Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald
advertisement
2004:18 Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten? Publikationen kan beställas från: STATSKONTORET Publikationsservice Box 2280 103 17 STOCKHOLM Tfn: 08-454 46 43 Tfx: 08-454 46 45 E-post: [email protected] Mer information om Statskontoret finns på Internet: www.statskontoret.se © STATSKONTORET ISBN: 91-7220-555-5 Ekonomi-Print, 2004 MISSIV Enheten för styrningsfrågor DATUM DIARIENR 2004-06-08 2003/614-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2003-12-18 Fi2003/6562 Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Regeringen gav den 18 december 2003 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Statskontoret överlämnade i mars 2004 en delredovisning till regeringen. Redovisningen innehåller en kartläggning av samtliga myndigheter som lyder direkt under regeringen och deras arbete med handlingsplaner samt innehållet i dessa planer. Föreliggande slutrapport är inriktad på att följa upp den tidigare kartläggningen och fördjupa analysen av problem, behov av stöd till myndigheterna och effektiviteten av handlingsplaner som verktyg i regeringen styrning av myndigheternas arbete med att öka den etniska och kulturella mångfalden på alla nivåer i organisationen. I rapporten lämnar Statskontoret flera förslag på hur statliga myndigheters arbete med etnisk och kulturell mångfald kan förbättras. Bland annat föreslår Statskontoret att regeringen bör stärka formerna för uppföljning och utvärdering av myndigheternas åtgärder samt överväga rekryteringsmål inom arbetsgivarpolitiken. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, avdelningsdirektör Claes Elmgren och byrådirektör Anita Bashar Aréen, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Anita Bashar Aréen POSTADRESS: FAX: 08-791 Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. 89 72. [email protected] www.statskontoret.se Innehåll Sammanfattning 7 1 Statskontorets uppdrag 1.1 Bakgrund 1.2 Utredningens genomförande 1.3 Begrepp 9 9 10 11 2 Iakttagelser och förslag 2.1 Utgångspunkter 2.2 Myndigheternas genomförande 2.3 Former för reglering och styrning 2.4 Samspel mellan politikområden 13 13 13 19 24 3 3.1 3.2 3.2 3.3 4 4.1 4.2 4.3 4.4 Styrning av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald Riksdagens beslut är utgångspunkten Reglering av myndigheternas ansvar Ansvarsfördelning inom Regeringskansliet Ansvarsfördelning mellan och uppgifter för berörda myndigheter Erfarenheter av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald Inledning Vad innehåller handlingsplanerna? Exempel på mångfaldsarbete Effekter och resultat av kravet på handlingsplaner 29 29 30 35 36 41 41 41 45 50 Referenser 61 Bilaga 1 Uppdraget 67 Bilaga 2 Intervjupersoner 71 Bilaga 3 Kartläggning av myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald (delredovisning lämnad till regeringen den 31 mars 2004) 75 5 6 Sammanfattning Regeringen beslutade år 1999 att samtliga myndigheter skulle utarbeta handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat statliga myndigheters uppdrag att ta fram sådana planer. Iakttagelser Antalet myndigheter med handlingsplaner har successivt ökat sedan 1999. Regeringens uppdrag till myndigheterna har lett till att två av tre myndigheter numera redovisar en handlingsplan. Merparten av myndigheterna kommer troligen att ha upprättat en handlingsplan innan utgången av 2004. Ett flertal myndigheter har, bl.a. med stöd av externa resurser, bedrivit ett aktivt utvecklingsarbete. För en del myndigheter är det, även sett ur ett verksamhetsmässigt perspektiv, angeläget att främja insikt och kunskaper om etnisk och kulturell mångfald för att bättre kunna utföra sina uppgifter. Samtidigt finns det tecken på att mångfaldsarbetet inte är lika prioriterat som övriga liknade frågor, t.ex. jämställdhet, och att det ännu inte utgör en naturlig del i myndigheternas utvecklingsarbete. Till saken hör att begreppet mångfald är mångtydigt och att olika tolkningar görs i olika sammanhang. Det kan inte uteslutas att myndigheter upprättar handlingsplaner för att i första hand tillfredsställa regeringens formella krav på handlingsplan. Vidare kan regeringsbeslutet ha bidragit till att DO:s tillsynsinsatser rörande myndigheternas ansvar att motverka och förebygga diskriminering har försvårats. Därutöver saknas tillräcklig information och kunskap om etnisk och kulturell mångfald inom staten och vad myndigheternas insatser betytt i sammanhanget. Det är möjligt att staten står sig väl i en jämförelse med övriga arbetslivet, men det finns också indikationer på att de utrikes föddas kompetens inte tas tillvara i tillräcklig omfattning. Förslag Regeringen bör i större utsträckning utnyttja befintliga möjligheter för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten. Enligt Statskontorets bedömning innebär detta att de arbetsgivarpolitiska intentionerna och myndigheternas åtagande bör betonas i större utsträckning. Det innebär också att etablerade principer för styrning av statlig verksamhet bör tillämpas ifråga om ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning. 7 Följande förslag lämnas i denna rapport: • utnyttja möjligheterna att i större utsträckning följa upp och utvärdera myndigheternas insatser. I detta sammanhang bör också internationella erfarenheter systematiseras och analyseras, • uppmuntra samverkan mellan myndigheter, • klargör ansvarsfördelningen såväl inom Regeringskansliet som mellan berörda myndigheter, • ompröva beslutet att upprätta särskilda handlingsplaner. I stället bör rekryteringsmål prövas för de delar av statsförvaltningen som i större utsträckning bör uppmärksamma outnyttjad kompetens hos utrikes födda, • stärk sambanden mellan arbetsgivarpolitiken och andra politikområden med anknytning till kulturell och etnisk mångfald. Vidare bör tillsynen av myndigheternas åtgärder i enlighet med gällande diskrimineringslagar uppmärksammas. I förekommande fall bör även myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar för etnisk och kulturell mångfald klargöras i större utsträckning. 8 1 Statskontorets uppdrag 1.1 Bakgrund Riksdagens beslut om en ny integrationspolitik och om en förvaltningspolitik i medborgarnas tjänst, aktualiserade frågan om hur ett integrationsperspektiv kunde genomsyra såväl utformningen som genomförandet av statlig verksamhet.1 Ett antal förändringar genomfördes i lagar och förordningar och en ny myndighet med ansvar för integrationspolitiken, Integrationsverket, inrättades. Mot denna bakgrund beslutade regeringen i ett särskilt regeringsbeslut den 7 oktober 1999 att samtliga myndigheter skulle upprätta handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland de anställda.2 Det har hittills inte funnits någon samlad redovisning av hur många myndigheter som har upprättat handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald och hur de arbetar med frågan. Regeringen beslutade därför den 18 december 2003 att ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Direktiven återfinns i bilaga 1. Ett övergripande syfte bakom Statskontorets uppdrag finns i regeringsförklaringen från år 2003 där det fastställs att sysselsättningen måste öka bland utrikes födda och att staten ska vara ett föredöme som arbetsgivare. Regeringen anser att andelen statsanställda med annan etnisk och kulturell bakgrund än den svenska är för låg. Regeringen finner att de enskilda myndigheterna måste ta ett större ansvar än hittills.3 Uppdraget har bestått av två delar. I ett första steg har Statskontoret kartlagt vilka statliga myndigheter som har upprättat handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland sina anställda. Syftet har varit att åskådliggöra innehållet i handlingsplanerna och vilka andra åtgärder som myndigheterna vidtagit för att stärka etnisk och kulturell mångfald. Resultatet av denna kartläggning har redovisats separat den 31 mars 2004 i en delredovisning. Denna redovisning samt myndighetsspecifik information från enkätsvaren återfinns i bilaga 3. I det andra steget har Statskontoret genomfört en fördjupad analys av myndigheternas problem och behov av stöd. Vi har också bedömt hur effektiva handlingsplaner är som verktyg i styrningen av myndigheterna. I uppdraget har också ingått att pröva vilka komplement eller alternativ till hand1 Prop.1997/98:16, bet.1997/98:SfU6, rskr.1997/98:68 samt prop. 1997/98:136, bet.1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294 2 Justitiedepartementet (1999). 3 Statsrådsberedningen (2003). 9 lingsplaner som finns för styrning i detta avseende. Underlag för denna analys har, vid sidan av Statskontorets kartläggning av myndigheternas handlingsplaner, bl.a. varit information från myndigheters årsredovisningar för 2003 och resultatet av Integrationsverkets pågående uppdrag. Målet med Statskontorets analys är att förbättra regeringens styrning av myndigheternas arbete med att öka den etniska och kulturella mångfalden på alla nivåer i organisationen. Resultatet av denna fördjupade analys redovisas i föreliggande rapport. 1.2 Utredningens genomförande Med kartläggningen som utgångspunkt har vi fördjupat analysen genom intervjuer med företrädare för myndigheter och Regeringskansliet. Vi har också gått igenom de handlingsplaner som har kommit in till oss, 143 st, och använt information från myndigheternas årsredovisningar för 2003. För intervjuundersökningen valde vi ut 16 myndigheter från samtliga departementsområden. Ett första kriterium var att vi inte skulle välja någon myndighet som ingår i Integrationsverkets pågående granskning av 17 myndigheters handlingsplaner för etnisk mångfald. Ett andra kriterium var att myndigheterna i någon mening bör vara strategiska ur integrationssynpunkt. Intervjuerna genomfördes med företrädare för myndigheternas personalavdelningar. Vi valde att även intervjua företrädare från Integrationsverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Statens kvalitets- och kompetensråd, Arbetsgivarverket och företrädare för olika departement inom Regeringskansliet. I bilaga 5 listas samtliga intervjupersoner. Utredningen har genomförts av Anita Bashar Aréen, projektledare, Claes Elmgren och Elisabeth Wallman.4 Statskontoret har i enlighet med regeringens direktiv samverkat med Integrationsverket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) i genomförandet av uppdraget. För detta ändamål har en referensgrupp bildats bestående av Mikael Rundqvist, Integrationsverket, Anders Bergstrand, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Lars Hammar, konsult. Referensgruppen har haft två möten och bistått projektet med synpunkter på utredningsarbetets uppläggning och genomförande samt analys och slutsatser. 4 SIFO Research and Consulting har på uppdrag av Statskontoret genomfört enkätundersökningen. 10 1.3 Begrepp I fokus för denna rapport står regeringsbeslutet från år 1999 om att upprätta handlingsplaner som tar sikte på myndigheternas insatser för att öka etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. Etnisk och kulturell mångfald handlar dock också om verksamhetens innehåll och i vilken utsträckning denna bidrar till ökad mångfald. Vi har valt att hålla isär dessa olika perspektiv genom att utgå ifrån dels ett arbetsgivarpolitiskt perspektiv, dels ett verksamhetsmässigt. Med ett arbetsgivarpolitiskt perspektiv riktar vi in oss på åtgärder som kan relateras till organisationens utformning, såsom former för rekrytering, interna arbetsvillkor, förutsättningar för ledarskap. Åtgärderna kan ses som interna. Med ett verksamhetsmässigt perspektiv studerar vi åtgärder som kan relateras till verksamhetens genomförande, såsom hänsyn till integrationspolitiska aspekter i själva utförandet av verksamheten. Åtgärderna kan ses som externa. 11 12 2 Iakttagelser och förslag 2.1 Utgångspunkter När myndigheters verksamhet ska relateras till mål som regering och riksdag lagt fast krävs tydlighet i vilken politik och vilka medel som åsyftas. Detta är avgörande för att kunna värdera vilka effekter och resultat den statliga politiken får. Det har också betydelse för vilka myndigheter som tar till sig en fråga och hur dessa utvecklar formerna för hur politiken genomförs. Dessutom bör etablerade principer tillämpas för statliga styrsystem vad gäller ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning. Det innebär att styrmedel som får karaktär av särlösningar bör undvikas, då dessa kan undergräva etablerade principer. I vissa fall måste en avvägning göras mellan olika styrmedel. Vilket som väljs bör bl.a. baseras på erfarenheter av redan tillämpade styrmedel. En given ram för statliga myndigheters mångfaldsarbete utgörs av regeringsformen och i första hand reglerna om förtjänst och skicklighet vid tillsättning av statlig tjänst. Dessa utgångspunkter ligger till grund för de överväganden och förslag som vi lämnar i det följande. 2.2 Myndigheternas genomförande Sammanfattande iakttagelser och förslag Myndigheterna upprättar i allt högre grad handlingsplaner, vilket kan ha bidragit till en ökad medvetenhet om etnisk och kulturell mångfald och till att aktiva åtgärder vidtas. Det är dock möjligt att myndigheterna upprättar planerna mest för syns skull, utan en reell och konkret koppling till organisation och verksamhet. Få konkreta resultat kan påvisas till följd av myndigheternas handlingsplaner vilket möjligen kan förklaras av det aldrig har angetts hur myndigheternas planer är tänkta att följas upp. En annan förklaring kan vara problem att kartlägga personalens etniska bakgrund. Det bör tydligare framgå att arbetet med att främja etnisk och kulturell mångfald inom staten inte minst är ett arbetsgivarpolitiskt åtagande. Myndigheternas utvecklingsansvar bör också betonas. Kunskap om resultaten av myndigheternas insatser bör öka. Myndigheternas genomförande bör därför följas upp och utvärderas i högre utsträckning. 13 Iakttagelser Fler myndigheter gör handlingsplaner Kravet att upprätta handlingsplaner har, fem år efter regeringens beslut, lett till att nästan två av tre myndigheter i dag redovisar sådana. Antalet myndigheter som uppger att de har upprättat planer för etnisk och kulturell mångfald har ökat under årens lopp. Enligt regeringens egna uppgifter hade år 2001 ca 30 procent av myndigheterna upprättat handlingsplaner och ett år senare uppgick antalet till ca 40 procent. En mindre del av dem som ännu år 2003 saknar handlingsplan uppger att de avser fastställa en sådan under innevarande år. Ökat medvetande leder till visst genomslag Att utarbeta och fastställa handlingsplaner har sannolikt lett till att man inom myndigheterna blivit mer medveten om mångfaldsfrågor, vilket också framhålls av myndigheterna själva. Tre fjärdedelar av de myndigheter som har en handlingsplan uppger att handlingsplanens innehåll haft genomslag i myndigheternas praktiska arbete. Genomslaget uppges ha varit störst i medelstora myndigheter (50–500 anställda), medan de största och minsta myndigheterna är mer försiktiga i sina bedömningar. De effekter som påtalas handlar främst om en allmänt ökad medvetenhet, särskilt vid rekryteringar. Detta har också lett till att en del myndigheter uttrycker behov av externt stöd, t.ex. ökad kunskap om mångfaldsfrågor. Vi har också kunnat ta del av flera exempel där myndigheterna med stöd av externa medel bedrivit utvecklingsprojekt för att stärka etnisk och kulturell mångfald. En ökad medvetenhet om mångfaldsfrågor kan i detta sammanhang vara resultatet av en allmänt ökad uppmärksamhet på mångfaldsfrågor och en sakpolitik inom flera områden där etnisk och kulturell mångfald fått en mer framträdande roll. Etnisk och kulturell mångfald blir en angelägen verksamhetsfråga för myndigheterna att förhålla sig till. Detta har vi kunnat se flera exempel på. Samtidigt framstår mångfaldsfrågan som mindre angelägen än andra liknande frågor som t.ex. jämställdhet. Det kan inte uteslutas att en stor del av myndigheterna i första hand ser regeringens uppdrag som ett formellt krav att efterleva, vilket får till följd att myndigheternas insatser sträcker sig till att ta fram en handlingsplan. Genomförandet kommer i andra hand. Oklar status och bristande information Kvaliteten på handlingsplanerna är, enligt vår bedömning, med några undantag bristfällig. Vi har iakttagit att mätbara och konkreta mål framför allt sätts av myndigheter som i viss utsträckning kopplar mångfaldsfrågan till verksamhetsmålen eller till ett särskilt område, t.ex. arbetsmiljöfrågor. Det är också dessa myndigheter som i större omfattning följer upp och reviderar sina handlingsplaner. För många myndigheter är dock mångfalds- 14 frågor i stor utsträckning en underordnad fråga. Andra frågor som t.ex. jämställdhetsfrågor har högre status. Endast en tredjedel av handlingsplanerna tillkom året efter regeringsbeslutet. De flesta handlingsplanerna har upprättats senare och inte reviderats kontinuerligt. Det beror troligtvis på att de flesta mål är översiktliga och inte tidsbestämda, med undantag för vissa kvalitativa mål såsom information till personalen. Dessa mål är både enklare att förverkliga och att följa upp. Översiktliga mål, som sträcker sig flera år framåt i tiden, innebär att årliga revideringar inte känns lika angelägna. Informationen och kunskapen om vad myndigheternas arbete faktiskt har lett till är enligt vår bedömning bristfällig. Det har gjorts få uppföljningar av myndigheternas insatser. Statskontoret kan inte mot denna bakgrund fastslå något starkt samband mellan myndigheternas handlingsplaner och deras ordinarie verksamhetsutveckling. Problematiskt med kartläggningar Ett förhållande som myndigheterna tar upp – och som rör själva grunden för ett aktivt arbete med att främja etnisk och kulturell mångfald – är förutsättningarna för att kartlägga personalens sammansättning. En tredjedel av myndigheterna har genomfört en kartläggning och nulägesanalys. De flesta myndigheter har av olika skäl avstått från kartläggningar. Andra myndigheter uppger att de av olika skäl medvetet avstått från att kartlägga personalens etniska och kulturella sammansättning. Att kartlägga etnisk och kulturell mångfald skiljer sig från att kartlägga personalens ålders- eller könsmässiga sammansättning. Själva begreppet kan associeras till tidigare historiska förbrytelser och kriminella övergrepp med rasistiska förtecken. Dessutom är det enligt personuppgiftslagen (PUL) inte tillåtet att göra sammanställningar av personalens etniska tillhörighet utan ett uttryckligt godkännande från de berörda. Till saken hör också att flera myndigheter, däribland Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna, tagit avstånd från kartläggningar, då de menar att dessa får motverkande effekter i form av ett synsätt präglat av ”vi-och-dom”. Att klassificera individers etniska tillhörighet på samma sätt som kön rymmer dessutom metodologiska problem. Kön är en i stort sett, fast variabel, medan etnisk och kulturell tillhörighet i hög grad är en upplevelse av identitet som kan variera beroende på situation. Att en individs ursprung på ett eller annat sätt kan relateras till ett visst land betyder inte att vederbörande ser sig tillhöra motsvarande etniska och kulturella grupp. Därtill är variabeln etnisk och kulturell tillhörighet något som kan förändras över tid beroende på individens sociala och kulturella utveckling. Nationell tillhörighet behöver inte heller vara detsamma som etnisk. 15 Oklarheter om begreppet Det torde stå klart att regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner handlar om myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen. I praktiken är det inte så enkelt. Att stärka etnisk och kulturell mångfald kan också uppfattas som en fråga om hur verksamheten ska genomföras och inte bara om hur verksamheten utformas; myndigheterna har inte bara ett arbetsgivarpolitiskt ansvar utan också ett verksamhetsmässigt ansvar som kan inbegripa insatser för mångfald. Eller annorlunda uttryckt det föreligger ett ömsesidigt beroende. Av dem som vi intervjuat uppfattar dock merparten att det är arbetsgivarpolitiken som åsyftas i regeringsbeslutet. Begreppet mångfald kan också tolkas på andra sätt. Mångfald handlar då om olikheter i allmänhet t.ex. i ålder, kön, klass, sexuell läggning, funktionshinder. Det kan för många vara naturligt att utgå från denna senare vidare innebörd. Ytterligare en oklarhet som kan uppstå rör syftet med att bedriva ett aktivt mångfaldsarbete. Oftast förs kompetensperspektivet fram; det handlar om att rekrytera och befordra den bästa kompetensen oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I andra fall förs diskrimineringsperspektivet fram; myndigheterna måste se till att diskriminering av alla slag förebyggs och åtgärdas. Oklart intresse från Regeringskansliet Regeringskansliets intresse för myndigheternas mångfaldsarbete och genomförande av regeringens beslut tycks ha varit avvaktande. Det är oklart i vilken utsträckning myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för mångfald har behandlats i myndighetsdialogen. En förklaring till att det inte finns någon återkoppling till det arbetsgivarpolitiska ansvaret är sannolikt att regeringsbeslutet inte angav hur planerna skulle redovisas och följas upp. En viss koppling har dock gjorts i de särskilda regeringsbeslut för myndigheternas kompetensförsörjning som årligen fattades t.o.m. verksamhetsåret 2003. 