U 72/2016 rd
Statsrådets skrivelse till riksdagen om förslagen till rådets direktiv och förordning (modernisering av mervärdesskattesystemet för gränsöverskridande e-handel mellan företag och
konsumenter)
I enlighet med 96 § 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens
förslag av den 1 december 2016 till modernisering av mervärdesskattesystemet för gränsöverskridande e-handel mellan företag och konsumenter, samt en promemoria om förslaget.
Helsingfors den 12 januari 2017
Finansminister Petteri Orpo
Konsultativ tjänsteman Risto Sakki
U 72/2016 rd
FINANSMINISTERIET
PROMEMORIA
12.1.2017
EU/2016/1755
EU/2016/1756
EU/2016/1747
FÖRSLAG TILL MODERNISERING AV MERVÄRDESSKATTESYSTEMET FÖR
GRÄNSÖVERSKRIDANDE E-HANDEL MELLAN FÖRETAG OCH KONSUMENTER
1
Allmänt
Europeiska kommission har den 1 december 2016 lagt fram förslag till modernisering av mervärdesskattesystemet för gränsöverskridande e-handel mellan företag och konsumenter:
— förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG och direktiv
2009/132/EG vad gäller vissa skyldigheter på mervärdesskatteområdet för tillhandahållande av tjänster och distansförsäljning av varor, COM(2016) 757,
— förslag till rådets genomförandeförordning om ändring av genomförandeförordning
(EU) nr 282/2011 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv
2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, COM(2016) 756 och
— förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 904/2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri, COM(2016) 755.
Syftet med förslagen är att modernisera de nuvarande mervärdesskattereglerna för e-handel
och hjälpa till att framtidssäkra mervärdesskatten.
Förslagen grundar sig på ett meddelande från kommissionen av den 7 april 2016 om en handlingsplan för mervärdesskatt (COM(2016) 148). En modernisering av mervärdesskattesystemet har dessutom fastställts som en viktig prioritering i strategin för en inre digital marknad
(COM(2015) 192), i strategin för den inre marknaden (COM(2015) 550) och i EU:s handlingsplan för e-förvaltning (COM(2016) 179).
2
Förslagens bakgrund
Kommissionen har åtagit sig att säkerställa fri rörlighet för varor och tjänster och säkerställa
att privatpersoner och företag obehindrat kan använda sig av nättjänster under rättvisa konkurrensförhållanden. Vad gäller nuvarande mervärdesskatteregler ges i ett meddelande från maj
2015 om en strategi för en inre digital marknad och ett meddelande från april 2016 om en
handlingsplan för mervärdesskatt hög prioritet åt att avskaffa hindren för gränsöverskridande
e-handel som följer av betungande mervärdesskatteregler samt en inbyggd brist på neutralitet
som skadar Europeiska unionens (EU) näringsliv.
Enligt kommissionen finns det i huvudsak tre skäl för att agera:
— De komplicerade mervärdesskattereglerna har konsekvent utpekats som en av de främsta
orsakerna till att företag inte bedriver gränsöverskridande e-handel, vilket medför att många
företag inte får tillträde till den inre marknaden. Man har uppskattat att kostnaderna för att
uppfylla mervärdesskatteskyldigheterna i genomsnitt uppgår till 8 000 euro per år för varje
medlemsstat som ett företag levererar till. Detta är en betydande kostnad för företagen, särskilt
för de små och medelstora företagen.
2
U 72/2016 rd
— Det nuvarande systemet är inte neutralt, eftersom EU-företagen har en klar nackdel jämfört
med företag från tredjeländer, som lagligen och genom höga nivåer av bristande efterlevnad
levererar mervärdesskattebefriade varor till EU. Med tanke på att mervärdesskattesatserna kan
vara så höga som 27 procent uppstår det en betydande snedvridning till förmån för företag
från tredjeländer om mervärdesskatt inte påförs.
— Komplexiteten i det nuvarande systemet samt det nuvarande undantaget för import av små
försändelser gör att medlemsstaterna förlorar skatteintäkter. Förlusterna från förlorad mervärdesskatt och bristande efterlevnad från gränsöverskridande e-handel uppskattas för närvarande
uppgå till så mycket som 5 miljarder euro per år.
