EUROOPPA-TIEDOTUS EUROPAINFORMATIONEN D E T S O C I A L A E U R O PA – EUROPEISKA UNIONENS SOCIALPOLITIK DET SOCIALA EUROPA 1 2 DET SOCIALA EUROPA Det sociala Europa – Europeiska unionens socialpolitik Matti Kari Juho Saari 186b 2005 Utgivare: EUROPAINFORMATIONEN U T R I K E S M I N I S T E R IDET ET SOCIALA EUROPA 3 © Matti Kari, Juho Saari och utrikesministeriets Europainformation Redaktör Päivi Toivanen Översättning Christina Tallberg Layout Mika Launis Tryckeri J-Paino Oy, Helsingfors 2005 4 DET SOCIALA EUROPA ISBN 951-724-505-x Innehåll Förord Erkki Tuomioja 7 1. Inledning 2. Europeiska unionens socialpolitik med perspektiv på lagstiftningsbehörigheten De grundläggande fördragen Vilket slag av befogenhet har EU inom social- och hälsovårdspolitiken Lagstiftningsförfaranden Harmonisering av den sociala tryggheten Sociala protokollet Områdena för EU:s socialpolitik Samordning av den sociala tryggheten Likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet Arbetarskydd Åtgärdsprogram inom det sociala området Hälso- och sjukvård Diskriminering Nicefördraget Den nya konstitutionen Stadgan om de grundläggande rättigheterna en bindande del av konstitutionen 3. Europeiska unionens inre marknad och den sociala tryggheten EU:s sociala trygghet i trepelarstrukturen Patienters rörlighet Jämställdhet mellan kvinnor och män på den inre marknaden Om den sociala tryggheten på marknaden Förslaget till tjänstedirektiv 9 13 14 15 16 18 19 21 21 29 33 34 36 40 42 45 49 52 53 57 DET SOCIALA EUROPA 61 63 64 5 Den nya konstitutionen, den inre marknaden och socialpolitiken En osäker framtid 4. Lissabonstrategin och moderniseringen av den sociala tryggheten Tillväxtstrategin från Lissabonmötet Politiska processer De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken Den europeiska sysselsättningsstrategin Cardiff- och Kölnprocesserna Socialpolitisk målsättning Modernisering av den sociala tryggheten 5. Genomförande och förnyelse av Lissabonstrategin Den öppna samordningsmetoden Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden Den öppna samordningsmetodens för- och nackdelar för socialpolitiken Tillämpningen i Finland Den öppna samordningsmetoden i Finlands politiska målsättningar Revideringen av Lissabonstrategin 2004–2005; Wim Koks rapporter En ny handlingsmodell 6. Framtiden för Europeiska unionens socialpolitik Socialpolitisk befogenhet – mot ett Europa med många dimensioner Den inre marknaden och den sociala tryggheten – hot och möjligheter Processen för socialt skydd – en potentiell möjlighet Europeisk social trygghet – ett villkor för nationell social trygghet Litteratur Viktiga webbplatser 6 DET SOCIALA EUROPA 67 69 71 71 75 77 83 92 94 100 102 102 107 116 122 126 131 136 139 141 144 146 147 149 150 Förord När Finland för mer än 10 år sedan gick med i Europeiska unionen, var det vår entydiga utgångspunkt att socialpolitiken hör till medlemsländernas exklusiva befogenhet, och att den kan och skall förbli det också i framtiden. Nu börjar vi alltmer inse att en så här klart uttalad inställning varken är önskvärd eller möjlig. Europeiska unionen påverkar i själva verket redan i dag socialpolitiken i medlemsländerna på många sätt, vilket framgår av denna bok skriven av Matti Kari och Juho Saari. De utmaningar som globaliseringen medför och den hårdnande konkurrensen i världen har aktualiserat frågan om den europeiska sociala modellen och dess hållbarhet. Det har diskuterats om en sådan modell överhuvudtaget existerar, och om den i så fall är en belastning eller en tillgång för Europa i den internationella konkurrensen. I de nordiska länderna har vår sociala modell framför allt visat sig vara en viktig resurs, vilket den goda framgången för samtliga nordiska länder i jämförelser om konkurrensförmågan också pekar på. Goda resultat lever inte för evigt när världen förändras. En allt viktigare fråga för den sociala modellen i framtiden kommer att vara hur man på EU-nivå lyckas skapa balans mellan den sociala och den ekonomiska utvecklingen. Vilken utmaning denna uppgift innebär framstår säkert tydligare för oss när vi har läst denna bok om det sociala Europa. Helsingfors, augusti 2005 Erkki Tuomioja utrikesminister DET SOCIALA EUROPA 7 8 DET SOCIALA EUROPA 1. Inledning När Finland blev medlem av Europeiska unionen 1995 var unionens socialpolitik något helt annat än den är i dag, tio år senare. Den förändring som skett har varit överraskande stor. Jämsides med det förhållandevis knappa regelverket om socialpolitiken har två andra helheter byggts upp. Det är frågan om den inverkan Europeiska unionens inre marknad, dvs. tjänsternas, arbetskraftens, kapitalets och varornas fria rörlighet, har på medlemsstaternas socialpolitik, och den politiska styrning som anknyter till den så kallade Lissabonstrategin (för åren 2000–2010). Beskrivande är att då Finland förhandlade om sitt medlemskap i början av 1990-talet ansågs socialpolitiken vara ett ”oproblematiskt område”. Den förmodades inte ha någon större betydelse för Finlands del, eller vid behov kunde Finland få nödvändiga undantag från grundfördragen eller på annat sätt skydda sig genom att revidera den nationella lagstiftningen. I dag för ingen fram dylika synpunkter. Regeringen kunde dock inte i sina redogörelser om integrationspolitiken, lika lite som utskotten i sina utlåtanden om dessa, förutspå att de två ovan nämnda helheterna skulle bli aktuella. Att socialpolitiken tagits upp på den politiska agendan visar på en kvalitativ förändring av den europeiska integrationen på 1990-talet och under början av 2000-talet. Under denna tid har det enhetliga området för den inre marknaden fördjupats med tanke på konkurrens- och marknadspolitiken, och från ett systematiskt genomförande av ett gemensamt regelverk för konkurrensfrågor har man övergått till att bygga upp en balanserad ”europeisk social modell” utifrån den ekonomiska politiken, sysselsättnings-, social- och miljöpolitiken. I denna modell stödjer den ekonomiska politiken samt sysselsättnings-, social- och miljöpolitiken varandra. Samtidigt förbinder sig DET SOCIALA EUROPA 9 medlemsstaterna till en hög nivå av socialt skydd (socialpolitik), till att förbättra sysselsättningen, minska omotiverade skillnader i kvinnors och mäns löner, till en dialog mellan parterna på arbetsmarknaden och till andra handlingsmodeller som anses vara lämpliga för europeiska välfärdsstater. Det ovan sagda skall inte förstås så att social- och sysselsättningspolitiken vore jämställda politikområden med den inre marknaden och konkurrenspolitiken. Det är de inte, och kommer inte heller att vara det i ljuset av det nuvarande gemenskapsfördraget eller förslaget till konstitutionellt fördrag. Europeiska unionens befogenhet i frågor gällande den inre marknaden och konkurrensen hör också framöver till kärnan i unionen. Men de socialpolitiska frågorna har redan nu en sådan ställning att de inte kan förbigås med en axelryckning såsom förut. De anknyter till allt fler politikområden. Samtidigt har ansvaret för socialpolitiken i unionen börjat glida över från generaldirektoratet för sysselsättning och socialpolitik till allt fler av kommissionens generaldirektorat, och i allt högre grad även till Europaparlamentet till följd av att medbeslutandeförfarandet blivit vanligare. Avsikten med denna bok är att i huvuddrag beskriva Europeiska unionens socialpolitik under de tio senaste åren. Speciellt fokuserar vi på de nuvarande befogenheterna och processerna samt på andra aktuella frågor, såsom förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen. Vi kommer att behandla tre helheter, nämligen Europeiska unionens befogenhet inom social- och hälsovårdspolitiken och regelverket med stöd av denna befogenhet (kapitel 2), den inre marknadens inverkan på den nationella socialpolitiken (kapitel 3) och socialpolitikens ställning i Lissabonstrategin dvs. unionens tillväxtstrategi för 2000–2010 (kapitel 4 och 5). I boken behandlar vi också i korthet framtidsutsikterna för Europeiska unionens socialpolitik (kapitel 6). Den systematiska granskningen gäller tidsperioden fram till maj 2005. Närmast på grund av utrymmesbrist har vi utelämnat en systematisk granskning av regional-, arbetsmarknads- och 10 DET SOCIALA EUROPA strukturpolitiken samt den ekonomiska politiken; alla dessa sektorer har indirekta konsekvenser för den socialpolitik som bedrivs. Texten innehåller inga källhänvisningar. I slutet av boken finns dock en litteraturförteckning avsedd som kompletterande informationskälla och de viktigaste webbplatserna med tanke på informationssökning. Att vi koncentrerar oss på de tre ovan nämnda helheterna visar också tydligt på förändringen av innehållet och målsättningen i Europeiska unionens ”sociala dimension”. Vid tiden för Finlands EU-anslutning 1995 var den grundläggande frågan inom EU:s socialpolitik en ökning av befogenheten i grundfördragen (framför allt i gemenskapsfördraget), så att rättsakter som nödvändigtvis behövdes för att styra socialpolitiken på EU-nivå skulle kunna utfärdas. Det sociala protokollet som ingick som bilaga till Maastrichtfördraget (1993) var visserligen i kraft, och det gav unionen till och med en betydande befogenhet inom vissa av socialpolitikens delområden. Protokollet var dock problematiskt som grund för lagstiftningen, eftersom ett stort medlemsland, Storbritannien, helt och hållet stod utanför. Rättsakter stiftades även med stöd av protokollet, men bojkotten från ett medlemslands sida störde hela EU:s verksamhet inom denna sektor. Därutöver hade unionen behörighet närmast i jämställdhetsfrågor och i frågor gällande den rörliga arbetskraftens sociala trygghet och arbetarskydd. Som en anekdot kan nämnas att i gemenskapsfördraget ingick också en artikel om samordning av semestertiderna. EU:s befogenhet inom området för socialpolitiken och de rättsakter som stiftats med den s.k. ”gemenskapsmetoden” är fortfarande i dag, tio år senare, viktig när man ser på EU:s socialpolitik. Men redan i slutet av 1990-talet blev det uppenbart att det var synnerligen svårt att utfärda rättsakter med enhälliga beslut av femton medlemsstater, i synnerhet inom ett så känsligt område som socialpolitiken är i alla medlemsländer. Dessutom var tio nya länder på väg in i unionen, vilket skedde i maj 2004. På grund av kravet på enhällighet kunde man inte endast ty sig till lagstiftning vid utvecklingen av EU:s socialpolitik. DET SOCIALA EUROPA 11 Under de allra senaste åren har det med tanke på medlemsländernas sociala trygghetssystem och den nationella socialpolitiken tillkommit två mycket viktiga påverkningskanaler vid sidan av EU:s lagstiftning. Framtiden för EU:s socialpolitik är i mångt och mycket förknippad med dessa kanaler och därför behandlas de här rätt ingående. För det första har EU:s inre marknad alltmer utvidgats att omfatta även området för socialpolitiken och därmed börjat påverka utformningen av EU:s socialpolitik. Detta är det andra temat i vår bok. Europeiska gemenskapernas domstol har haft en viktig roll i denna utveckling, eftersom den i beslut om enskilda frågor inom den sociala sektorn klart har betonat rörlighetens grundläggande betydelse och konkurrenspolitiken inom den inre marknaden på bekostnad av de sociala trygghetssystemens nationella behörighet. Att behandla detta område som om det vore en del av EU:s socialpolitik är dock mycket kontroversiellt och besvärligt, eftersom det är svårt att få ett ordentligt grepp om det. Den inre marknaden utvecklas samtidigt på så många olika sektorer och det finns ett indirekt samband med de socialpolitiska frågorna via ekonomin och marknaderna. Av denna orsak utgör behandlingen här närmast en beskrivning av vad som skett. Frågan är ännu inte mogen för en djupare analys. Ett annat nytt område – det tredje temat i denna bok – är Lissabonstrategin och den därmed förknippade uppföljningen av systemen för socialt skydd, dvs. tillämpningen av den så kallade öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken. Den initierades i slutet av 1999 under Finlands ordförandeskap och på några år har den utvecklats till en metod som i betydande grad påverkar medlemsländernas sociala trygghetssystem och socialpolitik. Trots att man inte inom denna metod utfärdar rättsakter som är direkt bindande för medlemsländerna, kan den ha en stor politisk betydelse. Dessutom anknyter den till de olika processer som styr EU:s framtid, och dessa i sin tur bestämmer samhällsstrukturerna i EU:s medlemsländer i vår allt mer globaliserade värld. 12 DET SOCIALA EUROPA 2. Europeiska unionens socialpolitik med perspektiv på lagstiftningsbehörigheten Europeiska unionens möjligheter att anta rättsakter på området för social- och hälsovårdspolitiken beror på den befogenhet som medlemsstaterna tilldelat unionen. Tilldelandet av befogenheter eller kompetens bygger på medlemsstaternas politiska prövning om en ändamålsenlig inbördes arbetsfördelning mellan medlemsstaterna och unionen med tanke på unionens målsättningar. Den kompetens som unionen har tilldelats regleras förutom av de politikartiklar som ingår i grundfördragen också med hjälp av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som sammanför unionens mål och politikområden. I slutet av 1992 nåddes enighet om tolkningen av dessa allmänna principer som ingår i gemenskapsfördraget, och de finns i protokoll nr 30 som bilaga till fördraget. Enligt närhets- eller subsidiaritetsprincipen skall unionen fatta beslut så nära medborgarna som möjligt. Den tillämpas inom de områden där unionen inte har exklusiv befogenhet. Som begrepp är subsidiariteten flexibel och bunden till den aktuella situationen. ”Den gör det möjligt att, när omständigheterna kräver det, utvidga räckvidden för gemenskapsåtgärder som vidtas inom ramen för gemenskapens befogenheter, och omvänt att inskränka dessa åtgärder eller upphöra med dem när de inte längre är berättigade.” Enligt subsidiaritetsprincipen får Europeiska unionens verksamhet inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i grundfördragen. ”En gemenskapsåtgärd skall utformas på ett så enkelt sätt som möjligt, samtidigt som målet för åtgärden skall uppnås på ett tillfredsDET SOCIALA EUROPA 13 ställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses.” Punkt 4 i protokollet säger att All föreslagen gemenskapslagstiftning skall motiveras för att visa att den iakttar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; skälen för slutsatsen att ett gemenskapsmål bättre kan uppnås av gemenskapen måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatorer. Det är klart att ovan nämnda formulering ger ett stort utrymme för politisk prövning. I detta kapitel tar vi upp de befogenheter som unionen har inom social- och hälsovårdspolitiken. Inledningsvis presenteras kort grundfördragen och lagstiftningsförfarandet. Därefter behandlas vissa riktlinjer och lösningar som är viktiga med tanke på temat. Dessa frågor tas i huvudsak upp i kronologisk ordning. De frågor vi behandlar är samordningen av den sociala tryggheten, jämställdheten mellan könen, arbetarskyddet, åtgärdsprogram inom det sociala området, hälsovårdspolitiken och diskrimineringen. I slutet av kapitlet tar vi upp Nicefördraget och förslaget till ett konstitutionellt fördrag. De grundläggande fördragen Europeiska unionen är en unik internationell aktör, och en stark sådan. EU är inte en internationell organisation, som när den ingår avtal som är bindande för medlemsländerna måste få de nationella parlamentens godkännande för att avtalen skall vinna laga kraft i respektive land. Det speciella med EU är att medlemsländerna har gett unionen befogenhet att stifta lagar som är direkt bindande för dem. När man studerar EU:s verksamhet på olika samhällsområden ur detta perspektiv, kommer uppmärksamheten att fästas på den befogenhet EU har tilldelats inom respektive område, och på de för medlemsländerna bindande rättsakter som EU utfärdar med stöd av denna befogenhet. Befogenheten är fastställd i de grundläggande fördragen, av vilka 14 DET SOCIALA EUROPA de viktigaste när vi talar om socialpolitikens kompetensområde finns uppräknade nedan (dessutom finns några andra fördrag som inte har betydelse för socialpolitiken): EG:S GRUNDLÄGGANDE FÖRDRAG Romfördraget (trädde i kraft 1.1.1958) Enhetsakten (Single Act) (trädde i kraft 1.7.1987) Maastrichtfördraget (trädde i kraft 1.11.1993) Amsterdamfördraget (trädde i kraft 1.5.1999) Nicefördraget (trädde i kraft 1.2.2003) Det konstitutionella fördraget (Konstitutionen) (undertecknat 2004) Europeiska unionen har uttrycklig befogenhet i det avseendet att EU kan vidta endast sådana åtgärder som fastställs i grundfördragen. Även när man dryftar EU:s socialpolitik är frågan om EU:s befogenheter och regelverket gällande socialpolitiken primär. Trots att befogenheten inom detta område har varit rätt begränsad av tradition och fortfarande tydligt är delad mellan EU och medlemsstaterna, kan utvecklingen av EU:s socialpolitik beskrivas som en gradvis utvidgning av kompetensen och ett växande regelverk. De sociala trygghetssystemen och socialpolitiken lyder alltjämt i huvudsak under medlemsstaternas nationella beslutanderätt, men EU har med årens lopp fått eller tillskansat sig allt mer befogenhet på området. Vilket slag av befogenhet har EU inom social- och hälsovårdspolitiken? I EU:s konstitutionella fördrag – eller konstitution som det också kallas – vilket godkändes 2004 indelas EU:s befogenheter DET SOCIALA EUROPA 15 i de inledande artiklarna i exklusiv och delad befogenhet samt befogenhet att vidta åtgärder som stödjer, samordnar eller kompletterar den nationella verksamheten. Dessutom finns särskilda bestämmelser inom vissa områden, t.ex. om den gemensamma utrikespolitiken. De facto finns samma indelning i olika grader av befogenheter också i de tidigare grundfördragen. De har dock uppkommit på olika sätt och under olika tider, så grupperingen syns inte direkt i texterna. EU:s konstitution fastställer att socialpolitiken hör till områdena för delad befogenhet. Inom hälsovårdspolitiken är befogenheten delvis delad och omfattas delvis av stödjande åtgärder. Även i det nuvarande grundfördraget är befogenheten angående social- och hälsovårdspolitiken delad, trots att i det ursprungliga Romfördraget fanns endast artikel 51 på området för lagstiftningsbehörighet. Denna artikel gällde samordningen av de sociala trygghetssystemen så att fri rörlighet för arbetskraften kunde genomföras på den gemensamma marknaden, som höll på att byggas upp, utan att begränsningarna i de sociala trygghetssystemen skulle hindra rörligheten. Artikeln finns fortfarande med i sak samma innebörd, men därtill har EU i de nya grundfördragen och under årens lopp tilldelats mera befogenheter. Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1999, utgjorde en vändpunkt då befogenheterna utvidgades märkbart. Men befogenheten är fortsättningsvis delad, eftersom huvudansvaret för de sociala trygghetssystemen och socialpolitiken finns på det nationella planet. EU har enbart tilldelats vissa uppgifter, som har att göra med kraven på en fördjupad integration. Lagstiftningsförfaranden Europeiska unionens råd (ministerrådet) är EU:s lagstiftande organ. I rådet bereds lagstiftningen utifrån kommissionens förslag av företrädare för medlemsländernas regeringar, och medlemsstaternas ministrar sammanträder för att godkänna rättsakterna. Kommissionen har monopol på att lägga fram lagförslag och 16 DET SOCIALA EUROPA den följer också upp rådets behandling av förslagen. I grundfördragen finns i samband med bestämmelsen om befogenheterna fastställt vilket lagstiftningsförfarande som skall användas och en hänvisning till vilka andra EU-institutioner som skall höras. I sociala frågor skall besluten fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet i rådet. Yttranden inhämtas vanligtvis av ekonomiska och sociala kommittén, som representerar arbetsmarknadsorganisationerna, och ofta av regionkommittén, som företräder nationella regioner. Av Europaparlamentet begärs vanligtvis yttranden endast då ett beslut kräver enhällighet, men i beslut som fattas med kvalificerad majoritet deltar Europaparlamentet också i godkännandet av rättsakterna inom ramen för det så kallade medbeslutandeförfarandet. Av tradition har det haft betydelse för utarbetandet av lagstiftningen om besluten skall fattas med kvalificerad majoritet eller om det krävs enhällighet mellan medlemsstaterna. Detta har blivit allt viktigare ju fler länder har kommit med i beslutsfattandet. I detta hänseende har förändringar skett och sker hela tiden. I dag är det svårt att nå enhällighet mellan 25 medlemsländer på ett område som är så känsligt som socialpolitiken. Däremot är det fortsättningsvis även i praktiken möjligt att anta rättsakter med kvalificerad majoritet, även om en övergång till beslut med kvalificerad majoritet kan minska små länders som Finlands påverkningsmöjligheter, eftersom det är lättare att nå kvalificerad majoritet mellan några stora länder än mellan flera små. En annan viktig sak i fråga om utarbetande av rättsakter har att göra med medbeslutandeförfarandet, som ursprungligen avsåg att Europaparlamentet deltar i rådets lagstiftningsarbete. Tidigare fanns även samarbetsförfarandet, men det slopades i och med Amsterdamfördraget. Medbeslutande med Europaparlamentet innebär också i allmänhet att besluten fattas av medlemsländerna med kvalificerad majoritet. Ett undantag utgörs av medbeslutandeförfarande och kravet på enhälligt beslut vid samordningen av den sociala tryggheten som intogs DET SOCIALA EUROPA 17 i Amsterdamfördraget i artikel 42. Vid beslut som skall fattas enhälligt begärs normalt endast ett yttrande av Europaparlamentet. Medbeslutandeförfarandet har utvidgats, dvs. de facto har Europaparlamentets makt ökat efter Maastrichtfördraget och samma utveckling fortsätter i den nya konstitutionen. I medbeslutandeförfarandet tar sig parlamentets makt uttryck i att rådet inte kan anta lagar utan att Europaparlamentet har godkänt dem. I praktiken betyder det att lagstiftningen bereds i samarbete. Medbeslutandeförfarandet fastställs i artikel 251. I artiklarna som gäller befogenhet hänvisas till denna artikel varje gång förfarandet skall tillämpas. Harmonisering av den sociala tryggheten Då grundandet av EU diskuterades på 1950-talet var planen att de sociala trygghetssystemen i de sex grundarstaterna skulle harmoniseras dvs. förenhetligas. Systemen var inte då lika utvecklade och komplexa som i dag, och därför var tanken på en harmonisering inte orealistisk – i synnerhet som den sociala tryggheten i grund och botten var jämförelsevis likadan i de flesta grundarstaterna. Då den planerade unionen då endast blev EEC dvs. Europeiska ekonomiska gemenskapen, en klart mer begränsad sammanslutning än vad som ursprungligen planerades, genomfördes inte harmoniseringen av den sociala tryggheten. Däremot gick man in för en samordning av den sociala tryggheten för den rörliga arbetskraften, men tanken på en harmonisering av den sociala tryggheten levde kvar ännu på 1960-talet i vissa stora medlemsländer. Ett bevis på det var den europeiska koden för social trygghet, som 1964 godkändes av en annan internationell organisation, Europarådet, och som ställer upp miniminivåer för den sociala tryggheten. I dag är alla EU:s medlemsstater också medlemmar av Europarådet, men endast en del av dem har ratificerat koden för social trygghet. Sedermera blev man tvungen att begrava tanken på en harmonisering inom EU, och de sociala trygghetssystemen utvecklades i alla länder i olika riktning på basis av nationell lagstiftning. De na18 DET SOCIALA EUROPA tionella systemen blev en del av den nationella identiteten och byggde på egna institutionella strukturer. Även om de sociala trygghetssystemen i grunden var likadana i grundarstaterna, ökade skillnaderna gällande detaljer mellan dem. Dessa olika system samordnades endast så att arbetskraften fritt kunde röra sig mellan medlemsländerna. Olika sociala trygghetssystem på olika nivåer utgör dock ett problem i synnerhet för den inre marknaden, eftersom de möjliggör osund konkurrens dvs. att outvecklade och därmed billigare sociala trygghetssystem utnyttjas då företag flyttar från ett land till ett annat. Därför har tanken på att minska skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen tidvis väckts, och frågan är aktuell än i dag, speciellt sedan EU i maj 2004 fick tio nya medlemsländer, där nivån på den sociala tryggheten är lägre än i de gamla medlemsländerna. Ett försök att minska skillnaderna i den sociala tryggheten gjordes i början av 1990-talet, då två rekommendationer för att förenhetliga den sociala tryggheten antogs, dvs. Rekommendationen om tillräckliga resurser och social omsorg (92/441/EEG) och Rekommendationen om tillnärmning av målen för den sociala tryggheten och socialpolitiken (92/442/EEG). Rekommendationerna har dock inte ändrat utvecklingen, utan de sociala trygghetssystemen är fortfarande mycket olika i medlemsländerna, och utvecklingen går mot en större differentiering än mot en harmonisering. Den först nämnda rekommendationen medverkade visserligen till att en del sydeuropeiska länder förnyade sina system för utkomststöd. Vi kan inte vänta oss en lagstiftning på EU-nivå ens om miniminormer för socialförsäkringen, trots att det i princip kunde vara möjligt enligt artikel 137, vilket senare beskrivs. Sociala protokollet Ett viktigt skede i utvecklingen av EU:s socialpolitik har att göra med den bilaga till Maastrichtfördraget som kallas det sociala DET SOCIALA EUROPA 19 protokollet. Vid förhandlingarna 1991 om Maastrichtfördraget var avsikten att väsentligt utvidga befogenheten på området för socialpolitiken. Av de dåvarande tolv medlemsländerna ville Storbritannien inte godkänna någon ny befogenhet. På grund av detta motstånd måste befogenheten intas i en bilaga som kallades det sociala protokollet, och som gällde endast elva medlemsländer medan Storbritannien ensamt stod utanför. När Finland, Sverige och Österrike 1995 anslöt sig till EU godkände de också det sociala protokollet, och med stöd av detta godkändes även fyra direktiv som berörde regleringen av arbetslivet. Storbritannien stod fortsättningsvis utanför både socialprotokollet och direktiven, tills landet i samband med ett regeringsskifte i maj 1997 godkände dem alla, och det sociala protokollet införlivades nästan i oförändrad form med Amsterdamfördraget. Därmed bygger den nuvarande befogenheten inom socialpolitiken nästan ordagrant, visserligen dock med vissa tillägg, på de bestämmelser som förhandlades fram i början av 1990-talet. Från det sociala protokollet till Amsterdamfördraget I det sociala protokollet: Artikel 2 Arbetsmarknadsreglering (= den utvidgade artikeln 118A i Enhetsakten) Artiklarna 3 och 4 Arbetsmarknadsparternas åtgärder Artikel 6 Jämställdhet mellan kvinnor och män (= artikel 119 i Romfördraget + ”positiv diskriminering”). I Amsterdamfördraget: Artikel 2 = artikel 137 + fattigdomsprogram, Artiklarna 3 och 4 = artiklarna 138 och 139, Artikel 6 = artikel 141 + lagstiftningsbehörighet 20 DET SOCIALA EUROPA Områdena för EU:s socialpolitik I Europeiska unionen uppfattas socialpolitiken på ett litet annorlunda sätt än i Finland. I EU:s begreppsvärld omfattar socialpolitiken också arbetsmarknadsreglering och arbetsrätt, jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, åtgärder mot diskriminering och ofta dessutom Europeiska socialfondens (ESF) verksamhet. I Finland räknar man vanligtvis inte in dessa områden i socialpolitiken, och vi kommer inte heller här att närmare ta upp dem med undantag för jämställdheten mellan kvinnor och män samt diskrimineringen. Vi skall nu se på hur EU:s social- och hälsovårdspolitik har utvecklats, och utgångspunkten är de artiklar som ger lagstiftningsbehörighet och hur artiklarna har uppkommit. I den övre delen av schema 1 är EU:s befogenhet på området för social- och hälsovårdspolitik uppräknad enligt artikel. Nedanom beskrivs samma befogenhet enligt artiklarna i Amsterdamfördraget. Man bör dock observera att i Amsterdamfördraget ändrades artikelnumreringen, så att i den övre och nedre delen av schemat hänvisas ofta till samma artikeltext (exempelvis artiklarna 51 och 42), även om artiklarna har olika nummer. Ändringarna i Nicefördraget har också tagits med, trots att de inte har så stor betydelse innehållsmässigt. Den egentliga vattendelaren var Amsterdamfördraget, som ändrade befogenheten för EU:s socialpolitik i betydande grad. Hänvisningarna till medbeslutandeförfarandet och enhällighet eller kvalificerad majoritet avser lagstiftningsförfarandet. Samarbetsförfarandet med Europaparlamentet upphörde när Amsterdamfördraget trädde i kraft. Samordning av den sociala tryggheten Artikel 51 som lade grunden till samordningen av de sociala trygghetssystemen ingick redan i det ursprungliga Romfördraget. Den var en del av artiklarna 48–51 om den gemensamma DET SOCIALA EUROPA 21 BEFOGENHET FÖRE AMSTERDAMFÖRDRAGET Samordning av sociala trygghet Jämställdhet (i arbetslivet) Arbetarskydd Sociala program Hälsovårdspolitik (folkhälsa) art. 51 + art. 235 art. 119 (+ sociala protokollet) + art. 235 och art. 100 (+ domstolens beslut) art. 118 A (samarbete) + art. 100A (medbeslutande) art. 235 art. 129 + art. 100 A Diskriminering BEFOGENHET EFTER FÖRDRAGET art. 42 art. 141 (medbe(medbeslutande + slutande + enhällighet) kval. + art. 308 majoritet) (enhälligart. 137 het) (medbeslut. +kval. maj.) art. 13 (enhäll.) art. 137 (medbeslutande + kval. maj.) art. 95 (medbeslutande + kval. maj.) art. 137 (utslagning – medbeslutande + kval.maj.) art. 308 (enhäll.) art. 13 (enhäll.) art. 152 (medbeslutande + kval. majoritet) Schema 1. EU:s befogenhet inom social- och hälsovårdspolitiken före och efter Amsterdamfördraget eller inre marknaden, vilka möjliggjorde arbetskraftens fria rörlighet mellan medlemsstaterna. Artikel 51 förutsatte gemenskapslagstiftning, och den skulle slopa de väntetider som fanns i de sociala trygghetssystemen innan en person kunde få tillgång till den sociala tryggheten, och begränsningarna för utbetalning av förmåner. Grunden för beslutsfattandet var enhällighet. Artikeln har hela tiden haft samma ordalydelse, trots att den i 22 DET SOCIALA EUROPA art. 13 enhäll.) Amsterdamfördraget blev artikel 42, och beslutsförfarande blev medbeslutande med Europaparlamentet (hänvisning till artikel 251). Även om medbeslutandeförfarandet i princip alltid också innebär beslut med kvalificerad majoritet i Europeiska unionens råd, kvarstod i detta fall exceptionellt nog kravet på enhällighet. I Nicefördraget lyder artikeln på följande sätt: Nicefördraget Artikel 42 Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare och därvid särskilt införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar att a) alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner och för beräkning av förmånernas storlek, b) förmånerna betalas ut till personer bosatta inom medlemsstaternas territorier. Rådet skall besluta enhälligt under hela förfarandet enligt artikel 251. Beträffande artikeltexten bör observeras att den hänvisar endast till den sociala tryggheten, inte till kompletterande system eller privata försäkringar. Likaså gäller befogenheten enbart arbetstagare och deras familjemedlemmar. Punkterna a och b kan ses som definitioner på samordningen av den sociala tryggheten. Enligt punkt a läggs försäkringsperioder i olika länder samman. Med denna metod slopas olika väntetider gällande arbetstagarnas rättigheter till social trygghet då arbetstagare flyttar från ett land till ett annat. Enligt punkt b betalas intjänade förmåner, framför allt pensioner, även ut till andra länder. DET SOCIALA EUROPA 23 Eftersom det i denna artikel endast talades om arbetstagare, men samordningen i början av 1980-talet utvidgades även till företagare, behövdes artikel 235 (nu artikel 308). Efter detta hänvisas i alla förändringar av rättsakterna alltid till båda dessa artiklar. Då även företagarna nämns i motsvarande artikel, III136, i den nya konstitutionen, behövs inte hjälpartikeln (I-17) längre. Nicefördraget Artikel 308 Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs. Samordningen av den sociala tryggheten inleddes med förordningarna nr 3 och 4 år 1958. Förordningarna ersattes i början av 1970-talet av förordningarna nr 1408/71 och 574/72. År 2004 antogs förordning nr 883/04, som ersatte den först nämnda förordningen. Den börjar dock tillämpas först då en tillämpningsförordning, som skall ersätta den andra förordningen, har godkänts. Detta sker sannolikt tidigast 2007. Förordningarna nr 1408/71 och 574/72 har uppdaterats årligen och tidvis har även större förändringar gjorts, när unionen fått nya medlemmar med avvikande sociala trygghetssystem eller när det ansetts nödvändigt att ändra samordningsprincipen. I dag tillämpas förordningarna förutom i EU:s medlemsländer också i de länder som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, dvs. i Island, Liechtenstein och Norge, och likaså i Schweiz. Även om de gamla medlemsländerna kan ha övergångsbestämmelser för vissa nya länder, tillämpas dessa 24 DET SOCIALA EUROPA bestämmelser aldrig på samordningen av de sociala trygghetssystemen. Eftersom det är fråga om EU-förordningar, skall de direkt införlivas med den nationella lagstiftningen. Men då den sociala tryggheten endast samordnas, kan de sociala trygghetssystemen fortsättningsvis avvika från varandra i olika länder. Med denna befogenhet kan man inte ens ingripa i systemen. Följden blir att då personer flyttar från ett land till ett annat och den sociala tryggheten beviljas i olika länder, utgörs den alltid av respektive medlemslands egna förmåner, som kan avvika från andra länders och vara av olika nivå. Likaså varierar avgifterna för den sociala tryggheten i olika länder. Detta har också sin betydelse för ländernas arbetskraftskostnader, vilket i vissa fall kan påverka i synnerhet arbetsintensiva företags etableringsbeslut. På grundval av samordningen av den sociala tryggheten får arbetstagare, företagare och deras familjemedlemmar som flyttar från ett land till ett annat sin sociala trygghet endast från ett land, men alltid så att begränsningar som finns i de sociala trygghetssystemen inte tillämpas på dem. Karenstiderna, som i vissa länder begränsar tillgången till den sociala tryggheten i flera år efter att en person flyttat till landet, måste slopas (perioderna i olika länderna läggs samman). Likaså betalas intjänade förmåner, speciellt pensioner, även till andra länder, trots att det vanligtvis finns begränsningar gällande utbetalningen i den nationella lagstiftningen. Begränsningar gällande nationalitet vid sociala förmåner tillämpas inte heller på medlemsländernas medborgare. Samordningslagstiftningen tillämpas i EU:s medlemsländer, med undantag för Danmark, också på medborgare i s.k. tredje land, dvs. på andra än medlemsländernas medborgare. Men endast medlemsländernas medborgare har fulla rättigheter. Förutom Danmark tillämpar också EES-länderna och Schweiz förordningarna så att de gäller endast medlemsländernas medborgare. För Finlands del skall beaktas att den nordiska DET SOCIALA EUROPA 25 konventionen om social trygghet och avtalet om social trygghet mellan Finland och Schweiz utvidgar tillämpningen att till vissa delar även omfatta andra länders medborgare. Samordningen av den sociala tryggheten i EU bygger på anställning eller företagsverksamhet, dvs. det land där en arbetstagare arbetar eller en företagare bedriver företagsverksamhet står alltid för den sociala tryggheten. Familjemedlemmarna får sin sociala trygghet (närmast sjukvård och familjeförmåner som barnbidrag) från samma land, trots att de kanske bor i ett annat. Detta känns främmande för oss finländare, eftersom i Finland beviljas social trygghet i huvudsak de personer som bor i landet och på basis av individuella rättigheter, inte via familjemedlemskap. Men utanför de nordiska länderna har även enligt de nationella bestämmelserna endast personer som förvärvsarbetar rätt till social trygghet, och familjemedlemmarnas rättigheter är beroende av detta. När samordningen ursprungligen gjordes utifrån dylika sociala trygghetssystem, var det klart att förvärvsarbete godkändes som kriterium. Det passar inte särskilt bra för system som bygger på bostadsort, men i praktiken fungerar samordningen, trots att utbetalningen av förmåner enligt bostadsort till utlandet i vissa fall kan verka märklig. Trots att den sociala tryggheten alltid, när man flyttar från ett land till ett annat, enligt EU-samordningen fås i det land där man själv eller familjens försörjare arbetar, kan sjukvård och arbetslöshetsförmåner även fås i ett annat land där man vistas. Med ett sjukvårdskort från hemlandet får man vid vistelse i ett annat land nödvändig sjukvård (enligt ordalydelsen i förordningens artikel 22 ” de vårdförmåner som visar sig medicinskt nödvändiga under en vistelse i en annan medlemsstat med hänsyn till arten av vård och vistelsens planerade