Möjligheter och begränsningar i det
internationella samarbetet
- det svåra kollektiva handlandet
•
Gun-Britt Andersson
December 20091
Global Utmaning är en fristående tankesmedja.
Vi är ett kvalificerat nätverk från samhälle, näringsliv och forskning som verkar för lösningar på de
globala utmaningar som rör ekonomi, miljö och demokrati.
Globala gemensamma nyttigheter mot klimatkrisen, finanskrisen,...
- möjligheter och begränsningar i det internationella samarbetet
Utgiven av Global Utmaning
Stockholm, december 2009
Författare: Gun-Britt Andersson
Projektledare: Carl von Essen
Sveavägen 66 • 111 34 Stockholm • Sweden • www.globalutmaning.se
1. Bakgrund och sammanfattning
Med globaliseringen har frågor som är
gränsöverskridande och som förutsätter internationellt
samarbete blivit fler. En flora av organisationer för att
ta sig an uppgifterna har växt fram under det senaste
århundradet och särskilt efter det Andra Världskriget.
En hel del som har karaktären av globala
gemensamma nyttigheter har skapats, som regler för
flygsäkerhet, utrotandet av smittkoppor och en
ordning för smittskydd, konvertibla valutor liksom
mandat för FN:s säkerhetsråd att ingripa för att
förhindra krig.
Tillkortakommandena i det internationella samarbetet
är samtidigt uppenbara. Konsekvenserna av bristerna
blir allvarligare allt eftersom globaliseringen fördjupas.
För att världen skall kunna bli bättre på att tillgodose
centrala globala gemensamma nyttigheter som
finansiell stabilitet, smittskydd, hejdad global
uppvärmning, fred och säkerhet och helst också
öppen regelstyrd handel och migration behövs
nysatsningar i det internationella samarbetet. Det i sin
tur kräver en förståelse för dess möjligheter och
begränsningar.
Internationellt samarbete är frivilligt till sin karaktär.
Ändå behövs bindande gränsöverskridande
överenskommelser för lösningen av allt fler problem.
Att skapa gemensamma ordningar som alla kan dra
nytta av eller nyttja men som också kräver allas eller de
tyngsta aktörernas insatser i ”produktionen” är svårt i
sig. I klimatförhandlingarna är det vanligaste
argumentet att man vill vara säker på att andra drar ner
på sina utsläpp av växthusgaser innan man gör egna
åtaganden. Frågan är också vem som skall stå för
kostnaderna när en smittsam sjukdom som drabbar
fattig som rik skall hejdas och bara de resursstarkaste
har råd med vaccin. Den finansiella stabiliteten kan
både hjälpas och stjälpas av de stora ekonomiska
aktörerna på världens marknader. När den rubbas blir
alla lidande av konsekvenserna.
Vid FN-konferensen 2002 i Monterrey i Mexico om
utvecklingsfinansiering fanns en tydlig lucka i
slutsatserna om sådant som krävde gemensamt
agerande. Ömsesidiga utfästelser gjordes som skulle
säkra de fattigare ländernas utveckling och integration
i världsekonomin. Inhemsk bra politik, öppnare
marknader, bistånd och andra kapitalflöden var
medlen. Då fanns det sena 1900-talets skuldkriser och
Asien-krisen i färskt minne, liksom den globala
finansiella nyttigheten - finansiell stabilitet - betydelse
för den ekonomiska utvecklingen.
Men begreppet global offentlig eller gemensam
nyttighet var nytt i det internationella
förhandlingsmaskineriet så det gick inte att få med
något åtagande om vidare arbete kring hur
gemensamma globala problem skulle hanteras i
slutsatserna från Monterrey. I stället tog Frankrike och
Sverige initiativet till en internationell arbetsgrupp utredning på svenska - för att utveckla analysen och gå
igenom vilka globala kollektiva nyttigheter som var
mest angelägna att prioritera. Mexicos tidigare
president Ernesto Zedillo blev ordförande för
arbetsgruppen där i övrigt en rad erfarna experter och
aktörer i det internationella samarbetet ingick.
Flera rapporter togs fram bl.a. om klimatfrågan och
det finansiella systemet under arbetets gång.
Slutrapporten ”Meeting Global Challenges” med
underrubriken Internationellt samarbete i nationellt
intresse presenterades vid Valutafondens och
Världsbankens möten i Singapore i September 2006.
Då var valutamarknaderna lugna, tillväxten och
tillförsikten god. I det klimatet väckte rapportens
insikter och rekommendationer föga uppmärksamhet.
Sverige bytte regering samma dag som rapporten
publicerades. Med finanskris, svininfluensa och skarpt
läge i klimatförhandlingarna har frågor om hur
gemensamma globala problem kan tacklas och
gemensamma nyttigheter skapas med stormstyrka fått
förnyad aktualitet. Reflektionerna i det följande om
möjligheter och begränsningar i det internationella
samarbetet bygger på resonemangen som fördes i den
internationella arbetsgruppen om globala
gemensamma nyttigheter (International Task-Force on
Global Public Goods). Slutrapport och övrigt material
kan sökas på www.gpgtaskforce.org.