Kommissionen genomförde vid utarbetandet av dessa förslag, som en del av dels agendan för
den särskilda ordning för deklaration och betalning av mervärdesskatt som tillämpas på nuvarande e-handel mellan företag och konsumenter (B2C), dels kartläggningen av 2015 års ändringar av reglerna om platsen för tillhandahållande av sådana tjänster, ett program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (REFIT). I förslagen tas hänsyn till denna bedömning.
Förslagens primära syfte är att minimera de brister som mervärdesskattesystemet orsakar den
gränsöverskridande e-handeln och i synnerhet de hinder som små och medelstora företag och
mikroföretag ställs inför.
3
Förslagens syfte
Förslagen har som syfte att få den inre marknaden att fungera friktionsfritt och förbättra EUföretagens konkurrenskraft samt säkerställa en effektiv beskattning av den digitala ekonomin.
Om förslagen genomförs kommer de enligt kommissionen att minska företagens administrativa kostnader med 2,3 miljarder euro per år. Medlemsstaternas årliga skatteinkomster skulle
öka med 7 miljarder euro.
4
Förslagens huvudsakliga innehåll
I förslagen ingår följande åtgärdshelheter:
— utvidgning av den särskilda ordningen för e-tjänster till försäljningen av andra tjänster
samt till näthandel med varor inom EU och med tredjeländer,
— avveckling av den befintliga befrielsen från mervärdesskatt för import av små försändelser från leverantörer i tredjeländer,
— införande av ett tröskelvärde för mervärdesskatt på små försändelser för företag som
bedriver gemenskapsintern distansförsäljning av varor och elektroniska tjänster samt
förenklade regler för identifiering av kunder,
— rätt att tillämpa hemlandets regler på områden såsom fakturering och registerföring,
och
— bättre samarbete mellan medlemsstaterna under tillsyn av de företag som bedriver
gränsöverskridande handel.
De föreslagna åtgärderna ska genomföras i två steg. Åtgärder som inte kräver några ändringar
i it-systemen kan införas från början av 2018. Merparten av förslagen kommer att införas från
början av 2021, eftersom de kräver detaljerade genomförandebestämmelser och anpassningar
av it-systemen för registrering, deklarering och betalning av mervärdesskatt.
3
U 72/2016 rd
4.1
Förslag som införs i början av 2018
Förenklingsåtgärder för små företag
Kommissionen föreslår att man inom EU:s gemenskapsinterna försäljning av e-tjänster inför
ett tröskelvärde på 10 000 euro. Om den årliga försäljningen av sådana tjänster inte överskrider tröskelvärdet, är platsen för beskattning den medlemsstat där leverantören är etablerad. För
närvarande är platsen för beskattning köparens stat oberoende av försäljningsvärdet. Bestämmelsen ska vara frivillig för företagen.
Enligt gällande genomförandeförordning (EU) nr 282/2011 kan leverantören av e-tjänster bestämma platsen för beskattning av tjänsten, dvs. den plats där köparen är etablerad med hjälp
av två bevishandlingar som anges i förordningen. För att underlätta förfarandet föreslår kommissionen att företag vars årliga gemenskapsinterna försäljning av e-tjänster uppgår till högst
100 000 euro ska behöva bara en bevishandling.
Hemlandets regler för fakturering och registerföring
Direktivet ändras så att man på de försäljningar som omfattas av den särskilda ordningen för
e-tjänster tillämpar faktureringsreglerna i identifieringsmedlemsstaten. På detta sätt har leverantörerna möjlighet att iaktta reglerna i en enda medlemsstat. För närvarande är de tvungna
att tillämpa reglerna i varje destinationsmedlemsstat till vilken leveranserna görs.
Den period för registerföring som tillämpas inom den särskilda ordningen ska ändras och är
den period som fastställs av identifieringsmedlemsstaten i stället för den nuvarande perioden
på tio år. Nuvarande tidsfrist ligger långt över de nationella kraven på registerhållning i flertalet medlemsstater.
