, samt hindrar att adekvata insatser görs i ett tidigt
skede.
Det finns en hög medvetenhet hos de professionella
om behovet av samarbete, men samarbetet ger inte alltid ett bestående värde för individen. Fasta handlingsalternativ inom en myndighet minskar möjligheten att
lyssna till individen och upptäcka behov i ett helhetsperspektiv. De professionella beskriver också att möjligheterna till ett aktivt samarbete minskat de senaste åren.
Detta resulterar i att det tar längre tid än nödvändigt
innan individen får adekvat hjälp. Resultatet kan också
bli att individen inte får någon hjälp. Samarbetet kommer ofta in som en sista åtgärd när andra insatser har
misslyckats.
Individerna känner ofta att de professionella varken uppfattar deras behov eller deras önskan om att få vara med
och utforma sin framtid. De beskriver sina behov i förhållande till livsområden som familj, ekonomi, utbildning,
arbete samt psykiskt och fysiskt välbefinnande. De beskriver arbetslöshet och smärtproblematik som påverkar olika
delar av livet. De lyfter fram ångest, oro och sömnlöshet
men även missbruksproblematik och en komplicerad
familjesituation. Många framhåller att handläggare och
specialister som de möter i olika verksamheter ser individens behov bara utifrån sin myndighets perspektiv. Det
viktigaste för individen är att bli ”sedd” och ”förstådd”
samt att deras behov styr kompetens, resurser och utformningen av insatser/åtgärder snarare än enskilda myndigheters uppgifter och mål.
Samarbete kan vara lösningen
Samarbete mellan professionella kan ge ett värde för individen om det sker utifrån helhetssyn, delaktighet, engagerat bemötande, tillräckligt med tid samt kontinuitet
i arbetet. Om individen själv inte är delaktig i samarbetet
kan det få negativa konsekvenser.
Det finns inget egenvärde med att samarbeta. Vi samarbetar för att bättre kunna hjälpa människor som har behov av insatser från vårt välfärdssystem. Det finns belagt
från många studier att gränser mellan myndigheter
”utdefinierar folk”9. Gränser är till för att tydliggöra organisatoriskt och ekonomiskt ansvar. De är inte skapade
utifrån människors behov. Begrepp som anställningsbar,
och medicinskt färdigbehandlad skapar distans och utgår
från myndigheternas behov. Dessa gränser hjälper inte
individen att ta tag i sin egen situation. Istället för att se
myndigheternas svårigheter med att samla sina resurser
runt individen lägger man problemet hos individerna. Det
är då vi börjar säga att de har ”sammansatta behov” istället för att säga att myndigheterna inte lyckas i mötet med
individernas behov10. Det finns ett inslag av ”tyst vanmakt” när individen möter med många samhällssektorer11.
I många intervjuundersökningar som skett inom ramen
för utvärderingar av frivillig samverkan och finansiell samordning påvisas att vi under lång tid inte lyckats organisera oss för att möta människors behov. Vi är fast i ett
gammalt sätt att tänka. När man istället organiserar sig för
att möta människors behov skapas betingelser och former
för att människor ska själva kunna ta och utöva ansvar för
sig själva12. Individerna gör egna val och får kontroll över
sin situation. Detta kan bland annat ske genom att de får
mer information om samhällets resurser, stöd i att tillva9
Fridolf, M. 1998, Hultberg, L-G. 1998, Danemark, B & Kullberg, C.
1999, Lindqvist, R. 1998.
10
Hjern, B. 1993.
11
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf, M.
2001.
12
Morén, S. 1996.
17
rata sina intressen och stöd i att använder sitt personliga
nätverk. Ett sådant arbetssätt kräver en omdefiniering av
rollen som professionell – från den som har makten till
den som ger makten. En insats blir mer meningsfull ju
mer individen görs delaktig och förstår orsaker och effekter13. Erfarenheterna visar att ett sådant arbetssätt ger positiva resultat både för den enskilde och för samhällsekonomin, men eftersom detta arbetssätt ännu inte är särskilt
omfattande har det inte fått genomslag på systemnivå.
Därför behövs samordning
Samarbete har nu kommit till en avgörande fas där förändringar krävs för framtiden. Genom finansiell samordning och gemensam nämnd öppnas nya möjligheter. Vid
en ”ny” organisering kan befintliga ”överbyggnader”
inom flera av myndigheterna bli överflödiga. Dessa kan
motverka samarbetet om de samtidigt behåller sitt ”gamla”
sätt att styra.
Därför krävs ett tydligare gemensamt ansvar mellan myndigheter14. Det behövs även en gemensam lokal arena där
13
14
de olika insatserna kan samordnas. De lokala behoven och
förutsättningarna ska styra samordningen.
Om de lokala aktörerna ska kunna ta ett gemensamt ansvar för dem som behöver stöd från flera myndigheter
måste de ha medel att disponera. Resurserna måste kunna
användas gemensamt utan att aktörerna i varje enskilt fall
hamnar i diskussioner utifrån olika ansvar. Avgörande är
också en gemensam politisk styrning på lokal nivå. Arbetsmarknadsverket saknar dock lokala politiker, och försäkringskassans politiker har ett begränsat verksamhetsansvar. De centrala aktörerna måste också tydligare stödja
det lokala samarbetet om det ska utvecklas.
S
edan början av 1900-talet har försöksverksamheter prövats. Erfarenheter från försöken är att där samarbetet har
verkat utifrån de nätverk och informella strukturer som
redan finns och där det finns legitimitet för att förändra,
finns en långsiktig bärkraft. Områden som bygger samordning på att t.ex. ”tjäna pengar” eller komma åt maktstrukturer faller snart sönder. Här har vi ett val i den kommande diskussionen om förändringarna.
Antonovsky, A. 1987.
Socialstyrelsen 2001.
Du har ett val!
Står vi nu vid ett vägskäl? Ska vi bevara de strukturer som finns i den hierarkiska,
sektoriella välfärden eller ska vi ta emot nya lösningar som öppnar nya dörrar och
kanske kan skapa nya dimensioner i välfärden? Vi kan välja förhållningssätt till nya
stödstrukturer för att utveckla samarbetet. Är det för att skapa en ökad styrning och
eller för ett ökat lokalt inflytande?
• Vad ser du för motiv till samarbete? Finns det andra sätt att forma välfärden på
än dem vi använder idag?
• Vad kan man lära av det lokala samarbete som sker idag i formandet av den
framtida välfärden?
• Vilket stöd behövs för ett ökat samarbete? Vilka hinder finns?
18
Hinder för samarbete
Trots att det finns tydliga motiv till samarbete är det inte
alltid givet att aktörerna lyckas i sina strävanden. I detta
kapitel beskrivs de olika hinder som kan finnas för ett framgångsrikt samarbete.
myndigheter använder samt varierade kunskapsnivå kan
vara hinder för samarbete.
Otillräckligt stöd
Det behövs ett nytänkande
Det finns en osäkerhet
K
unskap och erfarenhet om hur man motiverar, stödjer
och möter människor är viktiga. Många professionella är
inriktade mot behov och rättigheter hos de enskilda. De
vill lösa problem och deras inriktning i arbetet är att ge
bästa möjliga insats för individen. Deras ambitioner får
inte alltid stöd från den egna professionen eller myndigheten. Det finns också en osäkerhet hos flera handläggare. Flera berättar att de hamnat i meningsskiljaktigheter med en annan aktör inför individen15. En negativ
inställning till samarbete kan vara rädsla för att visa okunskap, för att bli ifrågasatt eller för att förlora i status.
Ibland skyddar professionella klientens integritet och är
därför negativa till att andra handläggare ska vara med i
mötet med denne. Om den egna professionen blir viktigare att värna än individen verkar det vara svårare att samarbeta16. Olika begrepp och språk som professioner eller
15
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf,
M.2001.
16
Fridolf, M. 1996.
Många professionella känner sig utlämnade i sitt samarbete. En del lämnar sina arbeten eller ”tappar sugen”.
Många anser sig ha bristande stöd för samarbete från sina
myndigheter. En del säger sig inte heller få stöd från sin
egen profession i det gemensamma lärandet. De beskriver också att ju djupare samarbete desto mer sätts deras
vilja att samarbeta på prov17. Särskilt tydligt är det när
beteenden och ”gamla” arbetsmetoder ifrågasätts. En del
drar sig då ur samarbetet. Andra orkar fortsätta och de
beskriver att ett lärande sker. En del myndigheter möter
sina anställda med ”det går inte”; andra säger ”vi ska försöka”. Om myndigheterna gör medarbetare maktlösa blir
det i nästa steg svårt för dem att i sin tur ge individerna
makt18.
Många systemhinder
Systemhindren för att skapa ett framgångsrikt samarbete
är många19. Olika ”pengapåsar”, kortsiktighet, olika reg-
17
Fridolf, M. 1999.
Forsberg, E, & Starrin, B, 1997.
19
Socialstyrelsen 2001.
18
19
ler samt bristande flexibilitet inom och mellan systemen
är några. Det hinder som blivit allt tydligare är det kortsiktiga agerandet. Orsaken är ofta den ansträngda ekonomin och rädslan för övervältringseffekter. Även personalens bristande kunskaper om varandra utgör ett stort hinder.
H
inder i regelverket finns också. Exempelvis är det många
som berättar om hur individer faller igenom pga. att de
inte har rätt till ersättning från något av försörjningssystemen. Olika ersättningsnivåer i försörjningssystemen
medför att t.ex. sjuka riskerar att hamna på en lägre nivå
med a-kassa när de blir friska. De är därför inte alltid
motiverade att bryta sin sjukskrivning.
Hindren märks inte bara i regelverket utan också inom
myndigheternas administrativa system. Exempelvis ser
vi olika form av delegation, olika möjlighet att flytta om
20
pengar mellan olika aktiviteter mm. Ett annat stort hinder är att vi belönas för att producera kvantiteter. Antalet patienter, klienter och kunder är ibland viktigare än
den kvalitativa insatsen. Andra hinder är att resurserna
växlar från tid till annan och att det blir problematiskt
att skaffa sig en överblick över de möjligheter som står
till förfogande. Det är svårt att styra samarbete på ett
traditionellt sätt. Istället behövs stor frihet och flexibilitet.
Ständiga omorganisationer
A
lla dessa omorganisationer hindrar också samarbetet.
En viktig lärdom är att processen då börjar om.
I
dag är utrymmet för långsiktighet begränsat. När någon av myndigheterna förändrar mål, organisation eller
regler påverkar det de andra. En stor del av samarbetet
används därför till att gemensamt värdera och tolka vad
det är som gäller.
Vi tränade hårt…. men varje gång vi
började dela upp oss i lag, blev vi
omorganiserade. Jag kom senare i livet
att lära mig att vi tenderar att möta
varje ny situation med att omorganisera…. en underbar metod för att
skapa en illusion av framsteg medan
man framkallar förvirring, ineffektivitet och dålig moral”.
Petronius Arbiter 210 f.Kr.
Cheferna behöver stöd
Problematiskt är det om chefer och politiker använder
samarbete som ett honnörsord men inte själva handlar
därefter.
En annan styrning
Ett ökat handlingsutrymme
Det blir svårare att styra hierarkiskt inom varje myndighet vid samarbete eftersom det lokala handlingsutrymmet
ökar21. Det gäller både det formella, genom att regler tänjs,
och det informella genom relationer. Det mellanmänskliga
handlingsutrymmet blir tydligt genom att tillit och förtroende utvecklas. Aktörerna öppnar för en dialog och
värderar regler tillsammans. Detta kan i sin tur öka det
formella handlingsutrymmet. Det gör det svårare att utkräva sektorsansvar. Eftersom det saknas andra mätsystem
än de sektoriella uppfattas samarbete ibland ”hotfullt”.
En process som kan ge ökad medvetenhet
Många chefer beskriver att de avkrävs lojalitet med sin Den process som samarbetet genomgår kan delas upp i
heferna saknar ibland förankring hos medarbetarna
inom sin organisation. Ett av motiven är att myndigheterna efterfrågar chefer som kan genomföra mål i ett
hierarkiskt organisationsperspektiv. Medarbetarna efterfrågar istället ett ledarskap som på olika sätt stödjer dem i
samarbetet. Men det finns också många chefer som vill ta
till sig medarbetarnas kunskap om behov och problem.
De behöver då stöd av sina överordnade chefer och politiker. De menar att det både behövs en tydlighet samt att
mål, ansvar och resurser är gemensamma.
prat, beslut, handling och intervention som kan skapa en
ny medvetandenivå. Det är lätt att prata om vikten av
samarbete. När man börjar handla, kan förvirring och
osäkerhet skapas. Därefter kommer en ”tillnyktringsfas”.
Det är då folk börjar dra sig ur. Det är då ifrågasättandet
börjar. Ibland är detta inte tydligt utan det sker i förtäckta
ordalag. Fastnar man här börjar människor som anses
”skyldiga” ifrågasättas och det är ofta här folk tröttnar.
Orkar man igenom denna fas och har lite ”is i magen”
kommer vinsterna, och till slut sker det nya arbetssättet
naturligt utan att man tänker på vilken process man gått
igenom. Ofta är det i denna fas man utmärker dem som
inte deltog; kanske till och med dem som från början var
motståndare men som nu har hängt med för att se att de
kan vinna något. När handlandet övergår i denna fas har
20
21
myndighets mål och regler. De anger att med allt mer
begränsad ekonomi så tvingas de att prioritera sin egen
organisation. De säger sig därför ha svårt att samverka
även om många vill20.
C
Socialstyrelsen 2001.
Fridolf, M. 2002.
21
en stor del av både chefer, politiker och professionella
nått ytterligare en medvetandenivå, och samarbete är naturligt.
Olika kulturer
Kulturer möts
Vid samarbete är inte avsikten att ta bort den befintliga
strukturen, utan att bygga in nätverk över myndighetsgränser samtidigt. Kommunen, landstinget, försäkringskassan och arbetsförmedlingen finns fortfarande kvar som
huvudorganisationer. Här utgår man från det som sker
inom varje myndighet. Inom dem tydliggörs ansvar och
befogenheter samt organisatoriska gränser. Samarbete
innebär att över gränser organisera insatser efter behov.
Då möts olika kulturer som ofta har en mycket lång historia.
D
e fyra sektorerna försäkringskassan, socialtjänsten,
hälso- och sjukvården och arbetsförmedlingen har olika
historia vilket påverkar samarbetet. Försäkringskassan kan
beskrivas som legalt styrd, hälso- och sjukvården som professionellt styrd, socialtjänsten som politiskt styrd och arbetsförmedlingen som åtgärdsstyrd22.
Myter om varandra
I
Om Du kommer för långt före din tid
kommer Du att bli ifrågasatt och Du
får huvudet avhugget. Men om Du
inte reagerar för förändringar kommer Du också att få huvudet avhugget
mötet mellan olika professioner framkommer ofta förutfattade meningar om att de ”på kassan, arbetsförmedlingen, sjukvården eller i socialtjänsten är si eller så”. En
del av dessa kan ha ett reellt innehåll men mycket är också
myter som skapas i syfte att hitta yttre förklaringar till
varför inte samarbetet fungerar. Vid ett verkligt samarbete med respekt och förtroende avlövas ofta en massa
myter om varandra. Arbetet inriktas mot att göra bästa
möjliga insatser för individerna som behöver stöd och
hjälp. Det behövs ett långsiktigt arbete med att föra samtal för att motverka dessa mytbilder. Det som inte är mytbilder behöver också lyftas till en systematisk diskussion.
Erfarenheter från samarbete både i försöksverksamheter
och i samarbetsprojekt är att de hinder som finns måste
Lord Pennrock
22
22
Rothstein, B. 1991.
lyftas till en öppen och mottaglig strukturell diskussion.
Ny erfarenhetskunskap skapas som kräver avlärning av
gamla handlingsmönster. Finns inte förmågan att avlära
är det svårt att lära nytt.
”Det är viktigt att frigöra mänskliga
resurser. Makt uppfattas som något
expanderande. Horisontella relationer
mellan människor måste betonas. Lösningen på problem kan återfinnas
bland många till synes motsatta alternativ, och parterna kan båda vinna i
makt. I den traditionella tankemodellen uppfattas däremot makt som
ett nollsummespel, dvs. att någon förlorar när den andre vinner.”
F
ör att avlöva myter krävs att vi ökar våra kunskaper om
varandra samt att vi vill tänka och lära nytt. Vi lär av varandra, och ingen vet bättre än någon annan vad som är
rätt. Nu byggs ny erfarenhet och det kräver nya tankemönster som inte kan hämtas från dagens sätt att tänka23.
Ett vinna-vinna förhållande
Även om samarbete är svårt engagerar det många. Sam-
Bengt Starrin24
arbetet bygger ofta på eldsjälar som har ambitioner att
skapa bra förutsättningar för att stödja dem som behöver
samhällets stöd. Viljan och drivkraften hos dessa personer är mycket stark. För många blir samarbete en mellanmänsklig relation som innebär att man kan berika varandra. Genom att man lär av varandra finns ett expanderande moment. Båda vinner i erfarenhet, och individen
kan få bättre hjälp.
De som vill skapa dessa förutsättningar och agera banar
väg för andra att följa efter. Om det finns en tillräckligt
stark drivkraft är det svårt att återgå till det ”gamla”. När
vi istället diskuterar förändringar i välfärden på ett retoriskt och organisatoriskt plan blir ofta diskussionen om
samarbete att någon ska vinna eller förlora.
23
Fridolf, M. 1999.
24
Forsberg, E & Starrin, B. 1997.
23
Det går inte att gå tillbaka
Idag samarbetar många människor och ser fördelar med detta. En viktig uppgift för
den lokala arenan är att stödja samarbete och tydliggöra hindren. Detta kan ske på
många olika sätt. Det viktiga är att det sker. Stödstrukturer måste skapas efter den
lokala nivåns förutsättningar.