Som hämmande faktorer för effektivitet och resultat i
det internationella samarbetet diskuteras dels de
inneboende problemen med kollektiva nyttigheter,
dels frågor kring suveräniteten och legitimiteten. Som
nycklar för framsteg betonas kunskap,
opinionsbildning och ledarskap. För det helt centrala
ledarskapet föreslog arbetsgruppen att ett G 25 på
regeringschefsnivå skulle utvecklas med
finansministrarnas G20 som grund. Är det en sådan
utveckling som pågår nu i finanskrisens spår och hur
bör och kan länder som Sverige förhålla sig nu? Vad
innebär det för EU - för hela den globala arkitekturen
för samarbete? Hur kan påverkan ske så att det nya
som växer fram blir effektivt och legitimt,
dvs.inkluderande?
3
2. Ökat behov av samarbete
Mänskligheten har, som Bibeln manat till förökat sig
och uppfyllt Jorden. Globen är tagen i anspråk till en
försvarlig del av sin kapacitet. Den har inte bara i
fysisk bemärkelse blivit ett grannskap. Produktion,
handel, kommunikation genom resande och virtuellt,
liksom idéer och kulturella uttryck har bundit samman
tidigare mer åtskillda samhällen i nätverk av
ömsesidiga beroenden, möjligheter, intressen och
erfarenheter. Risker, problem och hot delas nu också i
större utsträckning än tidigare över nationella och
andra gränser. Uppgifterna som inte kan lösas i
lokalsamhället eller på nationell nivå har blivit fler.
Behovet av ett fungerande internationellt samarbete
har ökat.
Som ett svar har en hel flora av organisationer och
fora för att ta sig an gemensamma uppgifter växt fram
i accelererande takt det senaste århundradet. Mycket
har också uträttats med framgång alltifrån fungerande
postgång och luftfartsregler till konvertibla valutor och
utrotning av smittkoppor.
FN har spelat roll för fredlig konfliktlösning mellan
länder och för avkoloniseringen. Bretton Woods
institutionerna och först GATT, senare WTO har varit
bålverket i en institutionell ordning efter det andra
världskriget som släppt fram och någorlunda hållit
ordning på en fenomenal expansion och ingegration
av världsekonomin. Välståndet har ökat och alla har
varit med mer eller mindre. Kvarvarande och tidvis
ökade klyftor har blivit och framstår som allt mindre
uthärdliga för dem som av olika skäl inte varit
delaktiga i framstegen. Det gäller inte minst människor
i krishärjade och illa styrda länder och det gäller
fortfarande i stor utsträckningen länderna i Afrika som
nyligen blev självständiga och sist kommit igång med
modern ekonomisk utveckling.
Framstegen till trots är det uppenbart att förmågan till
internationellt gemensamt handlande och
problemlösning har stora, ibland fatala brister.
Återkommande utbrott av finansiell oro, av epidemier,
terrorattacker och våldsamma konflikter bryter ner
och skapar lidande. Teoretiskt och i praktiken har
världen som helhet erfarenhet av att handel gynnar
den ekonomiska utvecklingen. Ändå är de
protektionistiska reflexerna starka så snart konkurrens
utifrån hotar jobben på en specifik ort eller arbetsplats.
Samma osäkerhet och rädsla gör att ökat
migrationstryck upplevs som ett hot. Det har tagit tid
för både beslutsfattare och det allmänna medvetandet
att ta till sig att utsläppen av växthusgaser högst reellt
hotar att bygga upp till en förödande klimatkris.
4
Insikten finns nu att åtgärder behövs men därifrån är
steget långt till att effektiva åtgärder kommer på plats
som gör att målet om en temperaturhöjning på högst 2
grader kan uppnås.
Konfliktforskare kan med statistik visa att de väpnade
konflikterna i världen blivit färre under de senaste
åren. Lusten och goda möjligheter till utveckling
liksom insatser för fredsbyggande har burit frukt. Det
kalla krigets polariserande krafter har sjunkit undan.
Ändå finns konflikten i Mellanöstern kvar som en
varböld. Frustrerade skaror av unga människor i länder
och områden (även hos oss) som hamnat vid sidan av
en mer positiv utveckling är också en bördig grogrund
för kriminalitet, för populism, fanatism och våld med
ideologiska eller religiösa förtecken. Kriget mot
terrorismen och interventionerna i Irak och
Afghanistan som inleddes av Bush-administrationen
med stor internationell medverkan har inte rått bot på
problemen. De har snarast blivit värre och kvarstår
som utmaningar för den nya administrationen i USA,
för världssamfundet och inte minst för konflikttrötta
människor i de utsatta regionerna.
Problem spiller över gränser och både enskilda
människor, opinionsbildare, politiker och regeringar
har insett att uppgifterna som inte kan klaras inom en
nations gränser blir fler – att lösningar kan
åstadkommas bara genom internationellt samarbete.
Varför är då bristerna i det internationella samarbetet
så stora? Varför är det svårt att tillgodose behoven av
globala gemensamma nyttigheter?
3. Globala gemensamma
nyttigheter – vad är det?
Det är lätt att förstå vad offentliga nyttigheter är på
nationell nivå. Det är t.ex allt det som nattväktarstaten
står för som lag och ordning och säkerhet till liv och
lem. Det är trafikregler, skydd mot översvämningar,
rent vatten, smittskydd och mycket mer av det som vi
har en offentlig sektor och offentlig reglering för. Det
typiska för de gemensamma nyttigheterna är att de kan
åtnjutas eller brukas av var och en utan att det går ut
över andras möjligheter att också få del av dem. En
del skapas genom att alla medverkar eller följer regler
som ger trafiksäkerhet eller låter bli att hälla ut farliga
substanser i vattendrag. Andra är beroende av att den
svagaste länken fungerar – att inte något hål får stå
oreparerat längs en fördämning, att en bank tar för
stora risker eller att några låter bli att vaccinera sig så
att en smittsam sjukdom kan övervintra och ta nya tag.