Andra förenklingar
Leverantörer som inte är etablerade inom gemenskapen men som är registrerade i en medlemsstat kan för närvarande inte använda den särskilda ordningen för e-tjänster. Dessa leverantörer förslås få rätt att använda den särskilda ordningen för beskattningsbara personer som
inte är etablerade inom gemenskapen.
4.2
Ändringar som införs i början av 2021
Utvidgning av de särskilda ordningarna för e-tjänster till gemenskapsintern distansförsäljning
av varor och andra tjänster
Tillämpningsområdet för de särskilda ordningarna för e-tjänster ska utvidgas till att gälla
också andra tjänster samt gemenskapsintern distansförsäljning av varor. För tjänsternas del ska
utvidgningen gälla också beskattningsbara personer som är etablerade utanför gemenskapen.
De beskattningsbara personer som kommer att omfattas av de särskilda ordningarna kan registrera sig i en enda medlemsstat samt deklarera och betala skatter till samtliga konsumtionsmedlemsstater via identifieringsmedlemsstaten.
Eftersom de företag som bedriver gemenskapsintern distansförsäljning med stöd av den särskilda ordningen kan deklarera och betala skatter på försäljningen centralt i en enda medlemsstat, innebär förslaget att man avskaffar nuvarande tröskelvärden (35 000 eller 100 000 euro)
under vilka distansförsäljning ska vara föremål för mervärdesskatt i den medlemsstat där
transporten påbörjas. Dessa tröskelvärden ska ersättas med ett tröskelvärde på 10 000 euro för
mikroföretag, under vilket platsen för det tillhandahållande som omfattas av den särskilda
4
U 72/2016 rd
ordningen förblir i den medlemsstat där leverantören är etablerad. Tröskelvärdet ska tillämpas
på distansförsäljning av e-tjänster inom EU och gemenskapsintern försäljning av varor. Det är
frivilligt för företagen att tillämpa bestämmelsen.
Innehållet i mervärdesskattedeklarationen utvidgas så att det också omfattar uppgifter om distansförsäljning av varor.
Dessutom kommer det att göras vissa förbättringar i de särskilda ordningarna. Tidsfristen ska
förlängas vad gäller inlämning av mervärdesskattedeklarationen från 20 till 30 dagar efter utgången av beskattningsperioden och beskattningsbara personer bör ges möjlighet att göra korrigeringar i tidigare mervärdesskattedeklarationer i en senare deklaration. För närvarande görs
korrigeringarna i deklarationerna för den beskattningsperiod som korrigeringarna avser.
Utvidgning av de särskilda ordningarna till distansförsäljning av varor från tredjeland
Kommissionen föreslår en ny särskild ordning för distansförsäljning av varor som importerats
från ett tredjeland och vars värde uppgår till högst 150 euro (importordning). Detta avsnitt
bygger på samma principer som nuvarande särskilda ordningar för e-handel. Den beskattningsbara personen ska kunna deklarera och betala mervärdesskatten för försäljningen av varor som omfattas av ordningen till den medlemsstat där transporten till förvärvaren avslutas
centralt via identifieringsmedlemsstaten.
Den särskilda ordningen kan användas såväl av beskattningsbara personer som är etablerade
som av beskattningsbara personer som inte är etablerade i gemenskapen. Enligt förslaget bör
en säljare som inte är etablerad i gemenskapen utse en förmedlare som är etablerad i gemenskapen för att fullgöra de skyldigheter som anges i den särskilda ordningen, utom om vederbörande är bemyndigad av identifieringsmedlemsstaten eller om vederbörande är etablerad i ett
land med vilket EU har slutit ett avtal om administrativt samarbete.
När mervärdesskatten deklareras enligt importordningen, ska inte längre någon mervärdesskatt
betalas vid import av varor.
En utvidgning av de särskilda ordningarna till distansförsäljning av varor som importerats från
ett tredjeland förutsätter att tullmyndigheterna ska kunna identifiera små försändelser för vilka
skatten har betalts via den särskilda ordningen. För att göra det möjligt för tullmyndigheterna
att registrera dessa försändelser vid import bör ett giltigt registreringsnummer för mervärdesskatt som bevisar att mervärdesskatten deklareras enligt den särskilda ordningen lämnas till
tullmyndigheterna senast när importdeklarationen inlämnas.