16 Överväganden och förslag Klargör att det även handlar om ett arbetsgivarpolitiskt ansvar Vi finner det angeläget att klargöra vilket politikområde myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald tillhör. Utgångspunkten för vårt uppdrag har varit att det är ett arbetsgivarpolitiskt åtagande som handlar dels om att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen, dels om att öka kunskapen och kompetensen om mångfaldsfrågor som bidrar till kvalitets- och kompetensutveckling inom staten. Det är möjligt att frågan skulle kunna ses som uteslutande integrationspolitisk, vilket får konsekvenser för de medel som tillämpas i syfte att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten. I praktiken skulle det kunna innebära att begreppet etnisk och kulturell mångfald utgick och att myndigheternas insatser i sammanhanget uteslutande handlade om att leva upp till gällande diskrimineringslagar. Vi har dock inte haft anledning att pröva denna fråga utan har utgått från att regeringens förvaltningspolitiska ambitioner inom detta område kommer att ligga fast. Om denna bedömning är korrekt, bör dock myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar uppmärksammas ytterligare. Vi noterar i detta sammanhang att Regeringskansliet har uppmärksammat denna fråga inför årets mål- och resultatstyrning med myndigheterna. Det är möjligt att begreppet mångfald skymmer diskrimineringsperspektivet, vilket kan förklara ett möjligt motsatsförhållande mellan att säkerställa högsta kompetens och motverka diskriminering. Samtidigt appellerar mångfald till positiva värderingar, vilket underlättar myndigheternas utvecklingsarbete. Vi menar att det bör vara möjligt att undvika en konflikt genom att klargöra relationen mellan dessa begrepp i såväl myndigheternas eget arbete som i dialogen mellan myndigheter och regeringskansli. Betona myndigheternas ansvar Samtidigt som det kan finnas skäl till en viss tveksamhet inför kartläggning som metod, finner vi att myndigheterna på något sätt måste bilda sig en uppfattning om möjligheterna att i större utsträckning ta till vara den kompetens som av allt att döma inte utnyttjas tillräckligt. Det handlar inte enbart om nyrekryteringar utan också om hur den befintliga personalens kompetens tas till vara. I grund och botten handlar det om att säkerställa legitimitet inom statsförvaltningen. Myndigheternas verksamhet är offentligt finansierad och vilar på de grundläggande förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Så länge en del av befolkningens kompetens inte tas till vara av olika skäl, undermineras dessa värden. Ökad mångfald bidrar också till kvalitet. Statsförvaltningen riskerar att gå miste om värdefull kompetens 17 som kan bidra till att verksamheten utvecklas. Dessutom kan perspektiv och erfarenheter tillföras som kan ligga till grund för verksamhetens utveckling. Därför bör någon form av analys och bedömning av möjligheterna att stärka kompetensförsörjningen ses som ett viktigt medel i ett systematiskt arbete med mångfaldsfrågor. Formerna för detta måste självfallet vara en fråga för varje myndighet att ta ställning till, med utgångspunkt i de lagar som rör diskriminering och de mål som regering och riksdag lägger fast. Uppmuntra erfarenhetsutbyte och möjligheterna till samverkan Det är relativt få om än större myndigheter som efterfrågar externt stöd. Vi menar ändå att samverkan kring erfarenhetsutbyte är en fråga som bör uppmärksammas. Det är möjligt att t.ex. de insatser som Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) står för skulle kunna utnyttjas i större utsträckning av myndigheterna. Frågan om KKR:s verksamhet har dock utretts i särskild ordning.5 Vi vill peka på möjligheten till samverkan genom att myndigheter som antingen har verksamhetsmässiga beröringspunkter eller som befinner sig inom samma geografiska område, tar initiativ till erfarenhetsutbyte, vilket också kan rymma gemensamma insatser. Formerna och innehållet för ett ökat samarbete måste givetvis bestämmas av berörda myndigheter och utgå ifrån verksamhetens behov. Förbättra uppföljning och utvärdering Det står utom allt tvivel att kunskapen om myndigheternas insatser på mångfaldsområdet behöver öka. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen innebär att myndigheterna har det fulla ansvaret och att regeringen genom sitt uppföljningssystem utvärderar utfallet. En möjlighet som regeringen själv pekat på är att ”vid behov ta initiativ till fördjupade analyser av arbetsgivarpolitiska frågor”.6 Vi anser att denna möjlighet bör utnyttjas för att följa upp och utvärdera myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtagande som rör mångfald. Detta är en effektiv metod för att få ökad kunskap om myndigheternas insatser i förhållande till de övergripande mål som regering och riksdag lagt fast. Dessutom kan kunskapen från en sådan fördjupad analys ligga till grund för såväl myndigheternas eget utvecklingsarbete som nationella insatser. 5 SOU 2004:65. Prop. 2003/04:1 s.47. I SOU 2002:32 förs en diskussion om hur ett system för fördjupad utvärdering skulle kunna se ut. 6 18 Vi anser att insatserna bör följas upp och utvärderas återkommande. Vid sidan av återrapporteringskrav till myndigheterna i regleringsbrev bör externa resultatanalyser tas fram. Detta kan göras på olika sätt. För närvarande finns dock ingen myndighet som har ett uttryckligt ansvar för utvärdering och uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik. Det utesluter dock inte att regeringen använder sig av möjligheten att uppdra åt någon stabsmyndighet inom det förvaltningspolitiska området att genomföra en fördjupad utvärdering. Ett andra alternativ är att ge uppgiften åt någon myndighet inom det integrationspolitiska området eller att någon expertmyndighet inom arbetsmarknadspolitiken utnyttjas. Ett tredje alternativ är att periodiskt uppdrag åt en utredare att göra en utvärdering. De närmare formerna för en fördjupad analys måste givetvis övervägas ytterligare. Uppföljning och utvärdering kan genomföras på olika sätt. Ett alternativ är att kombinera enkäter till samtliga myndigheter med en utvärdering av delar av statsförvaltningen som bedöms strategiskt viktiga. En utvärdering kan också ha till uppgift att sammanställa och värdera redan befintlig information om myndigheternas mångfaldsarbete. I detta sammanhang vore det av stort värde om även internationella erfarenheter sammanställs och analyseras. 2.3 Former för reglering och styrning Sammanfattande iakttagelser och förslag Myndigheternas ansvar för etnisk och kulturell mångfald regleras i många sammanhang, vilket leder till oklarheter. Beslutet om handlingsplaner vilade dessutom på en annan princip för styrning än den som ligger till grund för den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Regeringsbeslutet bör enligt vår bedömning omprövas. Tydligare mål bör i stället övervägas. Förutsatt att målet att öka andelen utrikes födda i statlig tjänst ska ligga fast, kan en möjlighet vara att överväga rekryteringsmål för hela eller delar av statsförvaltningen. Iakttagelser Omfattande reglering Möjligheterna att göra olika tolkningar av begreppet mångfald illustreras tydligt av de många regleringarna av myndigheternas ansvar för statens integrationspolitiska strävanden. De talrika och ibland dubblerande regleringarna bäddar för en situation som bidrar till oklarhet för såväl enskilda myndigheter som Regeringskansliet, som ska svara för den löpande styrningen av myndigheternas verksamhet. 19 Olika styrprinciper Regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner och de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning har utgått från olika principer för styrning. Medan regeringsbeslutet om mångfaldsplaner föreskriver hur myndigheterna ska arbeta, utgår den arbetsgivarpolitiska delegeringen ifrån att myndigheterna själva anger hur målen ska nås. Regeringsbeslutet om att upprätta mångfaldsplaner anger vidare inte vilka former för redovisning som är tänkta att tillämpas. Något fullständigt klargörande på denna punkt har heller inte skett senare, varken i anslutning till de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning eller i något annat sammanhang. Enligt vad vi erfarit fanns det redan vid beredningen av regeringens beslut om mångfaldsplaner en tvekan från olika delar av Regeringskansliet, vilket delvis kan förklara bristen på samstämmighet. Målet har varit konstant Det övergripande målet för etnisk och kulturell mångfald har i stort sett varit konstant. När frågan kom upp på den politiska dagordningen, var den övergripande avsikten att personalsammansättningen inom staten skulle avspegla samhällets etniska och kulturella sammansättning. Staten skulle vara ett föredöme i detta avseende. Numera uttrycks det övergripande målet som att ”den etniska mångfalden i statsförvaltningen skall öka”. Målet att staten ska vara ett föredöme ligger alltjämt fast.7 Den nu gällande formuleringen stämmer bättre överens med principerna för den arbetsgivarpolitiska delegeringen, nämligen att det är myndigheterna som ska bestämma målen utifrån vissa övergripande politiska intentioner. Överväganden och förslag Ompröva regeringsbeslutet Det finns starka skäl att ompröva 1999 års regeringsbeslut om handlingsplaner. Regeringsbeslutets status och relation till gällande lag är oklar. Vissa ställer sig frågan om regeringsbeslutet fortfarande gäller. Andra ser kravet på handlingsplaner som en konkretisering av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning medan vissa ser regeringsbeslutet som något självständigt i förhållande till lagen. I praktiken kan ett regeringsbeslut av denna karaktär ge intryck av att det räcker med att efterleva regeringsbeslutet. 7 Prop. 2003/04:1, s.44 20 Regeringsbeslutet riskerar således att undergräva legitimiteten för de lagar och förordningar som riksdag och regering beslutat rörande diskriminering. Det kan också försvåra den tillsyn som är tänkt att ske enligt dessa lagar. Det kan också ifrågasättas om regeringen ska föreskriva hur myndigheten i detalj ska arbeta med en viss fråga. För en myndighet kan det vara naturligt att i ett samlat program ange åtgärder som handlar om mångfald tillsammans med andra liknande frågor som är arbetsgivarpolitiskt motiverade. Myndigheterna kan också välja andra former, t.ex. olika modeller för verksamhetsutveckling eller integrerat i den löpande verksamhetsplaneringen. Vi noterar i sammanhanget att lagen enbart talar om ett målinriktat och aktivt arbete. Exakt hur det ska genomföras tar inte lagen ställning till. Lagreglering är inte det effektivaste sättet I vissa fall kan det finnas skäl för regering och riksdag att säkerställa att vissa typer av åtgärder hanteras på ett visst sätt. Exempel på detta är jämställdhetslagens krav på lönekartläggning ur ett könsperspektiv och upprättande av jämställdhetsplan och verksförordningens krav på policy för representation m.m. Detta skulle kunna betyda att myndigheternas ansvar för mångfaldsfrågor borde föreskrivas på liknande sätt som för jämställdhet.8 I praktiken skulle detta innebära att alla arbetsgivare årligen ska upprätta och revidera en plan för mångfaldsarbetet och att denna ska bygga på tidigare utfall och fakta i form av lönekartläggning. Därigenom skulle myndigheternas krav på mångfaldsarbete skärpas betydligt och få en tydligare rättslig grund. Det finns dock skillnader mellan jämställdhet och mångfald. Att arbeta med jämställdhet är inte förenat med de etiska och praktiska problem som framkommit i våra intervjuer och iakttagelser. Att t.ex. kartlägga löner för att se om osakliga löneskillnader uppstått mellan individer med olika etnisk tillhörighet väcker inte bara frågor om hur en sådan kartläggning kan göras, utan i hög grad vilka slutsatser som överhuvudtaget är möjliga att dra. Det är av allt att döma betydligt mer vanskligt och kontroversiellt att dra slutsatser av statistiskt material som rör mångfald än vad det är för jämställdhet. Vår bedömning är att det är osäkert vilket genomslag en lagreglering som stadgar att handlingsplaner ska göras skulle få. Vi menar att det i dagsläget är mer effektivt att utveckla befintliga former för den arbetsgivarpolitiska delegeringen och stärka styrningen på andra politikområden som rör etnisk och kulturell mångfald samt skapa bättre förutsättningar för tillsynen av diskrimineringslagarna. 8 För närvarande pågår en översyn av samtliga lagar som rör diskriminering, inklusive jämställdhetslagen, som bl.a. stadgar att alla arbetsgivare ska upprätta jämställdhetsplaner. 21 Klargör de arbetsgivarpolitiska målen I arbetet med att stärka etnisk och kulturell mångfald har myndigheterna fått ett stort utrymme att själva identifiera mål och åtgärder. Vi finner det både möjligt och angeläget att på sikt överväga mer specifika mål inom arbetsgivarpolitiken, i likhet med vad som görs för att öka andelen kvinnliga chefer på alla nivåer, om målet är att öka andelen utrikes födda i statsförvaltningen. Den nuvarande delegeringen av arbetsgivarpolitiken utgår ifrån att myndigheterna har det fulla ansvaret för att formulera mål och överväga adekvata åtgärder. Regeringens ansvar är att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtaganden och när så bedöms lämpligt sätta övergripande mål. För att denna rollfördelning ska kunna upprätthållas och för att de politiska målen för statens arbetsgivarpolitik ska kunna infrias, krävs – vid sidan av en fördjupad analys av myndigheternas genomförande – tydligare mål. Överväg rekryteringsmål En möjlighet är att överväga en form av rekryteringsmål som grund för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Utgångspunkten för sådana mål är att fokusera möjligheten att ta tillvara outnyttjad kompetens hos utrikes födda. Sådana kan sättas antingen per myndighet eller per utgifts- eller politikområde. Vår bedömning är att det är mer realistiskt att i budgetpropositionen formulera mål utifrån politik- eller utgiftsområden. Rekryteringsmål per myndighet skulle kunna innebära att kvantiteten får för stor betydelse. Denna risk är mindre om mål sätts per politik- eller utgiftsområde. Vidare är det sannolikt att rekryteringsmål inte krävs för hela statsförvaltningen. I stället bör strategiskt viktiga områden väljas ut. Rekryteringsmålen bör tas fram efter väl avvägda analyser av tillgänglig statistik som belyser utvecklingen av utrikes födda inom staten och tillgången på utbildad arbetskraft med olika nationaliteter. Det är möjligt att rekryteringsmålen bör sättas för en längre tid än ett år. Hur målen bör relateras till myndigheternas regleringsbrev bör övervägas ytterligare. Myndigheternas insatser för att uppnå rekryteringsmålen bör följas upp och utvärderas inom ramen för den funktion för återkommande uppföljning och utvärdering som vi föreslagit tidigare. Med tanke på att erfarenheterna av denna typ av mål är begränsade, kan en möjlighet vara att tillämpa någon form av försöksverksamhet. För detta talar också de svårigheter som för närvarande finns att använda befintlig statistik om såväl andelen utrikes födda inom statlig förvaltning som tillgången på kompetens. Ytterligare ett förhållande som talar för en försöksverksamhet är betydelsen av att undvika de negativa effekter som kan uppstå om för mycket uppmärk- 22 samhet riktas mot kvantifierbara mål i uppföljningen och utvärderingen av myndigheternas insatser. I vissa fall kan det inte uteslutas att det bland utrikes födda inte finns den nödvändiga utbildningen och kompetensen eller intresset för att arbeta inom den statliga verksamheten i tillräckligt hög grad för att motsvara andelen utrikes födda i samhället som helhet. Ett alltför tilltaget rekryteringsmål skulle i detta sammanhang kunna komma i konflikt med målet att säkerställa kompetensförsörjningen inom staten. Utgångspunkten för vårt förslag om rekryteringsmål är att så länge regeringen och riksdagen har uttalat att andelen utrikes födda bör öka i statsförvaltningen bör också politiken utformas på ett sådant sätt som gör det möjligt att både styra mot målet och följa upp utfallet av myndigheternas ansträngningar. Annars bör målet att öka andelen utrikes födda överges. Ökade incitament för myndighetsspecifika analyser Vår bedömning är att rekryteringsmål kan bidra till att ställa ökade krav på myndigheterna att analysera sina förutsättningar att stärka etnisk och kulturell mångfald. Myndigheten får incitament för att i ökad utsträckning analysera arbetsmarknadens utveckling och vilka möjligheter som finns att ta tillvara outnyttjad kompetens för att öka effektiviteten i verksamheten. Det bör understrykas att rekryteringsmål förutsätter en fördjupad uppföljning och utvärdering. Erfarenheterna från bl.a. jämställdhetsarbete talar för att det viktigaste på sikt är att de inre arbetsvillkoren är anpassade för båda könen och att myndigheten har vidtagit effektiva åtgärder för att motverka diskriminering. Detsamma torde gälla etnisk och kulturell mångfald. Vår bedömning är att en fördjupad uppföljning av myndigheternas åtaganden parat med tydligare mål för myndigheternas arbete kan bidra till att myndigheterna får ökade incitament att analysera och utveckla verksamhetens utformning och den egna arbetsmiljön. Ökade krav på Regeringskansliet För att klargöra de arbetsgivarpolitiska målen för etnisk och kulturell mångfald måste också Regeringskansliet internt stärka sina insatser. Den enhet som ansvarar för arbetsgivarpolitiken och som bl.a. sammanställer myndigheternas kompetensförsörjning får rimligtvis en viktigare sammanhållande roll. Arbetet med rekryteringsmål, vilket i hög grad bör involvera berörda sakdepartement, måste ledas och följas upp. De ökade arbetsinsatser som ofrånkomligt krävs måste ses mot bakgrund av att regeringen får bättre möjligheter att nå de övergripande politiska målen för etnisk och kulturell mångfald inom ramen för arbetsgivarpolitiken. 