I några fall kan en nyttighet skapas genom en enda
upptäckt eller aktion. Att berika salt med jod som
drastiskt minskat förekomsten av struma är kanske ett
sådant exempel .
I ett land kan man lagstifta om det som behöver göras.
På den nationella nivån finns också mer eller mindre
effektiva medel för att se till att det som beslutats
genomförs. Staterna, och särskilt då de demokratiska
styrs med stor legitimitet. Dagens sofistikerade
demokratiska rättsstater och marknadsekonomier är
frukterna av ett långvarigt samhällsbygge. I dem har
människorna mycket att rätta sig efter men också en
stor frihet därför att de kan lita på att spelregler finns
som sätter ramarna för att det egna och andras
handlande inte går ut över andras eller det
gemensamma bästa. När Jaques Delors lanserade EU:s
inre marknad var det friheter som med självklarhet
åtnjöts inom de olika medlemsländernas gränser han
ville se utsträckta till den europeiska nivån.
Mycket makt finns på den nationella nivån men den
senaste kraschen på de finansiella marknadena har
kraftfull illustrerat hur bräcklig och omvärldsbetingad
den är. I varje lands och individ intresse ligger att
kunna lita till att det finns ordningar och beteenden
globalt som inte undergräver strävanden efter hållbar
utveckling och trygghet på den lokala nivån. För detta
behövs ett effektivare internationellt samarbete.
Alla håller nog med om att globala gemensamma
nyttigheter som fred och säkerhet, finansiell stabilitet,
effektivt skydd mot smittsamma sjukdomar, friska hav
med hållbart fiske och hejdad global uppvärmning är
värda att eftersträva. Öppen icke diskriminerande
regelstyrd handel och ordnad migration är andra
nyttigheter som hör hemma på en prioriteringslista
över centrala globala nyttigheter men som enigheten
inte är lika stor om.
Varför leder då inte samsyn kring vad som vore bra att
ha till effektiva åtgärder för att säkerställa tillgång på
de mest centrala globala gemensamma nyttigheterna?
Skälen är flera. De har dels att göra med själva
beskaffenheten av de offentliga nyttigheterna, dels
med att nationer (ibland privata aktörer) där makten
att förändra finns har olika intressen och bryr sig olika
mycket. Det är heller inte alltid så självklart hur ett
problem skall lösas och en gemensam nyttighet
produceras.
4. Produktion med förhinder
också av det viktigaste
En offentlig nyttighet kan åtnjutas av alla och envar
utan att tillgången för andra minskar. Ingen, vare sig
en individ eller ett land kan däremot på egen hand se
till att den produceras. För att minska utsläpp av
växthusgaser och hejda den globala uppvärmningen
måste hela samhällen och alla människor ändra sitt
beteende för utsläppen beror på summan av allas
agerande. En del stora länder och stora användare av
fossila bränslen kan göra mer än små förbrukare men i
princip krävs ett samlat agerande för resultat. Området
lånar sig till tänkande byggt på misstro att andra
kommer att åka snålskjuts och skjuta upp sitt
sparande/sin omställning om de vet att ”jag” minskar
mina utsläpp. De med små utsläpp t.ex. därför att de
som fattigare länder har en lägre energikonsumtion
kan också tycka att de mer utvecklade länderna som
ackumulerat orsakat de största utsläppen av
växthusgaser borde ta det största ansvaret. I princip
karaktäriserar detta förhandlingsspelet inför
klimattoppmötet i Köpenhamn.
Även om alla i princip är för att bättre ordningar
skapas och långsiktiga klimatrisker avvärjs har olika
länder olika intressen. En del tror att de kan tjäna på
ett varmare klimat (Pia Kjærsgaards utspel) och att en
inte alltför besvärlig anpassning blir möjlig. Andra
väljer att tro på forskare som tvivlar på
uppvärmningen, en del tjänar på oljan. Eftersom alla
måste vara med för att uppvärmningen skall kunna
hejdas med framgång behöver en internationell
överenskommelse vara bindande. Att på så sätt ge upp
nationell suveränitet görs inte lätt. Internationellt
samarbete är till sin natur frivilligt och alla länder
måste övertygas om att det ligger i deras eget intresse
att inordna sig i en internationell disciplin. Inom EU
har flera steg tagits i förhandlingarna för att förverkliga
Jaques Delors vision om fri rörlighet för varor, kapital,
tjänster och personer. Men ännu kvarstår kontroverser
där de gemensamma reglerna inte enkelt kan förenas
med djupt förankrade institutionella förhållanden i ett
land. Flera medlemsländer ser problem och för svensk
del utmanas det suveräna intresset att låta
arbetsmarknaden regleras genom kollektivavtal.
I internationella förhandlingar måste politiskt
ansvariga i de enskilda länderna kunna visa för sina
väljare att de givit upp något för det gemensamma
bästa och att detta är bäst också för den egna
befolkningen i ett kortare eller längre perspektiv. De
måste orka prioritera en internationell fråga samtidigt
som förmågan att övertyga och få fram beslut testas på
viktiga inrikespolitiska områden, som nu om
sjukförsäkringsreformen i USA. Också när bindande
överenskommelser nåtts rymmer uppföljningen
ordentliga utmaningar som har med suveräniteten att
göra. Man vill kanske inte lämna ifrån sig statistik som
visar på brister eller man skjuter på genomförande för
att inte stöta sig med marginalgrupper i ett val etc.