längd”) i medlemslandets offentliga sjukvårdssystem på samma villkor som medlemslandets egna medborgare. I Finland fås sjukvårdskortet på Folkpensionsanstalten. En arbetslös person kan återigen åka till vilket annat land som helst för att söka arbete. Då får han arbetslöshetsförmånerna från sitt hemland i tre månaders tid på 26 DET SOCIALA EUROPA samma sätt som när han söker arbete i sitt hemland. Enligt huvudregeln får man social trygghet i sysselsättningslandet, men det finns några undantag från denna regel. Fartygsanställda har rätt till social trygghet i det land under vilken flagg fartyget seglar, diplomater i det land som sänt ut dem. För personer som arbetar i internationella transportbolag finns egna bestämmelser. Personer som arbetar eller bedriver företagsverksamhet i flera länder omfattas vidare enligt undantagsbestämmelser av den sociala tryggheten i något av medlemsländerna. Det viktigaste undantaget för Finlands del gäller s.k. utsända arbetstagare, dvs. arbetstagare som tillfälligt sänts till ett annat land för att arbeta där (och också företagare, som kan sända iväg sig själva). Utsända arbetstagare och deras familjemedlemmar kan omfattas av det utsändande landets sociala trygghet i upp till fem års tid, trots att de bor och arbetar i ett annat land. Socialskyddsavgifterna betalas i så fall till det utsändande landet. Men skatterna betalas i det land där man arbetar. En utsänd arbetstagare behöver ett intyg, som i Finland ges av Pensionsskyddscentralen. År 1999 började man förenkla de rätt invecklade förordningarna om samordningen av den sociala tryggheten. Avsikten var att göra grundläggande förändringar. När den reviderade förordningen (883/04) antogs i maj 2004 kunde man se att förändringarna inte egentligen var så stora. Men vissa förenklingar godkändes. Kommissionen har lovat att ge sitt förslag till tillämpningsförordning av samordningsförordningen år 2005. Den nya förordningen börjar tillämpas först när tillämpningsförordningen har godkänts. Samordningen av den sociala tryggheten är i dag vedertagen. Eftersom den nära gäller alla personer som rör sig mellan olika länder, även turister i fråga om rättigheterna till sjukvård, är den ett viktigt bevis på den nytta som EU och den inre marknaden medför. Nedan beskriver vi samordningen av den finländska sociala tryggheten med andra länder. EU:s samordningsförordningar DET SOCIALA EUROPA 27 BELGIEN FRANKRIKE GREKLAND IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NEDERLÄNDERNA PORTUGAL SPANIEN STORBRITANNIEN SVERIGE TYSKLAND ÖSTERRIKE SCHWEIZ ISLAND LIECHTENSTEIN NORGE DANMARK CYPERN ESTLAND LETTLAND LITAUEN MALTA POLEN SLOVAKIEN SLOVENIEN TJECKISKA REPUBLIKEN UNGERN NORDISK KONVENTION SCHWEIZ ESTLAND ISRAEL KANADA (QUEBEC) LETTLAND LITAUEN USA AUSTRALIEN CHILE NYA ZEELAND POLEN AUSTRALIEN EUROPARÅDET UNGERN EG-förordningar1408/71 och 574/72 Specialavtal (Schweiz), EES-avtal, Ej medb. i tredje land Nya medlemsstater 1.5.2004 Avtal om social trygghet Avtal om social trygghet under arbete eller kan väntas Avtal om sjukvård Schema 2. Samordningen av och framtiden för den finländska sociala tryggheten tillämpas i totalt 29 länder, men på något olika sätt. Dessutom särskiljer vi de nya medlemsstaterna och hänvisar separat till de baltiska länderna, eftersom de gällande bilaterala avtalen med dem i praktiken nästan helt förlorade sin betydelse i och med EU-medlemskapet. Lika gick det med det avtal om social trygghet med Polen som förhandlats fram, men som inte hade hunnit träda i kraft, och det gällande sjukvårdsavtalet med Ungern. Ett avtal med Chile är färdigt och väntar på att träda i kraft. Däremot kommer avtalen med Australien och Nya Zeeland inte att bli färdiga inom en nära framtid. Den nordiska konventionen 28 DET SOCIALA EUROPA om social trygghet och avtalet med Schweiz ingår i förteckningen, då de tillämpas i vissa situationer tillsammans med EUförordningarna, i synnerhet gällande medborgare i tredje land. För alla länders del kan man göra upp ett liknande schema över avtalsförhållanden eller en ”karta” där man ser hur den sociala tryggheten fungerar när personer flyttar från ett land till ett annat. De länder som inte omnämns i schemat finns det inga avtal med. När man flyttar mellan dessa länder är rätten till social trygghet begränsad, och intjänade rättigheter kan man i allmänhet inte ta med sig. Likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet I det ursprungliga Romfördraget ingick artikel 119 om likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (”lika lön för lika och likvärdigt arbete”), men den gav inte den dåvarande ekonomiska gemenskapen kompetens att garantera detta, utan förutsatte att medlemsstaterna skulle sörja för genomförandet av principen. Bakgrunden till artikeln var grundarstaternas strävan att garantera lika konkurrensmöjligheter i den dåvarande gemenskapen för de olika medlemsländernas kvinnodominerade industrigrenar. Att vissa medlemsländer inte hade någon lagstiftning som garanterade lika lön för kvinnor och män sågs som ett hot. Eftersom bakgrunden till artikeln inte visade på någon egentlig strävan till jämlikhet, fäste man under lång tid ingen större uppmärksamhet vid den. Först i början av 1970talet fattade Europeiska gemenskapernas domstol beslut i enskilda jämställdhetsmål och man började åberopa artikeln som bindande för medlemsländerna. Dessutom utfärdades direktiv, som dock måste baseras på undantagsartiklarna 100 eller 235, eftersom artikel 119 inte gav egentlig lagstiftningsbehörighet. Sålunda uppstod likabehandlingen av kvinnor och män inom EU:s socialpolitik utifrån domstolsbeslut samt direktiv och andra handlingar på EU-nivå som följde på besluten. DET SOCIALA EUROPA 29 EG:s jämställdhetsdirektiv 75/117/EEG/ OJ 1975 L 45 Rådets direktiv om tillnärmningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män. 76/207/EEG OJ 1976 L 39 Rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befodran samt arbetsvillkor. 79/7/EEG OJ 1979 L 6 Rådets direktiv om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet. 86/378/EEG OJ 1986 L 359 Rådets direktiv om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- och yrkesbaserade system för social trygghet. 86/613/EEG OJ 1986 L 359 Rådets direktiv om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap. 92/85/EEG OJ 1992 L 348 Rådets direktiv om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar. 96/34/EG OJ 1996 L 145 Rådets direktiv om ramavtalet för föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS. 97/80/EG OJ 1998 L 14 Rådets direktiv om bevisbörda vid mål om könsdiskriminering 2002/73/EG OJ 2002 L 269 Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 76/ 207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. 30 DET SOCIALA EUROPA 2004/113/EG OJ 2004 L 373 Rådets direktiv om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster. Ordalydelsen i artikel 119 togs också in i det socialprotokoll som godkändes i samband med Maastrichtfördraget (1993) och som blev bindande för elva medlemsländer, medan Storbritannien som enda land ställde sig utanför. Till artikeln fogades samtidigt ett stycke om s.k. positiv diskriminering, men inte egentlig lagstiftningsbehörighet. Lagstiftningsbehörighet att ”med direktiv utfärda bestämmelser om minimikrav” godkändes visserligen i det sociala protokollet också gällande likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet, men i en annan artikel. När Finland, Sverige och Österrike blev medlemmar av EU 1995 utvidgades det sociala protokollet att omfatta fjorton medlemsländer. Labourpartiet som kom till makten i Storbritannien i valet i maj 1997 godkände den lagstiftningsbehörighet som det sociala protokollet gav. När Amsterdamfördraget godkändes en dryg månad senare i juni 1997 (fördraget trädde i kraft i maj 1999), intogs det sociala protokollet som sådant i fördraget och till det fogades endast några enskilda bestämmelser om behörighet. En sådan var befogenheten som infördes i en ny artikel 141 om att införa lagstiftning gällande jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet genom medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet. Ordalydelsen ändrades inte i Nicefördraget (2000). Texten i artikel 141 lyder så här: Nicefördraget Artikel 141 1. Varje medlemsstat skall säkerställa att principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete eller likvärdigt arbete tillämpas. DET SOCIALA EUROPA 31 2. I denna artikel skall med ”lön” förstås den gängse grundeller minimilönen samt alla övriga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Lika lön utan könsdiskriminering innebär att a) ackordslön för lika arbete skall fastställas enligt samma beräkningsgrunder, b) tidlön skall vara lika för lika arbete. 3. Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor som rör anställning och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete. 4. I syfte att i praktiken säkerställa full jämställdhet i arbetslivet mellan kvinnor och män får principen om likabehandling inte hindra en medlemsstat från att behålla eller besluta om åtgärder som rör särskilda förmåner för att göra det lättare för det underrepresenterade könet att bedriva en yrkesverksamhet eller för att förebygga eller kompensera nackdelar i yrkeskarriären. I Amsterdamfördraget intogs därtill en ny artikel 13, på basis av vilken lagstiftning kan utfärdas enhälligt också för att avvärja diskriminering på grund av kön. I Amsterdamfördraget och även i Nicefördraget finns alltså i tre olika artiklar befogenhet gällande likabehandling av kvinnor och män. I artikel 13 finns ingen begränsning till arbetslivet, men artikel 137.1 punkt i och artikel 141.3 innehåller en sådan begränsning. I artikel 13 förutsätts enhällighet och endast ett yttrande begärs av Europaparlamentet. Enligt de två sistnämnda artiklarna fattas besluten med medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet och således med kvalificerad majoritet. (Artikeln citeras i avsnittet om diskriminering). 32 DET SOCIALA EUROPA Hela området för jämställdheten mellan kvinnor och män uppstod på basis av beslut av Europeiska gemenskapernas domstol och besluten är av stor betydelse för vidareutvecklingen och definitionen av den. Det finns tiotals enskilda beslut och nya fattas hela tiden. Begränsningen av området till jämställdheten i arbetslivet håller också på att försvinna, då det direktiv som våren 2003 togs upp till diskussion och som trädde i kraft i december 2004 utvidgar jämställdheten att gälla även situationer utanför arbetslivet dvs. tillgång och utbud av varor och tjänster. Det baserar sig på artikel 13, där befogenheten inte är begränsad till arbetslivet. De förändringar som direktivet förutsätter skall införas i den nationella lagstiftningen senast 21.12.2007. Arbetarskydd Artikel 118A, som antogs i Enhetsakten (1987) som skapade Europeiska gemenskapens inre marknad, ger befogenhet inom området för arbetarskydd på arbetsplatserna, och artikel 100A, som är en mer generell ”inremarknadsartikel”, befogenhet gällande maskiners och apparaters säkerhet, vilket hör till helheten för den inre marknaden. Arbetarskyddet är en viktig del av EU:s socialpolitik. Inom detta område fattades det beslut och utfärdades till och med direktiv redan på 1960- och 1970-talen. Eftersom det då inte fanns någon egentlig lagstiftningsbehörighet, måste man vid lagstiftningen stödja sig på hjälpartikeln 100. I Enhetsakten intogs emellertid artikel 118A, som ger uttrycklig befogenhet att med kvalificerad majoritet utfärda direktiv om minimikrav inom arbetarskyddet. Som lagstiftningsförfarande hade man då inrättat samarbetsförfarandet med Europaparlamentet. Samtidigt godkändes den s.k. inremarknadsartikeln 100A, enligt vilken man också kunde anta nödvändig lagstiftning på den inre marknaden med kvalificerad majoritet. Utifrån den förstnämnda artikeln började man fatta beslut om arbetarskyddet på arbetsplatserna, och utifrån den senare utfärdades direktiv DET SOCIALA EUROPA 33 om maskiners och apparaters säkerhet, sammanlagt flera tiotal. Man kan i dag säga att medlemsländernas lagstiftning om arbetarskyddet har uppstått nästan uteslutande via EU. I Maastrichtfördraget gjordes inga ändringar i artikel 118A, förutom att som beslutsförfarande godkändes medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet vilket då trädde i kraft. Artikelns ordalydelse införlivades samtidigt som sådan även med socialprotokollet och som en del av befogenheten för hela socialpolitikens område, vilken senare med samma ordalydelse intogs som artikel 137 i Amsterdamfördraget. Artikel 100A kvarstod i Maastrichtfördraget i oförändrad form förutom att beslutsförfarandet ändrades till medbeslutande. I Amsterdamfördraget blev den artikel 95 och ordalydelsen ändrades till vissa delar, trots att den egentliga lagstiftningsbehörigheten förblev oförändrad, liksom även senare i Nicefördraget. Den viktigaste kompetensutvidgningen i Amsterdamfördraget gäller den befogenhet som intogs i artikel 137 via socialprotokollet om att på samma sätt som inom arbetarskyddet ”med direktiv utfärda minimikrav” även ”inom området för arbetstagarnas sociala trygghet och sociala skydd”. De facto betyder detta en enorm utvidgning av befogenheten, eftersom EU därmed kan anta rättsakter med vilka man ställer upp minimikrav eller minimistandarder för medlemsländernas sociala trygghetssystem. Till dessa delar baseras befogenheten emellertid på enhälliga beslut i rådet. Modellen för den nya befogenheten har således varit ordalydelsen i artikel 118A om befogenhet rörande arbetarskyddet, vilken ursprungligen antogs i Enhetsakten 1987. Åtgärdsprogram inom det sociala området Med åtgärdsprogram inom det sociala området (i schemat över sociala program) avses åtgärdsprogram inom området för socialpolitiken, vilka uppgjorts inom EU och som verkställs med beslut av rådet. Beslut som är bindande för alla medlemsstater. 34 DET SOCIALA EUROPA Programmen kan med hjälp av små budgetanslag understöda olika aktörer i medlemsländerna i deras gemensamma projekt som hör till vissa specifika programområden. Eftersom åtgärdsprogrammen alltid förutsätter att två eller flera medlemsländer deltar i ett projekt, har samarbetet mellan aktörer, frivilligorganisationer och olika förvaltningsenheter i medlemsländerna gett genomförandet av programmen ett mervärde. Sedan slutet av 1970-talet har det funnits åtgärdsprogram inom området för jämställdhet mellan kvinnor och män, och nästan lika länge program för att bekämpa fattigdomen. Arbetarskyddsprogram uppgjordes i slutet av 1980-talet. Och i början av 1990-talet utarbetades program för äldre och handikappade och ett sysselsättningsprogram. Programmen omfattar vanligtvis fem år. De har en viss totalbudget samt definierade verksamhetsområden och villkor för erhållande av projektstöd. Programmen styrs av en kommitté med representanter för kommissionen och sakkunniga från medlemsländerna. I mitten av 1990-talet pågick en politisk tvist om åtgärdsprogrammen inom det sociala området, eftersom särskilt de konservativa regeringarna i Tyskland och Storbritannien inte ansåg att det var EU:s uppgift att ta hand om äldre, handikappade och fattiga. I de grundläggande fördragen fanns nämligen dessa persongrupper inte ens nämnda, och därmed var artikel 235 den enda grunden för befogenhet för åtgärdsprogrammen. Programmen lades de facto på is 1995 med undantag för jämställdhetsprogrammet. Efter en hård kamp intogs i Amsterdamfördraget (artikel 137) befogenhet att utarbeta fattigdomsprogram, och en fortsättning på sysselsättningsprogrammet garanterades i ett separat kapitel om sysselsättningen. Å andra sidan gav den nya artikeln 13 om bekämpning av diskriminering möjlighet att göra upp ett åtgärdsprogram om diskriminering, och ett sådant program godkändes också hösten 2000. De övriga åtgärdsprogrammen fick ingen befogenhet, men saken korrigerades i Nicefördraget när befogenheten i artikel 137 om att uppgöra åtgärdsprogram blev allmängiltig. DET SOCIALA EUROPA 35 Europeiska socialfonden (ESF) kan räknas till samma helhet som åtgärdsprogrammen, även om de summor som rör sig via den är flerdubbelt större än åtgärdsprogrammens. Dessutom beviljar socialfonden anslag till projekt i enskilda medlemsländer, medan åtgärdsprogrammen alltid kräver projekt där två eller flera medlemsländer deltar. Socialfonden utgör tillsammans med de övriga strukturfonderna (regionala utvecklingsfonden och fonderna för jordbruket och fisket) en egen verksamhetshelhet. Strukturfonderna står för en betydande del av EU:s budget, den största enskilda andelen efter jordbruket. Dessa fonder förhandlas alltid för fem år framåt, och i förhandlingarna 2004 deltog också de nya medlemsstaterna. Hälso- och sjukvård EU:s politik inom hälso- och sjukvårdsområdet kan behandlas i fyra olika kategorier. För det första regleringen av den fria rörligheten för personer, tjänster och varor som rör den inre marknadens funktion, för det andra åtgärder och reglering som uttryckligen gäller folkhälsan och för det tredje hälsoskyddet mer allmänt, inbegripet bland annat hälsofarliga ämnen och frågor gällande miljöhälsa och livsmedelshygien. Den fjärde kategorin som blivit aktuell under de senaste åren är EG-domstolens rättspraxis rörande hälsovårdstjänster och patienternas rörlighet och den debatt som detta väckt. Dessa frågor tas upp längre fram i kapitlet om den inre marknaden. Hälso- och sjukvården omnämns till och med i Europeiska gemenskapernas första grundfördrag, men vanligen endast i de s.k. inledande artiklarna som ett uttryck för gemenskapernas allmänna strävanden och mål. Det fanns å andra sidan också särskilda bestämmelser om handel med farliga ämnen och om arbetshygien. Men i slutet av 1980-talet lades det med stöd av artikel 100A om den inre marknaden fram förslag till direktiv om tobakens skadlighet. Av dessa förslag godkändes direktiv gällande TV-reklam om tobak, tobakens tjärhalt och förpack36 DET SOCIALA EUROPA ningstexter. Direktivet om reklamförbud för tobak gav upphov till en kamp med tobaksindustrin på 1990-talet och i början av 2000-talet. EG-domstolen hävde direktivet om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (98/43/EG), och det nya direktiv (2003/33/EG) som antogs i dess ställe är återigen föremål för behandling i EG-domstolen. Sedan 1960- och 70-talen har det inom gemenskapen funnits bestämmelser om försäljningstillstånd för läkemedel, om läkemedelsövervakningen och läkemedelssäkerheten i anknytning till varornas rörlighet. Regleringen av medicinska apparater har utvecklats sedan början av 1990-talet. Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMEA) inledde sin verksamhet i början av 1995. EU:s läkemedelsbestämmelser har av hävd uttryckligen baserat sig på rättsakterna om den inre marknaden (med undantag för veterinärmedicinska frågor, där efter Amsterdamfördraget beslut har kunnat fattas också med stöd av folkhälsoartikeln). EU:s nya konstitution som presenteras längre fram i denna bok kommer att medföra en ändring av den rättsliga grunden för läkemedel avsedda för människor och för medicinska apparater. Direktiven om erkännande av examina bygger också på främjandet av rörligheten. Om en läkare, sjukskötare, tandläkare, barnmorska, provisor eller veterinär flyttar till ett annat medlemsland, erkänns behörigheten i princip automatiskt och yrkesutövandet är möjligt i vilket medlemsland som helst. Dessa direktiv sammanslås till ett direktiv om erkännande av yrkeskompetens våren 2005 enligt ett förslag av kommissionen, vilket som bäst behandlas av rådet. Inom området för hälsoskydd har miljöhälsofrågor, bland annat rent hushålls- och badvatten, reglerats med stöd av miljöartiklarna (artiklarna 174–176 i Nicefördraget). Regleringen av övervakningen av livsmedelssäkerheten och hälsofarliga ämnen, t.ex. kemikalier, sker däremot med stöd av artiklarna om den inre marknaden. DET SOCIALA EUROPA 37 Det fanns ingen EU-lagstiftning om folkhälsan, med vilken här framför allt avses främjande av hälsan och förebyggande av sjukdomar, före början av 1990-talet. I Maastrichtfördraget godkändes artikel 129 om folkhälsan, som gav befogenhet att vidta ”främjande åtgärder”, vilket innebar åtgärdsprogram inom folkhälsoområdet och en möjlighet att med kvalificerad majoritet anta rekommendationer. När åtgärdsprogram sätts i kraft med ett bindande beslut av rådet, fattas besluten på förslag av kommissionen i rådet och genom medbeslutandeförfarandet tillsammans med Europaparlamentet. På 1990-talet utarbetades sammanlagt ett tiotal program inom olika folkhälsoområden (cancer, aids, narkotika, hälsofrämjande etc.). Vid millennieskiftet förhandlade man fram ett nytt folkhälsoprogram för 2003–2008, som ersatte de separata programmen. Programmet fokuserar på information om hälsa, snabba reaktioner på hälsorisker och insatser för att påverka avgörande faktorer för folkhälsan. I Amsterdamfördraget fick den nya artikeln nummer 152 och den egentliga befogenheten att göra upp åtgärdsprogram förblev oförändrad. Att hälsoaspekter skulle beaktas på ett horisontellt plan inom gemenskapens alla politikområden hade i princip funnits med i den tidigare artikeln, men i den nya artikeln underströks frågan genom att den lyftes fram i början av artikeln. Nicefördraget Artikel 152 1. En hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder. Gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Sådana insatser skall innefatta kamp mot de stora folksjukdomarna genom att främja 38 DET SOCIALA EUROPA forskning om deras orsaker, hur de överförs och hur de kan förebyggas samt hälsoupplysning och hälsoundervisning. Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och förebyggande verksamhet. 2. Gemenskapen skall främja samarbete mellan medlemsstaterna på de områden som avses i denna artikel och vid behov stödja deras insatser. Medlemsstaterna skall i samverkan med kommissionen inbördes samordna sin politik och sina program på de områden som avses i punkt 1. Kommissionen kan i nära kontakt med medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att främja en sådan samordning. 3. Gemenskapen och medlemsstaterna skall främja samarbetet med tredje land och behöriga internationella organisationer på folkhälsans område. 4. Rådet skall, enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, bidra till att de mål som anges i denna artikel uppnås genom att a) besluta om åtgärder för att fastställa höga kvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga om organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och blodderivat; dessa åtgärder skall inte hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder, b) med undantag från artikel 37 besluta om sådana åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet som direkt syftar till att skydda folkhälsan, c) besluta om stimulansåtgärder som är utformade för att skydda och förbättra människors hälsa, dock utan att dessa åtgärder får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. DET SOCIALA EUROPA 39 Rådet kan också med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen anta rekommendationer för de syften som anges i denna artikel. 5. När gemenskapen handlar på folkhälsoområdet skall den fullt ut respektera medlemsstaternas ansvar för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Särskilt får inte de åtgärder som avses i punkt 4 a påverka nationella bestämmelser om donation eller medicinsk användning av organ och blod. I artikeln intogs bl.a. en möjlighet att utfärda rättsakter som samordnar medlemsstaternas lagstiftning gällande vissa säkerhetsaspekter. Det är fråga om kvalitets- och säkerhetsstandarder för organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och blodderivat. Gemenskapen har också använt sig av denna befogenhet och godkänt direktiv om blodsäkerhet och kvalitets- och säkerhetsstandarder för vävnader och celler. Ordalydelsen i folkhälsoartikeln ändrades inte i Nicefördraget. Diskriminering Bekämpningen av diskriminering hade tidigare i EU inskränkt sig till förbud mot diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 6 i grundfördraget och till bekämpning av diskriminering på grund av kön på ovan nämnt sätt enligt artikel 119 och domstolens beslut. I Amsterdamfördraget intogs artikel 13 om mergenerell bekämpning av diskriminering enligt punkt 1 i följande artikel: Nicefördraget Artikel 13 Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i detta fördrag och inom ramen för de befogenheter 40 DET SOCIALA EUROPA som fördraget ger gemenskapen, kan rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Med avvikelse från punkt 1 skall rådet fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 251 när rådet, i syfte att stödja de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att bidra till att förverkliga målen i punkt 1, beslutar om stimulansåtgärder på gemenskapsnivå, som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. Med stöd av artikeln kan rättsakter utfärdas med enhälligt beslut för att bekämpa diskriminering på de grunder som nämns i artikeln, om Europaparlamentet hörs. I Nicefördraget fogades en ny punkt 2 till artikeln, där det sägs att åtgärdsprogram kan uppgöras genom medbeslutandeförfarande med Europaparlamentet. Tillägget var en eftergift till Europaparlamentet, som hade klagat över att rådet kunde bestämma över de beslut som fattades enligt artikeln, trots att man inom andra områden i allmänhet hade övergått till medbeslutande. Att tillägget gäller endast åtgärdsprogram, som utarbetas med stöd av artikeln, beror antagligen på att man ville ha kvar kravet på enhällighet, och inte ville kombinera det med medbeslutandeförfarandet där kvalificerad majoritet krävs (det nästan enda undantaget är artikel 42, som vi behandlat tidigare, där enhällighet krävs trots medbeslutande). Redan då Amsterdamfördraget trädde i kraft gav kommissionen rådet ett förslag till direktiv om bekämpning av diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung inom alla yrkesområden och i arbetslivet på de andra grunder som räknas upp i artikeln (förutom kön, om vilket man nådde enighet med DET SOCIALA EUROPA 41 de befogenheter som andra förutnämnda artiklar ger). Därtill föreslog man ett åtgärdsprogram för utbyte av information och erfarenheter mellan medlemsstaterna om bekämpning av alla slag av diskriminering. Direktiven godkändes exceptionellt snabbt, trots kravet på enhällighet, och med synnerligen stränga krav redan 2000. Också åtgärdsprogrammet godkändes i oktober 2000, och dess femårsperiod inleddes i början av 2001. Under senare år har främst medborgarorganisationer fört fram synpunkter om att direktivet om bekämpning av diskriminering även på de andra grunder än ras och etniskt ursprung som nämns i artikeln bör utvidgas också till andra områden än arbetslivet. Rådets direktiv om genomförande av principer om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (det s.k. rasismdirektivet 2000/43/EG). Rådets direktiv om inrättande av en allmän ram för likabehandling (2000/ 78/EG). Nicefördraget I Nicefördraget, som förhandlades fram 2000, intogs inga större ändringar av de befogenheter som godkänts i Amsterdamfördraget. I samband med behandlingen av hälso- och sjukvården ovan hänvisades till ändringarna i artikel 152. Därtill fick artikel 137 en ny ordalydelse, som är tydligare än den enbart något justerade texten i det sociala protokollet som intogs i Amsterdamfördraget. Det behövdes en ny artikel 144 för att den kommitté för socialt skydd som ursprungligen inrättats endast med ett beslut av rådet 1999 kunde inrättas på ett juridiskt korrekt sätt. 42 DET SOCIALA EUROPA Ändringar i Nicefördraget jämfört med Amsterdamfördraget Artikel 13 – tillades befogenheten i punkt 2 om åtgärdsprogram med medbeslutandeförfarande Artikel 42 – inga ändringar Artikel 137 – delvis ny ordalydelse (se nedan) och tillägg om befogenhet för uppgörande av åtgärdsprogram i allmänhet och utbyte av information och erfarenheter Artiklarna 138 och 139 – inga ändringar Artikel 141 – inga ändringar Artikel 144 – ny befogenhet för inrättande av en kommitté för socialt skydd Artikel 152 – inga ändringar I artikel 137 i Nicefördraget finns en rätt heltäckande förteckning över områdena för EU:s socialpolitik. Områdena förhandlades fram redan i 1990-talets början för Maastrichtfördraget, men godkändes endast i form av socialprotokollet, som ingick som bilaga till fördraget. Först i slutet av decenniet kom texten i och med Amsterdamfördraget att gälla alla medlemsländer. Punkterna i och j togs visserligen med först i Nicefördraget, men rättsakter kan inte antas inom dessa områden. I texten nedan ingår likaså den egentliga befogenhetsgrunden och hänvisningar till lagstiftningsförfaranden. Jämfört med socialprotokollet och texten i Amsterdamfördraget är skillnaden i fråga om befogenhet inte stor, men den nya indelningen gör artikeln tydligare. Artikel 137 i Nicefördraget lyder på följande sätt beträffande befogenhetsbestämmelserna: DET SOCIALA EUROPA 43 Nicefördraget Artikel 137 1. … a) Förbättringar, särskilt av arbetsmiljön, för att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet. b) Arbetsvillkor. c) Social trygghet och socialt skydd av arbetstagarna. d) Skydd för arbetstagarna då deras anställningsavtal slutar gälla. e) Information till och samråd med arbetstagarna. f) Företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen, inbegripet medbestämmande, om inte annat följer av punkt 5. g) Anställningsvillkor för medborgare i tredje land som lagligt vistas inom gemenskapens territorium. h) Integrering av personer som står utanför arbetsmarknaden, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 150. i) Jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och lika behandling av kvinnor och män på arbetsplatsen. j) Kampen mot social utslagning. k) Modernisering av systemen för socialt skydd, utan att det påverkar tillämpningen av punkt c 2. I detta syfte kan rådet a) besluta om åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter, med undantag av åtgärder som omfattar harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar, 44 DET SOCIALA EUROPA b) på de områden som avses i punkt 1 a–i genom direktiv anta minimikrav, som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna. I dessa direktiv skall sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag. Rådet skall besluta i enlighet med förfarandet i artikel 251 efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, utom på de områden som avses i punkt 1 c, d, f och g i den här artikeln, där rådet skall besluta enhälligt på förslag av kommissionen efter att ha hört Europaparlamentet och nämnda kommittéer. Rådet kan genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet besluta att göra förfarandet i artikel 251 tillämpligt på punkt 1 d, f och g i den här artikeln. Såsom framgår kan man på de områden som i början av texten avskiljs med bokstäver, med undantag för styckena j och k ”genom direktiv anta minimikrav”, dvs. det är fråga om lagstiftningsbehörighet. Besluten fattas med kvalificerad majoritet och medbeslutande med Europaparlamentet, utom i fråga om punkterna c, d, f och g, där det krävs enhällighet efter att Europaparlamentet har hörts. I fråga om punkterna d, f och g kan man separat besluta att tillämpa medbeslutandeförfarandet. Endast gällande ”c Social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna” krävs alltid enhälliga beslut i rådet dvs. medlemsländerna emellan och endast ett yttrande av Europaparlamentet. Den nya konstitutionen Det så kallade konventet som inrättades 2000 för att ändra grundfördragen överlämnade enligt sitt uppdrag sommaren 2003 ett förslag till Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, dvs. en konstitution som skall ersätta de nuvarande DET SOCIALA EUROPA 45 grundfördragen. I det ingick även stadgan om de grundläggande rättigheterna, som utarbetades i samband med Nicefördraget och då antogs som en deklaration och som härmed skulle få en bindande form. I konstitutionen kvarstod befogenhetsartiklarna på området för socialpolitiken i huvudsak oförändrade, dvs. som de lydde i Nicefördraget. En betydande förändring gäller artikel 42 som samordnar den sociala tryggheten, där grunden blir beslut med kvalificerad majoritet. Men artikeln kompletterades med en s.k. nödbromsmekanism, eller möjlighet att överlämna ett rättsaktsförslag till behandling i Europeiska rådet, om en medlemsstat anser att förslaget skulle påverka grunderna för dess sociala trygghetssystem eller balansen i systemets finansiering. Efter att ha behandlat ärendet kan Europeiska rådet antingen sända förslaget tillbaka till rådet eller be kommissionen utarbeta ett nytt förslag. En annan viktig principiell förändring förutom införlivandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna med konstitutionen är att socialpolitiken lyfts upp till en så kallad genomgående princip, som skall beaktas inom alla politikområden. Artikel III-117 uttrycker det så här: Vid fastställande och genomförandet av den politik och den verksamhet som avses i denna del skall unionen beakta de krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög hälsoskyddsnivå för människor. Det är dock tills vidare oklart vilka praktiska konsekvenser denna princip kan ha till exempel för den inre marknaden eller konkurrensen. De befintliga horisontalprinciperna (bl.a. jämställdhet mellan könen, hållbar utveckling och folkhälsa) har hittills närmast ”limmats” på olika EU-dokument i de inledande avsnitten. De har knappt alls styrt de val som gjorts. Till exempel i bedömningen av EG:s konkurrensrätt har man i fråga om ar46 DET SOCIALA EUROPA betsmarknaden och handelskoncentrationer kommit fram till ett allmänt konstaterande om att argument gällande sysselsättningen och arbetstagarnas sociala ställning kan beaktas som en faktor vid svåra avgöranden. Därmed kan integrationsprincipen ha en viss betydelse för EG-domstolens beslut i gränsfall. Sådana gränsfall kan förekomma inom företagsfusioner eller regionalpolitiken. Konstitutionen godkändes sommaren 2004 och undertecknades i oktober 2004. På grund av att Frankrike och Holland har förkastat det konstitutionella fördraget i folkomröstningar träder det inte i kraft, eller i alla fall måste förhandlingar föras om ändringar i det. För socialpolitikens del kan konstitutionen anses vara rätt bra. På sid. 48 finns ett schema över befogenheten före och efter konstitutionen. Samordningen av socialpolitiken är i stort sett oförändrad, men kravet på enhällighet ändras till kvalificerad majoritet. Dessutom behövs inte längre hjälpartikeln 308 (nu artikel I17), då artikeln numera innehåller en hänvisning till företagare. Medbeslutandeförfarandet vid samordningen av den sociala tryggheten hade godkänts redan i Amsterdamfördraget. Bestämmelserna om jämställdhet mellan kvinnor och män, liksom också om bekämpningen av diskriminering, är oförändrade. Förslaget om att ändra beslutsförfarandet för kampen mot diskriminering från enhällighet till kvalificerad majoritet godkändes inte. Inom hälso- och sjukvårdspolitiken är förändringarna i princip betydande. Unionens befogenhet gällande folkhälsan ökar framför allt gällande åtgärder som rör övervakning, tidig varning och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa (t.ex. smittsamma sjukdomar och bioterrorism). EU-lagstiftning som harmoniserar medlemsländernas lagar och förordningar kan antas i dessa frågor. Harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning är också möjlig med tanke på folkhälsan i fråga om läkemedel och medicinsk apparatur, där gemenskapslagstiftningen nu enbart bygger på artiklarna om DET SOCIALA EUROPA 47 BEFOGENHET FÖRE DEN NYA KONSTITUTIONEN Samordning av sociala trygghet Jämställdhet (i arbetslivet) Arbetarskydd Sociala program Häsovårdspolitik Bekämping av diskriminering art. 42 (medbesl. + enhäll.) + art. 308 (enhäll.) art. 141 (medbesl. + kval. maj.) art. 137 (medbesl. + kval. maj.) art. 13 (enhäll.) art. 137 (medbesl. + kval. maj.) art. 95 (medbesl. + kval. maj.) art. 137 (utslagning – medbesl. + kval. maj.) art. 308 (enhäll.) art.13 art. 152 (medbesl. + kval. maj.) art. 13 (enhäll.) BEFOGENHET EFTER KONSTITUTIONEN art. III-136 (medbesl. + kval. maj.) art. III-214 (medbesl. + kval. maj.) art. III-210 (medbesl. + kval. maj.) art. III-124 (enhäll.) Arbetarskydd art. III-210 (medbesl. + kval. maj.) Arbetsmarknadsreglering och sociala program (art. III-210 medbesl. + kval. maj.) art. III-278 (medbesl.