23 2.4 Samspel mellan politikområden Sammanfattande iakttagelser och förslag Att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten är en av flera åtgärder som understödjer integrationspolitiken. Olika insatser som görs inom olika politikområden kan förstärka varandra. Det finns emellertid en risk för att målkonflikter uppstår, beroende på hur de statliga åtagandena genomförs och följs upp. När det gäller mångfald i staten är ansvaret för att kontinuerligt följa upp och utvärdera myndigheternas insatser oklart. Det blir därmed svårt att relatera insatser inom olika politikområden till det mer övergripande politiska målet att antalet utrikes födda bör öka inom statlig förvaltning. Vid sidan av det arbetsgivarpolitiska ansvaret bör myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar för etnisk och kulturell mångfald klargöras i större utsträckning. Sambanden mellan olika politikområden bör stärkas och det pågående arbetet med att se över dels mål och indikatorer för integrationspolitiken, dels formerna för samordning och uppföljning av generella krav bör fullföljas. Vidare bör ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter tydliggöras. Iakttagelser Flera politikområden berörs Inom ett flertal politikområden är det av stor betydelse att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen och stärka etnisk och kulturell mångfald i statlig verksamhet. Utgångspunkten är politikområdet integrationspolitik, som handlar om att trygga lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter för personer med utländsk bakgrund. Dessa värden utgår i sin tur från regeringsformen och målen om lika rättigheter. Under senare år har också frågan om stärkta mänskliga rättigheter framhävt dessa aspekter inom politikområdet. Därmed berörs också politikområdena demokrati och förvaltningspolitik, vars övergripande värden är demokrati, rättssäkerhet och öppenhet. Arbetsgivarpolitiken är en del av förvaltningspolitiken och kan snarast ses som ett medel för denna. Den ska säkerställa en statsförvaltning som har en väl fungerande kompetensförsörjning och som lever upp till de krav som ställs på myndigheternas verksamhet ur såväl ett sakpolitiskt som förvaltningspolitiskt perspektiv. Mångfaldsfrågan är dessutom en del i sakpolitiken i flera fall. Inom arbetsmarknadspolitiken har frågan om sysselsättning för invandrare fått ökad uppmärksamhet och ytterligare medel ställts till förfogande inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Inom utbildningspolitiken har mång- 24 fald sedan flera år uppmärksammats inom universitet och högskolor. Så har t.ex. högskolelagen förändrats med avseende på mångfaldsperspektivet. Universitet och högskolor har också av regeringen ålagts att upprätta handlingsplaner för att stärka mångfalden bland studenter. Politikområdet storstadspolitik har klara integrationspolitiska kännetecken. Att stärka integrationen i vissa utsatta områden är i grund och botten syftet med detta politikområde. Listan på sakpolitiska politikområden där frågor om integration och mångfald återfinns kan göras ännu längre. Kraven på myndigheterna att stärka den etniska och kulturella mångfalden i den egna verksamheten blir i detta sammanhang en av flera pusselbitar i de ansträngningar som ryms inom den statliga politiken. Samspel eller konkurrens Att integration och mångfald ingår i flera politikområden är inget konstigt i sig. Snarare är det ett belysande exempel på hur många frågor går in i olika politikområden. Andra liknande exempel är jämställdhet, regional utveckling och utbildning. Politikområdena betonar olika perspektiv och kan i bästa fall förstärka varandra. Samtidigt kan samspelet mellan olika politikområden leda till konkurrens och ge upphov till målkonflikter och oklarheter av det slag som vi tidigare redogjort för. Vem gör vad? När flera politikområden berörs av en fråga, aktualiseras också vilken ansvarsfördelning som ska gälla för berörda myndigheter och hur dessa samverkar om att genomföra de politiska intentionerna. I fråga om integration och mångfald inom olika politikområde har de berörda myndigheterna ett ansvar för de integrationspolitiska strävandena, t.ex. Ams och arbetsmarknadspolitiken. För integrationspolitiken finns Integrationsverket och för att stärka de förvaltningspolitiska strävandena verkar Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR). Därtill finns dels Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) vars uppgift framgår av Lag (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, samt Arbetsgivarverket med ansvar att samordna och utveckla den statliga arbetsgivarpolitiken. För de enskilda myndigheterna kan rollfördelningen dem emellan te sig oklar. Samtliga myndigheter, Integrationsverket, DO och KKR, har snarlika uppdrag att främja och sprida information om etnisk och kulturell mångfald. Ingen av myndigheterna har – som tidigare nämnts i avsnitt 2.2 – något uttalat ansvar av att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för etnisk och kulturell mångfald. Arbetsgivarverkets roll är i första hand att företräda de statliga myndigheterna och i samverkan med dessa utveckla 25 arbetsgivarpolitiken. Integrationsverket har dock analyserat myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtagande i de granskningar som gjorts av integrationspolitikens genomförande. Få tillsynsinsatser av statliga myndigheter Integrationsverket och DO har båda i uppdrag att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Frågan om Integrationsverkets och DO:s snarlika uppdrag att förebygga och motverka etnisk diskriminering är inte ny och hanteras av myndigheterna bl.a. i form av en överenskommelse som kan tolkas som att Integrationsverket ska utgå ifrån ett övergripande perspektiv medan DO ska utgå ifrån ett individperspektiv. I praktiken torde det vara svårt att hålla isär dessa perspektiv, vilket också är ett skäl till överenskommelsen. DO:s tillsynsansvar rör arbetsgivare och deras efterlevnad av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, vilket berör dels arbetsgivarnas skyldighet att främja lika rättigheter och möjligheter oberoende av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, dels tillsynen över att diskriminering inte förekommer i individuella fall. Hittills har dock tillsynen av hur arbetsgivare fullgör sitt aktiva åtgärdsarbete fått begränsat utrymme i förhållande till övriga uppgifter som DO fullgör. DO har inte genomfört någon systematisk tillsyn av i vilken utsträckning statliga myndigheter lever upp till lagen. Ett fåtal myndigheter har dock granskats. Vi noterar i sammanhanget att DO anger i sin årsredovisning för år 2003 behov av ökade resurser. DO har med stöd av lagen och av regeringsbeslutet, sett det som angeläget att vägleda myndigheterna i hur handlingsplaner kan upprättas. Regeringen har dock inte gett DO i uppdrag att följa upp myndigheternas handlingsplaner. Överväganden och förslag Särskilj det verksamhetsmässiga ansvaret I vissa fall kan det vara på sin plats att se det verksamhetsmässiga ansvaret som en utlöpare av det arbetsgivarpolitiska ansvaret. Förutsättningarna för ett mångfaldsperspektiv i verksamhetens genomförande stärks, när myndigheten väl har säkerställt organisationens interna mångfald, dvs. arbetat framgångsrikt med att rekrytera och utveckla de interna arbetsförhållandena med avseende på etnisk och kulturell mångfald. Uppgifterna som utförs präglas därmed i högre grad av kunskap om och förståelse för ett mångkulturellt samhälle. Något självklart samband finns dock inte mellan de olika perspektiven. Krav på att kunna bedriva och utveckla statlig verksamhet ur ett mångfaldsperspektiv måste på samma sätt som för jämställdhet ställas på alla anställda 26 oavsett bakgrund. En myndighet kan således vara framgångsrik inom mångfaldsområdet i detta avseende, samtidigt som den inte tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar fullt ut. Det arbetsgivarpolitiska ansvaret är något som bör omfatta samtliga arbetsgivare. Det verksamhetsmässiga måste dock övervägas från fall till fall beroende på myndighetens verksamhet. Vi menar att denna möjlighet skulle kunna användas i större utsträckning på ett medvetet sätt. Fortsätt stärka sambanden mellan olika politikområden Vi finner det viktigt att klara ut relationerna mellan arbetsgivarpolitiken och politikområden som understödjer de integrationspolitiska strävandena. Därmed kan tydligheten öka i fråga om mål och medel för att genomföra de politiska intentionerna. Inom flera politikområden finns förutsättningar att stärka möjligheterna till sysselsättning för utrikes födda. Dessa är kanske rentav mer betydelsefulla än vad som kan åstadkommas inom arbetsgivarpolitiken. Både utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken rymmer ett flertal konkreta åtgärder som syftar till att stärka integrationen av utrikes födda. Sedan drygt ett år har en interdepartemental arbetsgrupp till uppgift att överväga mål och indikatorer för politikområden som knyter an till integrationspolitiska intentioner. Avsikten är att arbetsgruppen ska förtydliga hur de olika politikområdena hänger samman och bl.a. föreslå indikatorer för hur integrationspolitiken ska följas upp. Vi finner detta arbete lovvärt men konstaterar samtidigt att delar av gruppens arbete i princip är något som vanligtvis är myndighetsuppgifter. Samtidigt har gruppen till uppgift att överväga vilka myndigheter som på central förvaltningsnivå bör få ett tydligare ansvar för att genomföra integrationspolitiken. Vi finner denna uppgift angelägen och tolkar att denna även rymmer frågan om vilka myndigheter som bör ges ett tydligare verksamhetsmässigt ansvar, oavsett om det handlar om myndigheter på central förvaltningsnivå. Klargör ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet och mellan myndigheter Samspelet mellan ansvariga enheter och sakdepartement är av stor betydelse för att klargöra myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar och relatera olika insatser inom olika politikområden. Samtidigt som sakdepartementen måste ges utrymme att forma politiken i enlighet med de verksamhetskrav som olika delar av statsförvaltningen rymmer, måste också formerna för ledning och samordning av integrationspolitiska åtgärder vara tydliga och konsistenta. Förutom det arbete som pågår inom den interdepartementala arbetsgruppen sker ett utvecklingsarbete som riktar in sig på formerna för 27 ledning och uppföljning av generella krav.9 Vi kan således konstatera att det bör finnas goda förutsättningar för att använda mer lämpliga former för styrning av åtgärder som rör integration och mångfald. Detta bör också bidra till bättre förutsättningar för de berörda myndigheterna att utföra sina uppgifter. I detta sammanhang finns det anledning att uppmärksamma DO:s tillsynsuppgifter som rör den statliga förvaltningen. Mycket tyder på att regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner i praktiken försvårat tillsynen av myndigheternas åtgärder i enlighet med gällande lagar. Det bör dock framhållas att Statskontoret inte har haft till uppdrag att pröva de olika myndigheternas insatser samt att ytterligare analyser måste göras. Vi finner ändå att frågan om tillsyn bör uppmärksammas. 9 Finansdepartementet (2004a) 28 3 Styrning av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald 3.1 Riksdagens beslut är utgångspunkten Myndigheternas ansvar för integration och etnisk och kulturell mångfald regleras i flera sammanhang. Myndigheternas förpliktelser regleras i såväl lagar och förordningar som enskilda regeringsbeslut. Kraven på myndigheterna ingår också i regeringens operativa styrning, som sker genom resultatstyrningen. Därtill finns ett antal myndigheter med uppgifter som rör integration och etnisk och kulturell mångfald. Utgångspunkten för alla myndigheters ansvar för att införliva de integrationspolitiska målen i sin verksamhet är riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om införande av en integrationspolitik. I detta beslut slås det fast att samhällets mångfald bör genomsyra arbetslivet. För att öka mångfalden krävs attitydförändringar, för vilka staten har ett särskilt ansvar som normgivare och förebild. Ett konkret sätt att visa detta är att statsförvaltningen i ökad utsträckning strävar efter att avspegla den arbetsföra befolkningens sammansättning. Detta bör synas bl.a. i rekryteringar, personalstruktur och kompetensförsörjning. Detta, menar regeringen, är också viktigt för den demokratiska legitimiteten och trovärdigheten.10 I riksdagens beslut med anledning av den förvaltningspolitiska propositionen från 1997 betonas kompetens och utbildning som medel att stimulera myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvalitetsarbetet inom förvaltningen. Myndigheterna bör därför beakta att kvaliteten i den statliga verksamheten kan utvecklas genom att de tar till vara den kompetens som finns hos personer med utländsk bakgrund.11 I följande genomgång gör vi skillnad mellan vad som kan räknas som delar i integrationspolitiken och vad som kan ses som förvaltningspolitik. Avsikten är därmed att klargöra vad som kan räknas till myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar och vilka eventuella oklarheter som kan finnas mellan detta och det ansvar som följer av integrationspolitiken. 10 11 Prop. 1997/98:16. Prop. 1997/98:136. 29 3.2 Reglering av myndigheternas ansvar Regeringsformen lägger grunden för mångfald Grundläggande för myndigheters arbete med att främja lika rättigheter och möjligheter oberoende av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning är regeringsformen, som talar om att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde.12 Under senare år har också regeringen betonat vikten av att stärka mänskliga rättigheter, bl.a. genom ett särskilt handlingsprogram.13 Regeringsformen understryker även att reglerna vid tillsättning av statliga tjänster ska ske på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.14 Principen om likabehandling ligger också till grund för den lagstiftning som berör diskriminering inom arbetslivet. Denna har skärpts till följd av nya EG-direktiv. Lagstiftning som rör arbetsmarknaden Lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning trädde i kraft år 1999. Den syftar till att främja lika rättigheter och möjligheter i fråga om arbete, anställningsvillkor och utvecklingsmöjligheter för alla oavsett etnisk tillhörighet. Arbetsgivaren ska inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja åtgärder som berör arbetsförhållanden, rekrytering och etniska trakasserier.15 De sistnämnda områdena lades till i lagen för att anpassa svensk diskrimineringslagstiftning till två EG-direktiv.16 Lagen föreskriver att myndigheterna ska bedriva ett målinriktat och aktivt arbete. Enligt regeringens proposition som föregick lagen innebär kravet på målinriktade åtgärder ”ett krav på planmässighet”,17 vilket också framhålls i DO:s råd om handlingsplaner.18 Den 1 juli år 2003 trädde lagen om förbud mot diskriminering i kraft.19 Lagen tillkom som ett led i genomförandet av de två EG-direktiv, arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) och direktivet mot etnisk diskriminering 12 RF 1974:152. Skr 2001//02:83. 14 RF 1974:152. 11 kap 9§ 2:a stycket. 15 Lag (1999:130). 16 Det är dels EG-direktivet 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likaberättigande och EG-direktivet 2000/43/EG om genomförande av principen om likaberättigande av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. 17 Prop. 1997/98:177, s.44. 18 Ombudsmannen för etnisk diskriminering (1999). 19 Lag (2003:307). 13 30 (2000/43/EG). Lagen innebär ett utvidgat skydd mot diskriminering och kompletterar de lagar som finns, d.v.s. lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Diskrimineringsförbudet i 2003 års lag ska tillämpas för såväl den offentliga som den privata sektorn. Skyddet omfattar både direkt och indirekt diskriminering samt trakasserier. Motsvarande utvidgade skydd har också införts i 1999 års lagar. I dessa har också införts skydd för den som vare sig han eller hon är avlönad fullgör yrkespraktik.20 Skyddet har också utvidgats att omfatta inhyrd och inlånad personal. Lagarna handlar således uteslutande om myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar att motverka diskriminering. För närvarande sker en översyn av diskrimineringslagarna samt av ombudsmännen inom området. Syftet är att överväga en gemensam lagstiftning samt en samordning eller sammanslagning av ombudsmannainstitutionerna. Översynen görs av en parlamentarisk kommitté som ska lämna sitt slutbetänkande senast den 1 juli 2005.21 Särskild förordning för integrationspolitiken Sedan 1986 har en förordning reglerat myndigheternas ansvar för att genomföra integrationspolitiken. Förordningen består av flera delar. Inledningsvis slås fast att myndigheterna fortlöpande ska beakta samhällets etniska och kulturella mångfald när de utformar och bedriver sin verksamhet. Myndigheterna ska också ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Förordningen slår fast att myndigheterna ska samverka och överlägga med Integrationsverket respektive Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), när det finns anledning.22 Det är tydligt att förordningen handlar om myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar, d.v.s. att myndigheterna ska ta integrationspolitiska hänsyn i verksamhetens bedrivande i syfte att nå de integrationspolitiska målen. Förordningen rymmer också en arbetsgivarpolitisk dimension genom att myndigheterna ska beakta etnisk och kulturell mångfald när verksamheten utformas, vilket bl.a. berör formerna för rekrytering och karriärutveckling. 20 Prop. 2002/03:65. Dir 2002:11. 22 Förordning (1986:856). 21 31 Även verksförordningen tar upp integrationspolitiken Myndigheternas ansvar för integrationspolitiken regleras också i verksförordningen. Verksförordningen slår generellt fast att verksamheten ska bedrivas författningsenligt och effektivt. Dessutom ska myndigheterna också beakta de krav som ställs på verksamheten, bl.a. när det gäller integrationspolitiken.23 Verksförordningen nämner uttryckligen integrationspolitik. Integrationsverket gör bedömningen att verksförordningen även avser myndigheternas interna arbete, d.v.s. det arbetsgivarpolitiska ansvaret.24 I förslaget till ny myndighetsförordning föreslås att enbart krav som kan räknas till förvaltningspolitiken ska ingå. Om förslaget också omsätts i riksdagsbeslut, innebär det att den nuvarande regleringen om beaktande av integrationspolitiken kommer att utgå.25 Särskilt regeringsbeslut Regeringens uppdrag från år 1999 till myndigheterna att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland de anställda gäller myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar, även om det inte uttryckligen slås fast. Utgångspunkten för regeringens beslut var dels den integrationspolitiska, dels den förvaltningspolitiska propositionen, dels de förändringar som dessa innebar för gällande lagstiftning. Uppdraget att upprätta handlingsplaner berör samtliga myndigheter. Om särskilda skäl finns, kan en myndighet bortse från uppdraget. Det gäller t.ex. när en myndighet ska läggas ned eller om de anställda är mycket få. Detta måste dock rapporteras till regeringen. Ifråga om formerna för uppdraget slås endast fast att handlingsplanerna även ska omfatta den regionala organisationen i de fall en sådan finns och att planen även kan samordnas med relevanta delar i myndighetens jämställdhetsplan. Vidare säger regeringen att de myndigheter som redan bedriver ett aktivt mångfaldsarbete ska redovisa detta i form av en handlingsplan. Regeringsbeslutet anger dock inte när och hur myndigheterna ska redovisa sina handlingsplaner. Enligt uppgift var skälet till detta var en bedömning att myndigheterna hade kommit olika långt i sitt arbete och att en uppföljning därför kunde anstå.26 23 Förordning 1995:1322, 7 §. Integrationsverket (2001). 25 SOU 2004:23. 26 Intervju Michael Hagos, Justitiedepartementet. 24 32 På våren 2000 gav DO ut ”Råd för myndigheternas arbete för etnisk mångfald och med mångfaldsplaner”. DO gjorde detta sedan ett stort antal, framför allt mindre, myndigheter frågat om råd för hur de skulle arbeta för att följa regeringsbeslutet från 1999. Del i den arbetsgivarpolitiska uppföljningen Sedan 1997 följs myndigheternas kompetensförsörjning upp genom ett redovisningssystem som innebär att myndigheterna ska redovisa sina mål och åtgärder och genom redovisning av personal- och lönestruktur enligt vissa variabler.27 Utgångspunkten för de mål som myndigheterna ställer upp för kompetensförsörjningen är att de klart och tydligt ska vara kopplade till verksamhetens mål, nuvarande kompetensförsörjning och myndighetens bedömning av arbetsmarknadsläget. Målen ska också vara konkreta och uppföljningsbara. Redovisningarna har lämnats i samband med myndigheternas årsredovisningar. Regeringen har på olika sätt framhållit att myndigheternas kvalitets- och kompetensutveckling kan stärkas genom att myndigheten beaktar etnisk och kulturell mångfald i större utsträckning. Regeringen har i detta sammanhang hänvisat till propositionerna om en ny integrationspolitik och förvaltningspolitik. Sedan 1998 har myndigheterna också haft till uppgift att redovisa vidtagna eller planerade åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda. I 1999 års beslut konstaterar regeringen att myndigheterna inte gjort tillräckligt. Samtidigt påpekar regeringen att lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering införts och att den ställer krav på ett målinriktat arbete. Regeringen aviserar därför att myndigheterna kommer att få ett uppdrag att utarbeta handlingsplaner. Regeringen återkommer även i 2002 års beslut till vikten av att alla myndigheter arbetar för att ”undvika alla former av diskriminering i sina organisationer.”28 I samband med 2003 års beslut sker vissa förändringar. Dels görs inte längre någon hänvisning till de principuttalanden som återfinns i de tidigare nämnda propositionerna, dels efterfrågas inte en redovisning av vidtagna eller planerade åtgärder för att stärka mångfalden. Myndigheten förväntas dock redovisa mål för detta, i likhet med övriga variabler som åldersstruktur, könsfördelning och rörlighet. Vidare får myndigheterna i uppdrag att sammanställa redovisningen som en del i årsredovisningen.29 27 Finansdepartementet (1997). Finansdepartementet (1998) s.4. 29 Finansdepartementet (2003a). 