5
Ytterligare en orsak till att förhandlingsprocesser blir
utdragna och resultaten magra är att finansiering kan
behövas för forskning och utredning både av
problemen och hur de bäst kan tacklas, för själva
förhandlingarna och för att kompensera dem som kan
ha särskilt svårt att orka med åtagandena i en
överenskommelse. I Montreal-protokollet om
utfasning av Ozon-lagerförstörande gaser finns en
verksam fond för hjälp till u-länder med omställning
av teknologi. En klimatuppgörelse förutsätter betydligt
större finansiella insatser. Men pengar för
internationella ändamål är en knapp resurs i alla
länders budgetar och har visat sig konkurrera med
biståndet för fattigdomsbekämpning. U-länder och
stora rika länder som förväntas ta ett stort ansvar har
därför ofta kommit att bilda bromsande oheliga
allianser i flera internationella förhandlingar.
Finansiell stabilitet är en gemensam nyttighet av
central betydelse. Konsekvenserna för alla länder och
på nästan alla områden kan, som demonstrerats det
senaste året bli oerhörda när det brister. Kriserna av
varierad styrka har kommit ganska tätt under de
senaste årtiondena. Ändå har - så fort lugnet lagt sig på
marknaderna - regeringar och andra aktörer fallit
tillbaka på uppfattningen att några nya regleringar inte
behövs. Under de senaste åren fram till den nuvarande
krisen har farhågor om kommande instabilitet stillats
med att det räcker med att varje enskilt land för en
sund politik och tillämpar ”codes and standards” som
man kommit överens om som rekommendationer i
organisationer som, BIS (Bank of International
Settlements), Financial Stability Forum (nu board),
IMF etc.
Det är uppenbart att dessa standards inte följts när
expansion och risktagande premierats med låga räntor,
bonusar och nya marknader öppnats. Det har nog inte
ingått i några standards att man skulle kunna ha stora
operationer utanför balansräkningar.
Uppfinningsrikedomen vad gäller nya instrument på
finansmarknaden har också gäckat
tillsynsmyndigheters och kreditvärderingsinstituts
kritiska klarsyn. Medan små länder och aktörer har fått
underkasta sig närgången granskning och ta rättning
från IMF, och inom EU stabilitetspakten, har man inte
alls kunnat nagelfara riskfylld politik som stora länder
fört på samma sätt. När det gäller den gemensamma
nyttigheten finansiell stabilitet är det i hög grad så att
makten att hjälpa eller stjälpa finns hos de stora
aktörerna men i för hållande till dem har det
internationella systemet varit tämligen tandlöst.
Krisen har nu ändå utlöst gemensamt agerande av
tidigare knappast observerad stryka. Institutionerna
fanns, i fallet G20 uppgraderades de snabbt, som
kunde bli mötesplatser för gemensamma eller
6
koordinerade omedelbara åtgärder för att hålla igång
det finansiella systemet – blodomloppet – och för att
mildra nedgången av produktion och sysselsättning.
Frågan är om krismedvetenheten räcker för att mer
långsiktiga regel- och beteendeförändringar skall
komma till stånd, för att man skall tycka att det
behövs? Deklarationen från G20 –mötet i Pittsburgh
speglar långtgående reformambitioner. De enskilda
aktörerna skall påverkas genom tak på bonus och på
skärpta åtgärder mot skatteparadisen. Man vill ha ett
mer representativt IMF, ett IMF som uppmanas att
skärpa sin granskning av G20-länderna själva dvs
också de stora ekonomierna. Förhandlingar i de
enskilda frågorna återstår nu i de olika fora som har
mandat att fatta beslut.
Kommer vi att få se ett mer representativt IMF som
har legitimitet och instrument för att vara en
oberoende aktör i världssamfundets tjänst också i
förhållande till de stora ekonomierna? Vad händer
med reformviljan om en vändning i världsekonomin
nu kommer rätt snabbt? Är sviterna och minnet av
den senaste krisen tillräckligt brännande för att
förslagen till åtgärder som finns på G20s agenda skall
förverkligas? Vad säger länder som inte fått vara med
och sätta agendan men som också måste vara med på
reformerna? Mycket återstår att göra men hittills får
ändå det internationella samarbetet som följt i
finanskrisens spår betecknas som imponerande.
Att framgångsrikt kunna bekämpa en smittsam
sjukdom är en global offentlig nyttighet. Utrotandet av
smittkoppor är på det området en av de stora
framgångshistorierna i det globala samarbetet. Den
historien är värd att studera från utgångspunkterna
ledarskap, egenintresse att driva på, internationell
samverkan, mobilisering av resurser och inte minst
kostnader och de mycket stora vinsterna. Kampen
mot sjukdomar som främst drabbar i fattiga länder har
varit mindre framgångsrik – det visar att intresset att ta
sig an ett globalt problem är olika beroende på hur det
drabbar. HIV/AIDS och i än tydligare grad
fågelinfluensan SARS liksom nu svininfluensan når
också den rika världens människor som är de som rör
sig mest över gränserna. Dessa nya hot har fått fart på
samarbetet inom WHO som fått förstärkt mandat att
övervaka, samordna och tillsammans med nationella
myndigheter agera. Problemet för en effektiv
bekämpning av smittsamma sjukdomar eller för att
motverka att resistensen mot antibiotika ökar är bl.a.
och kanske främst finansiellt. Vem skall betala
forskning mot resultat som konsumenterna som mest
behöver nya preparat och vårdinsatser har sämst
möjlighet att betala för? Lösningar som
förhandsutfästelser om köp av vaccin har uppenbart
lättare kommit till stånd när de som drabbas av ett
problem finns främst, eller också i den rika världen.