Förenklat förfarande vid import
Vidare föreslår kommissionen ett alternativt förenklat system för deklaration och betalning av
mervärdesskatt vid import av varor som är avsedda för distansförsäljning och vars realvärde
inte överstiger 150 euro i fall då den särskilda ordningen för import inte används.
För sådan import bör medlemsstaterna tillåta innehavaren av varorna (vanligen postleverantörer eller kurirföretag) att månatligen redovisa och betala mervärdesskatt vid import för dessa
försändelser på elektronisk väg på uppdrag av den person för vilken varorna är avsedda. För
att ytterligare förenkla deklarationen bör dessa varor bli föremål för normalskattesatsen för
mervärdesskatt.
5
U 72/2016 rd
Undantag för importerade varor av ringa värde
Enligt artikel 23 i rådets direktiv (2009/132/EG) ska varor med ett sammanlagt värde som inte
överstiger 10 euro vara skattebefriade vid import. Medlemsstater får bevilja befrielse för import av varor vars sammanlagda värde överstiger 10 euro men inte är högre än 22 euro. Medlemsstater får dock undanta varor som har importerats per postorder från befrielsen.
Enligt förslaget ska den föreskrivna befrielsen från mervärdesskatt vid import av varor av
ringa värde avskaffas. Eftersom tillämpningen av den särskilda ordningen gör det möjligt att
deklarera och betala mervärdesskatt på importerade varor enligt förenklade förfaranden, finns
det inget behov av att bibehålla denna befrielse från mervärdesskatt.
Bättre samarbete mellan tillsynsorganen i medlemsstaterna
Medlemsstaterna kan rikta begäranden om information till de beskattningsbara personer som
använder de särskilda ordningarna. För att minska de administrativa bördor som läggs på beskattningsbara personer och skatteförvaltningar och för att undvika dubbelarbete, bör identifieringsmedlemsstaten enligt kommissionens förslag i så hög grad som möjligt samordna sådana begäranden och förfrågningar. Ändringar som gäller detta kommer att göras i förordning
nr 904/2010 om administrativt samarbete.
Kompensation till identifieringsmedlemsstaten
Enligt kommissionens förslag ska det till förordning nr 904/2010 om administrativt samarbete
fogas bestämmelser om en avgift som ska betalas av konsumtionsmedlemsstaten till identifieringsmedlemsstaten. Identifieringsmedlemsstaten ska få fem procent av de skatter som samlats
in för konsumtionsmedlemsstatens räkning inom ramen för de särskilda ordningarna. Avgiften
betalas för att kompensera för de investeringar som krävs för att utvidga de särskilda ordningarna, kostnader för löpande underhåll och de resurser som använts för att kontrollera de företag som är etablerade i identifieringsmedlemsstaten i syfte att stärka samarbetet och förbättra
efterlevnaden. I det nuvarande systemet ges identifieringsmedlemsstaterna möjlighet att till
slutet av 2018 behålla en viss procentuell andel av den mervärdesskatt som de uppbär och
överför till konsumtionsmedlemsstaterna.
Kommissionens roll
Kommissionen föreslår att den ska tillåtas att automatiskt få tillgång till allmän information
om de särskilda ordningar som lagras i medlemsstaternas elektroniska system, med undantag
för uppgifter som rör enskilda beskattningsbara personer. Detta skulle göra det möjligt för
kommissionen att automatiskt samla in statistiska utan att behöva fråga medlemsstaterna.
Dessutom ska kommissionen ges genomförandebefogenheter för att fastställa de uppgifter
som ska ingå i utbytet av information och begäranden om administrativ information samt de
tekniska metoderna för inlämning eller överföring av denna information.