28 33 Sammanfattningsvis har regeringen i den arbetsgivarpolitiska uppföljningen hänvisat till de principuttalanden som gjorts med anledning av integrationspolitiken och förvaltningspolitiken om etnisk och kulturell mångfald. Utgångspunkten har varit myndigheternas möjligheter att stärka kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning men också myndigheternas lagstadgade ansvar att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i arbetslivet. Myndigheternas krav på återrapportering har i första hand bestått i att redovisa vidtagna eller planerade åtgärder. Numera en del i resultatstyrningen I samband med utvärderingen av den arbetsgivarpolitiska delegeringen 2002 har regeringens uppföljningssystem förändrats. Dessa förändringar är av två slag. Dels ingår myndigheternas redovisningsansvar numera i myndigheternas regleringsbrev, vilket innebär att redovisningen ingår i resultatredovisningarna. Dels har omfattningen av uppgifterna som myndigheterna ska redovisa minskat. Dessa tas i stället fram via statistik som Arbetsgivarverket ombesörjer.30 Syftet har varit att få en tydligare koppling till budgetprocessen och att tillämpa en smidigare process för sammanställning av statistiska uppgifter. Enligt Regeringskansliets handledning för regleringsbrev för budgetåret 2004 har samtliga myndigheter med fler än fem anställda dels ett mål för, dels ett krav på återrapportering om kompetensförsörjning. Målet består i att myndigheten ska verka för ”en långsiktig och god personalförsörjning med för verksamheten ändamålsenlig kompetens”.31 Återrapporteringskravet utgår från i princip likalydande formuleringar som återfunnits i de årliga besluten om redovisning av myndigheternas kompetensförsörjning. Myndigheten ska alltså redogöra för vilka mål som tillämpats och vilka åtgärder som vidtagits. Målen ska vara konkreta och uppföljningsbara och kopplade till myndighetens verksamhet. Redovisningen av mål ska i första hand bl.a. behandla myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald. Någon egen bedömning av måluppfyllelse nämns inte uttryckligen i handledningen. En skillnad i förhållande till de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning är att det inte längre finns någon referens till regeringens uppdrag till myndigheterna att upprätta handlingsplaner. Myndigheterna har dock redan haft till uppdrag att redovisa sin kompetensförsörjning i 2003 års årsredovisning. Som framgått tidigare i genomgången av de separata redovisningarna av kompetensförsörjningen som skett sedan 1997, uppdrog regeringen åt myndigheterna att föra in redovisningen som en del i årsredovisningen för budgetåret 2003. 30 Myndigheterna har enligt förordning (AgVFS 2003:7 A 2) skyldighet att redovisa uppgifter om anställdas kompetenskategorier. 31 Finansdepartementet (2004b), s.25. 34 Därtill bör nämnas att etnisk och kulturell mångfald uppmärksammas inför regeringens mål- och resultatdialog år 2004. I Regeringskansliets cirkulär framgår att ”myndigheternas arbete att öka mångfalden och motverka diskriminering är en arbetsgivarpolitisk fråga för regeringen”.32 3.2 Ansvarsfördelning inom Regeringskansliet Berörda enheter Det övergripande ansvaret för regeringens arbetsgivarpolitik har personalpolitiska enheten vid Finansdepartementet. Enheten har det övergripande ansvaret för regeringens uppföljningssystem, vilket innebär att enheten ger råd och stöd i frågor som rör kompetensförsörjning.33 Enheten gör också bedömningar av enskilda myndigheters kompetensförsörjning, vilka redovisas i budgetpropositionens bilaga om statsförvaltningens utveckling. Senast gjordes detta i budgetpropositionen för 2003, där flera myndigheter lyftes fram som goda exempel på ”strategisk arbetsgivarpolitik med tydliga mål och god uppföljning av måluppfyllelsen.”34 Ansvaret att utvärdera och följa upp myndigheternas kompetensförsörjning ligger på respektive departement. Till stöd för detta finns bl.a. en checklista som utarbetats av personalpolitiska enheten samt det årliga cirkuläret om mål- och resultatdialog.35 Departementen är vidare skyldiga att samråda med personalpolitiska enheten i myndighetsspecifika frågor som rör arbetsgivarpolitik.36 Ansvaret för regeringens integrationspolitik återfinns hos enheten för integration och mångfald, Justitiedepartementet. Regeringens uppdrag att utarbeta handlingsplaner bereddes av denna enhet. Särskild arbetsgrupp Sedan 2003 har en särskild interdepartemental arbetsgrupp funnits med uppgift att se över hur genomförandet och uppföljningen av integrationspolitiken kan förtydligas. Arbetsgruppen, som i huvudsak består av tjänstemän från olika departement men också en företrädare för Integrationsverket, ska med utgångspunkt i de integrationspolitiska målen föreslå kvantitativa eller andra uppföljningsbara mål inom ett antal politikområden där det är möjligt. Gruppen ska också förslå lämpliga indikatorer för dessa mål.37 32 Finansdepartementet (2004c), s.1. Finansdepartementet (2004b). 34 Prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 2 bilaga 1, s.21. 35 Finansdepartementet (2004c,d). 36 Finansdepartementet (2004b). 37 Justitiedepartementet (2004) Gruppen ska redovisa sitt arbete senast den 15 juni 2005. 33 35 Arbetsgruppen ska också pröva möjligheterna att sätta upp uppföljningsbara mål för att främja den etniska mångfalden bland anställda i den offentliga sektorn. För att kunna sätta uppföljningsbara och realistiska mål ska arbetsgruppen även ange vilka insatser som krävs för att uppfylla målen. En insats som nämns är att vissa myndigheter kan få ett tydligare ansvar för integrationspolitiken genom de får ett tydligare ansvar för integrationspolitiken inskrivet i sina instruktioner. Slutligen ska arbetsgruppen även föreslå lämpliga former och tidpunkter för en sammanhållen redovisning av integrationspolitikens resultat. Utgångspunkten ska vara att sektorsmyndigheternas ansvar ska stärkas, samtidigt som Integrationsverket bör ha ett uppföljnings- och samordningsansvar. Arbetsgruppens uppdrag ska vara slutfört den 15 juni 2005. 3.3 Ansvarsfördelning mellan och uppgifter för berörda myndigheter Integrationsverket Integrationsverket bildades 1998 i samband med riksdagens beslut om en ny integrationspolitik. Vissa uppgifter som Statens invandrarverk ansvarade för fördes över till den nya myndigheten, bl.a. stöd till kommunerna för mottagande av flyktingar. Andra uppgifter var nya, som uppföljning och utvärdering av integrationspolitiken. Antalet anställda uppgår till 96 årsarbetskrafter.38 39 Verkets övergripande syfte är att verka för att de integrationspolitiska målen får genomslag i samhället. Ett flertal av uppgifterna riktar sig till kommunerna och deras ansvar att introducera nyanlända och skyddsbehövande. Andra uppgifter är att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund och motverka och förebygga diskriminering. En annan uppgift är ”att främja etnisk och kulturell mångfald inom olika delar av samhället.”40 Verket ska också följa upp och utvärdera i vilken utsträckning det integrationspolitiska målet slår igenom i samhällsutvecklingen. Sedan år 2001 har Integrationsverket publicerat en årsrapport som belyser integrationens utveckling i samhället. Verket har också granskat myndig38 Integrationsverket (2004a). Statens Invandrarverk fanns fram till den första juli 2000, då verksamheten fick en delvis annan inriktning som bl.a. innebar uppgifter att stödja frivillig återvandring och svara för migrationsstöd i de tidigare östländerna samt att vissa uppgifter övertogs från polismyndigheterna. 40 Förordning (1998:201), 2 §. 39 36 heternas åtaganden i fråga om integrationspolitik enligt verksförordningen och förordningen om myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Verket har även gjort ett par studier som belyser hur myndigheter i vissa regioner arbetar med integrationsfrågorna. En fjärde studie är under utarbetande och handlar om 17 myndigheters insatser för att i enlighet med regeringens uppdrag utarbeta handlingsplaner. Nämnas bör också Integrationsverket regeringsuppdrag att särskilt främja mångfald i arbetslivet och granska strukturella hinder för högskoleutbildade att ta sig in på arbetsmarknaden. I detta uppdrag har även ingått att redovisa behov av eventuella ytterligare insatser för att ta till vara kompetensen hos utrikes födda med akademisk utbildning. Verket har lämnat två rapporter i samband med detta uppdrag.41 Verket har också ingått ett flertal överenskommelser med olika aktörer på arbetsmarknaden i syfte att främja mångfald. Dessa överenskommelser berör även utbildningsområdet. Därutöver ansvarar verket för ett nätverk för generaldirektörer i berörda myndigheter. Antalet myndigheter som ingår i nätverket uppgår till ca 25.42 Ombudsmannen för etnisk diskriminering (DO) DO:s verksamhet är lagbunden och uppgiften framgår av Lag (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. I denna regleras också DO:s uppgifter enligt bland annat Lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (1999:130) och Lagen om förbud mot diskriminering (1999:130). Antalet anställda uppgår till 26 årsarbetskrafter för året 2003.43 DO ska på olika sätt motverka att diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning sker i arbetslivet eller i andra delar av samhällslivet.44 Detta gör DO genom att bl.a. informera och stödja enskilda som utsatts för diskriminering i tvister och genom att informera och samverka med företrädare för myndigheter, företag och organisationer om hur diskriminering kan förebyggas och åtgärdas. DO har också till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt övriga diskrimineringslagar som rör DO:s verksamhetsområde. I fråga om etnisk och kulturell mångfald har DO utformat vissa råd till myndigheterna. Dessa utgår dels från lagen, dels från regeringens uppdrag att utarbeta handlingsplaner för ökad mångfald. DO har till regeringen fört fram att begreppet mångfald inte fått den innebörd som avsågs när 1999 års lag 41 Justitiedepartementet (2001b), Integrationsverket (2002,2003a). Mer information om GD-nätverket lämnas i kap 4.2. 43 Ombudsmannen för etnisk diskriminering (2004). 44 Lag (1999:131). 42 37 infördes utan det används nu på ett sådant sätt att innebörden är svårtolkad. Därför föreslog DO att mångfaldsbegreppet tas bort i lagen. Detta genomfördes också i samband med 2003 års lagändring. DO:s tillsyn av arbetsgivarnas åtgärder har hittills i första hand berört näringslivet. Endast en liten del, mindre än 10 %, av dessa lever enligt DO:s tillsyn upp till lagens krav.45 DO har också föreslagit att regeringens uppdrag ska omformuleras i syfte att framhäva lagens innebörd. DO finner också att det är tveksamt att ålägga myndigheterna att öka andelen anställda med annan etnisk bakgrund än svensk, då det finns svårigheter med att fastställa personalens sammansättning. Det är dessutom lätt att ett sådant arbete kan råka i strid mot personuppgiftslagen. DO menar därför att fokus i stället ska ligga på att leva upp till lagens krav på planmässigt arbete att motverka diskriminering. Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) KKR bildades 1998 och är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att dels hjälpa regeringen i uppdrag med anknytning till kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom staten, dels stödja myndigheternas arbete inom dessa områden. Antalet anställda uppgår till tio årsarbetskrafter.46 I fråga om etnisk och kulturell mångfald har KKR till uppgift att ”ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens.”47 KKR har sett etnisk och kulturell mångfald som en av flera viktiga komponenter i arbetet med att säkerställa myndigheternas kompetensförsörjning. Sett i detta perspektiv handlar mångfald mer om strategier och modeller för verksamhetsutveckling. KKR har på uppdrag av regeringen analyserat myndigheternas redovisningar av sin kompetensförsörjning, i vilket arbetet med etnisk och kulturell mångfald ingick.48 Vidare har KKR tagit fram en idéskrift med en modell om kompetensförsörjning som stöd för myndigheternas arbete. Ett av de områden som tas upp i denna modell är etnisk och kulturell mångfald. KKR har också särskilt tagit fram ett kunskaps- och genomförandestöd för myndigheternas arbete. Detta stöd kommer också att göras tillgängligt på Internet. Rådet samverkar sedan 2002 med Integrationsverket om bl.a. ett utbildningsmaterial som ska digitaliseras om erforderliga resurser skapas.49 KKR har också på regeringens uppdrag tagit fram en preparandutbildning som i första hand vänder sig till invandrade akademiker. Utbildningen om45 Ombudsmannen för etnisk diskriminering (2004). Statens kvalitets- och kompetensråd (2004). 47 Förordning (1998:1647), 4§. 48 Statens kvalitets- och kompetensråd (2003). 49 Statens kvalitets- och kompetensråd (2004). 46 38 fattar två års studier varvat med praktik på någon myndighet. Sammanlagt har ett 20-tal myndigheter anmält intresse av att delta. Arbetsgivarverket Arbetsgivarverkets roll och uppgifter utgår från den delegerade arbetsgivarpolitiken.50 Det innebär att verket är en arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna och ska som sådan utveckla och samordna statens arbetsgivarpolitik. Verket företräder också statliga myndigheter i förhandlingar om statliga kollektivavtal och i tvister som uppstår i arbetslivet. Verket ska också ”utföra sådana stabsuppgifter som regeringen kan komma att efterfråga”.51 För budgetåret har Arbetsgivarverket som mål för stabsuppgifterna att ge ”erforderligt underlag för regeringens bedömningar inom det arbetsgivarpolitiska området”.52 Arbetsgivarverket har ansvar för att sammanställa statistik om myndigheternas kompetensförsörjning som kan ligga till grund för regeringens bedömningar.53 Arbetsgivarverket har deltagit i Utvecklingsrådet för den statliga sektorns utvecklingsarbete rörande etnisk och kulturell mångfald.54 Verket ingår också i Rådet för integration i arbetslivet, som är en sammanslutning av arbetsmarknadens parter. Rådet har tagit fram en vägledning för företag, myndigheter och organisationer, vilken syftar till att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet.55 Arbetsgivarverket har också tagit fram statistik om statliga anställda med utländsk bakgrund mellan åren 1980 och 2000.56 Länsstyrelserna I samband med regeringens budgetproposition år 1999 fick länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne särskilda medel för integrationsbefrämjande insatser.57 Enligt länsstyrelsernas redovisning till Integrationsverket har insatserna handlat om arbetsliv och arbetsmarknad och hur dessa samspelar med tillväxtfrågorna. Integrationsverket finner att länsstyrelsernas 50 Arbetsgivarverket leds av ett kollegium som utses av regeringen som i sin tur utser styrelse. Styrelsen anställer generaldirektör. Verksamheten finansieras helt med avgifter som betalas av myndigheterna. 51 Förordning (1994.272). 52 Finansdepartementet (2003b). 53 Förordning (Ag VFS 2003:7 A 2). 54 För ytterligare information se kap. 4.2. 55 Rådet för Integration i Arbetslivet (2003). 56 Arbetsgivarverket (2002) En mer utförlig redovisning av dessa uppgifter återfinns i kapitel 4.3. 57 Prop. 1999/2000. 39 samordningsansvar även bör omfatta integrationsfrågorna, vilket också är en uppfattning som regeringen har uttalat.58 58 Skr 2001/02:129. 40 4 Erfarenheter av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald 4.1 Inledning I Statskontorets delredovisning framgår att 63 procent av myndigheterna redovisar en handlingsplan. Det tycks finnas ett samband mellan myndigheters storlek och förekomsten av handlingsplan. Ju större myndighet, desto större sannolikhet att en handlingsplan finns. I delredovisningen framgår också tydligt att myndigheternas åtgärder handlar om personalpolitik, i första hand rekryteringsåtgärder men också insatser som syftar till att öka kunskapen om mångfaldsfrågor.59 Antalet myndigheter som uppger att de har upprättat planer för etnisk och kulturell mångfald har ökat under årens lopp. Enligt regeringens egna uppgifter hade år 2001 drygt 30 procent av myndigheterna upprättat handlingsplaner och ett år senare uppgick antalet till ca 40 procent.60 En mindre del av dem som ännu år 2003 saknar handlingsplan uppger i samband med Statskontorets enkät att de avser fastställa en sådan under innevarande år. I detta kapitel följer en analys av handlingsplanernas innehåll samt en redovisning av exempel på utvecklingsarbete som vi kunnat ta del av. Avslutningsvis följer en granskning av effekter och resultat. 4.2 Vad innehåller handlingsplanerna? Rekryteringsåtgärder vanligast Enligt vår enkätundersökning anser myndigheterna att handlingsplanen innehåller åtgärder för rekrytering. Den näst vanligaste åtgärden är utbildning och kompetensutveckling. Kartläggning och analys av den etniska och kulturella mångfalden samt anpassning av arbetsförhållanden förekommer i begränsad omfattning. Det gäller dock inte för myndigheter med 50–100 anställda, där förekomsten är högre. Detta bekräftas även i våra intervjuer med myndigheter, där många påpekar att det skulle vara värdefullt att kunna kartlägga personalens etnicitet. De flesta är dock negativa till sådana undersökningar av integritetsmässiga skäl. De största myndigheterna har i högre utsträckning än övriga vidtagit åtgärder för ”utbildning/kompetensutveckling” och ”förebyggande av etniska 59 60 För ytterligare information, se bilaga 2 i denna rapport. Prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 2, bilaga 1. 41 trakasserier” och i mindre utsträckning ”anpassning av arbetsförhållanden”. De minsta myndigheterna har i mindre utsträckning åtgärder såsom ”information” och ”utbildning/ kompetensutveckling”. Vi tolkar olikheterna som att det är en fråga om myndigheternas behov och resurser. Större myndigheter har oftast en hel personalavdelning som arbetar med utbildning och kompetensutveckling där jämställdhets- och mångfaldsfrågor ingår, medan mindre myndigheter inte ser behovet eller har resurser att arbeta med sådana frågor. Lagen är väl känd Vid en genomgång av de ca 143 handlingsplaner som har kommit in till oss har vi noterat att lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet (1999:130) är väl känd. I två tredjedelar av alla handlingsplaner nämns lagen och andra lagar som har relevans för mångfaldsarbetet. Enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet ska arbetsgivaren vidta aktiva åtgärder inom områdena rekrytering, arbetsförhållanden och etniska trakasserier. I de handlingsplaner där lagen nämns har myndigheterna i de flesta fall också beaktat dessa tre grundkrav och i vissa fall satt upp mätbara mål för dessa. Hälften av myndigheterna uppger att de har mätbara mål Enligt vår enkät har hälften av myndigheterna med handlingsplaner mätbara mål inom ett eller flera områden, de allra minsta i något lägre utsträckning. Det är en relativt stor andel, men vid en närmare granskning av målen kan vi konstatera att kvaliteten varierar när det gäller att utforma mätbara mål. Några få myndigheter sätter mycket konkreta mål och vidtar åtgärder som de anger ska följas upp varje år genom kartläggningar av olika slag. Merparten av myndigheterna sätter dock ganska övergripande mål som är mer av policykaraktär än konkreta åtgärder. De flesta mätbara mål gäller insatser som handlar om att informera och utbilda personalen om mångfaldsfrågor och diskrimineringslagstiftning, att se över rekryteringsrutiner, utforma annonser på ett sätt som är mer fördelaktigt ur mångfaldsperspektiv osv. Dessa åtgärder är relativt enkla att följa upp. För övrigt förekommer inte tidsbestämda mål särskilt ofta. Ett exempel på ett kortsiktigt mätbart mål är när myndigheten anger att ”10 procent av rekryteringarna under 2002 ska resultera i att personer med utländsk bakgrund anställs”. Ett exempel på ett långsiktigt men kanske inte fullt mätbart mål kan vara att ”hela myndighetens anställda ska spegla befolkningen i samhället”. Det är mycket få myndigheter som visar konkreta exempel på hur detta ska gå till. Det är mest myndigheter med minst 500 anställda som arbetar med mätbara mål, vilket kanske kan förklaras med att de har etablerade administrativa strukturer för mål- och resultatstyrning i hela sin verksamhet. 42 Handlingsplanerna följs inte upp Det flesta myndigheter som har en handlingsplan har målet att en uppföljning ska ske varje år. Årliga uppföljningar som resulterar i nya reviderade planer är dock inte särskilt vanliga utom i vissa av de större myndigheterna. För myndigheter som kopplar målen för mångfaldsarbetet till övriga verksamhetsmål eller ett särskilt område, t.ex. arbetsmiljöfrågor, är det mer naturligt att följa upp och utvärdera åtgärderna varje år än för myndigheter som särkopplar mångfaldsfrågor och gör dem till ett arbetsområde vid sidan av den ordinarie kärnverksamheten. Samordnade handlingsplaner är ganska vanliga Enligt regeringsbeslutet från 1999 får myndigheterna samordna mångfaldsplanen med relevanta delar i jämställdhetsplanen, om det bedöms lämpligt.61 Denna möjlighet har utnyttjats flitigt av myndigheterna. Nästan hälften av alla myndigheter som har en handlingsplan har samordnat mångfaldsfrågor med jämställdhetsfrågor. I många fall har myndigheterna definierat begreppet mångfald i vid bemärkelse och har följaktligen en gemensam plan för frågor som rör etnisk mångfald, jämställdhet, funktionshinder och sexuell läggning. Vi har uppmärksammat en viss dominans av jämställdhetsfrågor i de fall där myndigheterna har valt en gemensam plan för både jämställdhetsfrågor och mångfaldsfrågor. Enligt vår bedömning beror detta på att det är lättare för myndigheterna att sätta mätbara mål för jämställdhetsarbetet än för mångfaldsarbetet som är förenat med en del definitionssvårigheter. Därtill har mångfaldsfrågor ännu inte blivit vardag på samma sätt som jämställdhetsfrågor, som en myndighetsföreträdare uttryckte saken. Kartläggningar väcker tveksamhet Av vår enkät framgår att en tredjedel av myndigheterna har genomfört en form av kartläggning och nulägesanalys. De flesta myndigheterna har avstått från att kartlägga personalens etniska och kulturella sammansättning av olika skäl. Det är främst de metodologiska problemen som påtalas, när myndigheter motsätter sig kartläggningar. Enligt de myndigheter vi har träffat är det svårt att klassificera individers etniska ursprung, eftersom etniskt ursprung inte är samma sak som nationalitet. Två personer kan ha samma nationalitet men olika etnisk tillhörighet. Flera myndigheter, däribland Arbetsgivarverket, har tagit avstånd från kartläggningar, eftersom de menar att dessa får motverkande effekter i form av ett kategoritänkande i ”vi och dom”. Enligt Rådet för mångfald i arbetslivet handlar mångfaldsarbete om att ta till vara kompetens hos individer 61 Justitiedepartementet (1999). 