Det allra viktigaste att säkerställa genom internationellt
samarbete är fred och säkerhet. För FN är detta det
centrala mandatet och stadgan ger säkerhetsrådet
överstatliga befogenheter - en överstatlighet som är
betingad av att rådets medlemmar, däribland de
permanenta kommer överens. Säkerhetsrådet har
kunnat spela sin roll med blandad effektivitet. De
permanenta medlemmarnas veto har hindrat agerande
när för dem eller deras allierades vitala intressen stått
på spel. Då rådet i sin sammansättning fortfarande
speglar maktförhållandena efter det Andra
Världskrigets slut har dess legitimitet också urholkats.
Behovet av reformer har länge varit erkänt men det
har ännu inte varit möjligt att nå enighet om
utformningen av en styrning som kan återge och
stärka rådets auktoritet. Genom sin historia illustrerar
FN att beslutsbefogenheterna man fått inte åtföljts av
makt och möjlighet att mobilisera resurser. Man har
för hela verksamheten inklusive den fredsbevarande
och fredsbyggande varit beroende av frivilliga bidrag.
5. Villkor för internationellt
beslutsfattande
Genomgången av frågeställningar som är aktuella på
centrala områden i det internationella samarbetet
pekar på ett antal faktorer som påverkar dess
möjligheter och begränsningar.
Suveränitet
Internationellt samarbete är frivilligt till sin karaktär.
Mycket om inte all makt att göra åtaganden om
reformer, finansiering etc. finns på den nationella
nivån. För bindande internationella åtaganden krävs
att länder frivilligt uppger suveränitet. Normalt görs
det bara om det bedöms vara ett nationellt intresse att
så sker eller att man under mäktigt tryck känner sig
tvingad att t.ex vara med i någon regional säkerhetsinsats. I Europa har ett växande antal länder sökt
också överstatligt samarbete i EU. Genom
harmonisering av lagstiftning, villkor för handel,
personers rörlighet etc har gemensamma offentliga
nyttigheter skapats som öppnat för en fördjupad
integration. Det är något som medlemsländerna har
eftersträvat. Man har lyckats med mycket och EUbygget har blivit en förebild för integrationssträvandena i andra regioner.
Samtidigt finns åtskilligt gnissel i samarbetet inom EU
och tveksamma folkopinioner som inte tycker att
Bryssel skall lägga sig i. EU:s främsta styrka är att
genom harmonisering öppna upp för utbyte utan
gränshinder. Det uppskattas eller tas för givet av
medborgarna i medlemsländerna till vardags. När det
är dåliga tider och val har EU samtidigt i flera länder
fått klä skott för problemen med omställningskrav,
företagsnedlägganingar – för globaliseringens utmaningar och trots att EU’s budget inte är större än 1 %
av medlemsländernas samlade BNP drar unionen på
sig mycket kritik för klåfingrighet och tung byråkrati.
Med tiden har EU säkert stärkt sin förankring i den
europeiska folkopinionen men tiden det tagit och
återkommande problem i samarbetet visar hur svårt
det är att få legitimitet i mellanstatligt samarbete som
sätter spår i medborgarnas vardag. Att ett avstånd
upplevs till Bryssel visar sig i lågt deltagande i valet till
EU-parlamentet och till att EU-frågor sällan får
särskilt stor uppmärksamhet i nationella val. När de
fått det har det mest gällt negativ kritik.
Legitimitet
En lärdom att dra från problemen med legimitet i EUsamarbetet är att de med stor säkerhet är ännu större
när ett vidare internationellt samarbete ställer krav på
ändringar i den nationella politiken, på vanor och
beteenden liksom på finansiering. I debatten har
ibland röster hörts för att det borde finnas någon form
av Världsregering och även beskattning eller
resursmobilisering på global nivå för att finansiera
gemensamma uppgifter. Även om bindande åtaganden
behövs kring specifika frågor bör varje tanke på
Världsregering uppges av demokratiska skäl och för
legitimitetens skull. Och även om det finns skäl och
möjlighet att finna vägar till innovativ finansiering av
internationella ändamål måste det göras på ett sådant
sätt att ansvarsutkrävandet är tydligt. Det blir knappast
annars vare sig legitimt eller hållbart. Det måste stå
klart vad pengarna skall användas till, vem som skall
besluta och hur de beslutande kan ställas till svars? Till
slut kommer ändå ansvar att utkrävas på den
nationella nivån. Där måste därför också insikten
finnas och handlande utgå ifrån som leder till
bindande internationella åtaganden. Men hur skall då
det internationellt samarbete kunna bli effektivare?