+ kval. maj.) art. III-124 (enhäll. – åtgärdsprogram: medbesl. + kval. maj.) Arbetstagarnas sociala trygghet och skydd (art. III-210 enhäll.) Schema 3. EU:s befogenheter inom social- och hälsovården före och efter den nya konstitutionen den inre marknaden. Ytterligare kan icke-harmoniserande lagar utfärdas om åtgärder, vars direkta syfte är att skydda folkhälsan genom att förhindra tobaks- och alkoholmissbruk. Enligt det gällande grundfördraget kan rättsakter i dessa fall antas endast utifrån bestämmelserna om den inre marknaden. Vid regeringskonferensen var Finlands centrala förhand48 DET SOCIALA EUROPA lingsmål i fråga om hälsovårdstjänsterna att trygga den nationella finansieringen, organiseringen och tillhandahållandet av dessa tjänster. Några medlemsstater delade denna syn, och i punkt 7 i artikel III-278 om folkhälsan lyckades man till slut få in en ändring. I denna bestämmelse fastställs uttryckligen att unionen skall respektera medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Medlemsstaternas ansvarsområden inbegriper hälso- och sjukvårdsförvaltning och fördelning av de resurser som tilldelas denna. Där motsvarande bestämmelse i det nuvarande EG-fördraget gäller endast unionens verksamhet inom folkhälsan, är tillämpningsområdet för den reviderade bestämmelsen i konstitutionen allmän och omfattar all unionsverksamhet. Kolumnerna för arbetarskydd och sociala program har slagits samman, eftersom bestämmelserna om dem i dag finns i artikel 137, där arbetsmarknadsregleringen ingår enligt den tidigare citerade långa förteckningen. Såsom förut sagts fattas besluten i dessa frågor enligt medbeslutandeförfarandet och med kvalificerad majoritet, med undantag för fyra områden, där det krävs enhällighet och endast ett yttrande av Europaparlamentet. Inom tre av dessa områden är det dock nu möjligt att fatta beslut även med kvalificerad majoritet, om man så beslutar. Endast på ett område dvs. ”social trygghet och socialt skydd för arbetstagare” krävs fortfarande enhällighet och endast ett yttrande av Europaparlamentet, och något annat förfarande kan man inte komma överens om. Stadgan om de grundläggande rättigheterna blev en bindande del av konstitutionen Ändringarna av lagstiftningsbehörigheten inom de socialpolitiska områden som beskrivs här är innehållsmässigt relativt små jämfört med det gällande Nicefördraget. Att stadgan om de grundläggande rättigheterna blivit en bindande del av konDET SOCIALA EUROPA 49 stitutionen är en principiellt viktig sak, vilket framhäver att de sociala rättigheterna är en del av medborgarnas rättigheter. Men stadgan om de grundläggande rättigheterna ger inte unionen nya befogenheter inom socialpolitiken eller området för andra därmed införlivade rättigheter. Befogenhetsbestämmelserna måste finnas i del I eller III i konstitutionen. Men EU skall i sin lagstiftning och i tolkningen av den respektera de grundläggande rättigheterna och därigenom kan det kommande indirekta inflytandet visa sig vara till och med mycket viktigt. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna har en lång historia bakom sig. Modellen för den var Europarådets sociala stadga (Social Charter), som har uppnått en viktig ställning när det gäller att fastslå de europeiska staternas skyldigheter och människornas sociala rättigheter. Den är på sätt och vis en definition av de sociala rättigheterna i en civiliserad stat. På grund av sin politiska historia kunde Finland ansluta sig till Europarådet och den sociala stadgan först 1989. Därför kan man säga att Finland först då blev en fullvärdig europeisk stat, som genomför sociala rättigheter enligt en gemensamt överenskommen norm. I slutet av 1980-talet ville också EU visa att unionen främjar europeiska värden och kommissionen gjorde ett förslag till en social stadga för gemenskapen. Men Storbritannien ville inte godkänna den, och den antogs så att den begränsades till arbetstagare och enbart i form av en deklaration 1989 (Charter of the Fundamental Social Rights of Workers – Stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare ) av de övriga elva medlemsstaterna. Nästa försök gjordes 2000. Avsikten var att stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle införlivas med Nicefördraget i samma form som den nu togs in i konstitutionen. Alla ansträngningar till trots antogs stadgan återigen enbart som en deklaration i samband med Nicefördraget. Först i förslaget till ett konstitutionellt fördrag har den tagits med som en bindande del av EU:s regelverk. 50 DET SOCIALA EUROPA Europarådets sociala stadga har visat sin styrka i beslut som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna fattat i enskilda fall och i en synnerligen stram övervakning av medlemsstaternas handlande. Detsamma kan vi också vänta oss i EU. Europeiska gemenskapernas domstol har visat sig vara en synnerligen stark aktör som övervakare av bestämmelserna i EU:s grundfördrag och det övriga regelverket. Framför allt i ett flertal fall som gäller samordningen av den sociala tryggheten har den tydligt tagit ställning till förmån för medborgarnas rättigheter. På samma sätt kan man anta att domstolen en i enlighet härmed börjar tolka bestämmelserna i avdelningen om de grundläggande rättigheterna i konstitutionen till medborgarnas fördel och fastställa innehållet i EU-medborgarnas sociala rättigheter, då dessa inte i tillräcklig grad uppfylls i medlemsstaternas verksamhet eller lagstiftning. DET SOCIALA EUROPA 51 3. Europeiska unionens inre marknad och den sociala tryggheten Den inre marknaden – den reglerade, men obegränsade rörligheten för varor, tjänster, kapital och människor – är den politiska kärnan i EU. När Europeiska ekonomiska gemenskapen grundades med Romfördraget 1958 var dess viktigaste uppgift att inrätta en gemensam marknad, där arbetstagare, tjänster, kapital och varor kunde röra sig utan begränsningar från ett medlemsland till ett annat. Därmed skulle också inskränkningarna i de sociala trygghetssystemen om tillgång till social trygghet vid inresa till ett land (karenstider) och begränsningarna att betala ut förmåner till utlandet slopas. Därför utfärdades de förordningar som vi tidigare hänvisat till för att samordna de sociala trygghetssystemen, så att begränsningarna i systemen inte skulle kunna tillämpas när arbetstagare flyttar mellan medlemsländerna. Till övriga delar stod de sociala trygghetssystemen utanför den inre marknaden ända fram till de allra senaste åren. Eftersom systemen hörde till den offentliga förvaltningen var det lätt att anse att de ”naturligt” nog hörde till något annat område än den inre marknaden. I detta kapitel behandlas samordningen av den inre marknaden och den sociala tryggheten. Inledningsvis presenteras den sociala trygghetsstrukturens tre pelare. Därefter behandlas problematiken med patienter som rör sig mellan länderna. Sedan tar vi upp aktuella frågor om jämställdheten mellan kvinnor och män och förslaget till tjänstedirektiv. Kapitlet avslutas med en presentation av förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag, där de delar som har betydelse för kapitlets tema behandlas. 52 DET SOCIALA EUROPA Tredje pelaren ÖVRIG TRYGGHET Andra pelaren KOMPLETTERANDE/YRKESBASERAD TRYGGHET Första pelaren LAGSTADGAD OCH OBLIGATORISK TRYGGHET Schema 1. Den sociala tryggheten ur EU:s perspektiv EU:s sociala trygghet i trepelarstrukturen Den sociala tryggheten har i EU fastställts rätt exakt i samordningen av de sociala trygghetssystemen och enligt domstolens beslut som gäller den. Den sociala tryggheten utgörs av den första pelarens lagstadgade och obligatoriska system i schema 1. Pelarna har i schemat placerats ovanför varandra, eftersom de kompletterar varandra. Om tryggheten enligt den första pelaren inte är tillräcklig, kompletteras den av den andra och/eller den tredje pelaren. Förhållandet mellan pelarna varierar i olika länder. I Finland ger den första pelaren människorna en i stort sett tillräcklig trygghet, medan den första pelaren till exempel i Storbritannien endast står för minimiförmåner och den andra pelaren där har en synnerligen viktig betydelse för att garantera medborgarnas sociala trygghet. I Finland är den sociala trygghet som ingår i den första pelaren exceptionellt stor, eftersom det finländska sociala trygghetssystemet inte känner till så kallade inkomsttak, dvs. övre gränser för inkomster där sociala trygghetsförmåner inte intjänas. I det finländska systemet intjänar man också med höga inkomster social trygghet enligt samma procent som med lägre inkomster och därför finns endast ett ringa behov av en kompletterande trygghet. I alla andra länder finns inkomsttak, som DET SOCIALA EUROPA 53 begränsar den sociala tryggheten. Därför är det naturligt att ju lägre inkomsttaken är, desto mer komplettering behövs av systemen i den andra och tredje pelaren. Tredje pelaren Andra pelaren Första pelaren Schema 2. Den sociala tryggheten i Finland Den första pelarens lagstadgade sociala trygghet är en trygghet baserad på lag, och i lagarna finns bestämmelser om de sociala trygghetsförmånerna, avgifterna och om villkoren för beviljande av förmånerna. Den skiljer sig uttryckligen på grundval av denna definition från den andra pelarens kompletterande, yrkesbaserade system, som utgör kollektiva arbetsgivar- eller arbetsbaserade arrangemang eller system. Det kan också finnas lagstiftning som gäller den andra pelarens system, men den 54 DET SOCIALA EUROPA Socialbidrag, social omsorg, social service Familjeförmåner Barnbidrag, moderskapsunderstöd, hemvårdsstöd för barn Inkomstrelaterad trygghet Arbetslöshet Grundtrygghet Olycksfall och yrkessjukdomar Arbetspensioner Pensionsskydd Folkpensioner Sjuk- och moderskapsförsäkring Offentlig sjukvård Sjukdom och moderskap bestämmer inte förmånerna, villkoren eller avgifterna, utan garanterar de beviljande organisationernas verksamhet och förvaltning eller tryggar placeringarna. Förmånerna fastställs till exempel i arbetsmarknadsavtal eller i andra handlingar som uppgjorts mellan arbetstagaren och arbetsgivaren eller i avtalsförhållandena. Den tredje pelarens system är privata försäkringar till åtskillnad från den andra pelarens kollektiva arrangemang. Å andra sidan indelas den sociala tryggheten i områden. Detta bygger på Internationella arbetsorganisationen ILO:s avtal nr 102 från 1952, i vilket den sociala tryggheten klassificeras i nio områden. De kan kombineras och då blir det fråga om fem områden. Då de sociala trygghetssystemen är olika i olika länder, varierar också underklassificeringen. I schema 2 har det finländska sociala trygghetssystemet placerats inom ramen för EU:s första pelare och de fem områdena för den sociala tryggheten. Förordningarna om samordningen av den sociala tryggheten tillämpas i Finland uteslutande på den sociala tryggheten inom området med mörk bakgrund i schema 2. Alla andra länder där förordningarna tillämpas har också varit tvungna att definiera sin sociala trygghet enligt samma modell. Denna sociala trygghet finns inskriven i de deklarationer som utfärdats som bilagor till förordningarna. Det sociala trygghetsområdet i olika länder ändras också hela tiden antingen till följd av ny lagstiftning eller enligt beslut av Europeiska gemenskapernas domstol. EG-domstolens beslut spelar en stor roll vid den samordning av EU:s sociala trygghet som behandlats ovan. Domstolen har under årtiondenas lopp och i hundratals enskilda fall bestämt hur samordningsprinciperna, dvs. förordningarna 1408/ 71 och 574/72, skall tillämpas. I dessa beslut har domstolen anmärkningsvärt ofta sett på saken ur de personers perspektiv som klagat över den behandling de fått, och försökt trygga deras rättigheter. I detta hänseende har man också beaktat den inre marknaden, eftersom man genom besluten in i detalj har avlägsDET SOCIALA EUROPA 55 arbetskraft tjänster kapital varor Tredje pelaren Andra pelaren Första pelaren Samordning av kompletterande system Direktiv om tilläggspension 98/49/EC Samordning av den sociala tryggheten, förordn. 1408/71 och 574/72 Försäkringsdirektiv Finansieringsdirektiv Verksamheten i institut som beviljar tilläggspensioner och deras investeringsverksamhet. (Kohll och Decker samt övriga rättsfall) Schema 3. EU:s sociala trygghet och försäkringsskydd och verksamheten på den inre marknaden nat hinder för arbetskraftens fria rörlighet. Förordningarna har sedermera ofta ändrats enligt domstolens beslut. Ett annat viktigt område i domstolsbesluten har varit den samordnade sociala tryggheten, som domstolen i regel har utvidgat till exempel inom området för familjeförmåner, såsom stödet för hemvård och privat vård av barn i Finland (Maaheimo C-333/00) och underhållsstöd i Österrike (Offermans C-85/99 och Humer C-255/99). När domstolen fastställer att en social förmån i ett medlemsland omfattas av samordningen av den sociala tryggheten, skall personer som flyttar till landet enligt samordningsprincipen ha rätt till denna förmån utan till exempel krav på bosättning i landet, och förmånen skall i vissa fall även betalas ut till andra länder. Sådana fall kan ses som att 56 DET SOCIALA EUROPA människornas rättigheter utvidgas, och samtidigt har de främjat en flexibel verksamhet på den inre marknaden. Som en följd av det ovan nämnda domstolsbeslutet om Finlands sociala trygghet har stödet för hemvård och privat vård av barn, som tidigare fanns utanför området med mörk bakgrund i schema 2, tagits med i den samordnade sociala tryggheten och det betalades också till andra länder oberoende av lagens krav på bostadsort i landet. Denna praxis fastställdes med en lagändring som trädde i kraft i början av 2005. I schema 3 har pelarstrukturen för EU:s sociala trygghet kombinerats med den inre marknadens fyra s.k. friheter – den fria, men reglerade rörligheten för arbetskraft/personer, tjänster, kapital och varor. Enligt dem skall arbetskraft, tjänster, kapital och varor kunna röra sig från ett medlemsland till ett annat utan begränsningar i nationell lagstiftning eller några inskränkningar i praktiken. Kraven som den inre marknaden ställer har tillämpats i vid omfattning på den andra och tredje pelarens system och vederbörlig lagstiftning har införts för att genomföra de olika friheterna. Däremot har den första pelarens sociala trygghet med undantag för kravet på arbetskraftens fria rörlighet av tradition stått utanför marknaden på grund av att den utgör offentlig förvaltning. Tack vare samordningen av den sociala tryggheten har begränsningarna i de sociala trygghetssystemen vilka hindrar arbetskraften från att röra sig fritt slopats. Begränsningarna har bl.a. gällt rätten att erhålla och bibehålla förmåner. Patienters rörlighet EG-domstolens beslut om samordningen av den sociala tryggheten gäller definitionen av tillämpningen av EU:s gällande regelverk dvs. samordningsförordningarna, vilket är domstolens uppgift. Men domstolen har i vissa fall gällande den sociala tryggheten gått betydligt längre, när den har börjat fastställa omfattningen av medlemsländernas sociala trygghet utifrån DET SOCIALA EUROPA 57 konkurrensen på den inre marknaden. Detta går klart längre än vad som sägs i bestämmelserna i de samordningsförordningar som reglerar frågan, dvs. att det är möjligt att med ett förhandsgodkännande få sjukvård i ett annat land, om den inte kan fås tillräckligt snabbt i hemlandet. Rättspraxis har gett patienterna möjlighet att röra sig friare över gränserna och att söka vård i ett annat land också utan förhandsgodkännande. Nästan utan undantag hör den sociala tryggheten i alla länder till den offentliga förvaltningen. Därför har den inte, med undantag för samordningen av systemen, av tradition omfattats av konkurrensen på den inre marknaden, och inom denna sektor har det inte krävts att tjänster, kapital och varor skall kunna röra sig över gränserna. Men i målen Kohll (C-158/96) och Decker (C-120/95) 1998 har domstolen ansett att principen för tjänsternas och varornas fria rörlighet går före nationella sjukförsäkringssystem. I dessa fall hade personer sökt tandvård och skaffat glasögon i ett annat medlemsland, och sökt ersättning av Luxemburgs sjukförsäkringssystem, som vägrade att betala med hänvisning till att det enligt landets lagstiftning betalas ersättning endast för sjukvårdsförmåner som skaffas i Luxemburg. Men domstolen ansåg att den fria rörligheten för tjänster och varor – enligt domstolens uppfattning var tandvård en tjänst och glasögon en vara – hindras, om sjukvårdssystemet omöjliggör att de kan skaffas i ett annat land, och ersättningen måste betalas ut. Domstolen framhöll dock att medlemsländerna fortfarande bär ansvaret för att ordna och utveckla det sociala trygghetssystemet. Men de måste här beakta de primära principerna på EU:s inre marknad, såsom den fria rörligheten för tjänster och varor över gränserna. En reglering som inskränker rörligheten kan närmast motiveras med kriterier som anknyter till den offentliga ekonomins och social- och hälsovårdssystemets stabilitet, social- och hälsovårdspolitikens planmässighet och tillgången på tjänster. 