5
Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen
Förslagen som gäller mervärdesskattedirektiv 2006/112/EG, direktiv 2009/132/EG och förordning (EU) nr 904/2010 om administrativt samarbete grundar sig på artikel 113 i fördraget
om Europeiska unionens funktionssätt, enligt vilken medlemsstaterna ska vara eniga när direktivet och förordningarna antas. Förslaget om genomförandeförordning (EU) nr 282/2011
grundar sig på artikel 397 i mervärdesskattedirektivet. Enligt artikeln ska rådet enhälligt på
kommissionens förslag besluta om nödvändiga åtgärder för tillämpningen av direktivet.
6
U 72/2016 rd
Enligt kommissionen är förslagen förenliga med subsidiaritetsprincipen. De största problemen
som identifierats orsakas av rådets nuvarande direktiv och anknytande rättsakter. Eftersom
mervärdesskatten är en skatt som harmoniserats på EU-nivå kan medlemsstaterna inte själva
fastställa olika regler. Därför kräver alla initiativ till modernisering av mervärdesskatten för
gränsöverskridande e-handel ett förslag från kommissionen om att ändra mervärdesskattedirektivet och därtill hörande rättsakter.
Enligt statsrådets ståndpunkt är förslaget förenligt med subsidiaritetsprincipen.
6
Behandlingen av förslaget i Finland och i Europeiska unionen
Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har ännu inte yttrat sig
i frågan.
Behandlingen av förslagen inleddes i rådets skattearbetsgrupp den 14 december 2016.
Ett utkast till promemoria om förslagen har 20—22.12.2016 behandlats i skriftligt förfarande i
en sektion under kommittén för EU-ärenden EU9 (Skatter).
7
F ö r s l a g e t s ko n s e kv e n s e r f ö r F i n l a n d
När kommissionens förslag till direktiv genomförs krävs det en ändring av den nationella
mervärdesskattelagstiftningen så att den överensstämmer med de föreslagna ändringarna. De
föreslagna ändringarna av genomförandeförordningen och förordningen om administrativt
samarbete är bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater.
Enligt kommissionens uppskattning kommer förslagen från och med 2021 att minska företagens administrativa kostnader med 55 procent, dvs. med 2,3 miljarder euro per år jämfört med
nuläget. Samtidigt ökar medlemsstaternas mervärdesskatteinkomster med 7 miljarder euro.
Om uppskattningen anpassas till storleken på Finlands ekonomi, är motsvarande siffror för de
administrativa kostnadernas del 35 miljoner euro och för inkomsterna av mervärdesskatten
107 miljoner euro.
Den nuvarande särskilda ordningen för e-tjänster ska utvidgas till försäljningen av andra tjänster och distansförsäljning av varor inom EU. Detta kommer att minska företagens administrativa kostnader och förbättra tillsynen, vilket leder till ökade skatteintäkter. Också åtgärderna
för att fastställa faktureringsreglerna, registerföringen och platsen där köparen är etablerad
kommer att minska företagens kostnader.
Enligt kommissionens bedömning kommer antalet företag som försvinner från den nuvarande
särskilda ordningen att uppgå till 6 500 när ett tröskelvärde för gränsöverskridande transaktioner införs, vilket för dessa företags del skulle leda till en kostnadsbesparing på 13 miljoner
euro på EU-nivå. De föreslagna förenklade reglerna för identifiering av kunder som införs
2018 kommer dessutom att gynna 1 000 företag inom EU. I Finland blir kostnadsbesparingarna relativt sett lägre, eftersom en stor del av de finländska företagen säljer sina e-tjänster via
elektroniska marknadsplatser. Det nya tröskelvärdet på 10 000 euro för den gemenskapsinterna försäljningen av e-tjänster minskar i viss mån Finlands skatteintäkter.
När den nuvarande gränsen på 35 000 euro för distansförsäljning av varor slopas och ersätts
med ett gränsvärde på 10 000 euro för distansförsäljning av e-tjänster och varor inom EU, förväntas skatteintäkterna öka i någon mån. Den kompensation som ska betalas till identifieringsmedlemsstaten kommer i sin tur att minska skatteintäkterna.
7
U 72/2016 rd
Om importen av försändelser av ringa värde befrias från skatt, ökar det statens skatteintäkter.
