PM
Ärendenummer
Dokumentdatum
2015-12-07
Projektnummer
Sidor
[Projektnummer NY]
1(5)
Statligt stöd
Bakgrund och uppdrag
Sverigeförhandlingen har i uppdrag att titta på förutsättningar för att bygga nya
stambanor som möjliggör höghastighetstågtrafik (härefter höghastighetsbanorna).
Trafikverket har fått i uppdrag att analysera tillämpligheten av reglerna om statligt stöd.1
Eftersom reglerna om statligt stöd enbart är tillämpliga på åtgärder som är statligt stöd
måste utgångspunkten vara att bedöma om åtgärden är statligt stöd. Bedömningen har
begränsats till om den offentliga finansieringen av höghastighetsbanorna kan utgöra
statligt stöd.
Sammanfattning
När offentliga åtgärder är inblandade ska en statsstödsbedömning göras. En åtgärd är
statligt stöd när de kumulativa kriterierna i artikel 107.1 EUF-fördraget är uppfyllda.
Eftersom kriterierna i bestämmelsen är kumulativa innebär det att reglerna om statligt
stöd inte är tillämpliga om ett av kriterierna inte är uppfyllt. Om en åtgärd å andra sida
utgör statligt stöd ska det anmälas till kommissionen om inte någon rättslig grund kan
åberopas som gör att stödet kan beviljas utan anmälan till kommissionen. För det fall
anmälan till kommissionen krävs får åtgärden inte genomföras innan kommissionens
godkännande.
TDOK 2010:29 Mall_PM v 2.0
Det kan konstateras att det finns villkor som om de uppfylls innebär att offentlig
finansiering av infrastruktur inte utgör statligt stöd. Bedömningen av om en åtgärd utgör
statligt stöd måste dock göras på flera nivåer; staten – ägare/förvaltare eller –
koncessionsinnehavare- användare.
En slutlig bedömning av om någon av åtgärderna i samband med byggandet av
infrastrukturen till höghastighetsbanorna, förvaltning, drift eller trafikering utgör statligt
stöd (och om undantag från anmälan finns eller inte) kan göras först när
förutsättningarna är närmare kända. Av det skälet kommer frågan om statligt stöd att
kvarstå. För att minska risken för olagligt statligt stöd dvs. att kommissionen gör en
annan bedömning av om åtgärden är statligt stöd eller om förutsättningarna för att
tillämpa ett undantag från anmälan är tillämpliga bör en dialog föras med EUkommissionen kring de tänkta åtgärderna. För att kunna göra eventuella tidsvinster bör
en sådan dialog initieras på ett tidigt stadium.
1
Någon bedömning avseende konkurrensreglerna (artikel 101 och 102 EUF-fördraget) har således inte gjorts.
Trafikverket
781 89 Borlänge
Besöksadress: Röda vägen 1
Texttelefon: 010 - 123 99 97
Telefon: 0771 - 921 921
[email protected]
www.trafikverket.se
Helena Kers
Avdelning juridik och planprövning
Mobil: 072-204 89 12
[email protected]
PM
Ärendenummer
Dokumentdatum
2015-12-07
Projektnummer
Sidor
[Projektnummer NY]
2(5)
Statligt stöd
Allmänt
Statligt stöd är som utgångspunkt inte tillåtet utan godkännande av kommissionen. Detta
innebär att en medlemsstat ska anmäla (notifiera) den tänkta åtgärden, till
kommissionen, och till dess att kommissionen godkänt en stödåtgärd får åtgärden inte
genomföras, detta kallas för genomförandeförbudet. Det finns regelverk i vilka statligt
stöd på vissa villkor undantagits från anmälningsskyldigheten. Det finns även regelverk
som om de följs innebär att åtgärden inte utgör statligt stöd.
Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107-109 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget. I artikel 107.1 i EUF-fördraget,
definieras statligt stöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga
medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar
handeln mellan medlemsstaterna. Om inte samtliga kriterier är uppfyllda utgör åtgärden
inte statligt stöd och omfattas följaktligen inte av bestämmelserna om statligt stöd.
Bestämmelsen omfattar inte enbart stöd på statlig nivå, utan även regionalt eller lokalt
stöd från kommuner och landsting. Även stöd från offentligt ägda företag och offentligt
kontrollerade organisationer, fonder, stiftelser, etc., kan omfattas av bestämmelsen.
Av bestämmelsen följer att reglerna om statligt stöd bara är tillämpliga när mottagaren är
ett ”företag”. Av praxis följer att företag är definierat som enheter som bedriver
ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de finansieras.