Finansiering
Resurser för finansiering av internationellt samarbete
är knappa. Det krävs mycket för att en prioriterad
inhemsk angelägenhet i budgetförhandlingar ska få stå
tillbaka för ett internationellt ändamål. Under de
senaste årtiondena har ändå bistånd till de fattiga
länderna blivit en inarbetad offentlig utgiftspost i de
rika länderna. Ett fåtal länder däribland Sverige har
nått upp till eller överträffat FN:s 0,7 procentmål för
bistånd. Utfästelser om ökningar för att trycka tillbaka
fattigdomen och för att millenniemålen skall nås har
möjligen fått ökad trovärdighet. De följs upp men
uppnås inte och i dagsläget riskerar den ekonomiska
7
krisen att få negativt genomslag också för biståndet
samtidigt som behoven ökar.
När andra internationella verksamheter än
utvecklingsbiståndet behövt finansiering har ändå
blickarna riktats mot biståndsbudgetar. Det har varit
svårt för fackdepartement att få rörelseutrymme för att
på sina respektive områden vara med och stå för
kostnaderna för produktionen av en global gemensam
nyttighet. Eftersom en del av dessa kostnader avser
kapacitetsbyggande eller kompensation till u-länder för
att de skall kunna var med om en åtgärd har biståndet
de facto blivit finansieringskällan t.ex för Montrealprotokollet, för insatser för biologisk mångfald för
klimatåtgärder. En del av detta är legitimt för också
fattiga länder och inte minst tillväxtekonomierna
behöver vara med och dela ansvar för globala frågor.
Det är en del av utvecklingen. Men nog är det lite
konstigt att bistånd bekostat IMF-program för att ge
u-länder råd i finansiella stabilitetsfrågor. Den sektorn
som omsätter gigantiska belopp borde kunna
mobilisera egna resurser för utveckling och stabilitet.
Om samarbetet nu kommer att öka mellan de rika
ländernas/eller stora aktörernas finansinspektioner
borde den ”branschen” hitta ett sätt att sprida de
godare vanorna till fattigare länder. Flygsäkerhet är en
nyttighet som finansieras genom avgifter som bärs av
brukarna. Att applicera samma tänkande på finansiell
stabilitet vore naturligt och kunde även bidra till
stabiliteten genom att snabba affärer och risk skulle
kosta mer. Tobin-skatten kan få ny aktualitet.
För att bygga under möjligheterna att nå avtal om
klimatet och bidra till kostnader för omställning spelar
redan s.k. innovativ finansiering en roll. Den rena
utvecklingsmekanismen och handeln med
utsläppsrätter har genererat resurser till ”Climate
adaption programme”. Detta program som beslutades
i Kyoto har nu börjat komma igång i praktiken och en
styrningsmekanism har förhandlats fram som ger
brukarna dvs. u-länderna majoritet. Om ett mer
allmänt införande av koldioxidskatt kunde accepteras
skulle det ge stora intäkter för finansiering relaterat till
ett nytt klimatavtal. Att på detta sätt generera
öronmärkta resurser är vad Frankrike tänkt sig med
införandet av en avgift på flygbiljetter. Invändningen
måste ändå bli att det inte finns några fria extra
resurser. Sverige tillhör fåtalet länder som redan har en
koldioxidskatt. Den har beslutats nationellt och den
utgör en statsinkomst bland andra.
Genvägarna till finansiering av globala gemensamma
nyttigheter finns kanske punktvis men är få. Till slut är
det är ändå länderna själva som måste vara med och
besluta om internationell ”beskattning” eller
mobilisera resurser genom att prioritera mellan
inhemska utgifter eller bidra till finansieringen av en
8
global gemensam nyttighet. Det skall tilläggas att
privata stora finansiärer under senare år varit aktiva
med att bidra till att säkerställa tillgång på
gemensamma nyttigheter särskilt på hälsoområdet där
de bl.a för u-länders räkning agerat förhandsbeställare
av läkemedel och vaccin.
Subsidiaritet
Det har funnits en tendens i det internationella
samarbetet att ta sig an alla upptänkliga frågor. Både
sådant där internationellt samarbete behövs för
lösningen av ett problem och aktuella frågor och
uppgifter som enskilda länder för egen del brottas med
finns på agendorna. För det mesta är samarbete kring
normbildning liksom idé- och erfarenhetsutbyte nyttigt
men fokus och effektivitet har visat sig svåra att
upprätthålla. Många organisationer med svaga eller
överlappande mandat har kommit till för att något
problem plötsligt av olika skäl fått mycket
uppmärksamhet. Dessa har som regel blivit kvar också
när intresset för problemen falnat. Finansieringen som
grundarna – ofta medlemsstater - ställt upp med har
varit snålt tilltagen. För att motivera sin existens har
därför den ena organisationen efter den andra ägnat
sig åt glidande vidgning av sina mandat för att locka
till sig pengar för ändamål som vid ett givet tillfälle är
”hetast”. Både seriositet och effektivitet i stora delar
av det internationella samarbetet har på så sätt
urholkats. FN:s fackorgan är exempel på detta och på
att medlemsländerna, särskilt de stora inte riktigt tror
på dem som arenor när viktiga frågor behöver avgöras.
Med hänsyn till de inneboende svårigheterna i
internationellt samarbete är det angeläget att tydligt
identifiera frågor och problem som bara kan hanteras
genom gemensamma åtgärder och beslut. Sådant som
länderna själva kan ta ansvar för kan det visserligen
också vara nyttigt att organisera erfarenhetsutbyte och
lärande kring. Biståndet till de fattiga länderna genom
bilaterala och mellanstatliga kanaler handlar ofta om
stöd för nationell utveckling och fattigdomsbekämpning. Detta är i sig viktiga uppgifter för
internationella organisationerna men de måste i första
hand ha kapacitet och kompetens för att hantera
globala problem. Olika specialiserade organ, FN:s
fackorgan, Internationella valutafonden, Världsbanken
m.fl har ett stort ansvar för att inte bidra till otydlighet
kring vad som kan och bör klaras på nationella nivån
och vad som kräver internationell samverkan. Inte
minst i FN:s fackorgan har de globala frågorna fått en
undanskymd plats vid sidan av utvecklingsuppgifterna
för vilka det har funnits biståndspengar. Inom hela det
internationella samarbetet behöver
subsidiaritetsprincipen vara ledstjärna.
