Tjänsteutlåtande
Utfärdat 2017-01-17
Diarienummer: 2016-13541
Stadsmiljöavdelningen
Kristofer Palmestål
Telefon 031-368 39 06
E-post: [email protected]
Yttrande till kommunstyrelsen över (1879/16) remiss från Finansdepartementet betänkandet En svensk flygskatt (SOU 2016:83)
Kommunstyrelsen har skickat över remissen till miljö- och klimatnämnden för yttrande
senast den 9 februari 2017.
Förslag till beslut
• Miljö- och klimatnämnden skickar över miljöförvaltningens förslag som eget
yttrande till kommunstyrelsen.
•
Miljö- och klimatnämnden beslutar om omedelbar justering.
Sammanfattning
Miljöförvaltningen är positiv till införandet av den föreslagna flygskatten. Det behövs
fler styrmedel för flyget om vi ska nå våra lokala klimatmål. Vi bedömer dock att
skattenivåerna är för försiktigt satta med tanke på hur angeläget det är att få till en
förändring inom närtid. Vi tycker att utredningen hade gynnats av att också föreslå
kompletterande styrmedel för att få en större effekt på miljön, exempelvis obligatorisk
klimatdeklaration vid annonsering av flygresor och möjlighet att göra avdrag på skatten
vid användning av biobränslen. Slutligen anser vi att Sverige bör fortsätta att driva på
för internationella regelförändringar som möjliggör mer miljöstyrande och
internationellt samordnade styrmedel.
Ärendet
Regeringen beslutade den 5 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att
lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas. Utredningen, som har antagit namnet
Utredningen om skatt på flygresor, överlämnade i november betänkandet En svensk flygskatt
(SOU 2016:83) till regeringen. Detta betänkande är nu utskickad på remiss från
Finansdepartementet. Remissvar ska vara inkomna senast den 1 mars 2017.
Den föreslagna skatten på flygresor har utformats som en skatt på kommersiella flygresor. Det
flygföretag som utför flygningen ska vara skattskyldigt. Skyldighet att betala skatt ska inträda
när flygplanet lyfter från en flygplats i Sverige. Skatten ska tas ut med olika skattenivåer
beroende på om passageraren reser till en slutdestination i ett land som ligger
1. helt inom Europa,
2. helt eller delvis i en annan världsdel än Europa med ett avstånd om högst 6 000 kilometer
från flygplatsen Stockholm/Arlanda,
3. i en annan världsdel än Europa med ett avstånd längre än 6 000 kilometer från flygplatsen
Stockholm/Arlanda.
1(4)
De föreslagna skattenivåerna baseras på klimatvärderingar för flygresor och föreslås uppgå till
80 kronor, 280 kronor respektive 430 kronor för de olika avståndsklasserna. Skattenivåerna
ligger i paritet med liknande skatter i andra medlemsstater i EU och har bestämts med beaktande
av att flyget redan i dag betalar för utsläppsrätter inom EU:s system för handel med
utsläppsrätter European Emissions Trading Scheme (EU ETS). Vid bestämmandet av
skattenivåerna har hänsyn inte tagits till det nya globala styrmedlet avseende klimatpåverkan
från internationellt flyg som FN-organet Internationella civila luftfartsorganisationen eller
International Civil Aviation Organisation (Icao) fattade beslut om i oktober 2016. Detta på
grund av att det systemet kommer att inledas med en frivillig fas först år 2021 och bli
obligatoriskt år 2027 samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska användas i systemet
är okända. När systemet är i kraft och prissättningen av utsläppskrediterna är känd kan nivåerna
för flygskatten behöva justeras. Det samma gäller om priserna avsevärt förändras inom EU ETS.
Antalet utrikes flygresor har ökat kraftigt under perioden 1980–2015, från 0,65 till 1,36 avresor
från Sverige per invånare. Utsläppen från svenska invånares flygresande, där både inrikes och
utrikes resor ingår, uppgick till cirka 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2014. Utsläppen
av koldioxidekvivalenter från personbilar i Sverige uppgick år 2014 till 10,6 miljoner ton.