Varje verksamhet som består av att erbjuda varor och tjänster på en marknad är en
ekonomisk verksamhet. Om en verksamhet är ekonomisk eller ej beror inte på huruvida
verksamheten genererar vinst.
För en djupare utveckling av samtliga kriterier och allmän beskrivning av reglerna om
statligt stöd, se avsnitt 5.10 SOU 2011:49 Medfinansiering i planeringsprocessen [Notera
dock att avsnitt 5.10.9 är författat innan den nya praxis som beskrivs nedan hade
bekräftats av EU-domstolen].2
Infrastruktur
TDOK 2010:29 Mall_PM v 2.0
Tidigare ansågs finansieringen av infrastruktur falla utanför reglerna om statligt stöd
eftersom det antogs att uppförande och drift av en infrastruktur utgjorde en allmän
samhällspolitisk åtgärd och inte en ekonomisk verksamhet.
Domen i målet Aéroports de Paris av den 12 december 2004 ogiltigförklarade denna
tolkning, och därmed klargjordes att driften av en flygplats utgör en ekonomisk
verksamhet. Genom domen 19 december 20123 i målet Leipzig/Halle klargjordes att
uppförandet av varje typ av infrastruktur som avses att utnyttjas ekonomiskt, t.ex. en
start- och landningsbana på en kommersiell4 flygplats, är en ekonomisk verksamhet i sig
http://www.regeringen.se/contentassets/fbe23bbced1042d68bf693c2b21ff221/medfinansiering-avtransportinfrastruktur-sou-201149
3 Tribunalens dom 24 mars 2011 i förenade mål T-443/08 och T455/08 som efter överklagande fastställdes av EUdomstolen 19 december 2012.
4 Uttrycktes på följande sätt i punkten 94 i den aktuella domen. För det andra konstaterar tribunalen att driften av
södra banan ingår i FLH:s ekonomiska verksamhet. Såsom framgår av skäl 177 i beslutet utgör södra banan
2
Trafikverket
781 89 Borlänge
Besöksadress: Röda vägen 1
Texttelefon: 010 - 123 99 97
Telefon: 0771 - 921 921
[email protected]
www.trafikverket.se
Helena Kers
Avdelning juridik och planprövning
Mobil: 072-204 89 12
[email protected]
PM
Ärendenummer
Dokumentdatum
2015-12-07
Projektnummer
Sidor
[Projektnummer NY]
3(5)
själv (start- och landningsbanorna utgör nämligen nödvändiga beståndsdelar för den
ekonomiska verksamhet som bedrivs av en flygplatsoperatör), vilket innebär att reglerna
om statligt stöd gäller för det sätt på vilket infrastrukturen finansieras. Även om
ovannämnda fall gäller en specifik sektor så är det kommissionens uppfattning att de
principer som utvecklats av domstolen verkar vara en allmän tolkning och således
tillämpliga för all infrastruktur som drivs för en ekonomisk verksamhet.
Offentlig finansiering av infrastruktur som inte är tänkt att drivas kommersiellt betraktas
som icke-ekonomisk verksamhet och undantas därför från tillämpningen av
bestämmelserna om statligt stöd. Detta gäller t.ex. allmän infrastruktur som vägar, broar
eller kanaler, som görs tillgängliga för användning av allmänheten utan kostnad. Samma
gäller för infrastruktur som avser verksamheter som staten vanligtvis utför vid utövandet
av sina offentliga maktbefogenheter (t.ex. flygkontrolltjänstrelaterad infrastruktur på
flygplatser, fyrar och annan utrustning för allmänna navigationsbehov, polis och
tullrelaterad infrastruktur).
Om en infrastruktur används både för ekonomisk verksamhet och icke-ekonomisk
verksamhet omfattas offentlig finansiering av regler om statligt stöd endast i den mån den
täcker kostnader som hänger samman med den ekonomiska verksamheten, se bilaga 1
avsnitt 2.6 Delsystem infrastruktur.
Järnväg
Kommissionen har publicerat en icke-bindande vägledning i vilken den sammanfattat hur
den ser på tillämpningen av reglerna om statligt stöd vid finansieringen av
infrastrukturprojekt. I avsnitt 9 behandlas stöd till bl.a. järnvägsinfrastruktur, se bilaga 2.
Kommissionen konstaterar att ansvaret att driva och förvalta stambanorna5 är statens
ansvar, antingen genom en myndighet eller genom ett statligt bolag, och att det i många
fall är lagstadgade monopol. Både driften och förvaltningen av stambanorna inom EU är i
allmänhet inom en nationell, geografiskt stängd och separerad marknad som inte är
föremål för konkurrens. Detta innebär generellt att offentlig finansiering till
infrastrukturförvaltare inte påverkar handeln inom unionen.