58 DET SOCIALA EUROPA Besluten Kohll och Decker hade stor principiell betydelse. De berörde för första gången de sociala trygghetssystemen – som ”alltid” har stått utanför den inre marknaden – i ett annat sammanhang än gällande samordningen av den sociala tryggheten dvs. arbetskraftens fria rörlighet. Det hjälpte inte ens att medlemsländerna försökte tillämpa besluten uteslutande på tandvård och glasögon. Snart fick domstolen nya liknande mål att ta ställning till, fall där det var frågan om andra sjukvårdsförmåner, framför allt sjukhusvård (Vanbraekel (C-368-98) och Geraets-Smits & Peerboms (C-157/99), Muller-Faure och Van Riet (C-385/99), men också t.ex. vård på kuranstalter och rese-, uppehålls- och inkvarteringskostnader (Leichtle (C-08/02). De senaste målen, som ännu inte avgjorts, är Watts (C-372/04) och Herrera (C-8/04). Av dessa är i synnerhet Watts intressant för Finlands del, eftersom det för första gången gäller ett system (Storbritannien) som kan jämföras med Finlands kommunala hälsovårdssystem. Trots domstolens rätt klara linje har alla medlemsstater inte varit villiga att tillämpa denna rättspraxis, utan de har hänvisat till att deras system avviker från de system som domstolen behandlat. Finland har ända från början tillämpat principerna i besluten Kohll och Decker. Sjukvård som skaffas i en annan medlemsstat kan ersättas enligt sjukförsäkringslagen och de inhemska taxorna. Detta finns också inskrivet i den nya sjukförsäkringslagen som trädde i kraft i början av 2005. Inom ramen för samordningen av den sociala tryggheten (artikel 22 i förordning nr 1408/71) har sjukvård sedan länge kunnat sökas i ett annat land, om den inte kan fås tillräckligt snabbt i hemlandet. Patienternas rätt är subjektiv, men de måste på förhand få godkännande av socialförsäkringsinstitutionerna i sitt hemland för att kunna söka vård på annat håll. Genom godkännandet förbinder sig hemlandets socialförsäkringssystem att stå för kostnaderna. Denna rättighet avviker dock i väsentlig grad från den rättighet som domstolen fastställt på basis av friheterna på den inre marknaden, eftersom sjukvårdsDET SOCIALA EUROPA 59 systemen här kan komma överens om en viss arbetsfördelning. Detta har mer att göra med att en person enligt samordningen har rätt till sjukvård under en tillfällig vistelse i ett annat land på sitt hemlands bekostnad, vilket är ett gammalt arrangemang som underlättar när personer reser från ett land till ett annat. Det förslag till tjänstedirektiv, som kommissionen gav i januari 2004, innehöll principerna i domstolens ovan nämnda beslut om sjukvården – nämligen att sjukvårdstjänsterna rör sig över gränserna, och patienterna kan söka dem i ett annat land. Sjukvården är visserligen uppdelad i vård på sjukhus och vård utanför sjukhus, och endast den sistnämnda kan sökas i ett annat land utan förhandsgodkännande. Uppdelningen bygger på EG-domstolens rättspraxis, men känns något konstgjord och ger möjlighet till tolkningar, eftersom vilken vård som ges på sjukhus och vilken i öppen vård varierar från land till land. Fler liknande fall väntar på avgörande på nationell nivå i ett flertal länder. I alla dessa fall tillåts nationella bestämmelser i sjukförsäkringen, så länge den fria konkurrensen på den inre marknaden inte hindras. Som en följd av besluten håller marknaden på att breddas inom området för sjukvårdstjänster. Redan nu erbjuder framför allt Belgien, som har en privat sjukvård av hög nivå, aktivt sina tjänster till grannländerna. De flamländska sjukhusen i Belgien vårdar holländare som har samma språk. I Belgien vårdas också allt fler engelska patienter. Många gränsområden i Centraleuropa bygger också upp sin sjukvårdskapacitet med tanke på patienter från grannländerna. Å andra sidan kan andra länder vid utvecklingen av sina sjukvårdssystem och utbildningen av personal räkna med att nödvändig vård och personal kan fås i något annat land. Från Finland är det långt till centralorterna i EU, men i synnerhet efter den senaste utvidgningen av unionen måste också dessa frågor beaktas hos oss. Framför allt Estland kan få betydelse för Finlands sjukvård, den dag man fritt kan söka vård där. Redan i dag tillhandahålls bland annat tandläkartjänster – främst för finländska patienter – till exempel i samband 60 DET SOCIALA EUROPA med badanstalterna i Estland. Svårigheterna att i södra Finland kunna ordna en fungerande sjukvård ger anledning att söka vård i vårt södra grannland. Utgående från domstolens beslut har finländarna rätt att söka vård i Estland på det finländska sjukförsäkringssystemets bekostnad. Den rättspraxis som ovan beskrivs har också fört upp patientrörligheten på den politiska diskussionsagendan. I slutet av 2002 inleddes en process på ministernivå, där man dryftade patienternas rörlighet och utvecklingstrenderna inom hälsovården i EU. Processen resulterade i 19 rekommendationer som ministrarna antog i december 2003. En av rekommendationerna var att inrätta en permanent mekanism på EU-nivå för att diskutera dessa frågor. Kommissionen tillsatte i april 2004 en s.k. högnivågrupp med uppgift att behandla hälsovårdstjänster och sjukvård. Gruppens primära uppgift är att föra vidare de ovan nämnda rekommendationerna och att lägga fram konkreta förslag/åtgärder för att verkställa rekommendationerna. Enligt arbetsprogrammet, som fastställdes hösten 2004, koncentrerar sig gruppen 2005 på följande områden: köp av hälsooch sjukvårdstjänster i en annan medlemsstat, rörligheten för hälsovårdspersonal, utvärdering av hälsovårdsteknik, ”e-hälsa” som utnyttjar ny informationsteknik inom hälso- och sjukvården och informationsbehoven, referenscenter för synnerligen krävande sjukvård och patientsäkerhet. De åtgärder som vidtas skall närmast ha karaktären av ett ökat frivilligt samarbete mellan medlemsstaterna och nätverk mellan olika aktörer, men även lagstiftning på EU-nivå är tänkbar till vissa delar. Jämställdhet mellan kvinnor och män på den inre marknaden Ett annat liknande exempel på att marknaden utvidgas till området för den sociala tryggheten, är besluten i målen Griesmar (C-366/99) och Niemi (C-351/00) om jämställdhet mellan kvinnor och män, dvs. samma pensionsålder för kvinnor och DET SOCIALA EUROPA 61 män. Tidigare har samma pensionsålder krävts endast i kompletterande pensionssystem i den andra pelaren, som omfattas av konkurrenspolitiken på den inre marknaden. Men i dessa fall utsträcktes kravet även till den sociala tryggheten. Detta gjordes å ena sidan utan att ifrågasätta systemens karaktär av social trygghet, men å andra sidan genom att åberopa kravet gällande den andra pelaren, dvs. den inre marknaden, att också gälla dem. Det är fråga om sociala trygghetssystem, men eftersom det gäller samma pensionsålder anses de höra till den inre marknaden. Bakgrunden till dessa beslut är ett stort antal mål i domstolen, där denna allt sedan början av 1970-talet har tolkat vad tidigare nämnda ”lika lön för lika och likvärdigt arbete” till kvinnor och män i artikel 119 (nu artikel 141) betyder, speciellt i fråga om lönen. I besluten sades klart att lön inte är en förmån enligt de sociala trygghetssystemen, medan de kompletterande förmånerna i andra pelaren är lön, eftersom de anknyter till marknadsförhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Därför förutsattes till exempel samma pensionsålder i andra pelarens pensionssystem, men uttryckligen inte i första pelarens sociala trygghetssystem. Motsvarande uppdelning fanns också i direktiven om jämställdhet mellan kvinnor och män angående den sociala tryggheten och om den andra pelarens kompletterande system (se ovan jämställdhetsdirektiven från 1979 och 1986). I de ovan nämnda målen Niemi och Griesmar ändrades den linje som ansetts etablerad. Samma pensionsålder krävdes också i finska och franska statens pensionssystem som målen gällde, även om Europeiska gemenskapernas domstol medgav att pensionerna hörde till den sociala tryggheten. Därmed utvidgades ett sakläge som tidigare motiverats med sin marknadsanknytning, och en lönebestämmelse som ansetts vara begränsad till marknaden även till den sociala tryggheten. 62 DET SOCIALA EUROPA Om den sociala tryggheten på marknaden Ett tredje exempel gäller det finländska arbetspensionssystemet, som avvikande från alla andra länder sköts av privata pensionsbolag. De privata pensionsbolagen fungerar på marknadsvillkor och enligt livförsäkringsdirektiven måste deras tjänster och kapital eller placeringar fritt få röra sig från ett medlemsland till ett annat. Men å andra sidan hör det finländska arbetspensionssystemet utan tvivel till den sociala tryggheten, och kravet på fri konkurrens kan inte helt problemfritt tillämpas på det. Frågan löstes med en undantagsbestämmelse i Finlands anslutningsfördrag, i vilken konstaterades att livförsäkringsdirektiven inte tillämpas på försäkringsbolag som har hand om arbetspensioner. Situationen för den lagstadgade arbetsolycksfallsförsäkringen i Finland, som hör till den sociala tryggheten, var densamma som gällande arbetspensionerna. Olycksfallsförsäkringen sköts av privata försäkringsbolag. Här gick EU-kommissionen inte med på ett undantag, utan krävde att systemet skulle öppnas för konkurrens trots dess karaktär av social trygghet. Det visade sig att ett liknande system fanns också Belgien. Finland ändrade sitt system, men när Belgien vägrade, drog kommissionen Belgien inför Europeiska gemenskapernas domstol. I sitt beslut (C-206/98) som gavs i maj 2000 fastslog domstolen att försäkringsdirektiven måste tillämpas och försäkringstjänsternas och investeringarnas fria rörlighet över gränserna måste garanteras, eftersom det är fråga om privata försäkringsbolag med egen risktagning. Domstolen medgav att det försäkringsskydd som försäkringsbolagen erbjuder utgjorde social trygghet, men detta hade ingen betydelse. På basis av beslutet om Belgiens olycksfallsförsäkring kunde man anta att kommissionen kunde kräva (vid behov med domstolens hjälp) att Finlands arbetspensionssystem måste öppnas för konkurrens enbart på den grund att systemet sköts av privata försäkringsbolag. I det belgiska fallet var det faktum att försäkringen utgjorde social trygghet inget hinder för att DET SOCIALA EUROPA 63 öppna marknaden för konkurrens. Eftersom den sociala tryggheten bygger på principen om solidariskt ansvar, passar den inte direkt för den fria marknaden. Därför måste ett sådant system alltid ändras, om det krävs att dess tjänster skall säljas fritt. I fråga om tjänster som säljs fritt tillåter inte direktiven om den inre marknaden att förmånerna och avgifterna för dem bestäms i lagstiftningen. Till samma helhet hör också flera mål i EG-domstolen och ett stort antal handlingar från EU-kommissionen och andra institutioner om vad som är sådana allmännyttiga (ekonomiska) eller offentliga tjänster, eller inrättningar och andra aktörer som erbjuder dessa tjänster, vilka står utanför konkurrensen på den inre marknaden. Av tradition skall offentlig upphandling som överstiger en viss gräns konkurrensutsättas enligt konkurrensbestämmelserna som gäller på EU:s inre marknad. Gränsdragningen om vad som omfattas av konkurrensen och vad som kan anses vara allmännyttiga tjänster och inte behöver konkurrensutsättas är inte än helt klar. Domstolen har i flera fall definierat saken i beslut som gäller karaktären hos sådana tjänster och inrättningar som tillhandhåller dessa tjänster. Men någon enhetlig linje har inte framkommit om vad som hör till marknaden och vad som står utanför, även om tjänster producerade av offentliga inrättningar i regel kan anses stå utanför marknaden. Men om den offentliga förvaltningen låter utomstående aktörer ta hand om tjänster, inklusive social trygghet, hör de enligt huvudregeln till tjänster på den fria marknaden, om de inte med stöd av någon möjlighet till undantag inte omfattas av konkurrensen på marknaden. Förslaget till tjänstedirektiv Kommissionen gav i januari 2004 ett förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden. Förslaget bygger på den strategi som godkändes våren 2000 på toppmötet i Lissabon och som syftar till att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga 64 DET SOCIALA EUROPA och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi före 2010. Hösten 2004 gjorde Hollands tidigare premiärminister Wim Kok en utredning om hur Lissabonstrategin genomförts. Enligt rapporten som överlämnades till kommissionen ser målen inte ut att uppnås, varför åtgärderna måste intensifieras. I synnerhet inom området för tjänsterna ligger uppbyggnaden av den inre marknaden efter de andra områdena. Därför måste särskilda ansträngningar göras på detta område för att genomföra den fria rörligheten för tjänster. Detta avspeglas också på behandlingen av tjänstedirektivet såväl i EU:s råd som i parlamentet och i genomförandet av en samtidigt aktuell utredning om de allmännyttiga sociala tjänsterna. Med sociala tjänster avses i EU allt från socialförsäkring till hälsovårdstjänster och stödd bostadsproduktion. Kommissionen har utlovat ett meddelande om de allmännyttiga sociala tjänsterna 2005. Det förslag till en europeisk lag (direktiv) som eventuellt blir aktuell på basis av meddelandet kan ges först efter att den nya konstitutionen trätt i kraft. Det är således frågan om tjänster som av någon anledning inte hör till den fria konkurrensen på marknaden. Såväl i tjänstedirektivet som i den samtidigt pågående processen om de allmännyttiga tjänsterna är utgångspunkten att alla tjänster omfattas av konkurrens på marknaden. Om någon tjänst lämnas utanför, måste det skilt motiveras. Exaktare uttryckt hör alla tjänster som är ekonomisk verksamhet och för vilka ett ekonomiskt vederlag fås till tjänstedirektivet. Utanför direktivet står sådana områden för tjänsteproduktionen som försäkringsbranschen, om vilken det finns speciallagstiftning. Enligt direktivförslaget hör hälsovårdstjänster till dess tillämpningsområde. Samma gäller sociala tjänster, i alla fall gällande hemvårdstjänster, t.ex. hjälp till äldre människor, som uttryckligen nämns i motiveringarna till direktivet. Utanför direktivet står däremot sådan verksamhet som inte är ekonomisk verksamhet, eller verksamhet för vilken ingen ersättning uppbärs, eftersom staten sköter verksamheten utan ekonomiskt vederlag för att uppfylla sina förpliktelser t.ex. inom det sociala, kulturella eller rättsliga området eller inom utbildningen. Beroende DET SOCIALA EUROPA 65 på definitionerna kan alltså i synnerhet allmännyttiga tjänster och framför allt tjänster som den offentliga förvaltningen själv tillhandahåller komma att stå utanför direktivet. Den livligaste diskussionen om tjänstedirektivet har förts om en allmän egenskap i direktiven om den inre marknaden, dvs. tillämpningen av den s.k. ursprungslandsprincipen. När tjänster tillhandahålls över gränserna skall övervakning av verksamheten ske endast i det land som tillhandahåller tjänsten. Det land i vilket tjänsten bjuds ut kan inte lägga fram egna krav på övervakningen, utan måste lita på kontrollnivån i ett annat land. Detta har ansetts vara ett problem i synnerhet då socialoch hälsovårdstjänster tillhandahålls över gränserna. Kraven på tjänsternas nivå och kvalitet är i alla länder starkt bundna till hur den offentliga sektorn är uppbyggd i respektive länder. I Finland har det vidsträckta området för de offentliga tjänsterna utformats så att en övervakning som sker från ett annat land inte nödvändigtvis motsvarar de kvalitets- och säkerhetsnormer som slagits fast för de olika tjänsterna. En annan sak som också diskuterats livligt är om direktivet också skall gälla hälsovårdstjänsterna. Medlemsstaterna har reagerat negativt både på den principiella frågan om att tjänster inom området för socialpolitik, vilka i allmänhet på nationell nivå definieras som offentliga tjänster, föreslås införlivas med den inre marknaden, och på den särskilda bestämmelsen om ersättning för utgifter i samband med hälsovårdstjänster som ingår i direktivförslaget. Det breda motståndet kommer troligen att resultera i att hälsovårdstjänsterna – i alla fall delvis – inte kommer att omfattas av direktivet. Denna diskussion har knappt alls berört socialtjänsterna. Om hälsovårdstjänsterna inte tas med i direktivet, kan vi vänta oss att det uppstår en press på att utfärda ett skilt direktiv om dem. Å andra sidan är de sociala tjänsternas ställning öppen. Eftersom det är svårt att dra en gräns mellan hälsovårdstjänsterna och de sociala tjänsterna, vore det förmodligen motiverat att även de senare skulle stå utanför tjänstedirektivet. Inom äldreomsorgen, där liknande 66 DET SOCIALA EUROPA tjänster tillhandahålls såväl inom social- som hälsovården, är gränsdragningen särskilt svår. Vid sitt möte i mars 2005 beslutade Europeiska rådet att tjänstedirektivet skall genomföras i en form som ”respekterar” den europeiska sociala modellen och ”bevarar” den på ett sätt som förhindrar social dumpning. Förhindrandet av dumpning skall vara en genomgående princip för alla tjänster som tillhandahålls på den inre marknaden. Det betyder att arbetstagarnas rättigheter skall respekteras inom alla tjänster. Den stora utmaningen här är å ena sidan att det finns en obestridlig tillväxt- och sysselsättningspotential på tjänstemarknaden och å andra sidan att samordna etablerade sociala rättigheter och löneförväntningarna. Det är uppenbart att den här ekvationen innehåller stora ekonomiska och politiska intressen. Den nya konstitutionen, den inre marknaden och socialpolitiken I den nya konstitutionen är bestämmelserna om den inre marknaden i stort sett oförändrade, i alla fall de som berör vårt tema. Men på området för allmännyttiga tjänster som vi hänvisade till tidigare föreslås två nya artiklar. (Längre fram behandlar vi också förändringar i den rättsliga grunden för Lissabonstrategin och den öppna samordningsmetoden). I konstitutionens artikel III-122 ges EU befogenhet att stifta lagar för att genomföra den fria rörligheten för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på den inre marknaden. Bestämmelsen kan åtminstone delvis anses gälla också sociala tjänster och hälsovårdstjänster. Av denna anledning har den mött motstånd, då man tolkat saken så att dessa tjänster skulle omfattas av EU:s befogenhet. Å andra sidan innebär befogenheten endast möjligheten att stifta lagar, och denna tycks i alla fall bli aktuell. I så fall kunde man tänka sig att det vore bättre med en lagstiftning som bygger på en klar och tydlig befogenhet. Därmed skulle man åtminstone delvis slippa riktlinjerna i EG-domstolens rätt DET SOCIALA EUROPA 67 slumpmässiga beslut och de besvärliga tolkningarna i fråga om definitionen av tjänster. Nyttan med en eventuell lagstiftning begränsas av att man med europeiska lagar enligt artikelns ordalydelse endast kan fastställa principerna för dessa tjänster och de ekonomiska och finansiella villkoren. Det råder olika uppfattningar om man också därmed kan bestämma vilka tjänster är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eller hör detta fortfarande till medlemsstaternas befogenhet. Medlemsstaternas befogenheter att tillhandahålla, beställa eller finansiera sådana tjänster enligt sina konstitutioner kan å andra sidan inte begränsas med EU-lagstiftning. En klar och tydlig lagstiftning skulle vara viktig med tanke på de sociala tjänsterna och hälsovårdstjänsterna i synnerhet i ett land som Finland, där dessa tjänster i regel tillhandahålls av den offentliga förvaltningen. Eftersom situationen hittills hela tiden har varierat enligt Europeiska gemenskapernas domstols ofta rätt svårtolkade domar, vore det klart bättre om lagstiftningen entydigt fastställde att åtminstone de sociala tjänsterna och hälsovårdstjänsterna av den typ vi har i Finland inte skulle omfattas av den inre marknaden. Å andra sidan tycks utvecklingen gå i den riktningen att den inre marknaden vinner terräng. Men man kan dock hoppas att den nya lagstiftningen drar gränsen för den inre marknaden här. En annan ny befogenhet rörande de allmännyttiga tjänsterna finns i artikel III-315, i vilken EU ges befogenhet att på medlemsstaternas vägnar ingå internationella avtal på området för handeln med tjänster, inklusive sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster. Denna befogenhet är ännu mer problematisk, eftersom det även här handlar om att avreglera marknaden i medlemsstaterna, men det görs i praktiken utan att medlemsländerna kan ingripa. På regeringskonferensen togs på Sveriges och