• Ser dulternativ till samarbete? Vilka fördelar och nackdelar finns?
• Vad är dina erfarenheter av samarbete? Vilka hinder anser du att det finns?
Hur kan du gå tillväga för att lyfta fram dessa hinder?
• Inom vilka områden är det viktigt att samarbeta och hur ska det ske?
• Vilken kunskap har du om andra myndigheter? Hur påverkar de olika kulturerna samarbetet?
24
Behovet av samordning växer fram
Samordning har utvecklats för att motverka de hinder
som beskrivit i föregående kapitel i syfte att stödja ett
aktivt samarbete mellan professionella. I detta kapitel definieras samarbete, samverkan, samordning och samsyn.
Kapitlet inleds med en historisk beskrivning för att förstå
hur behovet av samordning har växt fram som en del i
välfärdens organisering.
Samarbete inget nytt
Välfärdsstatens historiska utveckling kan beskrivas i termer av system och professionalisering. Systemförändringar
har ofta handlat om att ansvars- och uppgiftsfördelning
mellan olika myndigheter har skiftat över tid. Professionaliseringen har skapat ny kunskap, nya synsätt och nya
metoder. Systemförändringarna och professionaliseringen
har inneburit demokrati- och effektivitetsproblem25. Samarbete som en form för att komma till rätta med demokrati- och effektivitetsproblematiken är ingen ny företeelse. Den har funnits sedan utbyggnaden av välfärdsystemet. När det uppstår gränser behövs samarbete. Samarbete som arbetsmetod diskuterades redan i samband
framtagandet av socialtjänstlagen under slutet av 1970talet. Där konstaterades att en splittrad lagstiftning och
nämndsorganisation aktualiserade behovet av samarbete,
25
Hjern, B. 1995, Montin, S. 1996b, Fridolf, M 1996.
särskilt kring barn och unga samt missbrukare. Socialtjänstutredningen använde ordet helhetssyn för att beskriva människors hela livssituation.
Under 1990-talet uppmärksammades återigen samarbete
i samband med att äldreomsorgen, handikappomsorgen
och omsorgen om psykiskt funktionshindrade reformerades. Även för barn och ungdomar betonades behovet
av samarbete. Också inom rehabiliteringsområdet har samarbete diskuterats under många år. Rehabilitering är ingen
entydig verksamhet utan bedrivs inom flera områden, såsom socialtjänsten, arbetsmarknadsmyndigheten, försäkringskassan, hälso- och sjukvården, företagshälsovården
och av arbetsgivare. Rehabiliteringsbegreppet har breddats och kan inte tydligt avgränsas från behandling och
omvårdnad. Rehabilitering äger ofta rum i skärningspunkten mellan olika aktörer och präglas av ett antal motstridiga incitament och rehabiliteringsmål26. Många utredningar om rehabiliteringens olika delar har avlöst varandra. Försök har genomförts i syfte att stimulera ökat samarbete.
Fem vägar har valts för att lösa samordningsbehov:
• flytta gränser som i Ädel- och psykiatrireformerna,
• föreslå nya myndigheter som i Utredningen om Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78),
26
Lindqvist, R., 1992.
25
• stödja genom incitamentsstrukturer som i prop.
1996:97:63 (FRISAM).
• finansiell samordning, genom två försöksverksamheter:
FINSAM (finansiell samordning mellan socialförsäkring samt hälso- och sjukvård) och SOCSAM (finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och
sjukvård samt socialtjänst)
• verksamhet mellan huvudmän som drivs av gemensam nämnd eller kommunalförbund, t.ex. för hjälpmedelshanering.
U
tvärderingar som följt utvecklingen under 1990-talet har konstaterat att det inte är tillräckligt med samarbete mellan professionella utan att hela organisationer
måste samordnas politiskt, verksamhetsmässigt och ekonomiskt. Behovet av att samordna resurser har därför
blivit allt tydligare. Som skäl anges att det finns ett stort
behov av att mer effektivt utnyttja samhällets resurser
och bättre kunna tillgodose enskilda människors behov
av stöd.
Hur har det då förändrats sedan 1970-talet?
Det svenska välfärdssystemet har förändrats över tid. Den
stora expansionen av den offentliga sektorn skedde under 1950-, 60- och 70-talen, framförallt inom områdena
utbildning, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. En stor offentlig sektor har utvecklats som ett resultat av denna process som i allmänna ordalag kallas utbyggnaden av välfärdssamhället. Utvecklingen har gynnats
av att vi haft en god ekonomisk tillväxt som möjliggjort
expansion inom den kommunala sektorn. Under slutet
av 1980-talet och i inledningen av 1990-talet började den
offentliga sektorn utsättas för påtryckningar. Motivet var
att minska de offentliga kostnaderna som delvis berodde
på en ökad internationalisering. Utvecklingen från början av 1970-talet till idag skulle kunna diskuteras utifrån
nedanstående översikt – se figur1. Det finns säkert olika
uppfattningar om när ”starten” av en ny utvecklingstendens börjar och vi ber Dig inte fastna i detta. En utvecklingstendens kan ha växt fram under många år. Syftet med
översikten är att återge inom vilken tidsanda utvecklingen
av samordning växt fram.
Figur 1. Välfärdens utveckling
1970talet
Demokrati
Effektivitet
Rättsstat
Välfärd
Legitimitet
Professionalitet
Styrning
Offentlig
sektor
Offentlig
ekonomi
Lokal
demokrati
Avreglering
Sektorsplanering
Formell
trygghet
Generell
Identifiera
professioner
Centralisering
Utbyggnad
Obegränsade
Mål- och
resultatstyrning
Marknadsorientering
Samordning
Målrationellt
(ramlag)
Rättighetsfokuserat
Generell
Tillit till
den goda
staten
Tillit till
erfarenhet
Beprövad
kunskap
Decentralisering
Mål
Minskande
Tillit
genom
möjlighet
att handla
Social tillit
Empowerment
(egenmakt)
Centralisering
Privatisering
Begränsade
Empowerment/
Human
service
Centralisering/
Decentralisering
Prioritering
Otillräckliga
Valfrihet
Demokratisering
2000talet
26
▼
Samordning Förmåga
Kärnverkatt klara
samhet och trygghet
nätverk
Generell/
Selektiv
Generell/
Selektiv
Expansionsfasen
Under 1970-talet pågick fortfarande utbyggnaden av vår
välfärd27. Den stora expansionen fanns i kommunerna.
Lokala organ såsom kommundelsnämnder och former för
medborgarmedverkan diskuterades. Ny kunskap byggdes
under denna tid upp inom både arbetsmarknaden, socialförsäkringen, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.
Professioner och olika yrkesgrupper kunde identifieras.
Den formella tryggheten skapades28. Det fanns ett ideal
som innebar att man kunde planera och förutse framtida
utveckling. Olika trygghetslagar infördes på arbetsmarknadsområdet, t.ex. lagen om anställningsskydd och
medbestämmandelagen. ”Den goda staten” som bland
annat återges genom folkhemstanken spirade29. Allt skedde
till stor del utifrån centrala beslut som fördes ut i landet.
Kommunsammanläggningar skedde på initiativ av staten
under stora protester från kommunerna. Landstingens roll
förstärktes. Försäkringskassorna blev statligt reglerade30.
Arbetsmarknadens parter var viktiga aktörer i formandet
av arbetsmarknadspolitiken.
inom varje huvudman33. Inom organisationerna började
resultatenheter att införas. Avregleringen var tydlig. Frikommunförsöket innebar bland annat att man öppnade
för att kommunerna skulle kunna organisera sig fritt. Samtidigt aktualiserades vikten av brukarinflytande, och kommundelsnämnder infördes för att skapa kontakt mellan
väljare och valda. Tilliten till det offentliga fanns i ett stort
förtroende för olika yrkesgruppers erfarenhet.
Ett ifrågasättande av offentlig sektor
Den generella välfärdspolitiken fick alltmer selektiva in-
Under avregleringsfasen blev statens styrning mer mål-
slag. LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) kan sägas vara ett exempel på detta. Valfriheten och marknadsorienteringen blev allt tydligare34. Det
växte fram en ny politikerroll: beställaren. Effektiviteten
och kvaliteten i offentlig sektor började diskuteras. Den
offentliga sektorns utmaningar skulle lösas med hjälp av
privatisering. Vid denna tidpunkt ville en stor del av den
svenska befolkningen privatisera offentlig sektor35. Ett nytänkande eftersöktes. Behovet av att centralisera för att
åstadkomma stordriftsfördelar blev allt tydligare. En ny
centraliseringsvåg var också tydlig i den statliga styrningen
inom flera områden36. Medborgare förväntades också
börja agera som kunder.
inriktad med flera ramlagar såsom socialtjänstlagen samt
hälso- och sjukvårdslagen. Planeringsidealet ersattes med
målstyrning31. Den offentliga sektorns utmaningar och
minskad ekonomi skulle lösas med hjälp av mål. Sociala
aspekter kom in i samhällsplaneringen som något nytt.
Det blev en ökad professionalisering och sektorisering.
Professioner växte fram som ibland utestängde andra
professioner32. Egna kvalitetsfaktorer utvecklades. En ökad
decentralisering skedde både mellan stat och kommun och
illiten till det offentliga kunde medborgarna visa genom sina handlingar. Det talades om att man ”röstar med
fötterna”37. Det innebar att var man inte nöjd så kunde
man välja en annan utförare, t.ex. byta skola. Samtidigt
började man diskutera vikten av att stärka medborgarnas
egen kraft. Vikten av empowerment (egenkraft) lyftes
fram38. Olika rättigheter och rättssäkerhet för olika grupper började diskuteras. Fler och fler medborgare ham-
27
33
28
34
Avreglering
Montin, S. 2002.
Vahlne-Westerhäll, L. 2002.
29
Vahlne-Westerhäll, L. 2002.
30
Lindqvist, R. 1990.
31
Hjern, B, Hull, C. 1984.
32
Hellberg, I. 1991.
T
Fridolf, M. 1992.
Montin, S. 2002.
35
Nilsson, L. 2001.
36
Bäck, H. 2000.
37
Hirschman, A. 1972.
38
Forsberg, E & Starrin, B. 1997.
27
nade mellan stolarna genom att en myndighet skickade
dem vidare till en annan myndighet. Under denna tid
växte behovet av finansiell samordning fram. Ett skäl var
idén om att utnyttja samhällets resurser på ett effektivare
sätt.
lig under senare år39. Ungdomars bristande förtroende
för systemet diskuteras40. Demokrati som samtal och ett
aktivt deltagande poängteras liksom vikten av sociala nätverk. Partnerskap och behovet av samordning blir allt tydligare i offentlig sektor41. Samtidigt betonas vikten av att
tydliggöra kärnverksamheten. Behovet av frivilliga insat-
ser lyfts fram. Den offentliga sektorns utmaningar ska lösas med hjälp av prioriteringar. Röster om att kunna skydda
sig mot lagändringar som drabbar de svaga hörs från
handikapprörelsen. Det offentligas förmåga att klara tryggheten för medborgarna diskuteras42. Mänskliga rättigheter är uppe på dagordningen. Det finns en vilja att decentralisera, samtidigt som fler och fler frågor centraliseras.
Detta gäller i förhållandet mellan stat och kommun samt
inom varje huvudman. Det talas om behovet av nya styrformer. Mötet mellan professionell och individ poängteras (human services)43. Hur detta utvecklas har avgörande
betydelse för insatsernas resultat. Den sociala tilliten blir
betydelsefull för offentlig sektors legitimitet44. Värderingsförskjutningar blir tydligare hos befolkningen, även om
det är trögrörligt. Behovet av samordning för utsatta grupper tydliggörs ytterligare.
39
42
40
43
Behov av social tillit
Vikten av en ökad demokratisering har blivit mycket tyd-
SOU 2000:1.
Oscarsson, H. 2002.
41
Fridolf, M. 2003.
28
Vahlne-Westerhäll, L. 2002.
Hasenfeld, Y. 1992.
44
Rothstein, B. 2003.
Behovet av samordning har ändrat karaktär
Samordning har växt fram sedan 1990-talets mitt. Det
främsta skälet var då samhällsekonomin och debatten
handlade till stor del om kravet på att korta körerna i
hälso- och sjukvården. Successivt ändrades inriktningen
på samordningen mot utsatta grupper i samhället som
behövde ett mera samlat stöd. Därmed kom också alltfler
aktörer att medverka. Under början av 2000-talet har kravet på samordning kraftigt förstärkts. Det har kommit att
både handla om att ge bättre kvalitativa insatser till utsatta grupper och att åstadkomma färre sjukskrivningar.
Kravet på samordning drivs både från lokala och centrala företrädare. Skillnader finns dock i hur denna samordning ska formas och styras. För att kunna beskriva den
fortsatta utvecklingen är det väsentligt att definiera samordning som begrepp och företeelse.
Att förstå samordning
Samordning kan ge stöd till ett tvärsektoriellt samarbete.
Det bildas inte några nya organisationer utan tanken är
att en organisering ska ske över gränser. För att förstå
samordning måste organiseringen studeras utifrån vad
olika aktörer gör, hur formella och informella strukturer
påverkas och vilka resultat som skapas.
Samordning är ett organisatoriskt begrepp som kan beskrivas utifrån graden av överlappning mellan organisationer45 – se figur 2. Samexistens som är den första graden innebär att man känner till varandra utan att ta hänsyn till den andra organisationers agerande.
varandras sfärer. Tydliga gränser mellan aktörerna betonas.
Samordning, den tredje graden av överlappning, innebär att aktörer genomför sina verksamheter eller arbetsuppgifter tillsammans. Det betyder att de skapar ett gemensamt arrangemang. Samordning kan jämföras med
partnerskap, där aktörerna bestämmer sig för att tillsammans göra olika uppgifter. Det förutsätter att gemensamma normer finns och att mål utformas gemensamt.
Samordning kan stödja ett samarbete.
Samarbete är den fjärde graden av överlappning vilket
kan innebära att också värderingarna förändras. Men samarbete är inte bara ett organisatoriskt fenomen utan också
ett mellanmänskligt. Det innebär att människors egen vilja
och ambition till stor del påverkar vad som händer mellan olika aktörer. Relationer är kärnaktiviteten. Kvaliteten i den enskilda situationen är avgörande för hur man
lyckas. Det är svårt att styra ett professionellt utövande
genom hierarkiska strukturer. De professionella arbetar
med en metodik, där de inte alltid vet orsak och verkan
av olika insatser46. De arbetar utifrån den legitimitet som
ges av samhället och de refererar till samhällets moraliskt
grundade normer och system. Ett sådant är socialförsäkringssystemet. Andra moralsystem är de lagar och förordningar som styr verksamheten, bl.a. hälso- och sjukvårdslagen samt socialtjänstlagen, men också etiska diskussioner inom olika yrkesgrupper såsom socialarbetare och läkare.
Samarbete sker med varierande medvetenhet. Först ska-
sationerna börjar handla gemensamt. Vid samverkan bibehåller de agerande sina ursprungsmål. Samverkan sker
parallellt. Aktörerna verkar gemensamt men går inte in i
pas en medvetenhet om behovet av samarbete och av att
utbyta erfarenheter, därefter börjar olika insatser i arbetet
koordineras och planeras. Samarbete kan betyda att aktörer tillför sina kompetenser och resurser, dvs. arbetar tillsammans för att stödja individen. Samarbete förutsätter
att aktörerna är överens om vad som ska åstadkommas.
45
46
Samverkan är den andra graden och innebär att organi-
Fridolf, M. 1998.
Hasenfeld, Y. 1992.
29
Det innebär ofta att åsikter ”stöts och blöts” mot varandra samt att aktörer tillåter ett ifrågasättande av varandras
kompetens. Att samarbeta tar tid och kräver förändring.
Ett fördjupat samarbete kan uppnås genom ett gemensamt lärande. Då påverkas attityder och värderingar och
en samsyn kan utvecklas. Samsyn innebär att gemensamma
uppfattningar och attityder har skapats. Det kan t.ex.
handla om en gemensam syn på människor, samhällets
insatser och arbetsmetoder. Det behövs betydande kraft
och ett ihärdigt arbete för att åstadkomma förändringar
av värderingar och attityder.
Figur 2. En begreppsdefinition47
Samexistens - parallellt utan att komma nära andra verksamheter
- Ett organisatoriskt fenomen
Samverkan - att verka samman parallellt
- Ett organisatoriskt fenomen
Samordning - att ordna samman personal, politik eller resurser (viss överlappning)
- Ett organisatoriskt fenomen
Samarbete - att arbeta tillsammans vilket gör att värderingar och normer ändras (överlappningen
har ökat)
- Ett organisatoriskt och ett medmänskligt fenomen
Samsyn - inne i varandras sfärer
- Ett medmänskligt fenomen
47
Fridolf, M. 1996.
Organisatorisk samordning kan stödja samarbete mellan professionella men samarbete kan också ge upphov
till ett ökat krav på samordning. En viktig del i samordningen är ett gemensamt ansvar över myndighetsgränser.
Det gemensamma ansvaret kan omfatta både resurser och
politik.
Olika former av samordning
kan ske över organisationsgränser utan sådana fattas inom
respektive huvudman. En annan ambition kan vara att
också samordna resurser som dessutom innebär att huvudmännen lägger resurser gemensamt för att verka över
organisationsgränser.
Figur 3. Samordning48
Samordning kan ske med olika ambition. En kan vara att
samordna verksamhet. Det innebär att flera huvudmän
driver en verksamhet tillsammans. Det vanligaste är att
driva samarbetsprojekt. Ansvaret finns då kvar hos respektive huvudman. Inga formella beslut om prioriteringar
30
48
Fridolf, M. 2003.