TDOK 2010:29 Mall_PM v 2.0
Kommissionen anser därför att byggandet av och finansieringen av järnvägsinfrastruktur
som hör till stambanan och som förvaltas av (statlig) infrastrukturförvaltar inte innebär
statligt stöd om följande villkor är uppfyllda.
i)
Det finns ingen konkurrens eftersom infrastrukturförvaltaren har ett legalt
monopol att förvalta stambanan; investeringen måste avse stambanan och
som inte annars skulle tillhandahållas av marknaden, och
ii)
Finansieringen får inte gynna någon kommersiell verksamhet hos
infrastrukturförvaltaren. Infrastrukturförvaltaren ska ha en separat
redovisning för infrastrukturrelaterad verksamhet och annan verksamhet.
infrastruktur som kommer att drivas av FLH för kommersiella ändamål, eftersom FLH inte avgiftsfritt
tillhandahåller nämnda bana för att tillgodose ett allmänt intresse, utan tar ut avgifter som vederlag för
utnyttjandet. Flygplatsskatterna utgör härvid den huvudsakliga intäktskällan för finansieringen av den nya södra
banan, vilket kommissionen har angett i skäl 15 i beslutet. Byggandet och utbyggnaden av denna bana gör det
emellertid möjligt för FLH att öka kapaciteten och den ekonomiska verksamheten när det gäller driften av
flygplatsen Leipzig/Halle.
5 Dokumentet finns förnärvarande inte på svenska utan kommissionen variera mellan begreppen main national
railway och general rail infrastructure.
Trafikverket
781 89 Borlänge
Besöksadress: Röda vägen 1
Texttelefon: 010 - 123 99 97
Telefon: 0771 - 921 921
[email protected]
www.trafikverket.se
Helena Kers
Avdelning juridik och planprövning
Mobil: 072-204 89 12
[email protected]
PM
Ärendenummer
Dokumentdatum
2015-12-07
Projektnummer
Sidor
[Projektnummer NY]
4(5)
Av ovanstående följer att det är mycket troligt att en finansieringen av
höghastighetsbanorna inte utgör statligt stöd för det fall byggandet, förvaltning och drift
är i linje med vad som idag är brukligt i Sverige.6 Även beslutet som kommissionen fattat
beträffande järnvägen fram till Örebrobroförbindelsen stödjer den slutsatsen, se bilaga 3
punkten 80. Bestämmelserna om statligt stöd är således inte tillämpliga.
För det fall det inte går att uppfylla förutsättningarna ovan så återstår i korthet följande.
iii)
Principen om marknadsekonomisk aktör (MEOP), se bilaga 1 avsnitt 4.2.
Offentlig finansiering som beviljas under omständigheter som motsvarar
normala marknadsvillkor betraktas inte som statligt stöd. Det är
medlemsstaten som ska visa att MEOP är uppfylld för det fall kommissionen
börjar granska ett projekt som man genomfört. Kommissionen bedömer om
den offentliga finansieringen utgör stöd genom att granska om en privat
aktör, med hänsyn till utsikterna till avkastning och med bortseende från alla
sociala, regionalpolitiska eller sektorsrelaterade överväganden, under
liknande omständigheter skulle ha beviljat samma finansiering.
Om MEOP är tillämplig kan bedömas först när samtliga förutsättningar mer i
detalj är kända. Det är framförallt en ekonomisk analys men mot bakgrund av
de otroligt höga kostnaderna för detta projekt och att utsikterna till
lönsamhet är på väldigt lång sikt så är det kanske mindre troligt att den
offentliga finansiering kommer vara på normala marknadsvillkor.
iv)
En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med Altmark-kriterierna.
Om villkoren är uppfyllda utgör ersättningen ingen fördel och är därför inte
statligt stöd. Då det nu aktuella projektet är mycket omfattande och speciellt
så kan det inte rekommenderas att försöka uppfylla dessa kriterier istället för
att anmäla åtgärden till kommissionen och få den godkänd.