Finlands initiativ in en specialbestämmelse om handeln med sociala tjänster, utbildnings-, hälso- och sjukvårdstjänster i bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken. Enligt denna beslutar rådet enhälligt och inte med kvalificerad majo68 DET SOCIALA EUROPA ritet om avtal som rör handel med sociala tjänster och tjänster som avser utbildning och hälso- och sjukvård, om dessa avtal riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av sådana tjänster och inverka negativt på medlemsstaternas ansvar för att tillhandahålla dessa. Tack vare denna nödbroms kan problemen troligen lösas. EU-representanterna som förhandlar om dessa avtal är dock i första hand experter på handel och den inre marknaden, och därför är det inte alls säkert att särdragen i medlemsländernas social- och hälsovårdssektor beaktas i tillräcklig grad. Samma problem mellan de olika sektorerna kan förekomma vid beredningen i medlemsländerna. I Finland har detta problem lösts genom att de olika ministerierna samarbetar. Ett annat osäkerhetsmoment är att det inte står i konstitutionen hur ovan nämnda risk skall definieras, men i praktiken kommer det antagligen att ske som en del av unionens normala beslutsprocess i unionens institutioner. Om frågan inte kan avgöras, kan frågan om tolkningen av bestämmelsen överföras till domstolen för avgörande. Undantaget gällande det finländska arbetspensionssystemet enligt vilket livförsäkringsdirektivet inte tillämpas på de privata arbetspensionsbolagen kvarstår i konstitutionen. Undantaget togs in i Finlands anslutningsfördrag, men fastän konstitutionen i princip häver sådana undantag, sägs det i en bilaga till konstitutionen att undantaget om Finlands arbetspensionssystem fortfarande är i kraft. En osäker framtid Att den inre marknadens konkurrensprinciper tränger allt djupare in i området för den sociala tryggheten kan man påvisa med de ovan beskrivna exemplen. Däremot är det svårare att peka på vilken betydelse kravet på konkurrens på den inre marknaden har för de nationella systemen. I vissa länder är systemen uppenbarligen i det närmaste marknadsbetingade, och därför är inga stora förändringar att vänta till följd av EU:s DET SOCIALA EUROPA 69 inre marknad. Men i länder som Finland, där tillämpningen av fri konkurrens inom området för sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster har varit relativt blygsam, kommer kraven från EU att i vissa fall medföra även stora principiella och praktiska förändringar. Vilka förändringarna blir kommer vi att se under de närmaste åren, framför allt när tjänstedirektivet är färdigt och bestämmelserna om allmännyttiga tjänster fått en klar utformning. Men å andra sidan har marknadsprincipernas betydelse för de sociala tjänsterna och hälsovårdstjänsterna i Finland ökat under de senaste åren även till följd av beslut som fattats på nationell nivå. Därför är de krav som EU:s inre marknad ställer inte helt nya eller främmande ens i Finland. Men de är krav av ett annat slag som mer generellt gäller alla medlemsländer, och de tycks inte ge stora möjligheter att beakta de nationella systemens särdrag. 70 DET SOCIALA EUROPA 4. Lissabonstrategin och moderniseringen av den sociala tryggheten Unionens tillväxtstrategi, som godkändes vid toppmötet för medlemsstaternas statschefer dvs. av Europeiska rådet i Lissabon (3/2000), är socialpolitiskt sett en viktig milstolpe i den europeiska integrationens historia. Europeiska rådets slutsatser om tillväxtstrategin lyfte nämligen upp socialpolitiken på samma nivå som sysselsättningspolitiken och den ekonomiska politiken. Tillväxtstrategin skall vara i balans när det gäller den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken. I detta kapitel granskas Lissabonstrategin med tanke på socialpolitiken. Allra först presenteras grundelementen i Lissabonstrategin. Därefter går vi närmare in på de politiska processerna och i slutet av kapitlet presenteras de socialpolitiska målsättningarna. Genomförandet av strategin behandlas närmare i bokens femte kapitel. Tillväxtstrategin från Lissabonmötet Den process som ledde fram till Europeiska rådet i Lissabon är i det närmaste lika intressant som tillväxtstrategin som mötet fattade beslut om. Kommissionens eget förberedande dokument inför Lissabonmötet – som sändes till medlemsländerna i februari 2000 – framhävde det gynnsamma ekonomiska läget. Enligt dokumentet hade införandet av den inre marknaden och Ekonomiska och monetära unionen skapat en gynnsam makroekonomisk miljö, och de möjligheter detta gav måste utnyttjas. Å andra sidan hade Europa hamnat på efterkälken när det gällde informationssamhället och därför behövdes centraliserade åtDET SOCIALA EUROPA 71 Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken (1993) Europeiska sysselsättningsstrategin (1997) SOCIALPOLITIK KOM(1994)333 KOM(1995)466 KOM(1997)102 Cardiffprocessen (1998) Kölnprocessen (1999) LISSABONSTRATEGIN (2000) Öppna samordningsmetoden Samordning av processerna (2002) KOM(1999)347 Pensioner Hälso- och sjukvård Incitament Utslagning KOM(2000)379 KOM(2005)33 Strategins fyra 1) En kunskapsbaserad ekonomi 2) Modernisering av den europeiska sociala modellen mål (2000– 3) Utveckling av en adekvat ekonomisk politik 2005) 4) En hållbar utveckling Social handlingsplan: Tillämpning av den öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken (2000–) Schema 1. Den historiska ramen för Lissabonprocessen gärder. Kommissionen definierade sex stora svagheter i fråga om sysselsättningen. Europa hade en otillräcklig andel kvinnor på arbetsmarknaden, ett otillräckligt antal arbetstillfällen inom tjänstesektorn, stora regionala skillnader, en hög långtidsarbetslöshet, för lite utbildning inom informationstekniken och de äldres sysselsättningsgrad var alltför låg. Kostnaderna orsakade 72 DET SOCIALA EUROPA av arbetslösheten, den sociala utslagningen och fattigdomen belastade systemet för den sociala tryggheten, och arbetsinsatsen från människor som drabbats av dessa problem förblev delvis outnyttjad. Det behövdes en dubbelstrategi, vilken både skulle främja en ekonomisk tillväxt baserad på kunskap och samtidigt stärka den europeiska sociala modellen. Enligt kommissionen förutsätter en hållbar ekonomisk tillväxt, full sysselsättning och social sammanhållning ”en ny, positiv syn på framtiden och politiken, som leder dit”. Den framhöll också att ”Europa måste kunna svara på de utmaningar som såväl den nya tekniken som de samhälleliga frågorna ställer”. Samma inställning till socialpolitiken befästes i det Socialpolitiska programmet, som godkändes i form av en social agenda vid Europeiska rådet i Nice (12/2000). ”Kärnan i den var behovet av att säkerställa en positiv och dynamisk samverkan mellan ekonomisk politik, socialpolitik och sysselsättningspolitik och att mobilisera samtliga aktörer för att uppnå detta strategiska mål”. I schema 1 här bredvid finns en sammanfattning av de politiska processer som föregick Europeiska rådet i Lissabon, det socialpolitiska samarbete som samtidigt genomfördes och vissa centrala begrepp och mål i Lissabonprocessen. Överst uppräknas EU-ländernas gemensamma politiska processer, som behandlas senare i detta kapitel. Siffrorna hänvisar till kommissionens viktigaste meddelanden om socialpolitiken, som texten refererar till enligt årtal. I Lissabonstrategin uppställer unionen ett strategiskt mål och nämner tre målsättningar, som behövs för att denna strategi skall uppnås. Det strategiska målet är den kändaste och oftast citerade sammanfattningen av EU-politikområdena. Målet lyder: ”Unionen har idag fastställt ett nytt strategiskt mål för nästa decennium, nämligen att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning”. Det här målet DET SOCIALA EUROPA 73 som ställts upp för en balanserad omstrukturering enligt ”Lissabontriangeln” har ansetts vara utmärkande för Europa. I Förenta staternas, Japans eller till exempel Kinas tillväxtstrategier skulle knappast liknande riktlinjer dras upp. För att uppnå detta mål krävs en övergripande strategi med följande tre syften: • Att förbereda övergången till en ekonomi och ett samhälle som baserar sig på kunskaper genom en politik som gynnar informationssamhället och forskning och utveckling, genom att driva på den strukturella reformen för konkurrenskraft och innovation samt genom att fullborda den inre marknaden. • Att modernisera den europeiska sociala modellen, genom att investera i människor och bekämpa social utslagning. • Att vidmakthålla de sunda ekonomiska utsikterna och den gynnsamma tillväxtprognosen genom att genomföra lämpliga makroekonomiska åtgärder. Vid Europeiska rådet i Göteborg (6/2001) kompletterades förteckningen ytterligare med hållbar utveckling som en del av förberedelserna för toppmötet om den hållbara utvecklingen som samtidigt hölls i Johannesburg. Men i praktiken var miljödimensionens kontakter med de övriga politikområdena rätt anspråkslösa under femårsperioden 2000–2005. Förteckningen över de tre, senare fyra, punkterna visar tydligt att tillväxtstrategin från Lissabon primärt handlar om helt andra frågor än socialpolitik. Den obestridliga kärnan i strategin utgörs av strukturpolitiken och av den uppbackande ekonomiska politiken. Merparten av åtgärderna har på ett eller annat sätt att göra med sysselsättning och ekonomi, i synnerhet med att utnyttja det ekonomiska mervärdet i effektiveringen av den inre marknaden med hjälp av lagstiftningsreformer och gemensamma program. Ett annat perspektiv på strategin visar att en stor del gäller informationsteknik (främjande av 74 DET SOCIALA EUROPA nätverksekonomier), strukturella åtgärder för att förbättra den ekonomiska tillväxten och effektivering av den inre marknaden inom området för alla fyra friheter – varor, tjänster, arbetskraft och kapital – samt att utveckla forskningen, i synnerhet i informations- och bioteknik, inom ramen för det sjätte ramprogrammet. Viktigast politiskt sett är att socialpolitiken och den europeiska sociala modellen överhuvudtaget behandlas i detta sammanhang. Av de tre ovan nämnda strategiska målen är den andra punkten ”Att modernisera den europeiska sociala modellen, genom att investera i människor och bekämpa social utslagning” den intressantaste socialpolitiskt sett. I slutsatserna från Europeiska rådet i Lissabon (3/2000) fanns ett avsnitt med den ambitiösa rubriken ”Att modernisera den europeiska sociala modellen genom att investera i människor och bygga en aktiv välfärdsstat”. I Lissabonstrategin betonas behovet av strukturella reformer och den nytta som med stor sannolikhet kan uppnås i form av en högre ekonomisk tillväxt, högre sysselsättning och en bättre social sammanhållning. Strategin varnar för att föråldrade strukturer bibehålls endast av den anledningen att reformer kan orsaka politiska kostnader eller på kort sikt minska hushållens disponibla resurser. Politiska processer Lagstiftning baserad på juridisk befogenhet utgör den klassiska gemenskapsmetoden eller gemenskapens traditionella styrelseform (community method). Vid sidan av den finns olika instrument för informationsstyrning, som i varierande grad har rättslig grund och innehåller olika incitament och sanktioner för medlemsstaterna. De politiska processerna bildar grunden för de nya europeiska styrelseformerna. Dessa processer är fyra: de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, DET SOCIALA EUROPA 75 Luxemburgprocessen, Cardiffprocessen och Kölnprocessen (se schema 2). De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska processen gäller samordningen av finanspolitiken. Luxemburgprocessen (den europeiska sysselsättningsstrategin) behandlar sysselsättningspolitiken, Cardiffprocessen strukturpolitiken och Kölnprocessen en makroekonomisk dialog. 1993 1997 1998 1999 2000 2003 2006 => De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiksen (1993) => Luxemburgprocessen eller Europeiska sysselsättningsstrategin (1997) => Cardiffprocessen (1998) => Kölnprocessen (1999) => Lissabonstrategin (2000–2010) =>Samordning av processerna för ekonomi och sysselsättning (2003) => Processen för socialt skydd (2006) Schema 2. Politiska processer: de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, Luxemburgprocessen, Cardiffprocessen och Kölnprocessen (makroekonomisk dialog) och Lissabonstrategin samt samordningen av de ekonomiska processerna och sysselsättningsprocesserna och processen för socialt skydd Av dessa har de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken rättslig grund i Maastrichtfördraget (1993) och Luxemburgprocessen i Amsterdamfördraget (1999). De övriga är enbart baserade på politiska överenskommelser. Inom socialpolitiken har ytterligare använts liknande, om än väsentligt svagare instrument under 1990-talet. I schema 2 ingår också Lissabonstrategin och de reformer som genomförts inom ramen för den, dvs. samordningen av de ekonomiska processerna och sysselsättningsprocesserna sedan 2003 och planen på en process för det sociala skyddet från 2006 framåt. 76 DET SOCIALA EUROPA Process Socialpolitiskt perspektiv De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken Socialpolitiken är en offentlig utgift och en utmaning för stabiliteten i den offentliga ekonomin. Europeiska sysselsättningsstrategin Socialpolitiken är en incitamentsfråga och garant för livslångt lärande. Cardiffprocessen Socialpolitiken är en strukturell utmaning för verksamheten på den inre marknaden. Kölnprocessen Socialpolitiken är en utmaning för penningpolitiken och ett tillväxtproblem. Tabell 1. De politiska processerna och socialpolitiken I tabell 1 finns en sammanfattning av de ovan nämnda politiska processerna ur ett socialpolitiskt perspektiv. De politiska processerna ser på socialpolitiken ur sin respektive infallsvinkel. Socialpolitiken är antingen offentlig ekonomi, incitament, ett strukturellt hinder eller en utmaning för penningpolitiken. Ett egentligt socialpolitiskt perspektiv saknas i alla dessa processer. Som vi senare skall beskriva har en särskild process för det sociala skyddet utarbetats för att fylla detta tomrum. I det följande behandlar vi närmare dessa processer och den socialpolitiska målsättningen. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken Medlemsstaterna har sedan 1970-talet strävat efter att samordna den ekonomiska politiken. I praktiken var åtgärderna inte särskilt systematiska fram till 1990-talet. Vid regeringskonferensen inför Maastricht och i fördraget som följde på den beslutade man om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som en del av Ekonomiska och monetära unionen EMU. I Maastrichtfördraget beslutades även att samordna medlemsstaternas ekonomiska politik, och de allmänna riktlinjerna för DET SOCIALA EUROPA 77 den ekonomiska politiken framtogs som ett instrument för samordningen. Detta beslutades med stöd av artikel 103.1 och 103.2 i Maastrichtfördraget. Innehållet i artikeln intogs oförändrad i Amsterdamfördraget. Den nya artikeln fick nummer 99.1 och 99.2, och lyder på följande sätt: Nicefördraget Artikel 99 1. Medlemsstaterna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse och samordna denna politik inom rådet i enlighet med bestämmelserna i artikel 98. 2. Rådet skall med kvalificerad majoritet på rekommendation av kommissionen utarbeta ett utkast till allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik och rapportera sina resultat till Europeiska rådet. Europeiska rådet skall på grundval av rådets rapport diskutera en slutsats angående de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. På grundval av denna slutsats skall rådet med kvalificerad majoritet anta en rekommendation som anger dessa allmänna riktlinjer. Rådet skall underrätta Europaparlamentet om sin rekommendation. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken utgör tveklöst det viktigaste instrumentet för informationsstyrningen. Innehållet i riktlinjerna varierar årligen enligt det ekonomiska läget och de hänvisningar som de tidigare riktlinjerna har gett. Vanligtvis innehåller dokumentet allmänna analyser om de ekonomiska utmaningarna på kort, medellång och lång sikt. Kommissionen följer i detalj upp hur de rekommendationer som ges i riktlinjerna genomförs. Allmäneuropeiska strategiska svar söks på utmaningarna. Under flera år har instrumenten varit 78 DET SOCIALA EUROPA förknippade med fördjupningen och effektiveringen av den inre marknaden och den offentliga ekonomins situation. De landsspecifika riktlinjerna gäller budgetpolitiken, arbetsmarknaden, produktmarknaden (under senare år även den kunskapsbaserade ekonomin) och kapitalmarknaden. I tabell 2 (s. 79–83) finns ett sammandrag av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för 2003–2005. Förutom de nämnda 23 riktlinjerna finns fem riktlinjer som man separat kommit överens om för de EU-medlemsländer som är medlemmar av Ekonomiska och monetära unionen. För att man skall kunna bedöma eller förtydliga vilka konsekvenser riktlinjerna har för socialpolitiken har tabellen kompletterats med slutledningar gällande socialpolitiken. Såsom tabellen visar, berör de flesta, om inte alla, riktlinjer även socialpolitiken på något sätt. Det är alltså uppenbart att riktlinjerna inte endast är ett instrument för den ekonomiska politiken, utan även för socialpolitiken inom Europeiska unionen. Tabell 2. De allmänna ekonomiska riktlinjerna för 2003–2005 och konsekvenserna för socialpolitiken Nr Riktlinjer Konsekvenser för socialpolitiken 1 Uppnå eller vidmakthålla balansen i den offentliga ekonomin över hela konjunkturcykeln; iaktta stabiliserings- och tillväxtpakten Ökningen av socialutgifterna inom de offentliga utgifterna bör stävjas eller den finansiella basen förstärkas enligt vad stabiliseringen av den offentliga ekonomin kräver. 2 Undvika en procyklisk ekonomisk politik för att garantera de automatiska stabilisatorernas funktion. Under högkonjunkturer bör man inrätta olika buffertfonder eller ha överskott i den offentliga ekonomin, så att utgiftsökningar under lågkonjunkturer inte underminerar den offentliga ekonomins stabilitet. DET SOCIALA EUROPA 79 3 Löneförhöjningarna skall vara förenliga med stabila priser och produktivitetsutvecklingen. Vid bedömningen av löneutvecklingen inom den offentliga sektorn bör man beakta produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn och sektorns stabilitet. 4 Förbättra incitamenten av skatter och förmåner, sänka de högsta marginalskatterna, bevara en adekvat social skyddsnivå och effektivera arbetsförmedlingen. Man bör se till att incitamenten inom socialpolitiken är konsekventa, och satsa på olika effektiva sysselsättningsfrämjande åtgärder. 