Finansiell samordning
Politisk samordning
Vid finansiell samordning tas ytterligare ett steg genom Politisk samordning innebär att en formell politisk arena
att huvudmännen förutom en gemensam budget också
har ett gemensamt kostnadsansvar. Om en huvudmans
verksamhet går med ”förlust” har huvudmännen ett gemensamt ansvar att täcka dessa kostnader. Resurserna kan
inom ramen för den gemensamma budgeten omfördelas
mellan huvudmännen på lokal nivå. Det kan t.ex. innebära att budgeterade kostnader för sjukpenning kan användas till att producera vård eller att budgeterade medel
för hälso- och sjukvårdsinsatser kan användas till att anställa socialsekreterare. Gemensamt kan huvudmännen förstärka vissa insatser som krävs oavsett om det ligger inom
ramen för aktuell parts huvudmannaskap.
skapas som tar ansvar för att prioritera över organisationsgränser. Styrningen blir gemensam med politiker från olika
huvudmän. Dessa är politiskt valda genom huvudmännen.
Prioriteringar mellan olika behovsgrupper kommer i större
utsträckning att ske lokalt. Politikerna fattar formella beslut. Dock måste man hålla sig inom gällande nationella
prioriteringar och lagstiftning.
Finansiell och politisk samordning berör huvudmän från
flera demokratiska nivåer såsom kommun, region/landsting och stat.
31
Samordning är kanske det första steget i paradigmskiftet
Under 2000-talet poängteras ord som social tillit som inte bygger på strukturer utan
på förtroende och respekt. Nätverk och demokratisering är andra nyckelord som blir
synliga. Dessa begrepp kommer från ett annat synsätt än det hierarkiska.
•
•
•
•
32
Vad finns det för tendenser i utvecklingen? Är vi på väg in i ett paradigmskifte?
Vad kommer de gamla strukturerna att få för betydelse under 2000-talet?
Finns det nya strukturer som kan skönjas och hur ser det ut?
Finns det en risk att samordning blir en ny hierarkisk organisation?
Politisk och finansiell samordning
Kravet på samordning har under 1990-talet förstärkts.
Flera olika försök har gjorts när det gäller att samordna
pengar mellan kommun, landsting och stat i syfte att förbättra stödet till olika behovsgrupper samt göra samhällsekonomiska besparingar. I detta kapitel beskrivs nationella former för frivillig samverkan samt samordning genom försöksverksamhet eller permanent lagstiftning.
Samverkan inom rehabiliteringsområdet
(FRISAM)
Många utredningar har under 1990-talet diskuterat behovet av ökad samverkan. En utredning som startade 1994
för att kartlägga lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet konstaterade att det inte enbart är brist
på pengar som hindrar samverkan49. Regelsystemet, som
reglerar vem som får använda de ekonomiska medlen,
utgör också ett hinder. Utredningens slutsats är dock att
det inte är nödvändigt med sammanslagningar av resurser för att kunna åstadkomma ett bra resultat. I propositionen 1996/97:63, benämnd FRISAM, tydliggör regeringen ytterligare behovet av samverkan mellan berörda
myndigheter i syfte att stödja den som behöver särskilda
insatser inom rehabiliteringsområdet. I 1998 års budgetproposition föreslogs lagändringar som gjorde det möjligt att driva lokala samverkansprojekt. Samverkan ska
49
SOU 1996:85.
enligt propositionen bygga på frivillighet. En förutsättning för att samverkan ska kunna bedrivas är att länsarbetsnämnden, försäkringskassan, kommunerna och landstingen bidrar med medel. Alla parter behöver inte bidra
med samma andel. Det behöver inte heller vara fyra parter utan det kan också vara två eller tre.
Ett viktigt syfte som angavs i propositionen var att insatserna ska förbättra utsatta gruppers konkurrensförmåga
på arbetsmarknaden. Gränsdragning mellan olika försörjningssystem poängteras också. Samtidigt ansågs det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation
och att regelsystemen samspelar. Regeringen betonade
också i propositionen vikten av gemensamma mål för inblandade organisationer. Därför var det väsentligt att gemensamma verksamhets- och handlingsplaner togs fram
på både central, regional och lokal nivå.
Utvärderingen av frivillig samverkan
I FRISAM – utvärderingen uppskattades att fem procent
av befolkningen i arbetsför ålder, dvs. ca 280 000 personer är i behov av samarbete mellan professionella över
organisationsgränser50. Gemensamt för dessa personer är
att de har kontakt med flera myndigheter och har haft
offentlig försörjning i mer än 12 månader. Det faktiska
50
Socialstyrelsen 2001.
33
samarbetet berör enligt utvärderingen 1,7–1,9 procent,
ca 70 000 – 100 000 (1999 och 2000). Breddas perspektivet till personer med offentlig försörjning som har kontakt med minst två av verksamheterna försäkringskassa,
arbetsförmedling och socialtjänst utgör gruppen enligt
utvärderingens beräkningar över 10 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Av dem i kontakt med flera myndigheter och som inte omfattas av samarbete uppger ungefär hälften att de skulle ha velat omfattas av samarbete.
Det finns alltså ett otillfredsställt behov.
U
tvärderingen visar att det är svårt att åstadkomma ett
varaktigt och brett samarbete. Svårigheten beror delvis
på bristande stöd från centrala myndigheter och departement. Utvärderingen påvisar att det behövs gemensamma
centrala mål som gör det möjligt att prioritera efter lokala
förutsättningar och behov.
Utvärderingens slutsatser är att det finns behov av ett
gemensamt ansvar och därmed gemensamma resurser. Resurserna ska kunna användas gemensamt utan att aktörerna i varje enskilt fall hamnar i prioriteringar utifrån olika
ansvar. Det behövs också en gemensam politisk styrning
på lokal nivå.
Frisam är enbart frivillig samverkan
FRISAM kan inte beskrivas som finansiell samordning.
Det är inte heller politisk samordning eftersom det inte
skapats någon ny politisk arena utan prioriteringarna sker
inom respektive huvudman.
Förutom denna frivilliga samverkan kan lokala områden
fr.o.m. den 1 januari 2003 använda högst fem procent av
de beräknade utgifterna för sjukpenning till samverkan.
Detta benämns FRISAM – pengarna. Dessa medel utgör
statens samlade andel för finansiering av samverkan. Det
innebär att i de fall både försäkringskassan och länsarbetsnämnden deltar får försäkringskassan svara för bådas an-
34
del. Kommuner och landsting ska tillsammans finansiera
motsvarande del när de medverkar i samverkan. Det innebär att alla parter som ingår ska finansiera lika andelar
men att försäkringskassan svarar för länsarbetsnämndens
andel. Dessa resurser kan dock inte omfördelas mellan
olika huvudmän. Resurserna finns kvar hos respektive
huvudman. Det finns inte heller något gemensamt
kostnadsansvar eller möjlighet att omfördela resurser.
FRISAM-pengarna används bland annat för att finansiera
samarbete mellan länsarbetsnämnd och försäkringskassa
för gruppen sjukskrivna arbetslösa i flera län.
Finansiell samordning mellan socialförsäkring
samt hälso- och sjukvård (FINSAM)
Den 1 januari 1993 startade en lokal försöksverksamhet
med finansiell samordning mellan socialförsäkring samt
hälso- och sjukvård, benämnt FINSAM51. De som berördes i FINSAM var personer i yrkesverksam ålder. Denna
försöksverksamhet prövades i fem områden: Sörmlands
län (Eskilstuna och Nyköping), Gotlands län, Malmöhus
län (Höör, Hörby och Eslöv), Västmanlands län (Köping,
Arboga och Kungsör) och Gävleborgs län (Sandviken,
Ockelbo och Hofors).
Försöksverksamheten innebar att parterna gavs ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpenning och
rehabiliteringsersättning. De hade möjlighet att disponera
sjukförsäkringsmedel till olika typer av åtgärder, t.ex. bekosta operationer, i syfte att minska kostnader i sjukförsäkringen. Parterna skrev ett avtal som reglerade verksamhetens innehåll. I avtalet reglerades vilket inflytande
varje part skulle ha över försöksverksamheten. Det fanns
olika sätt att organisera försöken på. Det ena var att parterna bildade en gemensam arena för att fatta beslut. Det
andra var att lägga ansvaret på en av huvudmännen,
sjukvårdshuvudmannen, för att inom budgetram besluta
51
SFS 1992:863.
om insatser. Det senare kan beskrivas i termer av att resurser överfördes från en myndighet till en annan. För att
kunna ha en gemensam styrning gavs möjlighet att inrätta en lokal nämnd. En sådan nämnd inrättades enbart
på Gotland.
Hisingen i Göteborg 1997, Grästorp 1997, Finspång
1997, Haninge 1998 och Laholm 1998 i en sådan försöksverksamhet. Gotland medverkade i försöksverksamheten mellan 1997 och 2000. Hyllie i Malmö deltog enbart under 1998.
SOCSAM innebär att de medverkande huvudmännen
Utvärderingen av FINSAM
FINSAM har utvärderats och visar på kraftiga besparingar
i socialförsäkringssystemet52. I FINSAM fick högst 10
procent av de beräknade kostnaderna för sjukpenning och
rehabiliteringsersättning användas till samordning. Utvärderingen visar att mellan en och två procent kom att användas. Detta samt det överskott som skapades gick till
resursförstärkning inom sjukvården. Försökslagstiftningen
upphörde vid utgången av 1997.
FINSAM är finansiell samordning
F
INSAM kan beskrivas som finansiell samordning genom att man kunde omfördela resurser mellan olika
huvudmän. Dessutom hade man i princip ett gemensamt
kostnadsansvar. Det förekom dock ingen politisk samordning. I flera av områdena förekom enbart överföring av
resurser från sjukförsäkringen till hälso- och sjukvården.
Finansiell samordning mellan socialförsäkring,
hälso- och sjukvård samt socialtjänst
(SOCSAM)
Vid halvårsskiftet 1994 startade en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring,
hälso- och sjukvård samt socialtjänst, benämnt SOCSAM,
i ett första försöksområde: Stenungsund53. Senare tillkom
52
53
Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 1997.
SFS 1994:566.
bildar en gemensam politisk ledning. Syftet är att uppnå
effektivare resursanvändning genom att göra gemensamma prioriteringar över sektorsgränser. Genom den
politiska och finansiella samordningen från tre huvudmän
skapas drivkrafter för att ta ett gemensamt ansvar. Huvudmännen ansvarar gemensamt för samtliga kostnader för
de verksamhetsområden som ingår i försöket. Vilka verksamheter som ska ingå får parterna komma överens om
inom en lagstiftad angiven ram. Det som har kunnat disponeras i försöksverksamheten är medel för hälso- och
sjukvård, sjukreseersättning, socialtjänst, vård av unga,
vård av missbrukare, sjukpenning, rehabiliteringsersättning, försäkringskassans köp av arbetslivsinriktade
rehabiliteringstjänster samt vissa administrationskostnader.
I försöksverksamheten anges att individernas behov bör
ligga som grund för samarbetet och inte huvudsakligen
myndigheternas behov. Samtidigt framförs att nya former
för politisk styrning bör prövas, som ett led i förnyelsen
av offentlig verksamhet. För att tydliggöra detta ytterligare anges att ett politiskt ledningsorgan bör vara fristående från berörda huvudmän. Samtidigt påpekas i försöksverksamheten att det kan finnas kommunaldemokratiska betänkligheter genom att medborgarna får ett svagare inflytande. Ett exempel på detta är att politikerna
väljs genom indirekta val54.
Försöket ska ledas av en från huvudmännen fristående
organisation, antingen genom ett kommunalförbund
mellan kommun och landsting som träffar avtal med
54
Prop.1993/94:20.
35
försäkringskassan eller genom ett beställarförbund som
är ett fristående ledningsorgan med kommun, landsting
och försäkringskassa. En landstingsfri kommun kan förlägga ledningen av försöksverksamheten till en kommunal nämnd och därefter skriva avtal med försäkringskassan. Grästorp, Hisingen i Göteborg, Stenungsund, Finspång, Laholm och Haninge har valt att leda försöksverksamheten genom ett beställarförbund, medan försöksverksamheten på Gotland drevs i form av en kommunal
nämnd. I samtliga försök finns samverkansavtal med länsarbetsnämnden.
Utvärderingen visar på att SOCSAM inte minskat de ingående verksamheternas samlade kostnader55. Däremot
har positiva effekter kunnat påvisas för sjukpenning och
socialbidragskostnader samt långa sjukfall. Utvärderingen
visar också att den politiska ledningen har blivit en viktig
legitimerande aktör både hos huvudmännen samt för cheferna och personalen i försöken. Samarbete mellan professionella och samverkan mellan chefer och politiker har
givits en struktur och kontinuitet hos de berörda
verksamheterna. Genom att SOCSAM har bedrivits i politisk konsensus har legitimiteten förstärkts.
Ledningsorganet ska inom ramen för lagstiftningen samt Behovsgrupperna som områdena arbetar med skiljer sig
utifrån ett befolkningsansvar besluta om mål och riktlinjer för de verksamheter som ingår i försöket. Det ska planera, prioritera, upphandla och finansiera verksamheterna. Det nya ledningsorganet ska inte ha ansvar för uppgifter som berör enskilda, exempelvis genom myndighetsutövning, utan dessa uppgifter ligger kvar hos respektive
huvudman.
också åt efter lokala förhållanden. Försöksverksamhetens
primära målgrupp är personer som har behov av myndighetsgemensamma insatser. Ytterligare samordningsvinster uppnås genom ett förebyggande arbete.
SOCSAM är både finansiell och politisk
samordning
S
Utvärderingen av SOCSAM
U
tvärderingen visar att samtliga försök vill stimulera till
ett nytt synsätt, men de har valt olika lösningar. Finansieringen och användningen av resurser är olika. I några
områden svarar beställarförbundet för hela verksamhetsbudgeten för de ingående verksamheterna. Ledningsorganet fattar beslut om prioriteringar för hela befolkningen och skriver avtal med olika verksamheter. De beställer hälso- och sjukvård, socialtjänst, rehabilitering mm.
De ger också verksamheterna i uppdrag att samarbeta och
omfördela resurser mellan olika grupper. I andra försöksområden har medel istället frigjort från de ingående
verksamheterna för att användas till samarbete för utsatta
grupper och förebyggande insatser. Detta har i utvärderingen benämnts ”disponibel ram”. Ledningsorganet beslutar enbart om dessa resurser. Det finansierar och stödjer aktiviteter för olika grupper.
36
OCSAM kan sägas uppfylla kriterierna för både politisk
och finansiell samordning genom att man kan omfördela
resurser mellan olika huvudmän och att de tar ett gemensamt kostnadsansvar. En politiskt vald församling gör gemensamma prioriteringar. Försöksverksamheten upphörde
vid årsskiftet 2003/2004. De områden som medverkat i
försöksverksamheten får driva försöket efter SOCSAMlagstiftningen i ytterligare tre år fram till och med 2006.
Finansiell samordning inom
rehabiliteringsområdet (RESAM)
F
rom 1 januari 2004 införs en permanent lagstiftning
med finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet56.
SOCSAM-försöken har tjänat som modell för lagstift55
56
Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 2001.
SFS 2003:1210.
ningen. Den bygger på idén med en ”disponibel finansiell ram”. I SOCSAM skapades den diponibla ramen lokalt. Inom den nya permanenta lagstiftningen liksom i
FINSAM regleras den istället på central nivå genom en
procentandel av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning57. En annan skillnad mot SOCSAM är att målgruppen
definieras som dem i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. En tredje skillnad mot SOCSAM är att den nya
lagstiftningen omfattar ytterligare ett område nämligen
arbetsmarknadspolitiken. I det följande benämns lagstiftningen RESAM.
R
iksdagens beslut i december 2003 innebar, på förslag
av socialförsäkringsutskottet, att även förebyggande arbete ska kunna ingå i samordningförbundets ansvar. Vad
som omfattas av förebyggande arbete anges dock inte58.
F
inansiell samordning enligt RESAM bygger på frivillighet. En försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och en eller flera kommuner får delta. Samtliga fyra
parter ska ingå med samma resursandel. Försäkringskassan får disponera fem procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning till finansiell samordning (nivån är
inte reglerad i lag). Detta utgör statens andel och ska därmed finansiera både insatser inom försäkringskassan och
arbetsmarknadsmyndigheten. Landstinget ska bidra med
en fjärdedel och den eller de kommuner som deltar med
en fjärdedel.
Den finansiella samordningen ska bedrivas genom ett
fristående samordningsförbund där parterna är representerade. Samordningsförbundet ska inte besluta om förmåner eller rättigheter för den enskilde. Förbundet ska
besluta om mål och inriktning samt finansiering för sitt
ansvarsområde. Målgruppen enligt propositionen är människor som är i behov av samordnad rehabilitering från
flera av de ingående parterna för att uppnå eller förbättra
57
58
Prop 2002/2003:20.
2003/04:SfU4).
sin förmåga att utföra arbete. Samordningsförbundet är
en ny form av offentligrättslig juridisk person som har
egen rättskapacitet.
Fyra parter ska medverka i förbundet – med förtroendevalda från kommun, landsting och försäkringskassa samt
tjänstemän från länsarbetsnämnden. Alla fyra parter måste
vara med för att man ska kunna bedriva RESAM.
I propositionen betonas vikten av uppföljning och utvärdering både på lokal och centrala nivå. Parterna som ingår i samordningsförbundet får ansvar för lokal uppföljning och utvärdering. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att årligen följa upp och utvärdera finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Socialstyrelsen,
Arbetsmarkandsverket och Riksförsäkringsverket har samtidigt fått ansvaret att ta fram sektorsgemensamma mått
senast under 2004.
RESAM är både politisk och finansiell
samordning
RESAM kan sägas uppfylla kriterierna för både politisk
och finansiell samordning genom att man kan omfördela
resurser mellan olika huvudmän och att de tar ett gemensamt kostnadsansvar. En politiskt vald församling gör gemensamma prioriteringar.