TDOK 2010:29 Mall_PM v 2.0
Kommissionen nämner också två fall då det är fråga om statligt stöd men det är
undantaget från anmälningsskyldighet.
v)
Allmän trafikplikt enligt förordning 1370/2007. Då det nu aktuella projektet
är mycket omfattande och speciellt så kan det inte rekommenderas att
försöka uppfylla dessa kriterier istället för att anmäla åtgärden till
kommissionen och få den godkänd.
vi)
Lokal infrastruktur enligt förordning 651/2014. Det ska avse infrastruktur
som på lokal nivå bidrar till att förbättra företagsklimat och konsumenternas
situation och till att utveckla och modernisera den industriella basen. Mot
bakgrund av projektets omfattning bedöms det inte som trolig att det kan
betraktas som lokal infrastruktur.
För det fall det inte går att uppfylla villkoren inledningsvis i detta avsnitt så är det troligt
att åtgärden utgör statligt stöd och att det inte finns något undantag från
anmälningsskyldigheten som bör tillämpas. Åtgärden behöver därför anmälas till
kommissionen för godkännanden innan den får genomföras. Kommissionen kommer
6 Eftersom om förutsättningarna som kommissionen beskriver är uppfyllda så anses inte handeln mellan
medlemsstaterna påverkas och följaktligen är inte samtliga kriterier i artikel 107.1 EUF-fördraget uppfyllda och då
utgör inte åtgärden statligt stöd.
Trafikverket
781 89 Borlänge
Besöksadress: Röda vägen 1
Texttelefon: 010 - 123 99 97
Telefon: 0771 - 921 921
[email protected]
www.trafikverket.se
Helena Kers
Avdelning juridik och planprövning
Mobil: 072-204 89 12
[email protected]
PM
Ärendenummer
Dokumentdatum
2015-12-07
Projektnummer
Sidor
[Projektnummer NY]
5(5)
bedöma förenligheten av stödet mot artikel 93 (om stödet tillgodoser behovet av
samordning av transporter) eller artikel 107.3 c (stöd för att underlätta utveckling av vissa
näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning
i en omfattning som strider mot gemensamma intresset), se bilaga 2 punkten 17-18.
Begränsa tillträde
En förutsättning för ovanstående är att utnyttjandet av infrastrukturen är öppen för alla
potentiella användare på likvärdiga villkor och utan diskriminering.
Under förutsättning att de begränsningar som görs är i linje med unionsregleringen på
järnvägsområdet så torde det inte förändra bedömningen av tillämpligheten av
bestämmelserna om statligt stöd .7 Det rekommenderas dock att en avstämning görs med
kommissionen i denna del.
För att inte den offentliga finansieringen av infrastrukturen ska anses utgöra statligt stöd
till förmån för järnvägsföretag krävs även att avgifterna för tillträdet till infrastrukturen
ligger på en nivå som överensstämmer med unionslagstiftningen, direktiv 2012/34. I
sådant fall har kommissionen uttalat att den vanligen inte anser att den offentliga
finansieringen av infrastrukturen utgör statligt stöd till järnvägsföretag.8
Övrigt
För att bestämmelserna om statligt stöd inte ska vara tillämpliga räcker det att ett av
villkoren i artikel 107.1 EUF-fördraget inte är uppfyllt. Det är komplicerade villkor vars
tolkning baseras på EU-domstolens praxis. Kommissionens uppfattning är inte heller
entydig och klar (med exempelvis odefinierade begrepp). Mot bakgrund av att det är ett
omfattande projekt som ligger långt fram i tiden och förnärvarande inte har alla detaljer
klara bör man ha en dialog med kommissionen för att säkerställa att det inte är fråga om
statligt stöd. Försiktighet gäller särskilt med infrastruktur som på något sätt kan anses
byggas för ett identifierat företags behov.
Det är möjligt att inom ramen för pre-notification ha en dialog med kommissionen.
TDOK 2010:29 Mall_PM v 2.0
_____________
Bilaga 1
Utkast till kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i
enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget (2014)
Bilaga 2
Analytical Grids on the application of State aid rules to the financing of
infrastructure projects, Version: September 2015
Bilaga 3
Kommissionens beslut avseende Öresundsbron samt väg och
järnvägsförbindelser fram till bron
7 Utgångspunkten har varit att begränsningen i tillträdet till användandet av höghastighetsbanorna (vilka ska vara
en del av stambanan) aldrig är tänkt att begränsas till enbart en användare.
8 Meddelande från kommissionen Gemenskapens riktlinjer frö statligt stöd till järnvägsföretag (2008/C 184/07)
Trafikverket
781 89 Borlänge
Besöksadress: Röda vägen 1
Texttelefon: 010 - 123 99 97
Telefon: 0771 - 921 921
[email protected]
www.trafikverket.se
Helena Kers
Avdelning juridik och planprövning
Mobil: 072-204 89 12
[email protected]