43 och det får aldrig formuleras utifrån kvantitativa termer, t.ex. att en arbetsplats ”mångfald” avgörs av antalet personer i olika etniska grupper.62 Varken DO eller lagen förutsätter etnisk kartläggning. Det som lagen kräver är att arbetsgivare aktivt och målinriktat arbetar mot etnisk diskriminering. Enligt DO måste en kartläggning alltid vara frivillig och personen ska själv avgöra sin etniska tillhörighet. Annars strider den mot lagen, samtidigt som den är diskriminerande. Syftet med kartläggningen är att arbetsgivaren ska bli uppmärksammad på missförhållanden och orättvisor och är således ett led i arbetet mot etnisk diskriminering. Vi har kunnat se att myndigheterna lägger stort fokus på kvantitativa kartläggningar och de problem som följer med dem. Vi har kunnat ta del av olika sätt att genomföra kartläggningar. Allt behöver inte fokuseras på etnicitet eller vara av kvantitativ natur.63 Myndigheter skulle kunna kartlägga kunskaper, rekryteringsprocesser eller organisationsstrukturer från ett mångfaldsperspektiv. Ett annat sätt att genomföra en kartläggning är attitydundersökningar bland personalen för att utvärdera effekter av olika åtgärder. Intern styrning av mångfaldsarbete Vid en genomgång av samtliga handlingsplaner och av dem som vi intervjuat har vi erfarit att mångfaldsarbete är en fråga som hamnar på en personalavdelning. Handlingsplanerna beslutas av antingen myndighetschefen eller personalchefen, men det operativa arbetet utförs av någon personalhandläggare eller en särskild mångfaldshandläggare ett råd för mångfald. Det är således ofta personalavdelningen som ansvarar för såväl utformningen som genomförandet av handlingsplanen. Det är oftast handläggarna som deltar i diverse utbildningar i diskrimineringslagstiftning och andra typer av kompetensutvecklingsåtgärder. På det sättet samlar de kunskap och försöker sprida det i organisationen. Det intryck vi har fått är att det inte är lätt att få gehör för mångfaldsfrågor från den högsta ledningen i många myndigheter. Myndighetschefer uttrycker aldrig något motstånd för mångfaldsfrågor men är heller inte pådrivande som någon personalchef från en myndighet uttryckte saken. Den högsta ledningens engagemang har enligt de få uppföljningar som har gjorts, stor betydelse för hur ett mångfaldsarbete kan omsättas till praktisk handling. Men samtidigt ligger rekryteringsansvaret hos linjechefer som kanske inte är lika insatta i gällande lagstiftning som personalhandläggarna. Frågan 62 Rådet för integration i arbetslivet (2003). Rådet består av Föreningen Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet, LO, TCO och SACO. 63 Länsstyrelsen Västra Götaland (2001). 44 har tydligen uppmärksammats eftersom många myndigheter satsar på att utbilda chefer och andra som har rekryteringsansvar om diskrimineringslagarna.64 Stöd Enligt vår enkätundersökning är det inte så många myndigheter som efterfrågar externt stöd. Det stöd som efterfrågas handlar i stor utsträckning om ökad erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och stöd i att ta fram och utveckla mätbara mål. En myndighet frågade efter mer kunskap för att analysera strukturer som hindrar mångfald. En annan myndighet framhöll att arbetsrätten var ett hinder för att anställa personer med utländsk bakgrund. Förekomsten av problem och myndigheternas behov av stöd är så olika att det är svårt att dra generella slutsatser. En möjlig slutsats är att det inte är självklart var myndigheterna ska vända sig om de behöver stöd. Vi har fått många frågor vid våra intervjuer beträffande kartläggningar, validering av utländska examina, utbildningar osv. 4.3 Exempel på mångfaldsarbete Inledning I samband med våra intervjuer med företrädare för myndigheterna har vi kunnat ta del av olika åtgärder och projekt som syftar till att stärka etnisk och kulturell mångfald. Nedan följer en redovisning av några av dessa. Det bör poängteras att en del av projekten i stor utsträckning har bedrivits med arbetsmarknadspolitiska medel. Exempelsamlingen handlar således också om åtgärder som myndigheterna vidtagit vid sidan av handlingsplanerna. Det bör understrykas att följande redovisning inte gör anspråk på att vis på alla utvecklingsprojekt som berört statlig förvaltning. Det är möjligt att exemplen ger en rättvisande bild av hur myndigheterna arbetar, men mer sannolikt är att myndigheterna är i inledningsfasen av arbetet att stärka mångfald, vilket också framhålls av Utvecklingsrådet. Mångfald kopplad till kärnverksamheten – Nutek och SKI På Nutek försöker man arbeta systematiskt med mångfaldsfrågor, eftersom det enligt egen uppgift utgör en del av kärnverksamheten i den meningen att det är en integrerad del i både den interna och externa verksamheten. Nutek har således skapat en projektgrupp för att införa ett ledningssystem för etnisk mångfald, jämställdhet och miljöfrågor. Systemet ska också certifieras genom ISO 2000. Tanken är att ledningssystemet ska bidra till att kunskapen ökar och till att metoder för att integrera etnisk mångfald, miljö och jämställdhetsperspektiv i all verksamhet arbetas fram. Åtgärderna i 64 Enkätsvar, genomgång av handlingsplaner och intervjuer. 45 Nuteks handlingsplan beaktar både den interna och externa verksamheten. De interna åtgärderna handlar om rekrytering, arbetsförhållanden och etniska trakasserier och de externa åtgärderna handlar om att stödja företagare med invandrarbakgrund på olika sätt genom kunskapsspridning, samverkan, lån m.m.65 Enligt Statens kärnkraftsinspektion arbetar man med mångfaldsfrågor som en naturlig del av kärnverksamheten, eftersom myndigheten bedriver ett omfattande internationellt samarbete. Av de anställda är 14 procent födda utomlands. SKI har ingen handlingsplan för etnisk mångfald, utan frågorna finns inbyggda i arbetsmiljöplanen som gäller även för t.ex. jämställdhetsfrågor. SKI arbetar i likhet med Nutek med ett ledningssystem (SKIQ) och genomför en kartläggning varje år i samband med verksamhetsplaneringen för att utreda framtida behov av kompetens. På SKI avidentifierar man också sina ansökningar.66 GD-nätverk och traineeprogram Många myndigheter har i vår enkät och i intervjuer framhållit Integrationsverkets GD-nätverk om mångfaldsfrågor. Nätverket startades inom GDföreningen under år 2002, där föreningen tillsammans med KKR diskuterade mångfald. 20 intresserade myndighetschefer bestämde sig för att bilda ett nätverk med namnet ”Utvecklande mångfald”. Nätverket skulle stödja myndighetscheferna när det gällde att beakta integrationspolitiken i verksamheten och utveckla mångfalds- och icke-diskrimineringsarbete, främst i rekryterings- och karriärutvecklingssammanhang. Nätverket har utökats och omfattar i dag ca 50 personer. Gruppen har möten ca två gånger om året och där diskuteras frågor och resultat främst kring rekrytering. Vid senaste mötet behandlades t.ex. resultatet av Mercuri urvals studie av rekryteringsprocessen på fyra statliga myndigheter, där det framkom att rekryteringen ofta sker i upptrampade banor och ofta är summarisk. Några andra exempel som framhållits är verksamheten med KKR:s preparandutbildning för akademiker med utländsk examen. Hittills är det 28 myndigheter som har anmält sig till programmet och sagt sig vara villiga att ställa upp med praktikplatser. Utbildningen är tänkt att varvas med praktik under ett år och ger 40 universitetspoäng. Stockholms universitet kommer att ställa upp med ca 40 utbildningsplatser. Regional samverkan Aktivitetsstöd från AMS för att anställa personer med utländsk bakgrund har också framhållits av flera myndigheter som ett verksamt medel för att ta till vara utländsk kompetens. Statistik från Arbetsmarknadsverket tyder på att aktivitetsstöd i form av arbetspraktik för utlandsfödda är mycket vanligt i 65 66 Verket för näringslivsutveckling (2002). Telefonintervju med företrädare för SKI. 46 vissa län. Storstadslänen utnyttjar detta medel mest. Stockholm ligger i topp med 50 procent av platserna för utlandsfödda enligt statistik från mars 2004, medan glesbygdslänen Gotland och Jämtland ligger under 10 procent. Statskontoret har kunnat ta del av exempel på lyckade rekryteringar ute i regionerna, där aktivitetsstödet senare lett till varaktiga anställningar. Länsstyrelsen i Värmland hade t.ex. ett lokalt EU-projekt för ökad etnisk mångfald inom offentlig förvaltning i Värmland. 17 arbetslösa akademiker med invandrarbakgrund fick praktik vid länsarbetsnämnden, länsstyrelsen, kronofogdemyndigheten, försäkringskassan och Räddningsverket. De arbetslösa fick med hjälp av aktivitetsstöd två månaders teoretisk utbildning och åtta månaders praktik. Efter avslutad praktik fick 11 av dessa tillsvidare- eller projektarbeten. Projektet som utvärderats i en intern rapport, nr 22, inom Värmlands läns allmänna försäkringskassa tyder på att de flesta parter anser att projektet var lyckat. Liknande projekt finns i Västernorrlands län, där länsstyrelsen bedriver ett gemensamhetsprojekt, Equal, med medel från ESF-rådet för mångfald i Västernorrland. Länsprojektet omfattade ursprungligen 7 delprojekt, där alla inriktar sig på nya idéer för att samverka och förhindra diskriminering och utslagning från arbetsmarknaden. Gemensamt har länets myndigheter undertecknat en avsiktsförklaring i augusti år 2002 genom deras ordförande i länsstyrelsen och länsarbetsnämnden, landstinget, kommunförbundet samt Integrationscentrum/5i12 och Svenskt Näringsliv. I förklaringen presenteras Västernorrland som mångfaldens och möjligheternas län. Länet arbetar fortfarande aktivt efter denna och länet har en bred ansats så att man inkluderar flera minoritetsgrupper. Det finns flera andra exempel där regionala myndigheter samverkar med andra myndigheter, kommuner eller universitet på lokal nivå. Vi har inte utvärderat dessa projekt men kan ändå konstatera att de har varit framgångsrika i den meningen att frågorna får en annan status när det finns en tydlig struktur och särskilda medel. Det bör också understrykas att myndigheterna i vissa fall är skyldiga att samverka med andra myndigheter genom direktiv från regeringen. Det är värt att tillägga att flera ganska stora myndigheter efterlyser stöd i form av erfarenhetsutbyte med andra myndigheter för att få ökad kunskap i dessa frågor. Det är uppenbart att många myndigheter har likartade problem som de kan ha nytta av att diskutera med andra. Utvecklingsrådet för den statliga sektorn Utvecklingsrådet för den statliga sektorn är arbetsgivar- och arbetstagarparternas organ för stöd till förnyelse av statliga arbetsplatser. Utvecklingsrådet riktar sig i första hand till myndigheter som har behov av att komma igång med ett utvecklingsprojekt eller behöver stöd i ett pågående 47 utvecklingsarbete. Rådet erbjuder myndigheterna processtöd, metodkunskap och konsultstöd. Fokus ligger på det lokala initiativet – den enskilda arbetsplatsens vilja till utveckling. Utvecklingsrådet initierade år 1997 ett program för ökad mångfald som benämndes ”En statsförvaltning som speglar Sverige”. Ett syfte med projektet var att stimulera statliga myndigheter att dra nytta av invandrares erfarenhet och kompetens och därigenom åstadkomma ökad effektivitet på myndigheterna. Utvecklingsrådet ställde upp med både finansiellt stöd och metodstöd till myndigheter som aktivt ville arbeta med ökad mångfald. Utvecklingsrådet sökte därför upp ett antal strategiska myndigheter som hade ”saker på gång”. Myndigheterna som medverkade i programmet var; Vägverket, Kriminalvårdsverket, Länsstyrelsen i Östergötland, Arbetsmarknadsverket med länsarbetsnämnderna i Västra Götaland, Skåne, Östergötland och Stockholms län. En generell slutsats som Utvecklingsrådet har kunnat dra är att mångfaldsarbetet fortfarande en trevande process för dessa myndigheter men intresset och behovet finns. Samtidigt har myndigheterna haft olika förutsättningar och villkor för sitt mångfaldsarbete, något som påverkat deras val av angreppssätt.67 Samtliga myndigheter som medverkade i programmet var övertygade att en ökad mångfald bidrar till en effektivare verksamhet. Men alla myndigheter har inte haft samma förutsättningar. En del myndigheter har besparingskrav och följaktligen varit tvungna att minska antalet anställda. Detta är något som vi också har kunnat ta del av genom våra intervjuer. Flera myndigheter som vi har studerat har genomgått stora organisationsförändringar och ”i det läget tala om att öka andelen med annan etnisk bakgrund kan uppfattas som att man ställer två grupper mot varandra” som en myndighetsföreträdare förklarade problemet. Länsarbetsnämnden i Skåne är en av de myndigheter som haft en svår ekonomisk situation med krav att minska personalstyrkan med 20–25 procent under ett par år. I den situationen valde myndigheten att enbart satsa på mångfald i den externa verksamheten, genom ett försöksprojekt på Refugen, ett arbetsförmedlingskontor för invandrare. Projektet uppges ha nått utmärkta resultat och kortat ner tiden för nyanlända invandrare att få arbete. Nackdelen med projektet är att mångfalden inte har ökat internt på länsarbetsnämnden. Vi har påträffat ett liknande exempel genom våra intervjuer, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm som i mars 2003 fick bronsutmärkelsen från Equality Foundation för systematiskt mångfaldsarbete enligt EOQF/FEED- 67 Utvecklingsrådet (2000). 48 modellen.68 Länsstyrelsen arbetar brett med myndigheter, ideella organisationer och näringslivet i olika projekt för att främja ökad mångfald. Enligt en företrädare på länsstyrelsen har det interna mångfaldsarbetet inte utvecklats i samma takt bl.a. på grund av ansträngd ekonomi. Men från den 1 januari 2003 övergick mångfaldsarbetet i ordinarie verksamhet och ett mångfaldsråd med mångfaldsambassadörer bildades. Det innebär att mångfaldsperspektivet ska genomsyra all verksamhet. Enligt den nya mångfaldsplanen som gäller för åren 2004- 2006 har länsstyrelsen under år 2003 tecknat ett avtal om utbildningssamarbete med DO samt infört en antidiskrimineringsklausul vid upphandling.69 Annars uppges länsstyrelsens satsning på ett 20-tal så kallade mångfaldspraktikanter vara den mest konkreta mångfaldsåtgärden.70 Internationella erfarenheter Kunskapen om vad som görs i andra länder för att stärka etnisk och kulturell mångfald i staten tycks vara begränsad. Enligt de erfarenheter vi kunnat ta del av är en slutsats att ett antal länder uppmärksammar arbetsgivares ansvar att vidta åtgärder. Kanada, Holland, Australien, Norge och Storbritannien tillhör dessa länder. För EU-länderna är sannolikt en följd av de EG-direktiv som också lett till att de svenska diskrimineringslagarna reviderats.71 Nedan följer några intressanta iakttagelser som utvecklas mer i Näringsdepartementets promemoria som rör arbetsmarknadsintegration. Denna rymmer en internationell överblick.72 Vidare bör också nämnas Integrationsverkets rapport Integration 2004. Kanada brukar framhållas som ett föredöme. Det är detta land som lyckats bäst vad gäller integration och arbetsmarknad. Endast sex procent skiljer mellan förvärvsfrekvensen mellan personer med utrikes bakgrund och befolkningen i övrigt, vilket t.ex. kan jämföras med Danmark där motsvarande siffra är hela 34 procent. Samtidigt är det svårt att jämföra olika länder då statistiken skiljer sig samt, inte minst, att det ofta rör sig om olika typer av invandring och hur stor denna är i förhållande till den arbetsföra befolkningen. Det är således fråga om att jämföra äpplen och päron.73 Den kanadensiska lagstiftningen omfattar alla arbetsgivare och stadgar bl.a. att arbetsgivare ska kartlägga och analysera sin personal, utarbeta en policy för att motverka diskriminering samt anta en plan med såväl kvalitativa som 68 EOQF/FEED modellen (Equal Opportunities Quality framework/Framework for Excellance in Equality and Diversity. Modellen är ett kvalitetssäkringsverktyg som bygger på återkommande uppföljningar och självutvärderingar. 69 Länsstyrelsen i Stockholms län (2003). 70 Utvecklingsrådet för den statliga sektorn (2003). 71 Ds 2004:22. 72 ibid. 73 Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, feb 2004. 49 kvantitativa mål. Även Holland har haft ett liknande krav att alla arbetsgivare ska redovisa personalens sammansättning i syfte att öka andelen utrikes födda. Holland har dock nyligen frångått detta krav efter kritik från arbetsgivarna.74 När det gäller mångfald i staten är kanske Norge det tydligaste exemplet. En nationell handlingsplan har tagits fram som bl.a. fått till följd att statliga myndigheter blivit anmodade att kalla minst en person med utländsk bakgrund när anställningar lediggörs samt att alla myndigheter ska upprätta statistik och ta fram fakta som belyser omfattningen av utrikes födda.75 4.4 Effekter och resultat av kravet på handlingsplaner Ökad medvetenhet Det står klart att regeringens beslut om handlingsplaner har lett till en ökad medvetenhet om mångfaldsfrågor. Såväl enkätsvaren som intervjuerna vittnar om detta. Tre fjärdedelar av de myndigheter som har en handlingsplan uppger att handlingsplanen har inneburit en ökad medvetenhet, särskilt i rekryteringssammanhang. Detta är mest framträdande hos medelstora myndigheter (50–500 anställda), medan de största och minsta myndigheterna är mer försiktiga i sina bedömningar. Detta kan ses som en bekräftelse på regeringens egna bedömningar, som gjordes senast i samband med budgetpropositionen för år 2004.76 Företrädare för såväl myndigheter som Regeringskansliet för fram att det var viktigt att inledningsvis markera frågans vikt på det sätt som gjordes. En myndighetsföreträdare uppger t.ex. att regeringsbeslutet var en viktig utgångspunkt, men sedan har myndigheten själv insett vikten av att arbeta med mångfaldsfrågor. Detta är inte minst viktigt för att lösa framtida problem med personalförsörjning när pensionsavgångarna träder in. En annan myndighetsföreträdare uppger att regeringens krav på handlingsplaner har varit viktigt för att vinna gehör inom den egna organisationen för mångfaldsarbete. Företrädare för Regeringskansliet vittnar om ökad uppmärksamhet på integrationspolitiska mål och insatser inom olika politikområden. I dessa fall har regeringen framhållit myndigheternas insatser och tagit olika initiativ för att stärka integrationspolitiken. Exempel på detta är utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. 74 Ds 2004:22. ibid. 76 Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 1. 75 50 Frågor som rör integration och etnisk och kulturell mångfald har generellt fått en ökad uppmärksamhet under de senaste åren. Regeringen har vid flera tillfällen markerat frågans vikt i samband med regeringsförklaringarna. Riksdagen har framhållit sysselsättningsaspekterna som centrala i arbetsmarknadspolitiken och har bl.a. avsatt ytterligare resurser för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.77 Dessa ambitioner kommer också till uttryck i den svenska sysselsättningsstrategin.78 I vilken utsträckning myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar i enlighet med regeringsbeslutet intentioner har framhållits är dock mera oklart. Mycket pekar på att de integrationspolitiska målen och åtgärderna som ryms inom olika politikområden har getts en mer framträdande roll och att det arbetsgivarpolitiska åtagandet har haft en mindre framträdande betydelse. Detta bekräftas också av Integrationsverkets studier av myndigheternas arbete med integration och mångfald. Enligt en av verkets delstudie tycks det som om myndigheterna ”hellre fokuserar på relationen mellan organisationen och dess kunder än relationen mellan organisationen och dess anställda”.79 Mångfald prioriteras inte Handlingsplaner är något som myndigheter har upprättat pliktskyldigast, för att tillgodose ”ytterligare ett externt krav” som en myndighetsföreträdare uttryckte saken. Det är den bild som framträder när vi har gått i genom handlingsplanerna och intervjuat företrädare för myndigheterna. Trots de exempel på mångfaldsarbete som vi kunnat ta del av är det påfallande hur svag kopplingen är mellan myndigheternas reguljära verksamhet och det systematiska och planerade arbete om mångfald som är tänkt att rymmas i handlingsplaner. Handlingsplanen fyller i detta sammanhang mer funktionen av ett policydokument där myndigheterna tar ställning till mångfaldsfrågor än av ett operativt verktyg för att främja etnisk och kulturell mångfald. En typisk handlingsplan innehåller myndighetens egen tolkning av mångfaldsbegreppet och de tre obligatoriska områden som lagen om etnisk diskriminering i arbetslivet föreskriver. Denna bild förstärks av det faktum att det snart gått fem år sedan regeringen fattade sitt beslut och att enbart drygt sex av tio myndigheter har genomfört regeringens uppdrag. I vissa fall kan det finnas förklaringar till att det tagit så lång tid innan samtliga myndigheter hörsammat regeringens beslut. Våra intervjupersoner har fört fram skäl som omorganisation av verksamheten eller omdisponeringar samt neddragningar av resurser. I deras myndigheter 77 Statsrådsberedningen (2003), bet. 2003/04:AU1. Näringsdepartementet (2003). 