Utifrån en utredning av kommissionen uppskattas antalet skattefriade varuförsändelser av
ringa värde (värde högst 22 euro) som importeras till EU att uppgå till 144 miljoner försändelser 2015. Detta orsakar ett skattebortfall på 1 miljard euro. Om siffran anpassas till storleken
på Finlands ekonomi, kommer bortfallet för Finlands del att uppgå till 15 miljoner euro. Enligt
kommissionen anknyter till skattefriheten för försändelser av ringa värde även missbruk, till
exempel att försändelsers värde anges som lägre än det faktiska värdet och att kommersiella
försändelser anges som skattefria gåvoförsändelser.
Genom att slopa skattefriheten kan man säkerställa skatteneutraliteten mellan varor som köps i
hemlandet och varor som importeras från tredjeland eller länder utanför skatteområdet samt
undvika snedvridning av konkurrensen mellan företag utanför EU och företag som är etablerade i EU. Ändringen förhindrar att man på grund av skatteförmånen skickar försändelser av
ringa värde eller cirkulerar varor via ett tredjeland eller länder utanför skatteområdet, såsom
landskapet Åland, till Finland. Om skattefriheten slopas kommer det att påverka de administrativa åtagandena för företag utanför EU samt postens och kurirföretagens verksamhet. De
ökade administrativa kostnader som drabbar dessa företag kan lindras genom förenklade förfaranden för deklaration och betalning av skatt.
Utvidgningen av de särskilda ordningarna påverkar verksamheten vid medlemsländernas
skatte- och tullförvaltningar. Enligt kommissionen kommer utvidgningen av systemen inte att
medföra några besvärliga tekniska problem. Det ökade antalet varuförsändelser som ska beskattas vid import leder till en ökning av tullens arbetsbörda och administrativa kostnader, som
är beroende av hur systemen och förfarandena fungerar i praktiken.
8
Ålands ställning
Frågan hör inte till Ålands lagstiftningsbehörighet.
9
Statsrådets ståndpunkt
Regeringen stöder målen för förslagen att förenkla reglerna om mervärdesbeskattning av ehandeln och ser det som viktigt att minska företagens administrativa kostnader. För Finland,
som är ett land med en förhållandevis hög skattenivå, är det också viktigt att förhindra en
snedvridning av konkurrensen och säkerställa en effektiv beskattning av e-handeln. Detaljerna
i förslagen bör ännu utredas närmare.
Utvidgningen av de särskilda ordningarna för e-tjänster i synnerhet till distansförsäljningen av
varor inom EU och till försäljningen av andra varor bör understödas såväl på grund av att den
förenklar förfarandet som av tillsynsskäl.
Regeringen är beredd att undersöka möjligheten att utsträcka en motsvarande särskild ordning
till distansförsäljningen av varor från tredjeland, införa ett förenklat importförfarande samt
slopa skattefriheten för postorderförsäljning av varor av ringa värde som missgynnar EUaktörer. Omständigheterna kring de administrativa kostnader för såväl företag som förvaltningen samt tillsynen som förfarandet orsakar bör dock undersökas närmare innan beslutet
fattas.
Skattesystemet bör vara så enkelt att särskilda undantag som gäller småföretag behövs i så liten utsträckning som möjligt. Frågan om tröskelvärden kan av konkurrensneutralitetsskäl orsaka problem för de länder som tillämpar ett synnerligen lågt tröskelvärde för den inhemska
försäljningen. Tröskeln för skattskyldighet bör vara tillräckligt låg, så att den inte medför en
8
U 72/2016 rd
snedvridning av konkurrensen. Tröskeln för ett förenklat bevisförfarande är inte förknippad
med liknande problem.
Man bör understödja åtgärder som stärker rollen för den beskattningsbara personens identifieringsmedlemsstat vid tillsynen över e-handeln samt en utökning av samordningen och samarbetet i förhållande till konsumtionsmedlemsstaterna. Konsumtionsmedlemsstatens tillsynsbehov bör beaktas så att företagen inte etablerar sig i medlemsstater med den svagaste tillsynen.
9