Klimatpåverkan från svenska invånares resande med inrikesflyg och utrikesflyg motsvarar 1,2
ton koldioxidekvivalenter per person, varav drygt 90 procent härrör från utrikesflyg.
Klimatpåverkan från svenska invånares internationella flygresande har ökat med 2 procent per
år eller 61 procent från år 1990 till år 2014.
Skatten kan förväntas leda till en reduktion av efterfrågan på flygresor med 3,6–4,8 procent för
inrikesflyget, 1,4–1,9 procent för flyg inom Europa och 1,5–2,1 procent för flyg utom Europa.
Den totala minskningen av avresande resenärer från flygplatser i Sverige beräknas bli 450 000–
600 000 per år, jämfört med om ingen skatt införs. Även om en skatt på flygresor införs kan
emellertid det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i Sverige förväntas öka. En
skatt på flygresor bedöms minska ökningen av antalet avresande passagerare, men ökningen
kommer ändå att fortsätta.
Skatten förväntas leda till begränsade men positiva effekter för klimatet genom minskade
utsläpp av koldioxid och en minskning av övrig klimatpåverkan från flyget. När hänsyn tas till
ökade utsläpp från andra trafikslag genom överflyttningar från flyget kan nettoeffekten
förväntas uppgå till en reduktion om 0,08–0,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, det vill säga
0,7 – 1,8 procent av de årliga utsläppen.
Lagen om skatt på flygresor föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.
Förvaltningens synpunkter
Miljöförvaltningen är positiv till införandet av den föreslagna flygskatten. Om staden ska nå
sina klimatmål så krävs en minskning av flygets klimatpåverkan. En göteborgare orsakade cirka
1,2 ton koldioxidekvivalenter per person år 2015 och följer samma ökande trend som resten av
landet. Motsvarande globala genomsnitt är 0,17 ton per person. Vårt miljömål för de totala
konsumtionsrelaterade utsläppen är 3,5 ton koldioxidekvivalenter per person år 2035. Om inte
flygets andel av de totala utsläppen ska öka behöver den då vara nere på 0,53 ton
koldioxidekvivalenter per person. Vi har därmed ett behov av styrmedel som hjälper oss att nå
våra mål.
Den föreslagna utformningen av flygskatt kommer underlätta att nå målet men är sannolikt inte
tillräcklig. Att skattenivåerna är satta så lågt som de är i utredningen motiveras bland annat av
att ETS systemet hanterar en del av miljökostnad och att man vill undvika så kallade
undvikandebeteenden, exempelvis att passagerare väljer att flyga från flygplatser i andra länder.
Men med de valda nivåerna kommer sannolikt fortfarande inte flyget bära sin klimatkostnad och
miljöförvaltningen bedömer, med tanke på hur angeläget det är att få till en utsläppsminskning
av växthusgaser snart, att nivåerna är för försiktigt satta. Oavsett vilka nivåer som införs bör
effekterna av dem följas upp för att bl.a. se om det på grund av till exempel undvikandebeteende
är nödvändigt att förändra nivåerna.
Göteborgs Stad Miljö, tjänsteutlåtande
2(4)
Miljöförvaltningen saknar förslag på kompletterande styrmedel som i kombination med
flygskatt skulle kunna ge en bättre styrande effekt, även om detta inte ingick i utredningens
uppdrag. Exempelvis kunde skatten kompletteras med ett krav på klimatdeklaration vid
annonsering av flygresor, på samma sätt som gällt för bilannonser under lång tid. På så sätt kan
resenärer på ett enkelt sätt få bättre möjligheter att väga in klimataspekter vid val av resa.