Förnyad Arbetslivsinriktad Rehabilitering
Organisation och Samordning (FAROS)
R
egeringen gav 2001 i uppdrag åt Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket att inleda en förnyelse
av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, som del av regeringens 11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet.
Inom ramen för detta prövas en pilotverksamhet med en
samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen för arbetslivsinriktad rehabilitering.
Förnyelsearbetet bedrivs under 2002 – 2004 i fem geo-
37
grafiska områden: Västra Frölunda i Göteborg, Norrköping, Västerås, Blekinge län samt Haparanda/Övertorneå.
Pilotverksamheten går under namnet FAROS som står
för Förnyad Arbetslivsinriktad Rehabilitering Organisation och Samordning.
Inriktningen är att synliggöra förutsättningarna för en
ändamålsenlig samordnad organisation. Verksamheten
samordnas men det sker ingen gemensam politisk styrning. Målgrupperna för pilotverksamheten är sjukskrivna
arbetslösa med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering
samt sjukskrivna med anställning som inte kan återgå till
sin arbetsgivare. Projektets budget för år 2002 och 2003
uppgår till 35 miljoner kr per år. Arbetet inriktas under
2004 också mot de långtidssjukskrivna som har en arbetsgivare.
FAROS utvärderas
I utvärderingen av FAROS framkommer att det är få sjukskrivna arbetslösa som fått adekvat arbetslivsinriktad rehabilitering59. Flertalet har hamnat i en gråzon mellan
försäkringskassan och arbetsförmedlingen. Utvärderingen
framför att det är tre förhållanden inom myndigheterna
som bidragit till att befästa rådande situation för målgruppen. Det första är att arbetsförmedlingen anser att
inte sjukskrivna ingår i arbetsmarknadsverkets uppdrag och
därför återremitterar eller avregistrerar de sökande utan
att bedöma t.ex. förmågan att rehabiliteras till arbete. Det
andra förhållandet innebär att försäkringskassans uppdrag
och mål bidrar till att denna skyndsamt vill överföra sjukskrivna till arbetsförmedlingen, utan att arbetsförmåga
eller rehabiliteringsbehov prövats tillräckligt. Slutligen det
tredje förhållandet innebär att olika ekonomiska incitament i bidragssystemen leder till att individer väljer vägar
som ger kortsiktiga privatekonomiska fördelar, i stället
för långsiktiga lösningar.
59
Riksförsäkringsverket 2003.
38
En viktig del av förnyelsearbetet genom FAROS syftar
till att identifiera ändamålsenliga arbetsmetoder och
arbetsprocesser inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.
Aktivitetsnivån har ökat markant i pilotområdena. Det är
tio gånger fler som får arbetsträning/arbetsprövning och
tre gånger fler som får vägledning och förberedande utbildning. Rundgången mellan myndigheterna har minskat betydligt genom FAROS. Pilotverksamheten har ersatt ordinarie verksamhet för målgruppen på berörda orter.
FAROS är frivillig samverkan
Pilotverksamheten innebär inte finansiell och politisk samordning. I pilotförsöket kan man omfördela resurser mellan de två huvudmännen eller ta ett gemensamt kostnadsansvar. I FAROS finns inte heller någon gemensam politisk styrning. Som en följd av FAROS har Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen lagt fram ett förslag
om att flytta ansvaret från försäkringskassan till arbetsförmedlingen för de sjuskrivna arbetslösa. Detta förslag bereds f.n. inom regeringskansliet60. Riksförsäkringsverket har
uppmanat försäkringskassorna att samverka kring gruppen
sjukskrivna arbetslösa inom ramen för ”nya” FRISAM.
Kommunalförbund mellan kommuner och
landsting
Ett kommunalförbund är en egen juridisk person som
övertar de uppgifter som överlämnats av huvudmännen.
Kommunalförbundet blir själv huvudman för verksamheten. Samordning i kommunalförbund är möjligt för alla
kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden utom civilt försvar. Även myndighetsutövning kan
60
Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket 2003.
förläggas till kommunalförbundet. Det enda kravet är att
uppgifterna faller inom den överlämnande kommunens
eller landstingets kompetens. Ett kommunalförbund får
ha hand om hela verksamheter eller avgränsade verksamheter geografiskt, uppgiftsmässigt eller funktionellt. En
ny organisation bildas. Organisatoriskt liknar kommunalförbund en kommun. Det ska finnas beslutande och verkställande organ. Det ska finnas förbundsordning, fullmäktige, styrelse och förvaltning.
Kommunalförbund ansågs av samverkansutredningen
61
,
som föregick införandet av gemensam nämnd, inte fullt
ut motsvara kommunernas och landstingens behov av en
enkel och smidig samverkansform eftersom en ny juridisk
person måste bildas. Dessutom måste parterna överlämna
ansvaret för verksamheten till kommunalförbundet och
förlorar då motsvarande kompetens.
Kommunalförbund är en ny huvudman
Enligt tidigare definition av samordning kan det diskuteras om kommunalförbund är samordning eftersom en
ny organisation bildas. Om vi trots detta diskuterar kommunalförbundet i termer av samordning så innehåller detta
både politisk och finansiell samordning.
Gemensam nämnd mellan kommuner och
landsting inom vård och omsorg
Kommuner och landsting kan inrätta gemensam nämnd
inom vård och omsorg fr.o.m. den 1 juli 200362. Motivet till gemensam nämnd är att skapa bättre samverkan
mellan kommun och landsting inom vård- och omsorgsområdet. Reformer som genomfördes under 1990-talet har delat det tidigare sammanhållna hälso- och
61
62
SOU 2001:114.
SFS 2003: 192, Prop 2002/03:20.
sjukvårdsansvaret för t.ex. äldre. Trots lokala överenskommelser finns behov av att stärka samarbetet. Samverkansutredningen ansåg inte att någon sammanslagning av organisationer var aktuell och ambitionerna med
ädel- och psykiatrireformerna samt handikappreformen
skulle ligga fast63. Kommuner och landsting har redan
tidigare kunnat inrätta gemensamma nämnder, med kravet att nämndens uppgift ska falla inom ramen för den
gemensamma kompetensen. Det kan bara ske när både
kommun och landsting har samma uppdrag t.ex. för
hjälpmedel. Detta krav tas nu bort. Den nya lagen om
gemensam nämnd innebär att den kommunala kompetensen för var och en av de samverkande huvudmännen
vidgas så att de kan bilda en gemensam nämnd för att
fullgöra uppgifter inom hela vård- och omsorgsområdet,
även om inte kompetensen sammanfaller. Parterna kan
vara ett landsting och en eller flera kommuner. Dessa
avgör vilka verksamhetsområden inom vård- och omsorgsområdet som nämnden ska ansvara för. Den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens eller värdlandstingets organisation, men ska ses som företrädare för de
ingående parterna. Finansieringen bestäms i överenskommelse och regleras i avtal mellan parterna.
Huvudmannaskapet och det politiska inflytandet ligger
kvar hos respektive huvudman. Nämnden behöver inte
vara totalansvarig för ett helt verksamhetsområde utan det
kan också beröra delar av ett område. Även myndighetsutövning såsom tvångsvård kan förläggas till den gemensamma nämnden. Det är målgruppens behov som ska styra
samordningen.
Genom
att en gemensam nämnd skapas kan också
förvaltningarna samordnas. I samverkansutredningen
anges dock att det varken är möjligt eller lämpligt att
finna ett sätt att organisera förvaltningen under den gemensamma nämnden. Det måste istället utgå från lokala
63
SOU 2001:114.
39
förutsättningar. I propositionen anges att den gemensamma förvaltningen kan tillföras en av huvudmännen
och ingå i dennes organisation. Men det finns också
möjlighet till organisering på annat sätt. I lagen lämnas
detta öppet. Oavsett val av organisation sker styrningen
av den gemensamma nämnden. Den gemensamma
nämnden kan inte anställa personal. Val av organisation
påverkar personalens anställning. Personalen kan anställas av värdkommunen eller värdlandstinget men den kan
också fortsätta vara anställd hos sin respektive huvudman.
Den gemensamma nämnden ska bestå av ledamöter från
de båda huvudmännens fullmäktige. Värdkommunen
eller värdlandstinget utser ordförande och vice ordförande.
G
emensam nämnd är ingen egen juridisk person.
Samverkansutredningen diskuterar frågan om gemensamt
kostnadsansvar. En kostnadsfördelning som inte står i
proportion till de uppgifter som huvudmannen lagt på
nämnden skulle strida mot kommunallagens ändamålsparagraf. Den innebär att en kommunal åtgärd ska vara
av allmänt intresse för medborgarna i kommunen eller
landstinget. Däremot anser utredningen att de medel som
huvudmännen tillfört den gemensamma nämnden kan
fördelas helt enligt nämndens prioriteringar och därmed
nyttjas mer effektivt. Den gemensamma nämnden öppnar inte sekretessen utan de områden som tillförs nämnden med olika sekretess är kvar i sina respektive sekretessområden. Frågan om sekretess utreds för närvarande inom
”Offentlighets- och sekretesskommittén” som har lämnat sitt huvudbetänkande i december 2003.64 Förslaget
är att den gemensamma nämnden ska utgöra ett eget
sekretessområde.
Gemensam nämnd är politisk samordning
G
emensam nämnd kan beskrivas som samordning av resurser men inte finansiell samordning. Huvudmännen kan
inte anses ha ett kostnadsansvar för de andra huvudmännens kostnader för de verksamheter som ska ingå i
den gemensamma nämnden. En huvudman anses enbart
ha ett kostnadsansvar för de verksamheter som denna lagt
in i nämnden. Däremot är det möjligt att inom den gemensamma nämnden omfördela mellan de verksamheter
som ingår, så länge man håller sig inom gällande lagstiftning. I förarbetarna till lagen är det dock inte tydligt vad
som händer vid eventuella underskott och överskott. Där
anges enbart att kommunalagens ändamålsparagraf ska
följas. Om den gemensamma nämnden omfördelar sina
kostnader inom nämndens ram är det inte givet att det
går att följa olika huvudmäns kostnader. Vad händer om
kostnaderna ökar pga. en kommuns ökade tvångsvård –
ska landstinget eller andra kommuner som medverkar i
nämnden då också svara för dessa kostnader?
G
emensam nämnd kan däremot beskrivas som politisk
samordning. I nämnden gör huvudmännen gemensamma
prioriteringar.
Sammanfattande jämförelse mellan olika
former av samordning
De olika permanenta lagstiftningarna och försöksverksamheterna skiljer sig till stor del – se figur 4. FINSAMförsöket innebar att verksamheter samordnades genom
att parterna fick gemensamt ansvar för sjukpenning och
rehabiliteringsersättning. Sjukpenningen kunde användas
till vård. Det fanns dock inte ett gemensamt ansvar för
hälso- och sjukvården. Det fanns också en begränsning
till målgruppen yrkesverksamma.
S
64
SOU 2003:99.
40
OCSAM och kommunalförbund utgör samordning av
verksamheter och det finns inga begränsningar till olika
grupper. Även när det gäller gemensam nämnd samordnas verksamheter som dock är begränsade till vård- och
omsorgsområdet. FRISAM, FAROS och RESAM innebär en begränsning till samordning kring vissa behovsgrupper. FRISAM och RESAM är begränsat till grupper
med behov av stöd från flera olika myndigheter och till
rehabilitering. FAROS är begränsat till arbetslösa/sjukskrivna och de som är långtidssjukskrivna som inte kan
återgå till nuvarande arbetsgivare. Det unika med gemensam nämnd och kommunalförbund är att verksamheternas utförande kan samordnas i en gemensam förvaltning där beslut sker rörande den enskildes försörjning olika åtgärder och myndighetsutövning. I de andra
försöksverksamheterna eller permanenta lagstiftningarna
med finansiell samordning öppnas enbart för samordning på ledningsnivå. Här kan inte beslut fattas som berör den enskilde.
D
e olika samordningsformerna skiljer sig juridiskt.
SOCSAM, RESAM och kommunalförbund är egna juridiska personer. Kommunalförbund blir en egen huvudman när de har ett driftsansvar.
Det finns områden som bildat eller kommer att bilda
kommunalförbund eller gemensam nämnd för att arbeta
förebyggande inom vård och omsorg. Det finns också de
som har dessa former för att formulera gemensamma mål
och blir därmed mera policyskapande.
Figur 4. Olika nationella former för samordning.
Samordning
Juridisk person
Ja
Behovsgrupper
RESAM (Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet)
Verksamheter
SOCSAM (Finanisell samordning inom socialförsäkring, socialtjänst och hälso- och sjukvård)
Kommunalförbund mellan kommuner och
landsting
Nej
FAROS (Förnyad Arbetslivsinriktad Rehabilitering
Organisation och Samordning)
FRISAM (Frivillig samverkan inom rehabiliteringsområdet)
FINSAM (Finansiell samordning inom socialförsäkring och hälso- och sjukvård)
Gemensam nämnd mellan kommun och
och landsting inom vård och omsorg
Av den redovisning som skett i detta kapitel framgår att
de olika formerna skiljer sig åt när det gäller finansiell och
politisk samordning. I det följande görs en sammanfattning – se figur 5. Finansiell samordning innebär som tidigare nämnts att man har ett gemensamt kostnadsansvar
för de verksamheter som ingår i samordningen och kan
omfördela resurser mellan olika huvudmän. Politisk samordning innebär att verksamheten ska ledas av en politiskt vald församling med eget ansvar.
FINSAM, SOCSAM och RESAM är finansiell samordning. Där finns möjlighet att omfördela resurser mellan
olika huvudmän. De har gemensamt kostnadsansvar.
SOCSAM och RESAM är också politisk samordning genom att de styrs av ett gemensamt politiskt ledningsorgan
för de olika huvudmännen. FINSAM och SOCSAM är
en begränsad försöksverksamhet medan RESAM är en permanent möjlighet. Huvudmännen beslutar tillsammans
vilka verksamheter som omfattas av det gemensamma
kostnadsansvaret. Detta regleras i en förbundsordning och
avtal.
G
emensam nämnd kan enligt kommunallagen inte ta ett
gemensamt kostnadsansvar då det strider mot ändamålsparagrafen. De ingående huvudmännen reglerar sina
mellanhavanden genom avtal. När det gäller kommunal-
41
förbund bildas en helt ny huvudman som gör sina egna
prioriteringar. Det skrivs en förbundsordning som reglerar den nya huvudmannens uppgifter. FRISAM innebär
inte några förändringar genom politisk och finansiell samordning. FAROS är ett pilotförsök som inte innebär någon politisk och finansiell samordning.
Figur 5. Olika nationella former för politisk och finansiell samordning.
Politisk samordning
Finansiell
samordning
Ja
Ja
SOCSAM (Finansiell samordning inom socialförsäkring, socialtjänst och hälso- och sjukvård)
Nej
FINSAM (Finansiell samordning inom socialförsäkring och hälso- och sjukvård)
RESAM (Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet)
Kommunalförbund mellan kommuner och
landsting
Nej
65
Gemensam nämnd mellan kommun och landsting inom vård och omsorg65
Det är rättsligt oklart om det finns ett gemensamt kostnadsansvar.
I förarbetena anses kommunallagens ändamålsparagraf reglera kostnadsansvaret.
42
FRISAM (Frivillig samverkan inom rehabiliteringsområdet)
FAROS (Förnyad Arbetslivsinriktad Rehabilitering
Organisation och Samordning)
Fördelar och nackdelar med olika
samordningsformer
I det följande göra en värdering av fördelar och nackdelar med de olika formerna för samordning – se figur 6.
Frivilligt samarbete enligt FRISAM har den fördelen att
det bygger på ett engagemang som skapas lokalt. De olika
myndigheterna måste visa sin ”goda vilja” och en eventuell negativ inställning till samarbete blir tydlig. Det har
dock visat sig att det frivilliga samarbetet är mycket sårbart och saknar stödstruktur. Det finns inte heller någon
långsiktighet i agerandet. Ambitionen i det frivilliga samarbetet är att tydliggöra gränser där var och en ska utgå
från sin myndighets ansvar.
K
ommunalförbund har den fördelen att det är en egen
juridisk person. Å andra sidan är möjligheten till politisk
insyn mindre från huvudmännen. Även driften kan samordnas. Det kan vara en nackdel att man har flera politiska nivåer med fullmäktige och styrelse i förbundet, men
å andra sidan skapar detta en garanti för insyn. Det finns
ett gemensamt kostnadsansvar för de ingående verksamheterna.
Gemensam nämnd ger möjlighet till bättre politisk insyn. Man kan göra gemensamma prioriteringar och omfördela mellan huvudmän inom nämndens ram. Men det
är tveksamt om det finns ett gemensamt kostnadsansvar,
utan varje huvudman har ansvar för den del som ingår i
den gemensamma nämnden. Huvudmännen reglerar i
avtal hur verksamheten ska finansieras. Samordning kan
även ske av driften. Det kan krävas omorganisation för att
skapa en sammanhållen förvaltning. Ledningen kan bli
otydlig genom att minst två huvudmän styr en gemensam driftsorganisation. Det finns idag inga exempel på
gemensam nämnd enligt den nya lagstiftningen. Däremot pågår diskussioner i flera kommuner.
Det tidiga FINSAM var begränsat till socialförsäkringen
samt hälso- och sjukvården. Syftet var att snabbare få
människor tillbaka i arbetslivet. Det fanns dock ingen
gemensam styrning. Risken var att det bara blev en förstärkning av hälso- och sjukvården utan gemensamma
prioriteringar. Det fanns också en risk för att personer
med sammansatta behov inte prioriterades.