79 Integrationsverket (2004), s.30. Delstudien avser en analys av CSN, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i Malmö. 78 51 har frågan om att upprätta en handlingsplan betraktats som något som får anstå tills organisationsförändringarna är genomförda. Samtidigt infinner sig frågan om liknande överväganden har gjorts när det t.ex. gäller myndigheternas krav att upprätta jämställdhetsplaner eller att motverka diskriminering i enlighet med lagar och direktiv som finns för handikappolitik. Eller har frågan om att upprätta handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald inte bedömts som lika angelägen som andra liknande frågor? Ett sätt att besvara denna fråga är att jämföra myndigheternas syn på jämställdhetsarbetet. Flera av de intervjuade hävdar att jämställdhetsfrågor har fått en annan tyngd genom den tillsyn som Jämställdhetsombudsmannen (JÄMO) bedriver. Jämställdhetslagen kräver nämligen att myndigheter upprättar handlingsplaner och genomför lönekartläggningar som sedan blir granskas av JÄMO. Den tydliga styrningen och tillsynen på jämställdhetsområdet uppges vara en bidragande orsak till att frågan får större tyngd hos myndigheterna än mångfaldsfrågor. Att mångfaldsfrågor tillmäts mindre vikt än jämställdhet framkommer också i Integrationsverkets arbete. Enligt verket är det ”tydligt att frågor som rör etnisk mångfald inte har samma status som jämställdhetsfrågorna”.80 Ett annat sätt att besvara frågan är att se i vilken utsträckning myndigheternas handlingsplaner har diskuterats mellan berörda departement och myndigheter. Endast ett fåtal av de myndigheter som vi intervjuat har uppgivit att deras handlingsplaner har kommenterats i den årliga återkoppling som är tänkt att ske mellan regering och riksdag i samband med att myndigheten lämnar sin årsredovisning. Handlingsplanerna har hittills varit en intern angelägenhet för de flesta myndigheterna. En orsak är sannolikt att regeringsbeslutet aldrig angav hur planerna skulle redovisas och följas upp. Regeringen har refererat till regeringsbeslutet i samband med årliga besluten om redovisning av myndigheternas kompetensförsörjning. Dessa beslut har dock enbart framhållit att genomförda eller planerade åtgärder ska redovisas; inte effekter eller resultat av myndigheternas insatser. Förutsättningarna stärks dock för att myndigheternas mångfaldsarbete kommer att få större utrymme vid dialogen, eftersom myndigheternas redovisning av kompetensförsörjning numera är integrerad i resultatstyrningen och frågan om myndigheternas mångfaldsarbete särskilt uppmärksammas i 2004 års mål- och resultatdialog,. I Regeringskansliets interna cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2004 anges myndigheternas arbete med att öka 80 Integrationsverket (2004a) s.30. 52 mångfalden och motverka diskriminering som en prioriterad arbetsgivarpolitisk fråga för regeringen.81 Ytterligare ett förhållande som bör beaktas och som påtalas av myndigheterna är de speciella kompetenskrav som ställs inom statsförvaltningen och kraven på hur man ska gå tillväga i enskilda rekryteringssituationer. Reglerna gäller dels hur man ska värdera utländska examina men också hur man väger olika kompetenser mot varandra. Samtidigt pekar flera intervjuade på svårigheterna att sätta upp mätbara och uppföljningsbara mål. Dessa problem innebär sammantaget att myndigheterna får svårt att prioritera området. Myndigheterna har olika motiv Det är uppenbart att myndigheterna ser olika motiv till att engagera sig i mångfaldsfrågor. En del finner att den egna verksamheten kräver kompetens om etnisk och kulturell mångfald för att bättre klara av att genomföra sina uppgifter. Det kan gälla verksamheter som handhas av försäkringskassorna eller arbetsmarknadsmyndigheterna. I dessa fall krävs en bredare språklig och kulturell kompetens för att nå ut till alla grupper i samhället.82 I de exempel på mångfaldsarbete som vi redovisat tidigare har vi kunnat se olika motiv för myndigheter att engagera sig. I dessa fall tycks det finnas starka interna drivkrafter att införliva mångfaldsfrågan som en naturlig del i verksamhetens utformning och genomförande. Andra myndigheter uppger att det handlar om legitimitet. Om myndigheten i sin verksamhet har till uppgift att främja ett integrationspolitiskt perspektiv i verksamheten, måste också myndigheten som organisation i det interna arbetet kunna visa på kunskap och kompetens om mångfaldsfrågor. Andra myndigheter finner att det interna mångfaldsarbetet är mindre angeläget för hur verksamheten utformas och genomförs. Det uppfattas med andra ord inte som en del i myndighetens kärnverksamhet. Få uppföljningar och utvärderingar Någon mer omfattande och systematisk uppföljning och utvärdering av myndigheternas handlingsplaner har ännu inte gjorts. Regeringen har dock löpande redovisat sina iakttagelser i skrivelser och redovisningar i samband med budgetpropositionen till riksdagen. Regeringen har framhävt myndigheternas arbete som positivt och konstaterat att myndigheterna tar mångfaldsfrågorna på stort allvar.83 81 Finansdepartementet (2004c). Detta förs fram i Integrationsverkets årsredovisning för 2003. 83 Se bl.a. skr 2000/01:151, prop. 2003/04:01. 82 53 Det är dock oklart vad regeringen bygger sina iakttagelser på. Vår bedömning är att kunskapen är låg om vad myndigheternas insatser har resulterat i. Detta framkommer i intervjuer med såväl myndigheter som Regeringskansliet. Flera myndigheter pekar dock på att de har kunskap om vad som skett inom den egna myndigheten men medger att denna är fragmentiserad och informell. En del företrädare för Regeringskansliet ser uppdraget till Statskontoret att granska myndigheternas handlingsplaner som ett uttryck för att regeringen inte vet tillräckligt om vad myndigheternas åtgärder faktiskt lett till. Antalet utomstående uppföljningar och utvärderingar är dessutom få. Vi har dock funnit exempel på en rapport som analyserar myndigheternas mångfaldsplaner. Länsstyrelsen i Västra Götaland lät under 2001 samtliga myndigheter inom länet besvara en enkät om mångfaldsarbete.84 Därtill arbetar Integrationsverket med en rapport som enligt verkets regleringsbrev ska kartlägga och analysera hur statliga myndigheter genomfört regeringens uppdrag att utarbeta handlingsplaner.85 Verket har redovisat sina iakttagelser och slutsatser om myndigheternas arbete med etnisk och kulturell mångfald i bl.a. årsredovisningen för 2003. DO har valt strategin att först informera och sprida goda exempel om mångfaldsarbete för att därefter öka de egeninitierade insatserna (som inte handlar om individärenden) inom tillsynsområdet. DO har ännu inte gjort någon systematisk tillsyn inom staten, däremot vissa insatser på den privata arbetsmarknaden. I sammanhanget bör nämnas att DO har föreslagit en delvis annan inriktning på myndigheternas arbete. I stället för att tala om mångfald föredrar DO att diskrimineringsbegreppet används i enlighet med gällande lagar. I vår genomgång av handlingsplaner och årsredovisningar har vi funnit få analyser och värderingar av utfallet av mångfaldsarbetet i myndigheterna. Förklaringen till detta är sannolikt det som framkommit ovan om bristen på återkoppling samt oklarheter om hur myndigheterna ska redovisa sina handlingsplaner. Myndigheterna är strikt sett skyldiga att enbart redovisa och analysera verksamhetsmässiga åtaganden i de fall regeringen också angett återrapporteringskrav. I övrigt ska myndigheterna kommentera resultat som kan härröras till väsentliga omvärldsförändringar och som påverkat resultaten i verksamheten.86 Vad och vem styr myndigheternas mångfaldsarbete Att myndigheterna har ett ansvar för att öka etnisk och kulturell mångfald är bekant för myndigheterna. Inte minst har detta betonats genom Statskontorets uppdrag. Den enkät som vi låtit genomföra torde ha klargjort att 84 Länsstyrelsen Västra Götaland (2001). Justitiedepartementet (2003). 86 Förordning (2000:605). 85 54 myndigheterna förväntas upprätta handlingsplaner. Samtidigt kan vi notera en viss tveksamhet om vad som egentligen är styrande för myndigheternas arbete. En del företrädare för Regeringskansliet ställer sig frågande till om regeringsbeslutet om handlingsplaner fortfarande gäller. Andra ser lagen om etnisk diskriminering som styrande för myndigheternas åtgärder. I detta sammanhang redovisas också en avvaktande hållning till själva begreppet mångfald. Mer passande begrepp är likabehandling, som även gäller för andra områden än etnisk och kulturell bakgrund. Så finner t.ex. DO att begreppet mångfald är svårhanterligt och oprecist. På inrådan av DO har också lagen om etnisk diskriminering utmönstrat begreppet mångfald i syfte att få en mer enhetlig begreppsapparat. Det råder också en viss oklarhet om hur myndigheternas uppdrag att utarbeta handlingsplaner ska ses. Är det en arbetsgivarpolitisk fråga eller en angelägenhet för politikområdet integrationspolitik? Merparten av de myndigheter som vi intervjuat har uppfattat det som en arbetsgivarpolitisk fråga. Andra menar dock att det kan diskuteras om inte myndigheternas uppdrag snarare bör ses som en integrationspolitisk angelägenhet. En annan typ av invändning är att begreppet mångfald bör utvidgas. Enligt flera handlar mångfald också om olikheter i allmänhet, t.ex. i ålder, kön, klass, sexuell läggning, funktionshinder. Detta är något som flera myndigheter tar fasta på i sina handlingsplaner Det kan för många vara naturligt att utgå från denna vidare innebörd, vilket också kommit till uttryck genom förslag att anvisningarna för myndigheternas redovisning av kompetensförsörjning och åtgärder som rör etnisk och kulturell mångfald ska ges en vidare innebörd.87 Vi kan också notera att ansvaret för regeringsbeslutet från 1999 utarbetades av en annan enhet än den som ansvarar för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Numera är ansvaret tydligare inom Regeringskansliet. Samtidigt tycks ingen riktigt vilja kännas vid regeringsbeslutet. Detta skulle i så fall kunna förklara varför myndigheternas uppdrag att utarbeta handlingsplaner inte har tagits upp i de årliga mål- och resultatdialogerna. Detta återspeglas också i våra kontakter med de myndigheter vars uppgifter knyter an till regeringens integrationspolitik och förvaltningspolitik. Både KKR och Integrationsverket har regeringens uppdrag att såväl främja som följa upp myndigheternas åtgärder. Därtill har DO ett generellt tillsynsansvar i fråga om diskriminering i arbetslivet. Arbetsgivarverkets uppgifter är i första hand att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken som företrädare för myndigheterna. 87 Ds 2000:69. 55 Tvekan om rätt medel valts Det finns en relativt utbredd avvaktande hållning såväl vid myndigheter som inom Regeringskansliet till om det verkligen är rätt att styra med handlingsplaner. Samtidigt som flera ser det som viktigt att regeringen markerar frågans vikt för att myndigheterna ska engagera sig, finner de att formerna för myndighetens insatser är något som myndigheten själv bör ta ställning till. En företrädare för en myndighet resonerade att ”egentligen skulle det bara behövas en bra personalpolicy som uttrycker allas lika värde men på något sätt har formen blivit viktigare än innehållet”. Andra anser att det är lite ”ålderdomligt” att specificera hur myndigheterna ska arbeta med tanke på principerna för mål- och resultatstyrning samt, inte minst, med utgångspunkt i principerna för den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Det är myndigheterna som har ansvaret för statens arbetsgivarpolitik och som förväntas att i samverkan utveckla denna.88 Detta ligger också till grund för regeringens uppföljningssystem av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, som i korthet går ut på att myndigheterna ska redovisa sina mål och uppnådda resultat. Mycket talar för att det redan vid tiden för regeringens beslut 1999 fanns en avvaktande hållning från andra delar av Regeringskansliet. Uppdraget att upprätta mångfaldsplaner har återgivits i de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning. Regeringen har dock i dessa begärt en redovisning av vidtagna och planerade åtgärder för att stärka mångfald. Numera regleras myndigheternas åtagande i regleringsbrevet. Där anges att myndigheterna förväntas redogöra för sina mål i förhållande till verksamhetens utveckling. I detta sammanhang refereras inte längre regeringens uppdrag till samtliga myndigheter att upprätta mångfaldsplaner. Det har med andra ord avlägsnats från den årliga reglering som görs i uppföljningen av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. En annan typ av invändning handlar om samspelet mellan lag och enskilda regeringsbeslut. Flera konstaterar att regeringsbeslutet går längre än vad lagen om etnisk diskriminering i arbetslivet anger, även om lagen förutsätter ett planmässigt arbete. Detta väcker frågor om vad som väger tyngst, lagen och DO:s tillsynsansvar eller regeringens beslut om att upprätta handlingsplaner. Därtill kommer det förhållande att DO hellre tillämpar begreppet diskriminering än mångfald, vilket också resulterat i en översyn av lagen i syfte att gallra ut begreppet mångfald. DO har också föreslagit regeringen att revidera regeringsbeslutet som innebär att myndigheterna i enlighet med lagen ska upprätta handlingsplaner. Därigenom skulle enligt DO kopplingen mellan lag, tillsynsansvar och myndigheternas åtgärder klargöras. 88 Verksförordningen (1995:1322) 8 §. 56 Ytterligare en invändning handlar om vilka åtgärder som lämpar sig bäst för att stärka etnisk och kulturell mångfald. Är det inte bättre att koncentrera statens insatser till de politikområden som kan påverka förutsättningarna för människor med utländsk bakgrund att få sysselsättning? Det gäller t.ex. åtgärder som att förbättra introduktionen av nyanlända, få en effektivare validering av utländska examina etc. Att uppdra åt myndigheterna att utarbeta handlingsplaner i syfte att rekrytera fler med utländsk bakgrund däremot riskerar att främja ett anpassningsbeteende som innebär att myndigheterna i första hand är angelägna om att få ett godkänt utfall av nyrekryteringar som kan redovisas i årsredovisningen. Konsekvensen kan bli att krav på nödvändig kompetens åsidosätts eller att andra grupper av sökande med likvärdig kompetens ställs åt sidan. Staten är kanske ett föredöme? Dessutom kan man fråga sig om staten verkligen är så dålig som den framställs i olika sammanhang. I förhållande till arbetslivet i övrigt är det kanske t.o.m. så att staten står sig väl vid en jämförelse. Arbetsgivarverket har sammanställt uppgifter om statligt anställda med utländsk bakgrund på aggregerad nivå.89 Uppgifterna visar att andelen utlandsfödda i staten under år 2002 var uppskattningsvis ungefär 8,4 procent, vilket kan jämföras 6,5 procent för år 1995. Andelen utlandsfödda i förvärvslivet uppgick år 1995 till 8,9 procent. För 2002 saknas ännu uppgifter, men uppgifter för åren 2000 respektive 2001 gör gällande att andelen överstiger 10 procent. För att andelen utrikes födda i staten och i förvärvslivet i stort ska bli jämförbar bör också, enligt Arbetsgivarverket, beaktas det faktum att en relativt stor andel, kanske så mycket som en fjärdedel, av statliga anställningar är s.k. skyddsklassade och förutsätter svenskt medborgarskap. Med hänsyn till denna omständighet faller jämförelsen ganska väl ut för staten, framför allt om utfallet bryts ned på olika delar av statsförvaltningen.90 Integrationsverket konstaterar att en förklaring till att staten ibland framhålls som sämre än den privata sektorn är att industrin ingår i jämförelsen. I denna återfinns relativt sett fler utrikes födda. Om jämförelsen i stället görs mellan stat och privat tjänstesektor framträder ”inga påtagliga skillnader”.91 Samtidigt konstaterar Integrationsverket att utrikes födda har lägre chanser än inrikes födda att få arbete inom såväl staten och privat tjänstesektor.92 89 Arbetsgivarverket (2002, 2004). Vid en jämförelse mellan sektorerna inom staten hade UHF sektorn högst andel utlandsfödda – 15.2 procent år 2002. Andra sektorer som hade höga andelar utlandsfödda anställda var kultursektorn och sektorn för arbetsliv, omsorg och utbildning. Genomgående lägst var andelarna inom försvarsmakten och rättsmyndigheterna, vilket delvis kan förklaras av krav på svenskt medborgarskap. 91 Integrationsverket (2003b), s.75. 92 Ibid. 90 57 Under denna period tycks utlandsfödda dessutom har fått mer kvalificerade arbeten än tidigare. Ny statistik från Arbetsgivarverket visar också att andelen utlandsfödda bland akademiker i staten är högre än andelen utlandsfödda anställda i staten totalt. Detta kan till viss del förklaras av att en stor andel av de utlandsfödda inom statlig sektor återfinns inom sektorn för universitet, högskolor och forskning. Samtidigt pekar studier som bl.a. ligger till grund för Integrationsverkets bedömningar om utrikes födda och arbetsmarknad på att kompetensen hos utrikes födda inte utnyttjas fullt ut. En bedömning gör gällande att det finns en potential på 30 000 fel sysselsatta eller under sysselsatta akademiker i gruppen utrikes födda (siffrorna avser arbetsmarknaden som helhet). Utgångspunkten är då att dessa skulle ha lika kvalificerade arbeten som inrikes födda akademiker. Skillnader finns mellan akademiker med olika nationaliteter.93 Vidare pekar Integrationsverket på att det sannolikt finns anledning att tala om diskriminering på arbetsmarknaden. Utrikes födda riskerar i större utsträckning förlorar sina arbeten trots att de har lika lång anställningstid, samma utbildning och kön och ålder som övriga. Skillnader finns också i fråga om möjligheterna till karriärutveckling och kompetensutveckling. Vidare har barn till utrikes födda som är födda i Sverige lägre sysselsättning än barn till inrikes födda föräldrar trots att de har samma utbildningsnivå och betyg. Integrationsverket konstaterar samtidigt att kunskapen är bristfällig om hur omfattande denna diskriminering är. Det är därför angeläget att göra fördjupade analyser som belyser skillnader mellan olika yrken och regioner.94 Oklart om myndigheternas insatser lett till ökad mångfald De få oberoende uppföljningar och utvärderingar som gjorts av myndigheternas insatser pekar på att arbetet med mångfald kommer att ta tid och att mycket återstår innan mångfaldsarbetet har integrerats i personalpolitiken och den egna organisationen. Länsstyrelsen i Västra Götaland framhåller i sin granskning av mångfaldsplaner i Västra Götaland att utvecklingsarbete ”som syftar till förändringar av attityder och värderingar tar tid. Planeringshorisonten bör vara 3–10 år för att vara realistisk och inte som i dag 1–2 år.”95 Integrationsverket redovisar i årsredovisningen för år 2003 flera iakttagelser om resultaten av myndigheternas åtgärder. Verket har genomfört flera olika projekt och kommer dessutom att slutföra en studie om 17 myndigheters mångfaldsarbete. De resultat som verket redovisar i sin årsredovisning för år 2003 gör gällande att myndigheternas planer inte har utvecklats tillräckligt mycket. Myndigheterna har inte heller tagit till sig de råd som DO utfärdat i 93 Integrationsverket (2004b) s.100. Integrationsverket (2003b, 2004b). 95 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2001), s.14. 