Ledarskap
Det är näst intill meningslöst att klaga på att de
internationella organisationerna inte är effektiva eller
gör vad de ska. Bristerna och problemen faller tillbaka
på medlemsländerna. När några inflytelserika eller
ibland helt enkelt framsynta länder finner att ett hot
eller problem är så stort att åtgärder behövs, har det
visat sig att de internationella plattformarna eller
organisationerna som kan användas för att ta upp en
fråga, finns. Unesco, denna vildvuxna skapelse tog
kompetent och stimulerat tag i det franska/europeiska
initiativet att förhandla en konvention om kulturell
mångfald. G20 har pragmatiskt höjts från
finansminister till statsministernivå och används nu i
stället för G 8 som ett mer representativt forum för att
diskutera och få fram åtaganden kring hur den
ekonomiska krisen skall hävas. WHO är det av FN’s
fackorgan som mer kontinuerligt förbinds med sina
globala uppgifter – smittskydd.
Problemet med global problemlösning är inte att det
saknas arenor för samarbetet. Problemet är att
engagemanget från enskilda länder är för svagt för att
de övertygande initiativen skall tas. Små länder, fattiga
länder väntar tills de som både har mer makt och
större möjligheter att agera tar initiativ. Stora rika
länder skyggar för utgifter och ansvar – man har
kanske också tillräckliga resurser för att i många frågor
klara sig på egen hand - för att fiska längre bort när
näraliggande vatten är utfiskade. Inaktivitet förklaras
slutligen ofta med att problemen är otillräckligt
utredda - att mer forskning behövs innan åtgärder kan
bestämmas. Allt detta handlar om att ledarskap
behövs. Det är öppet för många att ta initiativ men för
att framsteg skall bli möjliga måste tunga aktörer vara
med och ta ansvar, öva inflytande och utfästa de
nödvändiga resurserna.
Att visa sådant ledarskap kan också kallas politisk vilja
– men hur uppstår den? Medan ledarskap för att ta sig
an och göra tungt vägande åtaganden i en fråga kan
och måste komma från inflytelserika länder, tex. i G20
behövs sedan förhandlingar och beslutsfattande i fora
där alla som förväntas genomföra en åtgärd är med –
t.ex. ett FN-organ. Det behövs både för legitimiteten
och effektiviteten.
Kunskap
Kunskap är en global gemensam nyttighet (den både
skapas och inskränks ibland genom patent.) Insikten
som följt av att den internationella expertpanelen för
klimatfrågor baserat på omfattande forskning kommit
fram till att en global uppvärmning pågår har varit en
väckarklocka. Kunskapen har varit central för
processen som nu pågår för att få till stånd ett nytt
klimatavtal. Tidigare svala politiker har påverkats så att
de nu låter nästan som miljöaktivister. På motsvarande
sätt borde aktivt kunskapssökande på andra områden
kontinuerligt ta fram underlag för politiska initiativ.
Hade det t.ex. varit möjligt att undvika den senaste
finanskrisen om USA:s ekonomiska politik med
dubbla underskott kunnat analyseras mer öppet och
kritiskt i IMF eller om rating-institut och revisorer
insisterat på att finansiella instrument skulle vara
begripliga. En viktig löpande uppgift för
internationella specialiserade organisationer är att hålla
redan på vad som händer på ett område och även följa
hur medlemsländerna lever upp till överenskommelser
och god praktik. Kunskap, uppföljning och
jämförelser är instrument för politisk påverkan, för att
mana till och bygga under ledarskap. Genom att på ett
kompetent sätt ta sig an dessa uppgifter kan FN:s
fackorgan, IMF och andra ämnesinriktade organ bli
”ankare” på sina områden för att behovet av globala
offentliga nyttigheter bättre tillgodoses.
Opinion
Till sist är kanske ändå det opinionstryck som politiker
utsätts för i olika frågor utslagsgivande. När en fråga
får som störst uppmärksamhet i media för att Al Gore
har framgång med en film eller för att något
dramatiskt inträffar höjs omedelbart ambitionerna att
på allvar ta itu med ett internationellt problem. De
egna väljarna kräver det. Man kan vinna eller förlora
röster i ett val. Men styrkan i opinionsstormarna
varierar och ibland bedarrar de betänkligt när någon
annan fråga kräver en politikers fulla uppmärksamhet.
För ett ambitiöst resultat i klimatförhandlingarna kan
det nu vara ett problem, att president Obama har
starka skäl att koncentrera sig på att få igenom en
sjukförsäkringsreform. Att inrikespolitiska hänsyn ofta
hämmar möjligheterna till internationellt engagemang
och politisk risktagande är ett faktum. Det är först när
politiker hålls lika ansvariga för att ett internationellt
som ett inhemskt problem får sin lösning som det
internationella samarbetet kan bli riktigt effektivt.