SOCSAM byggs efter lokala förutsättningar. Det innebär en lokal helhet för välfärdens organisationer. Den politiska kännedomen om befolkningen ökar liksom möjlighet till lokala prioriteringar. Däremot är det svårt att
utkräva sektorsansvar och göra jämförelser mellan olika
lokala områden.
R
ESAM kan sägas utgöra ”minsta gemensamma nämnare” mellan stat, kommun och landsting. Det bygger på
erfarenheter från FRISAM, FINSAM och SOCSAM.
Genom RESAM skapas ett ledningsorgan för de grupper
man har gemensamt ansvar för. Det anses lättare att utkräva ansvar i RESAM. Å andra sidan synliggör man en
grupp i samhället som anses ha ”sammansatta” behov.
Det finns en risk för att detta system skapar selektering
mellan människor med enkla behov och de som har sammansatta behov. Organiseringen av personal är därför väsentligt för att motverka detta.
FAROS arbetar med sjukskrivna som är arbetslösa eller
behöver byta arbetsgivare. Dock medverkar ej hälso- och
sjukvård och socialtjänst för denna grupp vilket kan skapa
en fortsatt sektorisering för individen utan att dess hela
behov blir synligt. Fokus i detta pilotprojekt är egen försörjning.
43
Figur 6. En översikt över de olika samordningsformerna
Samordningsform
Karakteristika
FRISAM
• Bygger på ett frivilligt engagemang
• Saknar en stödstruktur och en långsiktighet
• Gränser mellan de olika myndigheternas ansvar ska
tydliggöras
• Inget gemenensamt ansvar
• Begränsad till särskilt utsatta
Kommunalförbund
• Egen juridisk person
• Kan omfördela resurser
• Dålig insyn från andra politiker och medborgare
• Många politiska nivåer
• Ny organisation
Gemensam nämnd
•
•
•
•
• Har inte ett gemensamt kostnadsansvar
• Kan kräva omorganisation
FINSAM
• Begränsat till socialförsäkringen och sjukvården
• Snabbt åter i arbetslivet
• Ingen gemensam politisk styrning.
• Förstärkning av sjukvården utan gemensamma
prioriteringar.
• De med flera behov prioriteras inte
• Inte arbetsmässiga och sociala hänsyn
SOCSAM
•
•
•
•
•
• Svårt att utkräva ansvar
• Svårt med jämförelse
RESAM
• Den ”minsta gemensamma nämnaren”
• Kan omfördela resurser
• Bidrar till sektorisering
• Kan skapa en ny behovsgrupp ”de sammansatta”
FAROS
• Arbetslösa och tillika sjukskrivna
• Sjukvård och socialtjänst medverkar ej
• Fortsatt sektorisering för individen
• Fokus på arbete
Större politisk insyn
Kan göra gemensamma prioriteringar
Kan samordna på utförarsidan
Otydlig ledning
Helhet i välfärden
Kan omfördela mellan huvudmän
Gemensamt kostnadsansvar
Ökad kunskap om befolkningens behov
Lokala nivåns förutsättningar styr
Vilka kombinationer av samordning kan göras?
Alla dessa olika former kan inte kombineras i den lokala välfärden. FINSAM har
upphört. SOCSAM och FAROS är en försöks- respektive pilotverksamhet som
utvärderats. Frivillig samverkan via FRISAM kan fortsätta. Här finns möjlighet
till finansiering via sjukpenningen. Samordning via RESAM, gemensam nämnd
och kommunalförbund kan införas generellt.
• Vad planerar ditt lokala område för framtiden?
• Vilka former är intressanta att fördjupa?
• Hur är man aktsam om det samarbete som finns så att eventuell samordning
stödjer detta?
• Vilka av formerna för samordning passar vilka behovsgrupper i samhället?
• Hur kan de olika formerna kombineras?
44
Samordning kan stödja samarbete
I detta kapitel utvecklas och fördjupas de olika förutsätt- Många inom områdena med politisk och finansiell samningarna och hindren för samarbete, samverkan och samordning som berörts i de två inledande kapitlen. De definitioner av samarbete, samverkan och samordning som
återfinns på sidan 30 utgör en viktig utgångspunkt.
Detta kapitel bygger på erfarenheter från frivillig samverkan inom ramen för FRISAM, samordnad organisation inom FAROS samt politisk och finansiell samordning genom FINSAM, SOCSAM, gemensam nämnd och
kommunalförbund som finns beskrivna i föregående kapitel.
ordning vittnar om att de i början trodde att de ekonomiska vinsterna skulle komma snabbt67. Efterhand framkommer vikten av uthållighet. Det anses ta flera år innan
finansiell och politisk samordning ger resultat. Samtidigt
kostar förändring tid och pengar. I flera av försöken har
satsningar genomförts som givit resultat först efter flera
år. Samordning handlar om att förändra strukturer. En
maktförskjutning sker. Avsikten är dock inte att bygga in
nya hierarkiska strukturer utan skapa en större flexibilitet.
Mandat och vilja
Ett tydligare stöd för samarbete
I områden med politisk samordning finns ett tydligt man-
Bred förankring
dat för professionella att samarbeta. Samarbetet kan fördjupas och få en långsiktighet. Men samarbete kan bara
utvecklas under vissa förutsättningar68:
Erfarenheterna visar att samarbete mellan professionella
måste få växa underifrån med stöd av politiker och chefer.
En bred förankring är också en förutsättning för ett långsiktigt arbete både med förebyggande insatser och med
insatser för olika behovsgrupper66.
Denna förankring måste finnas bland professionella, chefer och politiker. Utan ett brett stöd är det svårt att genomdriva någon långsiktig förändringsprocess.
• Att det finns en ambition och vilja hos var och en.
• Att alla har med sig något i samarbetet – tid, pengar
eller kompetens.
• Att aktörerna är där på samma villkor – alla bidrar ekonomiskt eller personellt.
• Att gemensamma mål formuleras.
67
66
Socialstyrelsens 2001, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 2001.
68
Fridolf, M. 2003.
Fridolf, M. 2002.
45
• Att en grundsyn finns som bygger på respekt och förtroende.
• Att det finns belöning både informellt och formellt
för samarbete.
N
är samtliga dessa kriterier är uppfyllda och de professionella får stöd i samarbetet är de i hög grad tillfreds
med sina jobb. Erfarenheterna från områden med politisk och finansiell samordning visar dessutom att man inte
kommer ifrån det gemensamma ansvaret.
Det behövs nya mätsystem
Erfarenheterna både från frivillig samverkan samt finansiell och politisk samordning visar på behovet av att myndigheterna följer upp gemensamt69. Nya ”horisontella”
mätsystem måste formas över myndighetsgränser. Dagens
belöningssystem anses premiera mätbar produktivitet och
skapa incitament för att klara myndigheternas egna begränsade ansvarsområden. Det är inomorganisatorisk produktivitet och kvantitet, såsom antal ärenden och antal
patienter, som belönas. Samarbete mellan professionella
måste belönas. Som tidigare nämnts har Socialstyrelsen,
Arbetsmarkandsverket och Riksförsäkringsverket uppdraget att ta fram sektorsgemensamma nyckeltal senast under 2004.
för att det ska bli ett gemensamt handlande. Allt samarbete är dock inte ”gott”. Samarbete syftar till att skapa
ökad handling, men det kan också resultera i ett icke handlande genom att olika aktörer kontrollerar varandra. När
detta sker saknas samförstånd och istället skapas ett maktförhållande. Det ”goda” samarbetet innebär istället att
en kommunikation sker där parterna strävar efter förståelse för varandras förutsättningar och möjligheter. Idealet är kommunikation och syftet är inte att segra över varandra. Olika aktörer möts för en specifik uppgift. Situationen är en process som inte får förstås statiskt. Samtidigt måste förståelsen för mötet sökas i varje enhets motiv för sitt handlande. Samarbete kan men behöver inte
leda till förändrade värderingar. Dock kan behovet av ett
gemensamt handlande bli utgångspunkten för en förändring av värderingar.
Samarbetets omfattning
Det finns tre olika sätt att samarbeta
71
samma värderingar70. Genom samarbete tydliggörs olikheter i professioner samtidigt som det behövs samförstånd
. Den första handlar om att de professionella på eget initiativ tar kontakt
med andra professionella för att ge en enskild individ stöd
i dennes situation. Det andra innebär att mer eller mindre formella sammanslutningar bildas för att kartlägga
behoven hos en eller flera grupper. I det tredje fallet bildas arbetsgrupper för att arbeta med gemensamma lösningar. En del av detta arbete drivs i form av projekt.
Både i områden med frivillig samverkan samt finansiell
och politisk samordning framkommer kritiska röster till
projektformen. Motivet är att de professionella blir isolerade från det dagliga arbetet i sin moderorganisation. Å
andra sidan finns det också de som ser möjligheten att
arbeta lite ”friare” i projekt. Ju längre samarbetet pågått i
projekt desto svårare är det att implementera detta i ordinarie verksamhet. Särskilt vid frivillig samverkan finns
många exempel på att verksamheter som är lönsamma både
för samhället och för individerna läggs ner pga. ett kort-
69
71
I områden med politisk och finansiell samordning har
behovet av mätsystem blivit än mer tydligt. Politikerna
efterfrågar utvärderingar som visar den samlade nyttan av
insatser framför organisationens produktivitet.
Samarbete ett mellanmänskligt fenomen
Samarbete är ett förhållningssätt som bygger på gemen-
70
Socialstyrelsens 2001, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 2001.
Fridolf, M. 1996.
46
Fridolf, M. 2002.
siktigt tänkande för att spara pengar. De former som professionella använder för att samarbeta skiljer sig inte mellan områden med frivillig eller politisk och finansiell samordning. Dessa kan sammanfattas enligt följande:
• Kontakt för att få veta mer om behovet hos enskilda
individer.
• Dialog för att diskutera behov och koordinera insatser.
• Bedömarteam för att tillsammans diskutera olika individers behov.
• Kartläggningsgrupper för att ta reda på hur behoven
hos en viss behovsgrupp ser ut.
• Gemensamma aktiviteter inom ordinarie verksamhet,
där personal samlas för att arbeta med individer med
vissa behov.
• Gemensamma projekt, där personalen samlas utanför
den ordinarie verksamheten för att arbeta med individer med vissa behov.
• Gemensam utbildning för att mötas över myndighetsgränser.
• Gemensam handledning och dialog.
I flera områden med finansiell och politisk samordning
har en tydlig utveckling skett från mera organiserat samarbete mellan professionella till ett spontant sådant72.
Orsaken anges vara att det i början behövs arenor i form
av arbetsgrupper, projekt och mötesplatser mellan professionella för att komma igång med samarbetet. När detta
sker naturligt kan dessa arenor vara överflödiga. Vid förändringar blir dock dessa arenor viktiga igen.
Det blir dessutom enklare att spontant samarbeta om det
finns struktur som vid politisk och finansiell samordning.
Denna struktur legitimerar initiativ till samarbete. Många
områden med frivillig samverkan bildar också arbetsgrupper för att komma igen med samarbetet. De beskriver också
vikten av en struktur som legitimerar samarbete.
Samarbetets omfattning i form av antalet aktiviteter kan
enbart ge en beskrivning om vad som sker. Detta säger
inget om samarbetets kvalitet och om det ger några resultat.
Samarbetsklimatet avgörande
Det är viktigt att myndigheternas villkor för att gå in i ett
samarbete är tydliga och att man har mandat för att samarbeta73. Om det blir ett faktiskt samarbete beror på vilket
samarbetsklimat som finns mellan olika professionella.
Samarbetsklimat påverkas av om det finns legitimitet för
samarbete från politiker och chefer. Samarbetsklimatet påverkas också av den inställning som finns till samarbete
hos de professionella själva. Det behövs mötesplatser för
samarbete för att detta klimat ska utvecklas.
E
rfarenheterna från områden med politisk och finansiell
samordning visar att om det finns stödstrukturer och arenor för att verka tillsammans ger det en kontinuitet i samarbetet74. Detta beror inte enbart på möjligheten till samordning utan också på att flera av dessa områden är försök och därför särskilt uppmärksammar samarbetet. Det
krävs även att det finns en strategi och en målmedvetenhet i arbetet.
Det är rimligt att anta att tillfredsställelsen med samarbetet beror på hur mycket aktörerna engagerat sig. Erfarenheter påvisar dessutom det självklara i att samarbete
bara för formens skull aldrig leder till ett bra värde75.
Det måste finnas en vilja. Det går inte att ”beordra”
fram samarbete utan beslutsfattare kan bara ge förutsättningar t.ex. genom att bilda olika arenor och ge legitimitet. Erfarenheterna visar att när de professionella
har insikt om samarbetets värde finns det ingen återvändo till det gamla.
73
Fridolf, M. 2002.
Socialstyrelsens 2001, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 2001.
75
Socialstyrelsens 2001.
74
72
Fridolf, M. 2003.
47
Samsyn utvecklas ur ett djupt samarbete
Samarbete kommer bara till stånd när professionella ser
ett värde. Men om detta värde inte finns blir det inget
samarbete. De professionella framhåller att när de har ett
gemensamt problem som de var för sig inte kan lösa är det
lättare att samarbeta, men om de på olika sätt känner sig
hotade av en annan profession blir det inget samarbete.
D
et är därmed svårt att få samarbetet att fungera om
det inte finns ett förtroende för och en tillit till varandra76. Det kan aktörerna få först när de lärt känna varandra och jobbat ihop under en tid. Positivt samarbete beror ofta på bra relationer professionella emellan. Erfarenheterna visar också att olikhet berikar samarbetet.
Risken för att alla skulle bli lika vid samarbete är därför
inte särskilt stor. Istället tydliggörs olikheter och ”ett plus
ett kan bli tre”.
76
Fridolf, M. 2002.
48
Vid samarbete påvisas att de professionella ofta får sitt
anseende också av andra yrkesgrupper. En profession värderas vanligen utifrån specialiseringen och kunskaperna
inom ett område. Vid samarbete värderas också förmågan att ta till sig andras kunskaper och väga dem mot sina
egna. Förmågan att se helheter belönas. Vid samarbete är
det tydligt att prioriteringar också äger rum mer samlat
genom olika team, där insatser diskuteras gemensamt i
grupper.
Det måste finnas ett stort utrymme för kommunikation
och dialog för att samarbete ska kunna ske. Människor
bär med sig sina erfarenheter som formats under lång tid
och som är svåra att förändra.
S
amarbetets djup utvecklas ofta från ett erfarenhetsutbyte
och en koordinering av insatser, till ett gemensamt arbete
och lärande. Det gemensamma lärandet förutsätter att
aktörerna är beredda att ta till sig andras kompetens, lära
av den, studera sin egen kompetens närmare och kanske
också förändra sitt sätt att arbeta i vissa delar. Att prata
ihop sig har stor betydelse, men också att arbeta tillsammans. När man inte längre tänker på att man samarbetar
utan när det är naturligt har man nått den högsta graden
av medvetenhet. Då kan en samsyn sägas ha uppnåtts.
Denna samsyn kan resultera i att professionella bygger ny
kunskap tillsammans.
Ledarskap och legitimitet
Vikten av legitimitet
Erfarenheterna visar att chefer och politiker är nyckelpersoner för att synliggöra det som sker och hitta olika
sätt att skapa incitament för samarbete mellan professionella. Det är svårt att vara långsiktigt aktiv i samarbetet
om det inte finns stöd från politiker och chefer77.
Idag saknas styrformer för att en myndighet ska satsa resurser som gör att en annan minskar sina kostnader.
Legitimiteten från chefer och politiker har då ännu större
betydelse för att stödja ett interorganisatoriskt arbete.
Även i områden med finansiell samordning finns en inbyggd konflikt mellan ambitioner hos huvudmännen och
samordningsorganet.
Att verka över gränser
Det finns ingen lång tradition av och inga regler för hur
chefer ska förhålla sig till samarbete. I de områden som
har politisk och finansiell samordning anser sig cheferna i
större utsträckning verka över gränser. De driver ofta själva
olika gränsöverskridande aktiviteter. Det finns också legitimitet för cheferna att verka på detta sätt. Det är dock
inte självklart att detta i sin tur skapar ett mindre tydligt
krav från den huvudman där de är anställda. Många che77
Socialstyrelsens 2001, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen 2001.
fer beskriver även att de hamnar i en dubbel lojalitet mellan den egna organisationen och det gränsöverskridande
samarbetet.
I flera områden med finansiell och politisk samordning
har ett systematiskt arbete utvecklats på ledningsnivå.
Detta arbete har varat över tid oavsett om chefer slutat,
eftersom det har funnits former att verka inom, och bygger inte bara på enskilda personers engagemang. Samarbetet blir inte lika sårbart. En lokal arena för samordning
har en långsiktig fokus genom fleråriga överenskommelser för att en part inte plötsligt ska kunna dra sig ur. Arbetet har organiserats med utgångspunkt från den lokala
problembilden och kunskapen. Det innebär att det behövs en lokal ledning och att ansvar ska kunna utkrävas
av den gemensamma ledningen.
Ett interorganisatoriskt ledarskap
När cheferna stödjer de professionellas samarbete hämtar
de kunskap underifrån från flera olika organisationer. Ledarskap utvecklas mot att vara ”kulturbärare” av samarbetsideal och gemensamma förhållningssätt. En annan viktig
del är att skapa mötesplatser och sammanföra olika professionella. Chefen blir en sorts mäklare av samarbete. Chefer
har en förmåga att få ihop två olika förhållningssätt dvs.
det organisatoriska och organiseringen över gränser. När
samarbetet fungerar dåligt beror det ofta på en motsättning mellan dessa förhållningssätt. Interorganisatoriskt ledarskap verkar inte inom en given struktur och är inte alltid synligt78. För de professionella är det avgörande att få
ett synligt och accepterat stöd för sitt samarbete.
Alltfler chefer utvecklar ett interorganisatoriskt ledarskap.