94 58 sin handbok. Vidare finner verket att mångfaldsfrågorna ännu inte kopplats till den egna organisationen eller personalpolitiken.96 KKR har granskat myndigheternas kompetensförsörjning under år 2003. Rådet granskade bland annat i vilken utsträckning myndigheterna sätter mål för mångfaldsarbetet och analyserar sina åtgärder. KKR fann att nästan hälften av myndigheterna tog upp mångfald, trots att inget uttryckligt krav ställdes av regeringen i samband med myndigheternas redovisning av kompetensförsörjning. En tredjedel satte dessutom mål för arbetet och en fjärdedel uppgav att de hade upprättat handlingsplaner. Enligt KKR:s rapport tyder detta på att myndigheterna är mycket medvetna ”om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse”.97 För samma år, 2003, gjorde regeringen en liknande resultatbedömning som KKR. Regeringen fann att drygt 60 procent uppmärksammade mångfaldsfrågan och att ett flertal bedrev ett aktivt arbete. ”Regeringen tolkar det som att mångfaldsarbetet i ökad omfattning ses som en naturlig del i myndigheternas arbetsgivarpolitik”.98 En viss skillnad kan således konstateras mellan de rapporter som tagits fram av regeringen och dess stabsorgan inom förvaltningspolitiken och Integrationsverket. I Integrationsverkets rapport framkommer mycket som talar för att medvetenheten om mångfaldsfrågor har ökat men att det saknas grund för att slå fast att mångfaldsarbetet har integrerats som en etablerad del i myndigheternas organisation och verksamhet. 96 Integrationsverket (2003a). Statens kvalitets- och kompetensråd (2003a), s.19. Rapporten har utarbetats av Vasco Advisors AB. 98 Prop. 2003/04:01, Utgiftsområde 2, bilaga 1, s.19. 97 59 60 Referenser Lagar och förordningar Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Verksförordningen (1995:1322). Förordning (1994.272) med instruktion för Arbetsgivarverket. Förordning (1998:201) med instruktion för Integrationsverket. Förordning (1998:1647) med instruktion för Statens kvalitets- och kompetensråd. Förordning om (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (AgVFS 2003:7 A 2) om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier. Regeringsformen 1974:152 Jämställdhetslagen (1991:433) Lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Lag (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Lag (2003:307) om förbud mot diskriminering. Offentligt tryck Prop.1997/98:16, Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik. Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarens tjänst. Prop. 1997/98:177 Ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Prop. 1998/1999, Utgiftsområde 8, bilaga 13. Budgetpropositionen för 1999. Prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 2 bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling. Prop. 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering. 61 Prop. 2003/04:01, Utgiftsområde 2, bilaga 1, Statsförvaltningens utveckling. Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 1, Statsförvaltningens utveckling. Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik. Skr. 2001/02:129 Integrationspolitik för 2000-talet. Skr. 2001/02:83 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Bet. 2003/04 AU1 Utgiftsområdena 13 Arbetsmarknad och 14 Arbetsliv SOU 1997:48 Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Kommittén angående den arbetsgivarpolitiska delegeringen. SOU 2002:32 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten – en samlad utvärdering. Betänkande av Arbetsgivarpolitikutredningen. SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. Ds 2004:23 Alla lika olika – mångfald i arbetslivet. Ds 2004:65 Öppna dörrar – sänkta trösklar, slutrapport från arbetsgruppen Samverkan för arbetsmarknadsintegration. Regeringskansliet Finansdepartementet (1997), Beslut om att myndigheterna skall redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Finansdepartementet (1998), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Finansdepartementet (2003a), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Finansdepartementet (2003b), Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Arbetsgivarverket. Finansdepartementet (2003c), Myndigheternas redovisning av kompetensförsörjningen för 2003 – en vägledning. Finansdepartementet (2004a), Delrapport från Arbetsgruppen för generella frågor i myndighetsstyrningen. 62 Finansdepartementet (2004b), Handledning för regleringsbrev för år 2004. Finansdepartementet (2004c), Cirkulär om mål och resultatdialoger år 2004 Cirkulär nr Fi 2004:1 Finansdepartementet (2004d), Checklista för uppföljning av myndighetens arbetsgivarpolitik. Justitiedepartementet (1999), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Justitiedepartementet (2000a), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Justitiedepartementet (2000b), En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. Justitiedepartementet (2001a), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Justitiedepartementet (2001b), Regleringsbrev för budgetåret 2002 avseende Integrationsverket. Justitiedepartementet (2002), Uppdrag till myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning m.m. Justitiedepartementet (2003), Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Integrationsverket. Justitiedepartementet (2004), Förordnanden av ledamöter i arbetsgruppen med uppgift att se över genomförandet och uppföljningen av integrationspolitiken inom ett antal politikområden. Kulturdepartementet (1999) Uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda. (Ku1999/2927/IM) Näringsdepartementet Dir 2002:11 (2002), En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Näringsdepartementet (2003) Sveriges handlingsplan för sysselsättning 2003. Statsrådsberedningen (2003), Regeringsförklaring för 2003. 63 Andra myndigheter Arbetsgivarverket (2002) Statligt anställda med utländsk bakgrund. Arbetsgivarverket (2004) PM Utlandsfödda i statlig anställning. Integrationsverket (2001) Vad gör myndigheterna för integrationen? En analys av myndigheters årsredovisningar och tillämpning av integrationsförordningen. Integrationsverket (2002), Delrapport II Etnisk mångfald på frammarsch. Integrationsverket (2003a) Hinder och möjligheter – en årsredovisning av regeringsuppdraget Etnisk mångfald i arbetslivet. Integrationsverket (2003b) Rapport Integration 2002. Integrationsverket (2003c) Mångfald som verksamhetsstrategi. Integrationsverket (2004a), Årsredovisning för Integrationsverket 2003. Integrationsverket (2004b), Rapport Integration 2003. Länsstyrelsen i Västra Götaland (2001) Staten som föredöme. En enkätundersökning av förekomsten av mångfaldsplaner i Västra Götalands län. 2001:63. Länsstyrelsen i Stockholms län (2003) Mångfaldsplan 2004-2006. Ombudsmannen för etnisk diskriminering (1999)DO:s handbok för aktiva åtgärder. Ombudsmannen för etnisk diskriminering (2004), Årsredovisning för DO år 2003. Verket för näringslivsutveckling (2002) Mångfaldsarbete vid Nutek/Almi MB (Inklusive handlingsplan för etnisk mångfald - 02/03). Rådet för Integration i Arbetslivet (2003), Mångfald i arbetslivet. Vägledning för företag, myndigheter och organisationer. Statens kvalitets- och kompetensråd (2003), Analys av de statliga myndigheternas kompetensförsörjningsredovisningar 2003. Statens kvalitets- och kompetensråd (2003), Om betydelsen av strategisk kompetensförsörjning. Statens kvalitets- och kompetensråd (2004), Årsredovisning för KKR år 2003. 64 Utvecklingsrådet för den statliga sektorn (2000), Mångfald i organisationer. Utvecklingsrådet för den statliga sektorn (2003), Att leda olikheter. Värmlands läns allmänna försäkringskassa (2003), Ökad etnisk mångfald inom offentlig förvaltning i Värmland. Rapport nr 22. Övriga källor Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration, feb 2004. 65 66 Bilaga 1 Uppdraget 67 68 69 70 Bilaga 2 Intervjupersoner Myndigheter Ekonomistyrningsverket Cecilia Aste administrativ chef Angela Berthelsen personalhandläggare Ekobrottsmyndigheten Berit Bjuvberg personalchef Fiskeriverket Christina Wackerberg (telefonintervju) personalchef Folkhälsoinstitutet Ulla Marklund samordningschef Integrationsverket Andreas Carlgren generaldirektör Abdullahi Aress, analyschef Christina Lindblom, förvaltningschef Kustbevakningen Maj-Gun Larsson, (telefonintervju) personalhandläggare Lantmäteriverket Britt-Marie Andersson (telefonintervju) personaldirektör Christina Wallin (telefonintervju) personalhandläggare Länsstyrelsen i Jämtlands län Kerstin Omrell (telefonintervju) personalchef Länsstyrelsen i Stockholms län Lena Söderholm Kalmendal integrationshandläggare 71 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Margareta Wadstein, DO Anders Bergstrand, jurist Premiepensionsmyndigheten Anita Wallgren personalchef Kerstin Pershagen personalenhetschef Riksarkivet Lena Fröjdstedt personalchef Socialstyrelsen Barbro Hedberg Gard personalspecialist Eva Lindgren administrativ direktör Statens arbetsgivarverk Birgitta Isaksson-Perez generaldirektör Elisabeth Sundén enhetschef Karin Albrektsson utredare Statens jordbruksverk Christina Hvirf (telefonintervju) personalhandläggare Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) Kerstin Borg Wallin generaldirektör Bengt Eriksson utvecklingsdirektör Statens kärnkraftsinspektion Ann Cathrin Jonsson (telefonintervju) personalchef Statens räddningsverk Lennart Hansson Böe personalchef Statens skolverk Anna-Lisa Melldén t f personalchef Fredrik Isaksson expert 72 Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete Verket för näringslivsutveckling Iris Williams personalplanerare Birgitta Holmström personalplanerare Solveig Edelryd personalchef Regeringskansliet Finansdepartementet Marianne Kling kansliråd Anna Centerstig departementssekreterare Försvarsdepartementet Mikael Wolfbrandt departementssekreterare Keijo Ekelund departementssekreterare Förvaltningsavdelningen Margareta Hammarberg personalchef Justitiedepartementet Lars G Johansson departementsråd Anna Enwall departementssekreterare Michael Hagos (telefonintervju) departementssekreterare Eva Cederholm Cars kansliråd Arjun Bakhsi politisk sakkunnig Utbildningsdepartementet Sten Ljungdahl, kansliråd Socialdepartementet Bengt Rönngren departementssekreterare Statsrådsberedningen Madeleine Harby Samuelsson politisk sakkunnig 73 74 Bilaga 3 Kartläggning av myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald (Delredovisning lämnad till regeringen den 31 mars 2004) Förekomsten av handlingsplaner Statskontoret genomförde en kartläggning av 234 myndigheter som lyder direkt under regeringen och deras arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. 63 procent av myndigheterna uppger att de har en fastställd handlingsplan. Små myndigheter – de som har under 50 anställda – har i mindre utsträckning handlingsplaner medan de största – över 500 anställda – har det i högre utsträckning. Förekomsten av handlingsplaner ökar i takt med storleken på myndigheten – ju större myndighet desto större sannolikhet att de har en handlingsplan. Handlingsplanens innehåll I nästan samtliga fall svarade myndigheterna att handlingsplanen innehåller åtgärder gällande rekrytering. Den näst vanligaste åtgärden gällde utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser. Myndigheternas storlek har betydelse för hur insatserna prioriteras – de största myndigheterna har i högre utsträckning än övriga, åtgärder för utbildning/kompetensutveckling och i mindre utsträckning åtgärder för anpassning av arbetsförhållanden. De minsta myndigheterna har i mindre utsträckning åtgärder för information och utbildning/kompetensutveckling. Hälften av myndigheterna med handlingsplaner har mätbara mål inom ett eller flera av ovan nämnda områden, de allra minsta i något lägre utsträckning. Myndigheter utan fastställd handlingsplan 36 procent av myndigheterna har inte har gjort någon handlingsplan. Av de 80 myndigheter som saknar handlingsplan räknar 63 procent med att kunna fastställa en sådan under år 2004. Myndigheter med minst 100 eller fler anställda, är överrepresenterade här. En övervägande del av de övriga myndigheter där inget mångfaldsarbete pågår, har framför allt anfört att de har för få anställda för att bedriva mångfaldsarbete. Åtgärder vid sidan av handlingsplanen Det är inte särskilt vanligt att myndigheter vidtar andra åtgärder vid sidan av handlingsplanen för att öka den etniska och kulturella mångfalden. Knappt hälften av myndigheterna – i mindre utsträckning de allra minsta – har vidtagit andra åtgärder för att öka mångfalden. Av vårt enkätmaterial framgår bl.a. att många myndigheter som inte har en handlingsplan ändå tillämpar 75 åtgärder som är vanliga i handlingsplanen inte minst i samband med rekrytering. 44 procent av myndigheterna utan handlingsplan anger att de vidtagit andra åtgärder. Av de åtgärder som nämns är det främst vid rekrytering som mångfaldsaspekten kommer in. Andra typer av åtgärder som nämns är praktikplatser och olika typer av samverkansprojekt med andra myndigheter. Behov av externt stöd Det är förhållandevis få myndigheter, endast 22 procent, som uppger att de behöver någon form av externt stöd i mångfaldsarbetet. Behovet av stöd ökar i takt med storleken på myndigheten. Av de största myndigheterna har således 41 procent behov av stöd och de flesta av dem har en fastställd handlingsplan. Det stöd som man ser framför sig handlar företrädesvis om externa resurser för utbildning och information av anställda men kanske mest återkommande är behovet av erfarenhetsutbyte med andra myndigheter. 1 Kartläggningen Genomförande och metod Statskontoret har kartlagt 234 myndigheter som lyder direkt under regeringen.99 Enkätundersökningen påbörjades genom att en enkät tillställdes myndighetschefen. Några dagar innan svarstidens utgång gjordes en postal påminnelse till de myndigheter som då inte besvarat enkäten. Någon vecka efter svarstiden utgång gjordes en telefonpåminnelse till de myndigheter vars svar saknades. Vi fick 221 svar vilket innebär att svarsfrekvensen blev 94 procent. Det innebär också att resultatet är tillförlitligt och representativt för målgruppen. Svarsfrekvensen framgår av nedanstående sammanställning. Antal myndigheter enligt sändlista Bortfall Antal inkomna svar Svarsfrekvens 234 13 221 94 % En del av bortfallet förklaras av att myndigheternas verksamhet flyttats till en annan myndighet – det gäller Överklagandenämnden för totalförsvaret som numera ingår i Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) och Centrala försöksdjursnämnden (CFN) vars verksamhet har övertagits av Djurskyddsmyndigheten. Andra förklaringar till bortfallen kan vara att myndigheterna ifråga har ansett att antalet anställda har varit för få för att det ska vara någon mening med att upprätta en handlingsplan och/eller arbeta med 99 Sifo har medverkat i detta arbete genom att genomföra enkätundersökningen. 76 mångfaldsfrågor. De myndigheter som inte har svarat på enkäten är följande: • • • • • • • • • • • • • Centrala försöksdjursnämnden (verksamheten flyttad till Djurskyddsmyndigheten) Handikappombudsmannen Högskolan i Kristianstad Livsmedelsekonomiska institutet Länsstyrelsen i Jämtlands län Länsstyrelsen i Västerbottens län Länsstyrelsen i Örebro län Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning Specialskolemyndigheten Statens biografbyrå Totalförsvarets forskningsinstitut Gentekniknämnden (2 personer) Överklagandenämnden för totalförsvaret (ingår numera i SPF). Telefonpåminnelse gjordes till 26 myndigheter. Tre myndigheter har inte kunnat nås medan övriga redan skickat in eller visat en positiv vilja att göra detta. Datainsamlingen ägde rum 12 januari–13 februari. Delredovisningen har genomförts av Anita Bashar Aréen, uppdragsledare, och Elisabeth Wallman. 1.2 Förekomsten av handlingsplaner Av de 221 myndigheter som har svarat på enkäten uppger sammantaget 63 procent eller 141 myndigheter att de har en fastställd handlingsplan. Små myndigheter – de som har under 50 anställda – har i mindre utsträckning handlingsplaner medan de största – över 500 anställda – har det i högre utsträckning (se figur 1 och bilaga 3). Förekomsten av handlingsplaner ökar i takt med storleken på myndigheten – ju större myndighet desto större sannolikhet att de har en handlingsplan. Även de myndigheter som har en regional organisation har i högre utsträckning handlingsplaner. Dessa myndigheter är som regel också större. 77 Figur 1 Myndigheter som har handlingsplan, Bas: samtliga Totalt 63 Antal anställda <50 47 50 -100 63 101 -500 67 >500 78 Org.nivå Central 64 Regional 80 Lokal 71 0% 20% 40% 60% 80% 100% Källa: Sifo Research & Consulting. En tredjedel av handlingsplanerna har tillkommit under år 2000 dvs. året efter det att myndigheterna fick i uppdrag av regeringen att ta fram handlingsplaner.100 De senaste tre åren har antalet fastställda handlingsplaner varit förhållandevis jämn (ca 20 procent). På de större myndigheterna har det tagit något längre tid att skapa en handlingsplan. Detta kan kanske förklaras av att den administrativa processen är något mer tungrodd i en större organisation. För myndigheter som har en regional nivå gäller handlingsplanen i 80 procent av fallen även för den regionala nivån. Motsvarande för den lokala nivån är 71 procent (se figur 1). Några myndigheter – bl.a. Domstolsverket och Kriminalvårdsstyrelsen – påpekar att deras regionala delar är fristående myndigheter och att deras (i denna fråga svarat som om de endast varit ett centralt organ) svar avser den centrala myndighetens uppfattning. Resultatet är således något otydligt men torde ändå kunna tolkas så att finns det en handlingsplan för en myndighet med regional och/eller lokal organisation så gäller denna även för den regionala/lokala organisationen. 100 78 Ku 1999/2927/IM 1.3 Handlingsplanens innehåll Vi vet alltså att 63 procent av alla myndigheter har en fastställd handlingsplan. Men vad innehåller handlingsplanen och hur används den? I enkäten frågade vi om handlingsplanen innehåller åtgärder inom följande områden: • • • • • • Rekrytering Information Utbildning/kompetensutveckling Kartläggning och analys av den etniska och kulturella mångfalden Anpassning av arbetsförhållanden Förebyggande av etniska trakasserier. Det visade sig att flertalet av ovannämnda åtgärder finns i handlingsplanerna (se figur 2 och bilaga 3). I 96 procent av fallen svarade myndigheterna att handlingsplanen innehåller åtgärder gällande rekrytering. Den näst vanligaste åtgärden gällde utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser. Därefter uppger myndigheterna att 76 procent av åtgärderna gäller insatser för förebyggande av etniska trakasserier och 75 procent gäller informationsinsatser. Endast åtgärder som ”kartläggning och analys av den etniska och kulturella mångfalden” samt ”anpassning av arbetsförhållanden” finns i mer begränsad omfattning med undantag för myndigheter med 50–100 anställda där förekomsten är högre. Vi tolkar resultatet så att mindre myndigheter utan större problem kan ta reda på personalens etnicitet till skillnad från större myndigheter där enkät eller motsvarande skulle vara nödvändigt vilket många myndigheter motsätter sig av integritetsmässiga skäl. 79 Figur 2 Handlingsplanens innehåll, Bas: har handlingsplan (63%) Åtgärder rörande: Rekrytering 96 Information 75 Utbildning/ kompetensutv. 80 Kartläggning och analys 32 Anpassning av arbetsförhåll. 57 Förebyggande av etniska trakass. 0% 76 20% 40% 60% 80% 100% Källa: Sifo Research & Consulting. Finns det några andra skillnader avseende innehållet handlingsplanerna beroende på myndighetens storlek? Ja, det är tydligt att myndigheternas storlek har betydelse för hur insatserna prioriteras – de största myndigheterna har i högre utsträckning än övriga, åtgärder för ”utbildning/kompetensutveckling” och ”förebyggande av etniska trakasserier” och i mindre utsträckning ”anpassning av arbetsförhållanden”. De minsta myndigheterna har i mindre utsträckning åtgärder såsom ”information” och ”utbildning/ kompetensutveckling”. För att få en uppfattning om hur pass konkreta målen är i handlingsplanerna frågade vi om myndigheterna arbetar med mätbara mål. Endast hälften av myndigheterna med handlingsplaner arbetar med mätbara mål inom ett eller flera av ovan nämnda områden, de allra minsta myndigheterna i något lägre utsträckning. Resultatet kan ses som en indikation på att många myndigheter har svårt att ta fram och utveckla mätbara mål. Detta framkommer även i ett par fall i de öppna svaren. 80 3 Myndigheter utan fastställd handlingsplan Av de 221 myndigheter som svarat är det 36 procent eller 80 myndigheter som inte har gjort någon handlingsplan. Dessa myndigheter fick frågan var i processen arbetet med handlingsplanen befinner sig. Resultatet framgår av figur 3 och bilaga 4. I en tredjedel av fallen pågår inget arbete alls, i en tredjedel är arbetet i planeringsfasen och resterande tredjedel fördelar sig på övriga processteg, dvs. direktivfasen, genomförandefasen respektive beslutsfasen. De större myndigheterna ligger längre fram i arbetet. Figur 3 Myndigheter utan handlingsplan (36%), handlingsplanens läge i processen i direktivfasen 5 i planeringsfasen 36 i genomför.fasen i beslutsfasen 19 6 Inget arbete pågår 0% 31 20% 40% 60% 80% 100% Källa: Sifo Research & Consulting. Av de 80 myndigheter som saknar handlingsplan räknar 63 procent eller 50 myndigheter med att kunna fastställa en sådan under år 2004. Myndigheter med minst 100 eller fler anställda, är återigen överrepresenterade här. De flesta av dessa har inte besvarat frågan om varför arbetet med handlingsplanen inte påbörjats. De som besvarat frågan har antingen anfört ett eller ofta fler av nedanstående orsaker. Cirka 20 myndigheter ansåg att de var för små personalmässigt för att bedriva ett sådant arbete. 