Ett komplement för att stimulera en ökad användning av biobränslen kan utformas som ett
avdrag på skatten. Ett sådant ”biobränsleavdrag” liknar det som idag finns i vägsektorn, där man
för biobränslen får dra av merparten av energi- och koldioxidskatten. Ett annat alternativ är
kvotplikt för flygbränslen som används för inrikestrafik, vilket föreslogs för vidare utredning i
Utredningen om fossilfri fordonstrafik i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84).
Miljömålsberedningen har föreslagit det samma. Kvotplikt för inblandning av biobränsle skulle
resultera i en minskad användning av fossila bränslen för flyget. I Norge har Stortinget beslutat
att införa en 25-procentig rabatt på landningsavgiften på norska flygplatser för flyg som
använder minst 25 procent förnybart bränsle. Från år 2018 vill man också införa en obligatorisk
kvot för inblandning av biobränsle i flygbränsle. Norge har redan i dag en koldioxidskatt på
inrikesflyg.
Vi instämmer med utredningen om att en skatt på flygbränsle skulle styra bättre mot utveckling
av bränslesnålare motorer och energieffektivare teknik i övrigt. Men på grund av
Chicagokonventionen från år 1944 råder skattefrihet för flygbränsle över hela världen. Vi vill
därför även instämma i att det finns skäl för Sverige att, som Miljömålsberedningen har
föreslagit i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47), inom Icao
driva att Chicagokonventionen bör ändras för att styra mot att minska flygets klimatpåverkan.
Vi instämmer även i utredningens resonemang att genom att införa en flygskatt bidrar Sverige
till att öka möjligheterna att på sikt införa ett internationellt mer effektivt styrmedel. När flera
länder har infört en flygskatt som de hellre skulle önska var mer styrande på det sätt som en
koldioxidskatt eller bränsleskatt skulle vara, ökar trycket på att införa ett effektivt styrmedel på
internationell nivå. Betydelsen av denna styrande effekt är givetvis mycket svår att bedöma men
den kan vara betydligt större än den direkta effekten av skatten.
Ekonomiska perspektivet
Utredningen gör bedömningen att flygskatt skulle kunna leda till negativa konsekvenser
för företag och sysselsättningen inom flygbranschen samt för områden och städer med
flygplats jämfört med om en flygskatt inte införs. Vid en jämförelse med dagens
situation förväntas antalet avresande passagerare öka oavsett om en flygskatt införs eller
inte. Därför bedöms även sysselsättningen både inom turistnäringen och inom
flygbranschen öka jämfört med i dag även med ett införande av en flygskatt. Vad gäller
sysselsättningen i ekonomin i sin helhet finns en rad motverkande faktorer och
effekterna är därmed inte entydigt negativa. Exempelvis spenderar svenska turister mer
utomlands än vad utrikes turister spenderar i Sverige, enligt Eurostat. Det tyder på att
resultatet kan bli en nettoökning i inrikes efterfrågan, alltså att bortfallet från utrikes
turisters konsumtion är mindre än ökningen från svenska turisters konsumtion i landet.
Barnperspektivet
Miljöförvaltningen har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta
perspektiv.
Jämställdhetsperspektivet
Miljöförvaltningen har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta
perspektiv.
Göteborgs Stad Miljö, tjänsteutlåtande
3(4)
Mångfaldsperspektivet
Miljöförvaltningen har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta
perspektiv.
Miljöperspektivet
Se under rubriken Förvaltningens synpunkter.
Omvärldsperspektivet
I EU finns det flera länder som tar ut skatt för avresande flygpassagerare, exempelvis Tyskland,
Frankrike och Storbritannien. Andra länder, till exempel Danmark, Irland och Nederländerna
har haft men avskaffat flygskatt. Det finns även länder utanför EU som tar ut skatt för
flygpassagerare, exempelvis Bosnien, Serbien och Sydafrika. Även Norge tar ut en flygskatt för
avresande passagerare.
Göteborg den 2 februari 2017
Anna Ledin
direktör
Göteborgs Stad Miljö, tjänsteutlåtande
Daniel Eek
tf avdelningschef
4(4)