Dessa chefer beskriver att mycket tid läggs ner inom organisationerna för att motivera, engagera och entusiasmera medarbetare till samarbete. Samtidigt belönas che78
Fridolf, M. 2002.
49
ferna sällan av sina organisationer för detta arbete utan
istället för att de följer den interna budgeten och arbetar
med intern kvalitetskontroll. I de områden som har någon form av samordning på politisk nivå beskriver cheferna att de belönas av den nya politiska samordnings-
arenan. Det lokala ansvaret blir då också tydligt. De som
beskriver att de utövar ett interorganisatoriskt ledarskap
använder inte vedertagna styrmetoder. Deras arbete skapar oklara ansvarsgränser enligt traditionellt synsätt. De
försöker bygga nya organiseringsmönster.
Resurser och politik
lar den politiska rollen inte bara om att verka mot professionella och chefer för att stimulera deras samarbete, utan
rollen har också ett befolkningsperspektiv med syfte att
stimulera ett ökat samhällsengagemang.
Politisk samordning kan se olika ut
P
olitikerna tar ett gemensamt ansvar i områden med politisk och finansiell samordning. Politikerna formulerar gemensamma mål utifrån att de får kunskaper och har dialog
på policynivå med olika huvudmän. Dessa mål resulterar i
gemensamma prioriteringar. Den politiska samordningen
ser olika ut inom försöksverksamheten SOCSAM, gemensam nämnd och kommunalförbund. I några av områdena
har politikerna rollen som befolkningsföreträdare och i
andra som samordningsinnovatör79. I det förra fallet hand-
79
Fridolf, M. 2003.
50
De politiker som har ett befolkningsansvar har i uppgift
att företräda hela befolkningens behov. Den politiska
styrningen sker genom att man beställer hela verksamheter och en stor del av arbetet blir att omfördela till grupper med flera olika behov i det lokala området. I områden där politikerna stimulerar samarbete har ambitionen
varit att inom en begränsad disponibel ram stödja grupper i behov av långvarig offentlig försörjning. Den politiska styrningen sker genom att stödja och stimulera
samarbetsaktiviteter.
Politikerna samordnar utifrån medborgarnas
behov
Politikerna verkar för konsensus kring beslut och det blir
sällan partipolitiska diskussioner. I de flesta områden finns
inget behov av partigruppsmöten före beslutssammanträdena. På de mindre orterna beror detta på en pragmatisk inställning till politik samt i storstadsregionerna på
att samordningsuppdraget är mera begränsat. Där har
politikerna inte ansvar för hela verksamheter. Hos de flesta
politiker som agerar i försöken med politisk samordning
finns en ambition att förändra välfärdssystemet och de
traditionella modellerna ifrågasätts.
Att synliggöra prioriteringar inför medborgare oavsett
om de är brukare, klienter, patienter tycks också viktigt i
flera av försöken med politisk samordning. Politikerna kan
sägas få ett större inflytande. Politiker- och tjänstemannaroller är mindre renodlade än vad som är vanligt i kommuner. Politik blir att identifiera behov och att prioritera
över sektorsgränser. Nätverk och att mobilisera samlade
resurser blir väsentligt. Dialogen och en gemensam grundsyn blir viktiga inslag i den politiska styrningen. Samtidigt efterfrågas nya mätinstrument som mäter utifrån
befolkningen över myndighetsgränser.
Politik och resurser samordnas
Politik handlar om vilka grupper i samhället och vilka
resurser som ska prioriteras. Problemet är att dessa beslut
ofta sker sektorsvis. På lokal nivå blir konflikterna mellan
olika politikområden tydliga. Det blir särskilt tydligt för
dem som har behov av stöd från flera olika politikområden.
Vilka som ska prioriteras för samlade insatser, blir en lokal fråga i områden med politisk samordning. Detta sker
genom uppdrag eller beställningar till olika utförare. De
lokala prioriteringarna vid samordning kan sägas sammanföra de nationella prioriteringarna i syfte att stödja den
enskilde.
Omfördelning av resurser sker lokalt
P
olitisk samordning resulterar i en omfördelning av resurserna kring dem som har störst behov av det offentligas
stöd. Detta kan ske på olika sätt. Man kan ta ansvar för
den totala budgeten. Genom omfördelning skapas då ett
utrymme för att samla resurser till dem som har behov
av insatser från flera huvudmän. Samtidigt samlas resurser till förebyggande arbete, så att denna grupp minskar.
Man kan också lokalt eller centralt frigöra en disponibel
ram eller successivt ta medel i anspråk som kan användas
till dem som har behov av resurser från flera huvudmän.
Dessa medel kan också användas till förebyggande arbete. De områden som har ett befolkningsperspektiv anser sig skapa ett större utrymme för lokala prioriteringar
än de andra områdena. Problemet i dessa områden är att
det blivit en diskussion om t.ex. socialförsäkringspengarnas användning till andra behovsgrupper än de
försäkrade. Konflikten med befintliga huvudmän blir
större. Å andra sidan blir möjligheten att göra lokala
prioriteringar också större.
Lokala förutsättningar har betydelse
L
okala förutsättningar och behov har haft en avgörande
betydelse för hur finansiell och politisk samordning utvecklas. I de samordningsförsök som har tagit i anspråk
en begränsad disponibel ram har en mera snäv politikerroll utvecklats. I de försök där man tagit hand om hela
verksamheten blir politikerrollen bredare. Politikerna får
där ett gemensamt ansvar för hela verksamheter. Respektive huvudman har svårare att följa sin del i de gemensamma prioriteringarna. Det förefaller som om de lokala
områdena skapar ett stort inflytande över den struktur
som formas vid samordning.
51
En förändrad politikerroll
Fortsatt utvecklingsarbete
P
e olika erfarenheter från samarbete, samverkan och samordning som nu beskrivits kan sammanfattas i följande
modell se figur 7. Samarbetet har som tidigare nämnts
både en omfattning, ett klimat och ett djup som kan skapa
en samsyn. Vid samarbete fokuseras på ledarskap. Ett sådant ledarskap innebär att hämta kunskap underifrån.
Dialogen och flexibiliteten är av avgörande betydelse. Vid
samordning får politiker och chefer en viktig legitimerande roll.
olitikerrollen i områden med politisk samordning förändras i tre riktningar80. Den tydligaste förändringen innebär att befolkningsperspektivet poängteras. Det sker främst
i de områden som inriktat sitt arbete mot hela befolkningen. För att göra detta har olika former utvecklats för
att öka kännedomen om olika levnadsförhållanden och
behov.
Den andra riktningen är att politiker blir beställare eller
policyskapande utan att ha ett arbetsgivaransvar. Rollen
utvecklas med hjälp av dialog och öppenhet. Det handlar
om att tydligt tala om vad man vill utifrån befolkningens
behov.
Det tredje riktningen handlar om legitimitet och förankring. Då är politikerna delaktiga i interna förändringsprocesser, och deras roll är att stödja och stimulera.
D
Det finns olika former av samordning att ta ställning till
inför ett fortsatt utvecklingsarbete. Det finns idag fyra
möjliga lösningar
• Fortsätta med frivillig samverkan utifrån ambitionerna
i FRISAM; enligt det ”gamla” med enbart frivillighet
eller enligt det nya med möjlighet att använda fem
procent av sjukpenningen.
• Bilda en gemensam nämnd: enligt det ”gamla” inom
samma kompetens eller enligt det ”nya” med kompetensöverskridande ansvar.
• Bilda ett kommunalförbund som en ny juridisk huvudman.
• Starta ett samordningsorgan med finansiell och politisk samordning enligt RESAM.
80
Fridolf, M. 2003.
52
Figur 7. En modell för att tolka samarbete, samverkan och samordning
Samarbetets omfattning
Samarbetsklimat
Ledarskap
Samverkan
Legitimitet
Samarbete
Samarbetets djup
Resurser
Finansiell
Verksamhet
Politisk
Samordning
Samsyn
Utveckla samarbetet med stöd av samordning
Inför ett fördjupat samarbete finns alltid en risk att man inte tillräckligt värnar
om det som är bra. Därför är det viktigt i inledningen att skapa en bild över hur
samarbetet ser ut idag.
• Hur sker samarbete och i vilka former? Vad fungerar bra och vad fungerar mindre bra? Finns det viktiga nyckelpersoner att värna om?
• Hur skulle du beskriva att ni håller samarbetet levande? Vilket djup finns i samarbetet?
• Vilka stödstrukturer finns idag? Finns legitimitet för ett fördjupat samarbete?
• Vilken är chefernas roll i samarbetet? Hur kan vi stödja ett ledarskap som innebär
att hämta kunskap underifrån?
• Hur kan politisk samordning bidra till att politikerna återtar den politiska rollen?
Vilken är politikernas roll i ditt lokala område?
• Hur kan samordningen utvecklas? Hur kan de olika lagstiftningar som nu finns
användas?
53
Samarbetets värde för individ
och samhälle
I detta kapitel utvecklas och fördjupas samarbetets värde Struktur och målinriktning är också viktigt för att en förför individerna. Samarbete kan skapa förutsättningar för
bra insatser till individerna. Samtidigt är det svårt att visa
på sambandet mellan samarbete och individ- och samhällseffekter.
Synen på den enskilde – ett första steg i
att skapa ett värde
Motivation och vilja
Det är ytterst bara individen som kan förändra sin egen
situation. Samarbetsaktiviteter med lyckade resultat har
det gemensamt att de ser människors hela behov samt är
genuint intresserade av att lyssna och stödja. Många människor kan behöva bara en liten ”puff runt hörnet”. Men
inte så sällan tas kraften istället ifrån människor. Detta
sker trots att vi vet att förutsättningar för inlärning och
förändring är motivation och vilja. Utveckling som har
ett meningsfullt inflytande på beteendet kan handla om
att få ta ansvar för sin egen utveckling – att vara subjekt
och inte objekt81. Det räcker emellertid inte.
81
Bruner, J.S. 1977, Rodgers, C. 1976, Piaget, J. 1976.
ändring ska äga rum82. Erfarenheterna visar att ett systematiskt samarbete kan ge denna struktur och målinriktning. Mötet mellan handläggaren och individen är då
oerhört avgörande för hur processen ska utvecklas. Samtal är mycket viktigt för att skapa motivation och vilja.
Det behövs för att diskutera individens behov i syfte att
ge vägledning och stöd. Det behövs även när individen
planerar och sätter upp mål samt i uppföljning av olika
åtgärder. Gemensamt för lyckade aktiviteter är att individen ses som subjekt, som Kalle, Stina eller Olle, och inte
objekt, som patient, klient, försäkrad eller arbetslös. Insatserna ges i syfte att skapa och stärka egenkraften.
Samarbetet måste komma in tidigt
Samarbetet måste in mycket tidigare och inte som en
sista åtgärd när andra insatser har misslyckats.
Har man gått länge sjukskriven och/eller arbetslös minskar lätt självförtroendet och energin att delge sina behov
och kräva de rättigheter som man inte alltid ens vet om
82
Piaget, J. 1976.
55
Ett mycket tydligt samband finns mellan hälsa, aktivitet
och sociala nätverk samt hur nöjd individen är med livet.
De som mår sämre har också sämre tillit till andra människor. Det offentligas sätt att stödja personer är avgörande för förtroendet för det offentliga och demokratin.
Flera studier visar att förtroendet kan öka vid samarbete.
Detta är dock inte tillräckligt utan det behövs också ett
individuellt anpassat stöd, ett samarbete under hela processen och en kvalitet i samarbetet.
Individens behov måste styra samarbete
B
ehovet av samarbete varierar för olika grupper och individer. Behov av samarbete finns när individen har kontakt med minst två myndigheter samt riskerar ett långvarigt beroende av det offentligas stöd för sin försörjning
eller behov av vård och omsorg. Individernas behov kan
indelas i psykiska besvär, fysiska besvär, arbetsmässiga behov och sociala behov. Behoven kan också beskrivas i termer av smärta, ångest, kriser, ensamhet, mobbning och
olika former av arbetshinder.
De individer som har fått samarbete kan sägas ha en
m problematiken är långvarig och komplex, med många aktörer inblandade, är behovet stort av att mobilisera
samhällets olika resurser i samarbete för att försöka vända
en negativ utveckling. Om dessutom individens livsenergi
är svag och personliga nätverk saknas eller är bristfälliga,
blir behovet av samarbete extra stort.
komplex problematik med flera olika behov84. Flera
aktörer är involverade och personerna har ofta haft långvariga besvär. Ibland framkommer inte alltid en individs
hela behovsbild vid besök hos någon av myndigheterna.
Läkaren är inriktad på att hitta sjukdomar som orsak till
besvär, i socialtjänsten kan man fokusera på ekonomiska
problem eller missbruk, hos försäkringskassan fokuseras
på arbetsförmåga och hos arbetsförmedlingen på arbete.
Att man gått länge sjukskriven eller arbetslös kan ha
bakomliggande orsaker som inte är kända av handläggarna. För att individen ska delge aktörerna hela behovsbilden fordras dels att handläggarna visar aktivt intresse för att ta del av individens historia och totala si-
83
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf,
M.2001.
84
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf,
M.2001.
att man har. Två faktorer framträder som synes väsentliga
för insatsernas resultat och för samarbete83:
• Individens egen livsenergi
• Individens personliga nätverk
O
56
tuation, dels att denne känner förtroende för den han
pratar med.
Ett individuellt anpassat stöd
Olika samarbetsformer för individen
Det finns åtskilliga olika former av samarbete för att stödja
individen. Några av dessa kommer att beskrivas i det följande85. Flerpartssamtal innebär att två eller flera handläggare träffas för att tillsammans med individen diskutera dennes situation. Individen kan också ha givit sitt
skriftliga tillstånd att professionella samtalar om dennes
situation. I flera fall, särskilt kring de psykiskt funktionshindrade, finns personligt ombud. Det förekommer också
att en av handläggarna utses som kontaktperson och tar
på sig ett samordningsansvar för individen.
Gemensamma individuella handlingsplaner fungerar som
en sorts samarbetsdokument. Meningen är att individen
”äger” denna handlingsplan och har den med sig. Individen kan också delta i en gemensam verksamhet. En sådan
kan ha olika fokus såsom bedömning, sysselsättning, rehabilitering, arbetsträning, utslussning m.m. De olika formerna kan kombineras, och det är väsentligt att individens behov får styra valet av samarbetsform.
Kontinuitet i samtliga av processens olika faser.
Det faktiska samarbetet innehåller som tidigare nämnts
både utbyte av information och erfarenheter, koordinering av arbete samt gemensamt arbete86. Samarbete kan
också delas upp i olika faser såsom bedömning, planering
och val av insatser, utförandet av själva insatserna och värderingen av dem samt en värdering av hela processen för
att bedöma själva resultatet87. Det är inget linjärt förhål85
Socialstyrelsen 2001.
86
Bokelund, A. 1995, Brännberg, T. 1995, Fridolf, M. 1996a.
87
Hjern, B. 1995.
lande; faserna överlappar varandra, och individerna kan
gå fram och tillbaka däremellan. Det innebär t.ex. att en
insats kan leda till en ny bedömning. Varje individs process är unik. Flera olika utvärderingar visar att bedömnings- och kartläggningsfasen tar mest tid i anspråk av
handläggare. Det är också mera sällan denna bedömning
sker gemensam mellan olika aktörer. Om samarbetet ska
ge effekter har de gemensamma bedömningarna stor betydelse.
I samtliga dessa faser kan samarbetet variera från ett
erfarenhetsutbyte till ett gemensamt lärande. Vid bedömning och kartläggning handlar det ofta om att utbyta erfarenhet. Denna gemensamma bedömning kan resultera
57
i att man bestämmer sig för att göra en ny bedömning.
Det finns flera lyckade aktiviteter där man bestämt sig för
att inte ta del av ”gammal erfarenhet” kring individen
utan att göra en helt ny bedömning. Nya behov och lösningar har då uppkommit. Den gemensamma bedömningen kan resultera i en gemensam plan mellan olika
verksamheter och individen. Detta är individens plan som
innebär att denna äger sin egen process. Själva planeringen
kan också ske mer eller mindre organiserat. Insatserna/
åtgärderna kan ske genom att olika verksamheter koordinerar sina olika delar. Det kan även betyda att myndigheterna driver verksamhet tillsammans t.ex. i form av arbetsträning, utbildning osv. Insatserna kan också bara kräva
ett informations- eller erfarenhetsutbyte. Värderingen av
de olika insatserna och det samlade värdet för individen
görs både löpande samt i relation till hur resultatet blivit.
Samarbete måste ha kvalitet
Erfarenheterna visar att framgångsrikt samarbete innehåller ett antal kvalitetsfaktorer. Bemötande och delaktighet är de viktigaste kvalitetsfaktorerna i samarbetet för
att det ska ge ett bra resultat för individen. I det följande
kommer identifierade faktorer i ett gott samarbete att
beskrivas88.
Tiden under hela processen
Samtidigt är processen innan insatserna kan sättas in olika
lång för olika individer, inte minst pga. olika motivation.
För en individ kan det vara ett mycket stort steg att skola
om sig, och ett krav från myndigheterna kan istället för
att påskynda processen göra att den tar längre tid. Framgång påvisas om tidsramar för åtgärder är flexibla. Behoven är även här individuella. Tiden efter insatserna är också
88
Andersson, U-C. & Hjern, B. 2001, Björklund, M. 2001, Fridolf,
M.2001.
58
mycket viktig så att man inte släpper taget om individerna
allt för tidigt, dvs. innan situationen hunnit bli stabil.
Kontinuitet och personliga kontakter
E
n förtroendefull kontakt mellan den enskilde och den
professionella ger bättre förutsättningar att nå resultat.