12 myndigheter anförde också resursbrist. 15 nämnde hög arbetsbelastning medan 12 anförde 81 att det inte upplevdes som nödvändigt. Annat som anförts är att andelen födda i utlandet redan är så stor inom myndigheten att man uppnått målet. Av de 25 myndigheter där inget arbete pågår uppges orsakerna vara följande: Liten myndighet/få anställda Resursbrist Hög arbetsbelastning Upplevs ej som nödvändigt Annat 80 % 28 % 28 % 40 % 40 % Under rubriken annat döljer sig bl.a. att myndigheten är liten och att detta åberopas som särskilt skäl. Av de 25 myndigheterna tillhör 18 gruppen med färre än 50 anställda. 13 myndigheter har inte svarat på vår enkät. Dessa myndigheter återfinns inom alla departementsområden. Vi har gjort en jämförelse mellan departementsområdets samtliga myndigheter och hur många av dem som ännu inte har gjort en handlingsplan och hur stor procentandelen utan handlingsplan blir på respektive departement. Vi har inräknat de myndigheter som ej givit svar bland myndigheter utan handlingsplan (HP). Departement Justitiedep. Utrikesdep. Försvarsdep. Socialdep. Finansdep. Utbildningsdep. Jordbruksdep. Kulturdep. Miljödep. Näringsdep. Sammanlagt HP 11 9 6 10 29 31 6 11 4 24 141 Ej HP 4 3 3 4 10 23 3 13 7 10 80 Ej svar 1 0 2 1 3 2 2 1 0 1 13 Totalt 16 12 11 15 42 56 11 25 11 35 234 % ej HP 31 25 45 33 31 45 45 56 64 31 40 Eftersom vissa departement har få myndigheter, kan en utebliven handlingsplan där, ge en stor procentandel men vi menar att trenden ändå säger något om hur viktig frågan bedöms vara inom respektive departementsområde. Kulturdepartementet som procentuellt har hög andel myndigheter utan handlingsplan, har dock aktualiserat frågan om etnisk och kulturell mångfald under hösten 2003. Mångkulturellt centrum i Fittja har fått i uppdrag att studera och analysera hur myndigheter, institutioner, stiftelser och bolag inom Kulturdepartementets ansvarsområde arbetar med kulturell mångfald i sin verksamhet. Resultatet av detta har inte hunnit ge något avtryck i vår enkät. 82 3.1 Åtgärder vid sidan av handlingsplanen Knappt hälften av myndigheterna – i mindre utsträckning de allra minsta – har vidtagit andra åtgärder för att öka mångfalden. Av vårt enkätmaterial framgår bl.a. att många myndigheter som inte har en handlingsplan ändå tillämpar åtgärder som är vanliga i handlingsplanen inte minst i samband med rekrytering. 44 procent av myndigheterna utan handlingsplan anger att de vidtagit andra åtgärder. Åtgärder för att öka medvetenheten om mångfaldsfrågor inom en myndighet kan ske med olika metoder vid sidan av arbetet att utforma en handlingsplan. I de öppna svaren har 98 myndigheter svarat att man har vidtagit andra åtgärder vid sidan av handlingsplanen. Av dem har 57 myndigheter en fastställd handlingsplan och 41 myndigheter saknar en sådan. I tabellen nedan återges olika typer av åtgärder vid sidan av handlingsplanen som framkommit i vår enkät.101 Typ av åtgärder Antal myndigheter Rekrytering 26 Utbildning/information 17 Praktikplats 12 Annons 11 Särskilda råd/handläggare 6 Samverkansprojekt 6 Aktiv rekrytering 5 Policy 3 Av de åtgärder som nämns är det främst vid rekrytering som mångfaldsaspekten kommer in. Behovet av mångfald framhålls i rekryteringsannonser i den meningen att en del myndigheter säger sig utforma rekryteringsannonser så att det klart framgår att annan etnisk och kulturell bakgrund kan vara en tillgång. Ett flertal myndigheter bedriver aktiv rekrytering internationellt, detta gäller främst forskningsmyndigheter. Praktikplatserna är av olika typ, t.ex. har ett antal myndigheter erbjudit sig att delta och erbjuda praktikplats i den preparandutbildning för invandrade akademiker som bedrivs av Statens kvalitets- och kompetensråd. Flera myndigheter talar om en ny personalpolicy där mångfald beaktas och att man samverkar både i interna råd och med andra myndigheter runt frågeställningarna. Under rubriken utbildning återfinns olika typer av mångfaldsutbildning från föreläsningar, personaldagar och teaterföreställningar till externa seminarier för chefer och övrig personal. 101 Se även bilaga 3. 83 Några myndigheter har särskilda handläggare eller råd för att hantera mångfaldsfrågan men det är inte särskilt vanligt att myndigheten avsätter särskilda resurser för mångfaldsfrågor. Det förekommer också särskilda projekt och tester inom området. Exempel på detta är samverkansprojektet ”Mångfald i offentlig förvaltning” och Mercuri Urvals studie på uppdrag av Integrationsverket för att analysera och hitta förbättringsområden för rekrytering utifrån mångfaldsperspektiv. Det finns också myndigheter som diskuterar hur man ser på hinder och möjligheter att anställa invandrare där bristande svenskkunskaper och/eller kulturella skillnader kan utgöra problem. Ett fåtal myndigheter säger att kravet på svenskt medborgarskap är en begränsning för att kunna anställa invandrare. Myndigheterna ombads att i förekommande fall skicka med dokument som belyser dessa åtgärder vid sidan av handlingsplanerna. 1.4 Behov av externt stöd 22 procent eller 47 myndigheter uppger att de behöver externt stöd för att öka den etniska mångfalden. Behovet ökar med storleken på myndigheten. Av de största myndigheterna har således 41 procent behov av stöd. Av de myndigheter som uppger att de behöver externt stöd har, inte helt oväntat, de flesta en handlingsplan (36 myndigheter). Resultatet är en tydlig indikation på att det inte är så många myndigheter som behöver stöd och de som behöver det – har redan vidtagit åtgärder och/eller är intresserade av mångfaldsfrågor. De öppna svaren visar att myndigheterna efterfrågar ökad kunskap i mångfaldsfrågor om än i olika former. Externa resurser för utbildning och information av anställda anförs men kanske mest återkommande är behovet av erfarenhetsutbyte med andra myndigheter i form av nätverksdeltagande och goda exempel. Andra typer av externt stöd gäller stöd i det praktiska arbetet med att ta fram kvantitativa mått men även riktlinjer från regeringen med vad man menar med mångfald, hur man fastställer nuläget m.m. Stöd av DO, Integrationsverket och andra organisationer som har kompetens i mångfaldsfrågor samt utbildning från dessa efterfrågas också i ett par fall. 84 1.5 Avslutande kommentar I en avslutande fråga i enkäten fick myndigheterna tillfälle att lämna övriga synpunkter med anledning av enkätundersökningen. 85 av de 217 svarande myndigheterna har lämnat synpunkter av mycket varierande slag. Frånsett de myndigheter som tagit tillfället i akt att framföra när och hur de kommer att revidera handlingsplaner och policy, framkommer här både frågor om behov av utbildning som skapar förmåga att överbrygga kulturella skillnader till problem med att mäta etnicitet p.g.a. personalens behov av integritet. Några myndigheter framställer den låga rörligheten på arbetsmarknaden och få anställda som en förklaring till varför mångfalden inte är större på myndigheterna. En annan orsak som framförs här av en handfull myndigheter är att andelen anställda med utländsk bakgrund redan vida överstiger målet. En myndighet efterlyser en standardplan som skulle kunna tjäna som en förebild för andra myndigheter. Andra myndigheter säger att mångfaldsarbetet är en process som måste få ta lång tid. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering framhåller att Regeringskansliet måste ge mer ledning i frågan. Hur beaktas religiös mångfald och hur tar vi hänsyn till nationella minoriteter? 85 Myndighetsspecifik information Bilaga 3 Myndigheter med handlingsplan Fråga 6: Innehåller planen åtgärder på följande områden? a) rekrytering b) information c) utbildning/kompetensutveckling d) kartläggning, analys av personalens etnicitet e) anpassning av arbetsförhållanden f) förebyggande av etniska trakasserier Fråga 14: Har myndigheten vidtagit andra åtgärder vid sidan av HP för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda? Nej Ja: a) rekrytering b) utbildning/information c) praktikplats d) annons e) särskilda råd/handläggare f) samverkansprojekt g) aktiv rekrytering h) policy Fråga 6 Fråga 14 abcef nej abcef cf abcef nej alla nej aef nej abcf bcg abcef b alla f abcf nej abc nej abcef f ace e Finansdepartementet Arbetsgivarverket Ekonomistyrningsverket Finansinspektionen Konjunkturinstitutet Lotteriinspektionen Riksskatteverket/Skatteverket Statens fastighetsverk Tullverket Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Kalmar län Länsstyrelsen i Dalarnas län Länsstyrelsen i Gotlands län 86 Länsstyrelsen i Gävleborgs län Länsstyrelsen i Jämtlands län Länsstyrelsen i Jönköpings län Länsstyrelsen i Kronobergs län Länsstyrelsen i Norrbottens län Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Södermanlands län Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen i Värmlands län Länsstyrelsen i Västernorrlands län Länsstyrelsen i Västmanlands län Länsstyrelsen i Västra Götalands län Datainspektionen Kammarkollegiet Statskontoret Statens bostadskreditsnämnd Statens Pensionsverk Statistiska centralbyrån abce nej Ej besvarat enkät abcef nej abcef nej ab ej svar abc alla abdef nej ej svar nej abc f alla gh abcf f abcef b abcf nej a b abcef nej abcef nej abcef f adf nej abcf nej abcf nej abcef nej abcf nej abcf h abcf nej abcef nej acdf bh acef nej abcde h alla h abf f abcef b acdf nej Ej bifogat HP Försvarsdepartementet Försvarets Materielverk Försvarsmakten Statens räddningsverk Styrelsen för psykologiskt försvar Totalförsvarets pliktverk Kustbevakningen Ej bifogat HP Jordbruksdepartementet Fiskeriverket Statens Livsmedelsverk Statens Jordbruksverk Sveriges lantbruksuniversitet Statens veterinärmedicinska anstalt Allmänna reklamationsnämnden Justitiedepartementet Brottsförebyggande rådet Brottsoffermyndigheten 87 Domstolsverket/Domstolsväsendet ad Fastighetsmäklarnämnden ac Riksåklagaren/Åklagarväsendet abcf Rikspolisstyrelsen/Polisorganisationen abcf Konsumentverket acf Kriminalvårdsstyrelsen abcf Rättsmedicinalverket aef Statens kvalitets- och kompetensråd abe Justitiekanslern ae Integrationsverket alla Ombudsmannen mot etnisk diskriminering(DO) acef fg nej ej svar bilaga f nej b g nej ja h Miljödepartementet Boverket Naturvårdsverket SMHI SIG aef nej abcf e abcef nej alla g abcef nej abcf b abc nej abcf nej alla nej abcef nej abcde nej af nej abce a abcde f abdef nej ace nej abcef g abcf nej abcd nej Kulturdepartementet Radio- och TV-verket Riksantikvarieämbetet Riksarkivet, Landsarkiven Riksutställningar Språk- och folkminnesinstitutet Statens musiksamlingar Talboks- och punktskriftsbiblioteket Arkitekturmuseet Statens försvarshistoriska museer Statens museer för världskultur Granskningsnämnden för radio och TV Utbildningsdepartementet Statens ljud- och bildarkiv Ungdomsstyrelsen Centrala studiestödsnämnden Statens skolverk 88 Ej bifogat HP Ej bifogat HP Högskoleverket Myndigheten för Sveriges nätuniversitet Internationella programkontoret Polarforskningssekretariatet Kungliga biblioteket Nämnden för hemslöjdsfrågor Rådet för forsknings- och utvecklingssamarbete Högskolan i Borås Göteborgs universitet Högskolan i Kalmar Högskolan i Trollhättan/Uddevalla Högskolan på Gotland Karlstads universitet Karolinska Institutet Kungl. Musikhögskolan i Sthlm Kungl. Tekniska högskolan Luleå tekniska högskola Lunds Universitet Malmö högskola Mitthögskolan Mälardalens högskola Operahögskolan i Sthlm Stockholms Universitet Södertörns högskola Umeå universitet Uppsala universitet Växjö universitet abcef nej abcde nej alla g a nej abc nej alla f abd ej svar abcf a alla g abcef e acdef fc alla e bcef g bcd nej abe g abcf f abcef nej abcef nej abcf nej abcef ej svar abcf nej abcdf nej bcdf nej bcf nej abcdf nej abcdf eg acdf b abcdf nej abcef nej abcef b abcef nej acdf ja abef nej acdef nej abcef nej abc nej Ej bifogat HP Näringsdepartementet Luftfartsverket Sjöfartsverket Svenska Kraftnät Patent- och registreringsverket Vägverket Post- och Telestyrelsen Banverket Konkurrensverket Arbetsmiljöverket Ej bifogat HP 89 Arbetsmarknadsverket med länsarbetsnämnderna. Sveriges geologiska undersökning Verket för näringslivsutveckling(NUTEK) Verket för innovationssystem(Vinnova) Statens haverikommission Jämställdhetsombudsmannen (Jämo) Handelsflottans kultur- och fritidsråd Statens institut för kommunikationsanalys Statens väg- och transportforskningsinstitut Institutet för tillväxtspolitiska studier Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering Arbetsdomstolen Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige abcf g acdf nej abcef nej acef nej acdef nej acef nej acef nej abcef nej alla f abdef nej abcf nej a nej abc ja Utrikesdepartementet Exportkreditnämnden aef Inspektionen för strategiska produkter ae Kommerskollegium alla Myndigheten för utländska investeringar i Sverige abce Migrationsverket abcdf Svenska institutet abcdf Utlänningsnämnden abc Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll aef Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete abcdf c nej b nej ja c nej nej nej Socialdepartementet Barnombudsmannen Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd Läkemedelsverket Smittskyddsinstitutet Socialstyrelsen Statens beredning för medicinsk utvärdering Statens folkhälsoinstitut Statens institut för särskilt utbildningsstöd Statens institutionsstyrelse Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor 90 abcef nej ab nej abe h abef nej abcef c ac nej abcef nej acdef nej adef g alla nej Ej bifogat HP Myndighetsspecifik information Bilaga 4 Myndigheter utan handlingsplan Fråga 11: Var i processen befinner sig arbetet med HP? I direktivfas 1 I planeringsfas 2 I genomförandefas 3 I beslutsfas 4 Inget arbete 5 Fråga 12: Varför pågår inte arbete med HP? Liten myndighet/Få anställda Resursbrist Hög arbetsbelastning Upplevs ej nödvändigt Annat 1 2 3 4 5 Fråga 13: När beräknas HP kunna fastställas? År 2004 År 2005 Längre fram 1 2 3 Fråga 11 Fråga 12 Fråga 13 Finansdepartementet Bokföringsnämnden Fortifikationsverket Insättningsgarantinämnden Länsstyrelsen i Hallands län Länsstyrelsen i Skåne län Länsstyrelsen i Östergötlands län Nämnden för offentlig upphandling Premiepensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Statens bostadsnämnd 5 1 4 1 5 1 1 3 2 1 3,4 3 3 2 3 3 5 1 1 5 4,5 1 Försvarsdepartementet Försvarets radioanstalt Försvarshögskolan Krisberedskapsmyndigheten 2 2 2 91 Jordbruksdepartementet Sametinget Statens utsädeskontroll Statens växtsortnämnd 2 1,2,3 2 2 5 1,5 1 Justitiedepartementet Ekobrottsmyndigheten Marknadsdomstolen Revisorsnämnden 2 Valmyndigheten 3 5 5 1 1,4,5 2 Lämnat redovisning av kompetensförsörjning 1 1 Miljödepartementet FORMAS IEH Institutet för ekologisk hållbarhet Kemikalieinspektionen Lantmäteriverket Statens kärnkraftsinspektion Statens strålskyddsinstitut Statens VA-nämnd 1 1 1 1 1 3 4 2 3 3 1 3 5 1 5 1 3 Moderna museet Nationalmuseum med Waldemarsudde 2 2,3 1 Naturhistoriska riksmuseet Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund 5 2,3,4 3 5 1 3 Konstnärsnämnden Forum för levande historia Livrustkammaren/Skokloster/Hallwylska Presstödsnämnden/Taltidningsnämnden Statens historiska museer Statens konstråd Statens kulturråd Svenskt biografiskt lexikon Statens biografbyrå 5 1 1 Lämnat jämställdhetsplan Kulturdepartementet 1 1 3 1 2 5 5 1,4 2 2 1 5 2,3 3 5 1 1 5 1 3 1 92 Redovisat projekt med anknytning till etnisk mångfald Utbildningsdepartementet 1 Blekinge tekniska högskola Danshögskolan 2 Dramatiska institutet Högskolan Dalarna 3 1 2 3 Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Skövde Idrottshögskolan i Stockholm Institutet för Rymdfysik Konstfack Kungl. Konsthögskolan Linköpings universitet Lärarhögskolan i Sthlm Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning Myndigheten för skolutveckling Nationellt centrum för flexibelt lärande Sameskolstyrelsen Specialpedagogiska institutet Teaterhögskolan i Sthlm 2 2 5 3 1,2,3,4 5 2 1 1 5 4,5 1 5 1,2,3 1 5 1,2,3 1 1,2 3 2 1 4 2 3 2 5 Lämnat plan för likabehandling och mångfald 1 1,3,5, 2 Lämnat plan för likabehandling och mångfald 3 2 Lämnat rekryteringsprogram 1 1 5 3 2 Verket för högskoleservice Vetenskapsrådet Örebro universitet Överklagandenämnden för studiestöd 1 1 3 Lämnat likabehandlingsplan samt svar till Kulturdep ang. mångfald 1,2,3,4,5 2 2 5 3 5 1 2 1,2,3,5 1 3 Näringsdepartementet 2 Arbetslivsinstitutet Elsäkerhetsverket Glesbygdsverket Medlingsinstitutet Patentbesvärsrätten Rikstrafiken Rymdstyrelsen Skogsstyrelsen med skogsvårdsstyrelsen 3 3 2 1 2 1 Statens energimyndighet Turistdelegationen 4 1 3 1 2 5 1 1 2 5 3 1,2,3,4 2 5 Policy för mångfaldsarbete i vid bemärkelse 14 93 Utrikesdepartementet Svenska institutet för europapolitiska studier Nordiska Afrikainstitutet Folke Bernadotteakademin FBA 5 1 1 3 1 1 1 Socialdepartementet Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap Institutet för psykosocial medicin Läkemedelsförmånsnämnden Riksförsäkringsverket/fk 94 5 1 2 1,2,3 2 4 5 Statskontorets publikationer för 2003 — 2004 2003 03:1 03:2 03:3 03:4 03:5 03:6 03:7 Diarier på Internet. Vägledning för myndigheter. 75 kr. Styrningen av länsarbetsnämndernas verksamhet. Ett statligt åtagande inom stiftelsen Byggdok? Vägledning. XML-Teknik och Metadata, version 2. Finns endast i pdf-format Statsbidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys. Abonnentväxlar och stödsystem. Vägledning för tillämpning av ramavtal. Produkter och tjänster för Informationsförsörjning 2002. Vägledning för tillämpning av ramavtal. 03:8 Öppen programvara. 03:8A Free and Open Source Software – a feasibility study. Appendix 1: Extensive survey. 03:9 Lyssna för att lära och lova. Utvärdering av försöksverksamhet med servicedialog och serviceåtaganden. 100 kr 03:10 Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra? 03:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. 03:12 Uppdrag och upphandling i lantmäteriet. Underlag för Lantmäteriutredningen. 03:13 Elektroniska urkunder. 03:14 EU:s nya förvaltningsorgan och trepartsavtal. En delrapport. 03:15 Folkbildningsrådets myndighetsroll – ett vägval. 03:16 Statens styrning – En egeninitierad förstudie om relationerna mellan staten, landstingen och kommunerna. 03:17 Fem myndigheter i samarbete mot deltidsarbetslösheten – en studie av Helaprojektet. 03:18 Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk förvaltning. 03:18A Internetanvändare och den offentliga sektorns webbplatser. Bilaga till Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk förvaltning. 03:19 Lokalt omställningsarbete – statligt ingrepp eller kommunalt ansvar? En utvärdering av omställningsarbetet efter försvarsnedläggningar inom kommuner. 03:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. 03:21 En medborgarundersökning för förvaltningen – Analys av olika upplägg. Finns på www.statskontoret.se 03:22 Klara villkor för sponsring av statlig verksamhet. 03:23 Ledningssystem för informationssäkerhet vid 24 timmarsmyndigheter – Vägledning och mallregelverk. 03:24 Målstyrningssystemet för ungdomspolitiken. 03:25 Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag. 03:26 Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och analysmodell. 03:26B Hur mycket styr staten kommunerna och landstingen? Ett diskussionsunderlag från Statskontoret. 03:27 Effektivare tillsyn över energimarknaderna. 03:28 Vägledning – XML-Metadata. Utgåva 1:3. Finns endast i pdf-format. 03:29 Förvaltningssamverkan inom EU. 2004 04:1 04:2 04:3 04:4 04:5 04:6 04:7 04:8 04:9 04:10 04:11 04:12 04:13 04:14 04:15 04:16 04:17 04:18 Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet. Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. Östersjömiljard 2 – mer än företagsfrämjande. Nej till euron! Samverkansgruppens och den offentliga sektorns anpassningsåtgärder vid tidpunkten för folkomröstningen 2004. Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional utveckling? Svensk förvaltningspolitik i Europa. E-tjänster på myndigheternas webbplatser – tendenser. Finns endast i pdf-format. Fammi. Ett institut för kunskapsutveckling och kunskapsspridning inom primärvården. Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av Myndighetssverige. Spelar utvärderingar någon roll? En förstudie om utvärderingselementen inom öppna samordningsmetoden. E-tjänster och besökare på offentliga webbplatser tendenser och lägesbeskrivning februari 2004. Finns endast i pdf-format. Asylsökande barns skolgång. Systematiskt arbetsmiljöarbete. En utvärdering av Arbetsmiljöverkets insatser. Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag. En konsekvensanalys. Individuella handlingsplaner vid arbetsförmedlingen. En utvärdering. Det nya Arbetsmarknadsverket. Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer. Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten?