Kunskap och opinionsbildning är nycklar som skapar
möjligheter underifrån. Är G20 dörröppnaren från
andra hållet? .
6. G20 – ett ekonomiskt och
socialt säkerhetsråd?
Har världen genom mötena under finanskrisen av G20
plötsligt fått ett ekonomiskt säkerhetsråd? Många,
bland dem finansministrar håller fram det senaste årets
utveckling som stora framsteg mot bättre global
styrning. Andra i den allmänna opinionen och bland
politiska ledare som känner sig stå utanför uttrycker
9
oro för att makt skall samlas hos ett nytt självutnämnt
och slutet organ på bekostnad av inflytandet för
organisationer där alla är representerade som i FN,
IMF, Världsbanken mm. Risken finns. Utvecklingen
kan gå åt olika håll och frågan är hur ett
förhållningssätt kan artikuleras som tar fasta på de
goda möjligheterna till bättre internationell styrning
som ligger i framväxten av G20. Det är angeläget att se
möjligheterna samtidigt som det principiellt
tveksamma med att en organisation som inte är
inkluderande, saknar stadga etc. tar sig makt.
G8 bildades för att de stora länderna inte kände sig
bekväma med hur FN med sina stora församlingar,
ineffektiva beslutsformer och sektoriserade mandat
fungerade. Genom att i G8 utmana varandra, och
ibland visa lyhördhet gentemot starka opinioner och
framsynta initiativ kom en del gott ut av detta
samarbete trots bristerna på representativitet. Exempel
är skuldavskrivningarna och förbudet mot landminor.
Med tiden kom G8 också som svar på kritik att arbeta
mer konsultativt och agendan breddades. Afrikas
utveckling fick t ex stort utrymme och i anslutning till
mötena bjöds representanter för olika regioner utanför
medlemskretsen in liksom höga chefer från
internationella organisationer. Kritiken mot G8 för att
de formulerade problem och beslutade om saker, som
andra förutsattes medverka till och vara med att betala
förblev ändå stark. Allt eftersom stora folkrika uländer växte i ekonomisk styrka blev bristen på
representativitet för G8 alltmer flagrant och de s.k.
BRIC-länderna (Brasilien, Ryssland, Indien, Kina) har
under de allra senaste åren regelmässigt bjudits in till
specialsessioner.
Det är välkommet att de tidigare mäktigaste länderna
nu tagit skeden i vacker hand och låter G8 gå över i
G20, som är betydligt mer representativt såväl sett ur
ett globalt folkflertals perspektiv som med hänsyn till
ekonomisk vikt. Den fransk-svenska utredningen om
Globala Gemensamma Nyttigheter argumenterade för
att ett G 25 borde bildas. Med finansministrarnas
G20-krets som grund kunde ett organ skapas som
behöll ett hanterligt format men som samtidigt var
mer representativt genom några platser i tillägg. De
fattiga länderna i Afrika borde få insyn och inflytande
genom att Afrikanska Unionen precis som EU:s
ordförandeland fick en plats. Motsvarande kunde
diskuteras för ASEAN i Asien liksom för
10
Mellanöstern, som i G20 bara finns med genom
Saudiarabien. Länken till FN skulle stärkas genom
deltagande av Generalsekreteraren på samma sätt som
cheferna för IMF och Världsbanken är med.
Även om G20 eller hellre ett G25 samlar mycket makt
behöver detta inte gå ut över möjligheterna för andra
delar av det internationella systemet för samarbete att
ta för sig eller fullgöra sina uppgifter. G20 har inte
några formella beslutsbefogenheter.
Roller gruppen kan spela är att på ett enklare sätt få
upp viktiga frågor på den internationella agendan, den
kan vara en arena där medlemmarna utmanar varandra
att ställa upp med resurser för att klara en uppgift eller
för att göra ömsesidiga åtaganden om
utsläppsminskningar eller lösa knutarna i ett
handelsavtal. Deltagarna kan också gemensamt utfästa
att konstruktivt förhandla om kvoter i IMF och andra
organ eller som man gjorde i Pittsburgh be ILO och
OECD ta sysselsättningsfrågor på större allvar.
Samarbetet i G20/G25 kan vara ett sätt att skärpa
prioriteringarna i det internationella samarbetet. När
man bestämt något sinsemellan måste man rimligen
följa upp detta i sitt agerande i de organisationer som
har mandatet att besluta i en viss fråga. Och vill man
nå framgång gör man också klokast i att konsultera
andra som måste vara med på en åtgärd innan man
bundit upp sig i G20/G25 kretsen. På dessa olika
exemplifierade vägar kan G20 fungera som en
katalysator för ett effektivare och vitalare
internationellt samarbete.
Ett rimligt förhållningsätt för Sverige och de nordiska
länderna är att nu välkomna G20 som ett positivt steg
mot bättre internationellt samarbete och effektivare
problemlösning. Samtidigt kan medlemskapet i EU,
FN, IMF, Världsbanken, OECD m fl utnyttjas aktivt
för att föra fram initiativ, problematisera och belysa
frågor liksom ta tillvara för oss viktiga intressen och
synsätt. Det sades inte mycket innan G20 blev
verklighet. Ändå är det nu läge att konstatera att sista
ordet inte är sagt kring hur arkitekturen för det
internationella samarbetet bör se ut. Vad krävs för att
det G20 som nu sett dagen skall utvecklas till ett
legitimt och effektivt säkerhetsråd för ekonomiska och
sociala frågor?