När det inte har fungerat präglas kontakten av en anonymisering. Att inte bli respekterad är svårt. Att skapa en
trygghet och en pålitlighet i relationen samt att ha kompetens och kapacitet är väsentliga komponenter hos den
som erbjuder sin tjänst. Hanteringen av kritiska händelser är viktig. Framförallt krävs att professionella skapar
ett förtroendefullt samarbete med individen. Sammantaget är detta ett viktigt innehåll i professionalismen.
Delaktighet och egenmakt är avgörande
När individen blir bekräftad och får ett individuellt stöd
blir också resultatet bättre. Att vara betydelsefull, bli lyssnad
på och respekterad är av stor vikt. Samarbetet är inriktat
mot att öka individens handlingsutrymme och kontroll
över sitt eget liv. När människor tackar ja till åtgärder enbart för att få sin försörjning tryggad leder det sällan automatiskt till några positiva resultat. Det ger en aktivitet,
men många känner sig tvingade eller förstår inte varför de
bara blir hänvisade från åtgärd till åtgärd. Delaktigheten
har betydelse för resultatet av en insats. Individen måste
både tillåtas och stimuleras att äga sin egen process.
Fokusering på individens möjligheter utifrån
dennes mål
D
et är viktigt att fokusera på individens möjligheter.
Handläggarna måste låta individens möjligheter och behov styra utformningen av insatser, istället för att andra
faktorer blir styrande. Att arbeta lösningsinriktat innebär
inte att handläggarna ska tala om för individen vilken lös-
ning som är bäst för denne utan de ska vara ett stöd i
individens val av åtgärder. Här finns naturligtvis en balansgång mellan individens och samhällets mål. Individens mål och motivation till förändring måste också sättas i relation till vad han eller hon vill, tror sig kunna
klara och tror sig kunna få.
Kombinationer av insatser
R
esultatet blir bättre om det finns kontinuitet i processen. När det finns en struktur på samarbetet finns också
en medvetenhet om behovet av att kombinera aktiviteter
i olika faser. Om en gemensam bedömning sker och ingen
tar vid för att fullfölja i de andra faserna blir det inget bra
resultat för individen.
Aktören utgår från individens hela behovsbild
Individerna värderar myndigheterna utifrån den samlade
Ett värdigt bemötande
förmågan hos dem att se deras hela behov. När de beskriver ett positivt utfall handlar det ofta om att någon sett
helheten. Lyckade processer handlar om ett empatiskt
förhållningssätt (att bli sedd och förstådd i sina behov),
en relation till någon (någon som känner mig) samt en
delaktighet (någon som bryr sig om vad jag ska tycka) i
hela processen. Individen har insyn i de bedömningar som
ligger till grund för att andra professionella ska delta i
lösningen av deras problemsituation. Allt detta inverkar
på individens motivation till förändring.
De individer som talar om lyckade resultat har också fått
ett gott bemötande. Men många individer upplever brister i bemötandet. Få har deltagit i gemensamma möten
mellan professionella, och då de har deltagit har de ibland känt sig ”överkörda”. Själva mötet har en avgörande
betydelse för individens rehabiliteringsprocess.
Både samhället och individen har ett ansvar
Inriktningen måste vara att stödja individen till att ta ett
eget ansvar för sitt liv och sin egen process. Detta innebär
både rättigheter och skyldigheter. Det finns vissa personer som försöker överutnyttja samhällsstöden. I detta fall
behövs en mycket tydlig markering. I skyldigheterna ligger också att vara aktiv. En långvarig arbetslöshet eller
sjukdom skapar passivitet och blir ”ett sätt att leva”. Aktivitet måste stödjas och inte motarbetas, men utan individens delaktighet kan aktivitet ge en förstärkt känsla av
utsatthet gentemot myndigheterna.
Varför vänta till problematiken är
mycket komplex?
E
rfarenheterna visar att ju mer man samarbetar desto
mer framkommer behovet av förebyggande arbete89. Fler
och fler aktiviteter i samarbete utvecklas i förebyggande
89
Socialstyrelsen 2001.
59
syfte. Detta har skapat problem för dem som inte har uppdraget att arbeta förebyggande.
En viktig del i det förebyggande arbetet är att kartlägga
olika behovsgrupper och identifiera hur det offentliga kan
stödja tidigt för att människor inte ska hamna i en rundgång. I områden med politisk och finansiell samordning
har resurser frigjorts i syfte att identifiera riskgrupper och
arbeta förebyggande. Alla huvudmän deltar i detta arbete.
I några av områdena är folkhälsoarbetet nära integrerat
med samarbetsaktiviteterna.
D
et finns många lyckade samarbetsaktiviteter där t.ex.
vårdcentralerna och skolan är viktiga arenor. På vårdcentralerna finns kuratorer, psykologer, sjukgymnaster och handläggare från försäkringskassan som kan stödja den enskilde.
I skolan kan man genom samarbete med arbetsförmedlingen och i vissa fall socialtjänsten eller hälso- och sjukvården stödja unga ut i arbete. Vuxenutbildningen har
också visat sig vara ett viktigt instrument för att öka förutsättningarna att komma ut i yrkeslivet. Det samlade
förebyggande arbetet kan beskrivas som en långsiktig investering som ger avkastning om fem till tio år. Det förebyggande arbetet kan resultera i att man på sikt slipper
prioritera akuta insatser som kostar långt mycket mer än
de tidiga insatserna.
Lönsamt för individen är lönsamt för
samhället
Resultatet av samarbetet kan medföra att individerna blir
friska samt kommer i jobb eller sysselsättningsåtgärd. Arbete och meningsfull sysselsättning är många gånger avgörande för hälsa och livskvalitet. Ett metodiskt arbete
genom kontakter med arbetsgivare och att stödja individen att förändra sin situation har gett mycket lyckade resultat. Ett sådant arbetssätt har visat goda resultat genom
att personer med begränsad arbetsförmåga kan få praktik
och anställning. Arbetssättet kräver ett aktivt kontaktnät.
60
De samhällsekonomiska resultaten är också goda när man
mäter på individnivå. Både individen själv och samhället
som helhet vinner. Men det är inte givet att alla myndigheter får positiva effekter.
Samarbete ger positiva effekter för
samhället
A
tt tala om samhällsekonomiska effekter av samarbete
är svårt, eftersom det inte går att isolera samarbete ifrån
andra möjliga orsaker till positiva resultat för den berörda
personen. Insatserna i sig är en påverkande faktor oavsett
om den sker i samarbete eller ej. En annan är individens
egen motivation och livssituation. Det finns få utvärderingar av samarbete, och forskningen om den professionella processen är knapp. De flesta utvärderingar beskriver antal personer som återgått i arbete eller fått nytt
jobb, börjat en utbildning eller fått annan försörjning.
Med det avses främst förtidspension.
M
inskade samhällsekonomiska kostnader finns sällan angivna. I utvärderingarna av FRISAM och SOCSAM har
dessa kostnader uppskattats. Den samhällsekonomiska
förbättringen är i genomsnitt upp till 100 000 kronor per
individ och år90. Det finns dock stora variationer. Detta
gäller också för myndigheterna; några aktörer förlorar
ekonomiskt och andra tjänar på samarbetet. Det offentliga har dock sammantaget tjänat in sin investering i samarbete inom ett budgetår. Effekterna av insatserna fördelas inte lika mellan huvudmännen. Det kan konstateras
att staten har den största ekonomiska effekten genom ökad
skatt, moms mm.
En samarbetsmodell i ett invididperspektiv
E
rfarenheterna som beskrivits kan sammanfattas i följande modell91 – se figur 8. Samarbetet måste utgå från
90
91
Johnsson, S. 2001.
Fridolf, M. 2004.
individens behov, finnas i alla olika faser av processen, ha
en individuell utformning samt god kvalitet. Individens
egen motivation och vilket stöd som denne får från omgivningen har också betydelse för att resultatet ska ge ett
värde för individen. Om dessa delar finns i processen kan
resultatet ge förutsättningar för ökad hälsa, livskvalitet
och egenförsörjning. Dessa tre komponenter kan i sin tur
ge minskade kostnader för samhället.
Figur 8. Samarbetets process för individen.
Personligt stöd och
annat i omgivningen
Motivation
Psykiska behov
Fysiska behov
Behov av
samarbete
Faktiskt samarbete
Resultat
Samarbetets
kvalitet
Arbetsmässiga behov
Fas
Form
Bemötande
Delaktighet
Sociala behov
Att skapa ett positivt samarbete för individen
Erfarenheterna visar att samarbete som fokuserar på den enskilde fungerar mycket
bra. I detta kapitel beskrivs erfarenheter av samarbete i ett individperspektiv. De kan
användas som ett analysinstrument för samarbete och dess kvalitet.
•
•
•
•
•
•
Vilka har behov av samarbete? Hur ser det ut hos dig?
Vilka får samarbete och används resurserna rätt?
I vilka former sker samarbetet och i vilka faser i processen?
Vilken kvalitet har samarbetet och hur motiverade är individerna?
Vilket ansvar har samhället respektive individen?
Hur ska förhållningssättet till den enskilde utvecklas?
61
Framtidsscenarier – du kan forma
framtiden
I denna rapport har erfarenheterna av samarbete för individ och samhälle samt stöd i form av politisk och finansiell samordning beskrivits. I kapitel tre har ett historiskt
perspektiv diskuterats. I detta kapitel kommer ett antal
framtidsscenarier att lyftas fram för att skapa ytterligare
debatt.
För att kunna skapa en idé om framtiden i ett samordningsperspektiv är det angeläget att inledningsvis beskriva
några utgångspunkter. Dessa ska ses som ett urval av de
viktigaste förutsättningarna som har betydelse för att formulera en framtida vision. Det finns ett antal grundläggande utmaningar för framtiden. De som nedan anges
gör inte anspråk på att vara kompletta utan ska ses som
en bas för den fortsatta diskussionen om framtiden.
Några utmaningar
Ökad förändringstakt
Samhället präglas av förändringar och utmaningar. Den
förändring som sker är allt snabbare och alltmer komplex. Detta gäller inte bara förändringens riktning utan
också sammanhanget där förändringen sker. Visioner blir
viktigare. I en allt snabbare förändringstakt finns ett stort
behov av att både vara aktiv i själva förändringen och
62
samtidigt kunna ha distans och studera det som sker utifrån92.
Förändrade värderingar
B
efolkningens värderingar kännetecknas och präglas av
materiella trygghetsvärden, som försörjning och möjligheten att skapa yttre trygghet. Värderingarna i framtiden
kan komma att kännetecknas av immateriella frihetsvärden, livskvalitet, helhet och relationer när de grundläggande behoven är tillgodosedda.
Förändringar av värderingar påverkar demokratin och
välfärdens framtida organisering. Folkrörelserna tappar i
styrka, och medierna spelar en större roll. Samhället präglas
alltmer av en ökad professionalisering, individualisering
och medialisering. Efterkrigstidens välståndsutveckling
och trygghet är de faktorer som har medfört att de nya
generationerna utvecklar nya värderingsmönster93. Det är
dock inte någon snabb förändring av normerna i samhället94. Det ökade välståndet har bidragit till en ökad fokusering på självförverkligande. Men om man är utsatt och
92
Senge, P.1994.
Inglehart, R., 1977.
94
Oscarsson, H. 2002.
93
beroende av samhällets stöd är de grundläggande behoven istället i fokus.
Globalisering
Jordklotet har krympt. Utvecklingen av informationsteknologin när det gäller medier såväl som datakommunikation, har gått mycket snabbt. Samtidigt är utvecklingen ännu i ett tidigt skede. Teknologin ger stora möjligheter till rimliga kostnader. Globaliseringen innebär att
vi vid varje tillfälle har möjlighet att få ett väsentligt bättre
underlag för beslut. En förutsättning är dock att vi kan
välja i ett digert och komplext material. Det ställer större
krav på kompetens och erfarenhet så att beslutsfattare får
bra underlag för beslut. Kunskapsmäklare som hjälper
beslutsfattare att söka information behövs. Med globaliseringen får vi nya värderingar. Dessa kommer att påverka
sättet att arbeta. Globaliseringen innebär också att regelsystemen anpassas. Ett tydligt exempel är den harmonisering som sker inom EU.
Etnisk integrering
I Sverige finns invandrare med olika etnisk bakgrund och
därmed skiftande kulturer. Att ta till vara dessa kulturers
mervärden är önskvärt och samtidigt mycket svårt. En
allt större etnisk mångfald som idag utvecklas resulterar i
en kulturell förändring som skapar nya värderingar.
Demokrati
Vi tar ofta demokratin för given och tänker inte alltid på
vad som krävs för att vidmakthålla och försvara den. I
takt med att samhället och omvärlden förändras kommer
också demokratin och välfärden att påverkas. En ökad
främlingsfientlighet, ökad utslagning och begränsade resurser kan innebära hot mot demokratin. Samhällets in-
stitutioner har en väsentlig betydelse för att värna om och
förankra de demokratiska värdena, samtidigt som de ska
bidra till välfärdssystemets utveckling.
Demokratin behöver alltid erövras på nytt. Förr fanns
demokratin i högre grad i det civila samhällets föreningar
innan den utvecklades inom dagens representativa system. När demokratin byggdes i Sverige växte den underifrån men har i allt högre grad blivit en fråga för beslutsfattare inom det representativa systemet. Nu kommer
nästan alla politiska förslag ifrån politikerna själva eller
tjänstemän och inte från medborgare. I det civila samhället söker människor snabbare lösningar och mer tillfälliga
strukturer och nätverk. Demokratiutredningen95, som
lämnade sitt slutbetänkande under år 2000, visar på vikten av en ”medborgaranda” och demokratiska samtal.
Medborgarandan, med en laglydighet, ett kritiskt tänkande och en solidaritet, kan skapa en gemensam värdegrund.
95
SOU2000:1.
63
Social, strukturell omdaning
D
e allt mer begränsade ekonomiska ramarna innebär
incitament för en social och strukturell omdaning. Det
svenska välfärdssystemet har byggts ut i snabb takt sedan början av 1950-talet. Vi står inför problemsituationen där det kommer att saknas mellan 4–500 000 personer i arbetskraften år 2010. Samtidigt står många människor utanför arbetslivet. Ett större ansvar kan komma
att överföras från samhället till individen genom t.ex.
förändringar i socialförsäkringssystemet. Denna omdaning som sker kommer dessutom att skapa större utrymme för alternativa aktörer, t.ex. privata företag och
ideella organisationer. Växlingar mellan arbete i privat,
ideell och offentlig tjänst kommer att vara vanligare i
framtiden.
Organisatoriska förändringar
När utvecklingen sker snabbt förändras behoven av kompetens i arbetslivet. Det är inte längre troligt att en eftergymnasial utbildning är tillräcklig för ett helt yrkesliv.
Samtidigt innebär utvecklingen att unik kompetens kommer att vara dyr. En förändrad arbetsmarknad och arbetssituation utvecklas. Vi kan komma att arbeta mera i hemmet. Projektanställningar kan bli vanligare, liksom friare
arbetstider96.
C
heferna kan inte kontrollera allt som sker. Informationsteknologin kommer att påverka relationen mellan chef
och medarbetare. Organisationer kan komma att utvecklas genom en tro på medarbetares resurser och genom att
ge frihet under ansvar. Det innebär i förlängningen att
varje medarbetare också får ett större ansvar. Alla individer i organisationen är lika viktiga. Viktigast är naturligtvis våra uppdragsgivare dvs. medborgarna, brukarna och
kunderna.
”Det gäller att spänna bågen”. Detta ställer särskilda krav
på ledarskapet. Ledaren måste frigöra medarbetarnas resurser för att få resultat och utveckling i arbetet. Samtidigt måste han/hon förmedla framtidsbilder och visioner.
Attityder på arbetsplatserna
Det har ofta hävdats att bristfälliga arbetsinsatser beror
96
Andersson, Å-E & Fürth, T. 1993.
64
på dålig utbildning. Men det går inte alltid att säga att så
är fallet. Forskningen visar att studieframgångar bara är
en av de faktorer som har betydelse för prestationer i arbetslivet. En annan är attityder och inställning till sina
arbetsuppgifter. Medvetenheten om hur viktiga medarbetarnas arbetsattityder är ökar. En väsentlig fråga är
om sådana attityder beror på individen eller på arbetssituationen. Många forskare hävdar att det sociala inlärningsperspektivet med förebilder och beteendeförstärkning formar värderingar och attityder. Detta påverkar i
sin tur möjligheterna till ett lärande97. Därför omfattar
kompetens mycket mer än utbildning och reella kunskaper. Den kompetens som krävs för framgång i arbetslivet
i framtiden handlar också om attityder och beteenden.
Detta brukar uttryckas i behovet av social kompetens98.
Utsatta grupper
Välfärdsbokslutet för 1990-talet visar på ökade klyftor i
samhället99. Antalet människor som på olika sätt blir utsatta kan komma att öka. De nya välfärdssjukdomarna ger
upphov till ökad utsatthet hos vissa grupper. Sysselsättningen kan komma att förändras i olika riktningar samtidigt. Fler som idag står utanför kommer in på arbetsmarknaden. Nya grupper kommer att hamna utanför arbetslivet både tillfälligt och mera permanent. Allt fler grupper
upplever ekonomiska svårigheter. Andra grupper förbättrar sina ekonomiska förutsättningar. Utsatthet kommer att
vara beroende av utbildningsbakgrund och var man bor.
Ökad avgiftsfinansiering av välfärden sker, samtidigt som
brukare i större utsträckning driver samhällsservice som
tidigare offentlig sektor stod för. Den del av befolkningen
som ska försörja den del som inte finns på arbetsmarknaden minskar. En tilltagande diskussion om skattemedlens
användning och fördelning kommer att finnas.
97
Jmf Peter Capelli, professor i ledarskap, Wharton.
Thylefors, I. 1991, Their, S. 1994.
99
SOU 2001:79.
98
Olika scenarier 2015
U
tifrån diskussionen ovan kan tre scenarier beskrivas.
Underlag kan också hämtas i den historiska beskrivningen
om samordning och välfärd som återgivits i kapitel 3.
Scenario 1 – Ett samhälle i ekonomisk kris
Vi släpper taget om den generella välfärden. Den blir
alltmer selektiv. Det egna ansvaret ökar. Svaga grupper
synliggörs och får mindre resurser. Det blir svårare för de
utsatta och klimatet på arbetsplatser och i samhället ”hårdnar”. Ökad globalisering resulterar i en ekonomisk åtstramning. Hushållning av offentliga resurser sker. De
sociala lagarna och arbetsrätten försvagas. Hierarkiska
strukturer på arbetsplatserna blir synligare. Det blir svårare för etniska grupper att integreras. Partierna blir valapparater, och en ökad professionalisering sker i politiken. De materiella värderingarna har ett fortsatt starkt
genomslag. Den offentliga sektorn minskar samtidigt som
en ökad sektorisering sker. Samordning finns som ett inslag för att lösa sektoriseringen för utsatta grupper samtidigt som kravet på att se hur skattemedlen används för
denna grupp ökar.
Scenario 2 – Nätverkssamhället
Vi fortsätter den utvecklingstrend som finns med nätverk, mötesplatser, adhochlösningar och ökad individualisering. Immateriella värderingar får allt större genomslag. Nya behovsgrupper uppkommer som vi inte känner
till idag. Det blir svårt att utkräva ansvar på det historiska, traditionella sättet. Den ökade globaliseringen tydliggör ytterligare vikten av ett hållbart samhälle. En ökad
demokratisering sker efter nya ideal. En flexibel arbetsmarknad skapas. Arbetslivet formas mera med själstyrande
grupper. Det finns en ökad egenkraft hos befolkningen.
Det krävs ökad social tillit för att människor ska ha förtroende för offentlig verksamhet. Varje unik etnisk grupp
65
i samhället tydliggörs och ses som en möjlighet. Offentlig sektor minskar och andra insatser från den civila sektorn ökar. Självhjälpsgrupper ökar och professionella i
offentlig sektor blir stödjare istället för hjälpare. Samarbete blir en naturlig del i välfärdens organisering. Det
finns därmed inget behov av samordning. Samordning
har enbart varit ett medel på vägen mot ett naturligt samarbete. Nya former för ansvarsutkrävande skapas och en
förändrad demokratisk organisation.
satta diskussionen om behovet av samordning mellan organisationer för att stödja ett naturligt samarbete. Här
presenteras några begrepp att diskutera för att fördjupa
framtidsdiskussionen.
Scenario 3 – Det dualistiska samhället
• Hur får individen stöd – genom att ha rättigheter, skyldigheter eller både och?
Vi öppnar för en ökad demokratisering samtidigt som
det ges utrymme att påverka och bygga nya strukturer.
Vi fortsätter att blanda den generella och selektiva välfärden. Strukturer som fungerar tydliggörs och de som inte
fungerar ändras. Det finns en styrning men ändå stor frihet. Vi verkar tillsammans samtidigt som det egna ansvaret tydliggörs. Den unika människan får ökad betydelse.
En arbetsmarknad skapas där arbetstagaren ställer krav på
självständighet. Samtidigt kommer kraven att arbeta mer
och längre för att försörja dem som inte arbetar. Mångfald med olika etniska grupper, kön, religion, utbildning
mm ses som en tillgång. Samtidigt gäller detta bara vissa
grupper i samhället och utslagningen ökar.
Den demokratiska organisationen utvecklas i ett samspel
mellan delaktighet och ansvar. Politiken decentraliseras och
den lokala nivån får ökad betydelse, samtidigt som centralstyrningen inom vissa områden ökar. Politikens professionalisering sker på central nivå medan den avtar på lokal
nivå. Behovet av samordning sker utifrån både samhällsekonomiska och befolkningsmässiga aspekter.
För individen, klienterna, patienterna,
de försäkrade, de arbetssökande
• Hur sker mötet med det offentliga – är individen subjekt, objekt eller både och?
• Hur är rättsäkerheten“– tydlig, otydlig eller både och?
• Vilka grupper prioriteras – de starka, svaga eller både
och?
• Vilka välfärdsinsatser ges – generella, selektiva eller
både och?
• Hur utkräver individen ansvar – mot samhälle, organisationer eller både och?
• Hur skapas tillit – genom handling, relationer eller
både och?
För samhället
• Hur ser vi på medborgarna – som kunder, brukare
eller medborgare?
• Hur förs det demokratiska samtalet i samhället – utifrån egennytta, solidaritet eller medborgaranda?
• Hur fungerar samhällsekonomin – utifrån sektorer, helhet eller prioriteringar?
För organisationerna
Diskussion om individ, samhälle och
offentliga organisationer
D
e scenarier som nu lyfts fram kan fyllas på mer och
mer. Dessa scenarier ska ses som ett underlag för den fort-
66
• Hur möter professionella individen – som myndighet,
som hjälpare eller som stödjare/motiverare?
• Hur sker inflytandet från personalen – genom order,
genom självstyrning eller både och?
• Hur skapas ny kunskap – genom teori, erfarenhet eller både och?
• Hur sker styrning – genom centralisering, decentralisering eller både och?
• Hur skapas strukturer – genom sektorisering, samordning eller organisering?
• Hur är det politiska idealet– patriark, människa eller
eldsjäl?
• Hur utövas ledarskap – genom chefen, medarbetare
eller gemensamt?
Valet är Ditt
Framtiden är redan här. Det finns behov av att påverka den fortsatta inriktningen.
I diskussioner med företrädare för de olika områdena med samordning kan konstateras att viljan styr oss på väg i riktning mot scenario 2 medan en uppgivenhet styr oss
i riktning mot scenario 1. Skicklighet och taktik påverkar valet av scenario 3.
Hur ser du på utvecklingen?
• Hur ser du på de olika scenarierna? Ändra dra ifrån och lägg till? Finns det fler
scenarier? Lyft då fram dessa.
• Lyft fram svagheter, styrkor hos och möjligheter med varje scenario
• Hur påverkas individ, samhälle och organisation inom de olika scenarierna?
• Vilka steg måste nu tas för att påverka valet av scenario?
67
Referenslista
Allebeck, P. mfl (2001). Utvärdering av DELTA-projektet på Hisingen. Samverkan mellan myndigheter och dess
effekter på organisation, personal, brukare och samhällsekonomin. Kommentus.
Andersson, U.-C, Hjern,B. (2000). Sammanfattning av
tjugosex behovsgruppsbaserade organiseringsstudier i sju
Socsam-områden. Arbetsrapport, Socialstyrelsen.
Andersson, Å-E & Fürth, T. (1993) 70-talister- om värderingar förr, nu och i framtiden. Stockholm, Natur och
kultur.
Antonovsky, Aaron (1987), Hälsans mysterium. Stockholm, Natur och kultur.
Axelrod, R. (1984). Från konflikt till samverkan. Stockholm, SNS Förlag.
Borell, K., & Johansson, R. (1996). Samhället som nätverk: om nätverksanalys och samhällsteori. Lund, Studentlitteratur.
Bruner, J.S. (1977). Undervisningsprocessen. Lund, Liber läromedel.
Brännberg, T. (1995). Plus för unga i Göteborg. En studie
av projekt samverkan och eldsjälar. Civildepartementet. DS
1995:54, bilaga 1.
Bäck, Henry. (2000). Kommunpolitiker i den stora
nyordningens tid. Malmö, Liber.
Danemark, B, Kullberg, C. (1999). Samverkan: välfärdsstatens nya arbetsform. Lund, Studentlitteratur.
Berglind, H. (1995). Handlingsteori och mänskliga relationer. Stockholm, Natur och kultur
Forsberg, E & Starrin, B. (red.) (1997) Frigörande kraft:
Empowerment som modell i skola, omsorg och arbetsliv.
Stockholm, Gothia
Björklund, M. (2001). För vem ska vi samverka och hur?
Stockholm, Socialstyrelsen.
Fridolf, M. (1992). Marknadsorientering av kommuner,
Civildepartementet Ds 1992:7.
Bokelund, A. (1995). Olikheter som berikar? Möjligheter
och hinder i samarbetet mellan socialtjänstens äldre- och
handikappomsorg, barnomsorg samt individ- och familjeomsorg. Rapport i socialt arbete nr 71. Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete
Fridolf, M. (1995). Samverkan sjukvård, sjukförsäkring
och socialtjänst – Politikeruppdraget, Projekt 4 S. Arbetsrapport, Örebro, Högskolan i Örebro, Novemus.
68
Fridolf, M. (1996a). Relationen mellan beställare och utförare efter 1,5 år, Projekt 4 S. Arbetsrapport. Högskolan i
Örebro, Novemus.
Fridolf, M. (1996b). En jämförelse mellan Stenungsund
och Finspång kring samarbete, samverkan och samordning,
Kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996: 169).
Fridolf, M. (1997). Hur skapas politik vid samordning
mellan olika huvudmän? Arbetsrapport. Högskolan i Örebro, Novemus.
Fridolf, M. (1998a). Samarbete, samverkan och samordning mellan olika huvudmän. Projekt fyra S efter 3 år.
Arbetsrapport, Högskolan i Örebro, Novemus.
Fridolf, M. (1998b). Att skapa politik over sektorsgränser
i det lokala välfärdssystemet. Göteborg. Cefos, Göteborgs
universitet.
Fridolf, M. (1999). Samverkan i det lokala välfärdssystemet. Politiker och ledares betydelse. Göteborg. Cefos,
Göteborgs universitet.
Fridolf, M. (2000). Samverkan som organiseringsprocess –
påverkan på organisation och system. Stockholm, Socialstyrelsen.
Fridolf, M. (2001). Samarbetets kvalitet för individer med
sammansatta behov. Stockholm, Socialstyrelsen.
Fridolf, M. (2002). Integrering som lokal organisaeringsprocess mellan professionella, chefer och politiker. Göteborg.
Cefos, Göteborgs universitet.
Fridolf, M. (2003). Finansiell och politisk samordning i
den lokala välfärden. Göteborg. Cefos, Göteborgs universitet.
Hasenfeld, Y. (edit), (1992). Human Service as Complex
Organizations, Sage.
Hellberg, I. (1991). Professionalisering och modernisering.
Stockholm, Arbetslivscentrum.
Hirschman, A. (1972). Exit, Voice and Lojalty. Cambridge,
Mass, USA, Harvard U.P
Hjern, B, Porter, D.O. (1983). Implementation Structures.
A new Unit of Administrative Analysis, Realizing Social
Science Knowledge. Wien-Würzburg, Physica-Verlag ss
265-277.
Hjern, B, Hull, C. (1984). Going Interorganisational:
Weber meets Durkheim. Skandinavien Journal of Political
Research.
Hjern, B. (1992). ”Illegitimate Democracy: A case for
multiorganizational Policy Analysis”, in Policy Currents.
Newsletter of Public Policy Section APSA. vol 2 No1.
Hjern, B. (1995) Svenskt regimbyte – Organisering av kommunal kompetens. Jönköping, Internationella Handelshögskolan.
Hultberg, L-G. ( 1998). Myndigheter i samverkan. Lund,
Statsvetenskapliga institutionen.
Janis, I-L. (1972) Victims of groupthink: a psychological
study of foreign-policy decisions and fiascoes. Boston,
Houghton Miffin cop.
Johnsson, S. (2001). Samhällsekonomiska effekter. Socialstyrelsen
Kouzes, J, Mico, P. (1979). Domain Theory: An Introduktion to Organizational Behavioral in Human Service
Organizations. The Journal of Applied Behavioral Science, Vol 15, No 4.
69
Lindqvist, R. (1990).—Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati. Det svenska sjukförsäkringssystemets utveckling
1900-1990. Lund, Arkiv avhandlingsserie.
Lindqvist, R. (red) (1997). Medikalisering, professionalisering och hälsa – ett sociologiskt perspektiv. Lund, Studentlitteratur.
Lindqvist, R. (red) (1998). Organisation och välfärdsstat.
Umeå, Studentlitteratur.
March, J.G, Olsen, J.P. (1989), Rediscovering institutions.
The Organizational Basis of Politics. New York, The Free
Press.
Montin, S. (1993), Svenska kommuner i omvandling.
Novemus högskolan i Örebro, Rapport 1993:1
Montin, S. (1994). Det första halvåret med 4 S. Arbetsrapport, Novemus, Högskolan i Örebro.
Montin, S. (1996a). Kommunala förnyelseproblem – en
forskningsöversikt. Bilaga I till slutbetänkandet av kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169). Stockholm, Fritzes.
Montin, S. (1996b). ”Organisationer och organisering i
offentlig verksamhet‘– några reflexioner” ss 209-215 i
Nordisk Administrativ Tidskrift 3/1996,77 årgang.
Montin, S. (2002) Moderna kommuner. Malmö, Liber.
Morén, S. (1996). Att utvärdera socialt arbete. Stockholm,
Publica.
Nilsson, L. (2001) Flernivådemokrati och välfärdspolitik
i Holmberg S & Weibull, L. (red) (2001). Det våras för
politiken. Göteborgs universitet, SOM-institutet.
70
Oscarsson, H. red (2002). Spår i framtiden. SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Pettersson, O. m.fl. (1997). Demokrati över gränser.
Demokratirådets rapport 1997. Stockholm, SNS
Piaget, J. (1976). Framtidens skola – att förstå är att upptäcka. Lund, Forum.
Putnam, R.D. (1993/1996). Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien. Sockholm, SNS.
Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen (2001) SOCSAM. försök med politisk och finansiell samordning. En slutrapport.
Riksförsäkringsverket (2003). Lägesrapport beträffande
uppdraget förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen uppdrag 3 – pilotverksamhet
Riksförsäkringsverkets och Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering.Uppdrag enligt regeringsbeslut
Riksförsäkringsverket – Socialstyrelsen, (1997). FINSAM
en slutrapport. Finansiell samordning 1991:1.
Rhodes, R.A.W. (1997). Understanding governance.
Open University Press, Buckingham.
Rogers, D. & Whetten, D. A. (1982). Interorganizational
coordination: theory, research and implementation. Ames,
Iowa State University press.
Rothstein B. (1991). Politik som organisation: förvaltningspolitikens grundproblem. SNS, Stockholm,
Rothstein, B. (2003). Sociala fällor och tillitens problem.
Stockholm, SNS förlag.
Senge, P. (1994). The fifth discipline. The art of the
learning organization. New York Doubleday.
Socialstyrelsen (2001). Samverkan för särskilt utsatta.
Utvärdering av frivillig samverkan. FRISAM
Söderholm, A. (1991). Organiseringslogik. En studie av
kommunal näringslivspolitik. Umeå universitet 1991, serie B:31.
Their, S. (1994). Det pedagogiska ledarskapet. Mariehamn,
Mermerus.
Thylefors, I. (1991). Ledarskap i vård, omsorg och utbildning. Stockholm, Natur och kultur
SFS 1992:863 Lag om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård.
SFS 1994: 566 Lag om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst.
SFS 1997:1305 Lag om ändring i lagen (1997:313) om
ändring i socialtjänstlagen (1980:620).
SFS 1997:1306 Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
(1982:762).
SFS 1997:1310 Lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring.
Weber, M. (1983). Ekonomi och samhälle. Lund, Argos.
Vahlne-Westerhäll, L. (2002). Den svenska statens fall?
En rättsvetenskapalig studie av svensk social trygghet
1950-2000. Stockholm, Nordstedts Juridik.
Wetterberg, G. (2004). Arbetet – välfärdens grundval.
Stockholm, SNS Förlag.
Offentliga tryck
Prop. 1993/94:205 Finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst, SOCSAM.
Prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens
ersättningsnivåer och administration m.m.
Prop. 2002/03:20 Samverkan mellan kommuner och
landsting inom vård och omsorgsområdet.
SFS 2003:192 Lag om gemensam nämnd inom vård och
omsorg.
SFS 2003:1210 Lag om finansiell samordning inom
rehabiliteringsområdet.
SOU 1996:85 Egon Jönsson – en kartläggning av lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet.
SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet.
SOU 2000:78 Rehabilitering till arbete – en reform med
individen i centrum.
SOU 2001:79 Välfärdsbokslut på 1990-talet.
SOU 2003:99 Ny sekretesslag.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2003/04:SfU4.
Prop. 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.
71
Samordning – nya möjligheter
inom välfärdsområdet
Samhällets välfärdssystem är inte organiserade för personer som behöver hjälp från
flera olika verksamheter. Därför hamnar inte sällan många människor i en rundgång
mellan olika myndigheter. Erfarenheten visar att det är svårt att åstadkomma ett
varaktigt och brett samarbete mellan olika huvudmän. Det som krävs är bl a
stödstrukturer, ekonomiska incitament och stöd till de professionella från chefer och
politiker.
Skriften förmedlar kunskap och erfarenhet omkring möjligheter och hinder för
samverkan. De nya möjligheterna till formell samverkan genom dels gemensam
nämnd dels finansiell samordning presenteras.
Marie Fridolf som har författat skriften är forskare vid Göteborgs universitet.
Hon är dessutom konsult och arbetar med ledarskaps- och verksamhetsutveckling
i offentlig sektor.
Rapporten kan beställas från:
Förbundens trycksaksbeställning
Tel: 020 – 31 32 30, fax: 020 – 31 32 40
Beställningsnummer: ISBN 91-7289-244-7
Pris: 1–9 ex, 80 kr/st
10 ex eller fler, 50 kr/st
+ moms, porto och exp.avgift
En skrift om samordning
utifrån ett individperspektiv
mellan arbetsförmedling,
försäkringskassa,
kommun och landsting
Marie Fridolf