5 Ändra lönesättningen så att lönerna avspeglar förändringar i produktiviteten, beaktar produktivitetsskillnader mellan olika yrkesfärdigheter och geografiska områden. Den offentliga sektorns lönesättning bör ske i kommunerna och anpassas till lokala förhållanden 6 En flexiblare arbetsmarknadsoch organisationslagstiftning som stödjer sysselsättningen (med respekt för arbetsmarknadsparternas praxis). Skapa flexibla arbetsorganisationer, som ger möjlighet också till deltids- och visstidsarbete, och se över delar i arbetsmarknadslagstiftningen som utgör hinder för sysselsättningen. 7 Underlätta arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet i medlemsstaterna och i unionen. Behörighetskraven för yrken inom social- och hälsovården skall erkännas ömsesidigt inom EU och arbetskraftens geografiska rörlighet underlättas med olika bidrag. 8 Säkerställa en effektiv och aktiv arbetsmarknadspolitik som ger mindre gynnade personer möjlighet att delta i arbetslivet. Se över effektiviteten i den aktiva arbetsmarknadspolitiken, satsa resurser på minst gynnade grupper, och stifta lagar som gör det möjligt att sysselsätta dessa (sociala företag etc.) 80 DET SOCIALA EUROPA 9 Främja konkurrensen för varor och tjänster på den inre marknaden bl.a. genom att genomföra direktiv, öka konkurrensutsättningen av offentlig upphandling och öka konkurrensen för tjänster av allmänt intresse (på ett sätt som garanterar allmängiltiga, högkvalitativa och effektiva tjänster). Utreda problemen med kommunernas konkurrensneutrala tjänster; utreda hur marknaden och den sociala tryggheten kan samordnas gällande ekonomiska och andra allmännyttiga tjänster och tjänstedirektivet. 10 Påskynda integrationen av EU:s kapitalmarknader bl.a. genom handlingsplaner och genom att avlägsna hinder för marknadstillträde. Utreda hur finansieringen av arbetspensionerna, livförsäkringarnas skatteavdragssystem och systemen för bostadslån fungerar med perspektiv på den fria, men reglerade rörligheten för kapital. 11 Främja små och medelstora företags verksamhet bl.a. genom att minska administrativa kostnader, förenkla beskattningen och förbättra tillgången till riskkapital. Utreda strukturen och utvecklingsmöjligheterna för stödsystemen till privata tjänsteproducenter inom social- och hälsovårdssektorn. 12 Enas om principerna för corporate governance. Utreda företagens sociala ansvar (Corporate social responsibility) inom systemet för corporate governance. 13 Investera i kunskap, ny teknik och innovation. Införa principen om livslångt lärande och investera i teknikutveckling inom social- och hälsovården. DET SOCIALA EUROPA 81 14 Förstärka den offentliga sektorns bidrag till ökad tillväxt bl.a. genom tillväxtfrämjande investeringar, ökad kostnadseffektivitet, upprätta ramverk mellan den privata och offentliga sektorn och förnya beskattningen så att den främjar sysselsättningen. Överföra medel från passiva inkomstöverföringar till sysselsättningsfrämjande åtgärder, förstärka en långsiktig rambudgetering; flytta över verksamhet på privata aktörer, lindra beskattningen av arbetsintensiva serviceyrken – t.ex. sociala tjänster, hälsovårds- och utbildningstjänster. 15 Säkerställa att den offentliga skulden minskas mot referensvärdet på 60 %, beredskap för kostnaderna för den åldrande befolkningen. De sociala förmånerna anpassas till den offentliga ekonomins ramar antingen genom utgiftsminskningar, en starkare finansiell bas eller genom att lägga ut verksamheten utanför den offentliga sektorn (förbundsvisa avtal om social trygghet, privata pensionsförsäkringar). 16 Reformera pensionssystemen och vidta effektiva åtgärder för att få arbetskraften att stanna kvar längre i arbetslivet. Omvärdera systemen för förtidspensioner, övergå till flexibla åldersgränser inom ålderspensionen och nya modeller för intjäning av pension, öka fonderingen av pensioner, skapa finansieringsmodeller för pensionerna som beaktar den åldrande befolkningen. 17 Vidta åtgärder för att modernisera de sociala trygghetssystemen så att en integrerad arbetsmarknad skapas samtidigt som ett tillfredsställande socialt skydd bibehålls. Utvärdera de sociala trygghetssystemen med utgångspunkten att höja sysselsättningsgraden och främja social integration. 18 Få arbetsmarknaden att fungera bättre genom ökad löneflexibilitet, som främjar investeringar i regioner som släpar efter. Övergå till regionala lönesättningsmodeller inom sociala tjänster, hälsovårds- och utbildningstjänster; främja regionala tjänster. 82 DET SOCIALA EUROPA 19 Säkerställa att offentligt stöd, inklusive från EU-medel, till regioner som släpar efter inriktas på investeringar i humankapital, kunskapskapital och infrastruktur. Öka satsningarna på regionalpolitiken och främja en omstrukturering av tjänsterna samt regional produktion av sociala tjänster, hälsovårdsoch utbildningstjänster. 20 Minska stöd, skattebefrielser och andra incitament som har en negativ inverkan på miljön. Inga direkta konsekvenser för socialpolitiken; utvidgar socialpolitikens finansiella bas. 21 Minska subventioner till icke förnybara energikällor. Inga direkta konsekvenser för socialpolitiken; utvidgar socialpolitikens finansiella bas. 22 Anpassa systemet för skatter, avgifter och bidrag på transportområdet så att det bättre avspeglar de miljöskador och sociala kostnader som transporter orsakar. Inga direkta konsekvenser för socialpolitiken; utvidgar socialpolitikens finansiella bas. 23 Förnya åtagandena enligt Koppla samman målen för soKyotoprotokollet och effektive- cial- och hälsopolitiken och en ra handeln med utsläppsrätter. hållbar utveckling i processerna för en hållbar utveckling. Den europeiska sysselsättningsstrategin Den europeiska sysselsättningsstrategin har sina rötter i kritiken mot Maastrichtfördraget (1993) och recessionen i början på 1990-talet. Maastrichtfördraget kritiserades på bred front för att sysselsättnings- och socialpolitiska mål inte hade intagits i Ekonomiska och monetära unionens konvergenskriterier. I princip hade man kunnat tänka sig att endast länder, där arbetslösheten inte överskred en viss gräns, eller alternativt endast medlemsländer där fattigdomsgraden var under ett visst gränsvärde kunde bli medlemmar av EMU. Dessa konvergenskriterier hade tvingat medlemsstaterna både att stabilisera sin samhällsekonomi på ett socialpolitiskt hållbart sätt och att skapa nya modeller för politiken, där de ekonomisk-politiska DET SOCIALA EUROPA 83 beslutens konsekvenser för socialpolitiken hade beaktats enligt dessa kriterier. Dylika förslag hade lagts fram av löntagar- och medborgarorganisationer samt forskare, men de beaktades inte vid beredningen. Medlemsstaterna skulle inte ha kunnat nå enighet om dessa frågor. Svar på kritiken mot avsaknaden av en sysselsättningspolitik söktes på olika håll. Kommissionen gav ut ett tillväxtpolitiskt meddelande vid årsskiftet 1993–94. I detta relativt omfattande dokument sades bland annat att det finns behov att utarbeta en europeisk sysselsättningspolitik, men att även konkurrenskraften måste förbättras och en bättre ekonomisk tillväxt kunna garanteras. Vitboken fördömde de åtgärder som vidtagits efter omvandlingen på 1970-talet för att upprätthålla sysselsättningen. Dessa var bland annat handelspolitisk protektionism, ett ökat penningutbud, en förkortning av arbetstiden och fördelningen av arbetet samt nedskärningar i lönerna och den sociala tryggheten. Åtgärderna ansågs endast vara kortsiktiga läkemedel för de aktuella ekonomisk- och finanspolitiska problemen, vilka inte kunde lösa tillväxt- och strukturproblemen på lång sikt. Kommissionen ansåg att en sundare och stabilare ekonomi var lösningen på dessa problem. För detta krävdes en uppbromsning av den offentliga ekonomins skuldsättning och en hållbar penning- och finanspolitik, en förbättrad konkurrenskraft för ekonomin och den inre marknaden, och en uppbyggnad av den europeiska infrastrukturen (vägar och järnvägar samt linjer för överföring av energi). Inom social- och sysselsättningspolitiken betonades en minskning av passiviteten och en ökad ”aktiv solidaritet”. Denna aktiva solidaritet avsåg anpassning till strukturförändringar som främjar sysselsättningen, regionalutveckling och en mer produktiv samordning av familjelivet och arbetslivet. Inom sysselsättningspolitiken föreslogs bland annat en ökad flexibilitet, livslångt lärande, sänkning av den lågavlönade arbetskraftens relativa arbetskraftskostnader och stöd till initiativ samt en omvärdering av sysselsättningspoli84 DET SOCIALA EUROPA tiken. I anslutning till det sistnämnda förutsattes en aktivare arbetskraftspolitik och att strukturella hinder som fördröjer sysselsättningsutvecklingen, i synnerhet inom tjänstesektorn, skulle avlägsnas. Vid genomförandet av det första skedet av sysselsättningsstrategin som utstakats i vitboken konstaterade Europeiska rådet vid sitt möte i Essen (12/1994) att ”det finns ett behov att fortsätta och vidareutveckla vitbokens strategi, som har som mål att stabilisera den ekonomiska tillväxten, förbättra den europeiska ekonomins konkurrenskraft och miljöns kvalitet samt – med beaktande av en outhärdligt hög arbetslöshet – skapa nya arbetsplatser för våra medborgare”. För att uppnå sysselsättningsmålen fastslogs fem så kallade nyckelmål för sysselsättningspolitiken. Essenstrategins svaghet var att rådet förutsatte att medlemsstaterna skulle beakta dessa riktlinjer vid utformningen av de nationella politiska strategierna, men uppföljningen skulle handhas av rådet för sysselsättning och socialpolitik. Trots att rapporteringen skedde årligen till Europeiska rådets möte i december, var frågeställningen och infallsvinkeln inte tillräckligt effektiva för att de uppställda målen skulle nås. Andra svagheter var avsaknaden av kvantitativa mål och arbetsmarknadsorganisationernas svaga institutionella ställning. Fortsatt arbetslöshet, de nordiska ländernas medlemskap i unionen och speciellt löntagarorganisationernas påtryckning gjorde att det i mitten av 1990-talet fanns en starkare politisk vilja än tidigare för att åstadkomma en gemensam sysselsättningspolitik. Då gemenskapen koncentrerade sig enbart på ekonomiska spörsmål fanns det en risk för att medborgarna skulle börja tvivla på det berättigade i dess åtgärder. I detta läge beslutade regeringskonferensen i Amsterdam (6/1997) att ta in en ny avdelning om sysselsättningspolitiken (artiklarna 125–130) i grundfördraget. Med tanke på vårt tema är artikel 128 den viktigaste, och innehållet i den finns här nedan. DET SOCIALA EUROPA 85 Nicefördraget Artikel 128 1. Europeiska rådet skall varje år överväga sysselsättningssituationen i gemenskapen och anta slutsatser i fråga om denna på grundval av en gemensam årsrapport från rådet och kommissionen. 2. På grundval av Europeiska rådets slutsatser skall rådet, med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och den sysselsättningskommitté som avses i artikel 130, varje år lägga fast riktlinjer, som medlemsstaterna skall beakta i sin sysselsättningspolitik. Dessa riktlinjer skall stämma överens med de allmänna riktlinjer som antas enligt artikel 99.2. 3. Varje medlemsstat skall till rådet och kommissionen överlämna en årsrapport om de viktigaste åtgärder som den har vidtagit för att genomföra sin sysselsättningspolitik mot bakgrund av de riktlinjer för sysselsättningen som avses i punkt 2. 4. På grundval av de rapporter som avses i punkt 3 och efter att ha mottagit synpunkter från sysselsättningskommittén skall rådet varje år mot bakgrund av riktlinjerna för sysselsättningen granska genomförandet av medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Rådet kan om det anser det lämpligt mot bakgrund av den granskningen med kvalificerad majoritet på rekommendation av kommissionen avge rekommendationer till medlemsstaterna. 5. Rådet och kommissionen skall på grundval av resultaten av denna granskning upprätta en gemensam årsrapport till Europeiska rådet om sysselsättningssituationen i gemenskapen och om genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen. 86 DET SOCIALA EUROPA I artikel 128.2 sägs det att riktlinjerna för sysselsättningen skall stämma överens med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Detta har tolkats på olika sätt. Enligt den etablerade uppfattningen är riktlinjerna för sysselsättningspolitiken och de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken likvärdiga politiska instrument; i praktiken överensstämmer de inte helt med varandra, bland annat på grund av olika tidtabeller. Man har försökt förbättra överensstämmelsen och sedan 2003 överensstämmer även tidtabellerna så långt som möjligt med varandra. Avsikten var att Amsterdamfördraget skulle träda i kraft 1999. Europeiska rådet beslutade dock vid ett extra möte i Luxemburg (11/1997) att påskynda införandet av den sysselsättningspolitiska befogenheten i Amsterdamfördraget. Med ett politiskt beslut infördes den juridiska behörigheten i snabb takt. Under de fem år (1997–2002) som strategin gällde förbättrades sysselsättningen i unionen. Men även efter en utvärdering är det svårt att säga i vilken mån utvecklingen berodde på riktlinjerna för sysselsättningspolitiken och i vilken mån resultaten påverkades av andra faktorer, såsom ett gynnsamt ekonomiskt läge, den globala ekonomiska utvecklingen, organisatoriska och tekniska innovationer i företag eller förändringar i befolkningsstrukturen och utbildningsnivån. Det är ofta svårt, för att inte säga omöjligt, att skilja den relativa betydelsen av politisk samverkan från andra faktorer. Det fanns också skillnader mellan medlemsländerna. Kommissionen själv anser att den förbättrade sysselsättningen inte uteslutande beror på de ekonomiska cyklerna, utan delvis kan förklaras med strukturreformerna på arbetsmarknaden. Kommissionen grundar sin uppfattning om en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden bland annat på att unionens medlemsländer i början av 2000-talet lyckades förbättra sysselsättningen och minska den strukturella arbetslösheten. Andra resultat är till exempel satsningar på livslångt lärande och andra aktiva åtgärder samt på jämställdhetsfrågor, och att inställningen till pensionering i förtid ändrats. I unionens egen verksamhet har sysselsättningen tack vare strategin avancerat DET SOCIALA EUROPA 87 upp till samma nivå som den ekonomiska politiken och kopplats till strukturpolitiken. Den europeiska sysselsättningsstrategin förnyades 2003. De tidigare fyra ”pelarna” ersattes med tre huvudmål, dvs. full sysselsättning, förbättrad kvalitet och produktivitet i arbetet samt bättre social sammanhållning och integration. De allmänna riktlinjerna och de kvantitativa och andra mål som är förknippade med dem finns sammanfattade här nedan: Full sysselsättning Medlemsstaterna skall sträva efter att skapa full sysselsättning genom att genomföra en heltäckande politisk strategi som innehåller åtgärder både för arbetsgivare och arbetstagare, och härigenom höja sysselsättningsgraden mot de mål som fastställts i Lissabon och Stockholm. Sysselsättningspolitiken skall bidra till att man uppnår följande genomsnittliga mål i Europeiska unionen: • den totala sysselsättningsgraden skall vara 67 procent 2005 och 70 procent 2010, • sysselsättningsgraden för kvinnor skall vara 57 procent 2005 och 60 procent 2010, • sysselsättningsgraden för äldre arbetstagare (55–64) skall vara 50 procent 2010. Alla nationella mål bör överensstämma med de resultat som förväntas uppnås på EU-nivå och bör beakta särskilda nationella förhållanden. Att förbättra kvaliteten och produktiviteten i arbetet Bättre kvalitet i arbetet hör nära samman med övergången till en konkurrenskraftig och kunskapsbaserad ekonomi och är ett mål som alla berörda aktörer med förenade krafter bör sträva mot, främst genom social dialog. Frågan om kvalitet 88 DET SOCIALA EUROPA i arbetet är mångfacetterad och gäller både vissa aspekter av själva arbetet och arbetsmarknaden som helhet. Kvalitet omfattar arbetets inneboende kvalitet, kompetenskrav, livslångt lärande och karriärutveckling, jämställdhet, hälsa och säkerhet i arbetet, flexibilitet och trygghet, integration och möjlighet att delta på arbetsmarknaden, arbetets organisation och balansen mellan arbetsliv och fritid, den sociala dialogen och arbetstagarrepresentation, mångfald och ickediskriminering samt övergripande arbetsresultat. En ökning av sysselsättningen måste gå hand i hand med en ökning av arbetskraftens totala produktivitet. Kvalitet i arbetet kan bidra till att höja arbetets produktivitet och synergieffekterna mellan dessa bör utnyttjas maximalt. Detta är en särskild utmaning för den sociala dialogen. Att stärka den sociala sammanhållningen och integrationen Sysselsättning är ett avgörande sätt att skapa social integration. I samverkan med den öppna samordningsmetoden på området för social integration bör sysselsättningspolitiken underlätta förvärvsarbete genom att gynna tillträdet till kvalitativ sysselsättning för alla arbetsföra kvinnor och män, motverka diskriminering på arbetsmarknaden och förebygga att människor utestängs från arbetslivet. Den ekonomiska och sociala sammanhållningen bör främjas genom att man utjämnar de regionala skillnaderna när det gäller sysselsättning och arbetslöshet, försöker lösa sysselsättningsproblemen i mindre gynnade områden i Europeiska unionen och vidtar åtgärder som på ett positivt sätt stöder en ekonomisk och social sammanhållning. De övergripande målen omarbetas till detaljerade riktlinjer. Under femårsperioden 1997–2002 ändrades riktlinjerna oavbrutet och till dem fogades nya element, vilket orsakade osäkerhet och DET SOCIALA EUROPA 89 minskade möjligheterna att utnyttja strategin i den politiska planeringen och i beslutsfattandet. Samtidigt förenklades riktlinjerna. Deras antal skars ner till tio samtidigt som de döptes om till ”speciella riktlinjer”. I tabell 3 finns dessa riktlinjer i sammandrag tillsammans med socialpolitiska slutsatser. Tabell 3. Särskilda riktlinjer för sysselsättningen och socialpolitiska konklusioner Nr Särskilda riktlinjer 1 Aktiva och förebyggande Flytta tyngdpunkten inom socialåtgärder för arbetslösa och politiken mot allt mer aktiverande personer utanför arbetskraften. åtgärder; förnya och förbättra samarbetet mellan arbetskraftstjänster och sociala tjänster. 2 Skapande av nya arbetstillfällen och företagaranda 3 Hantera förändringar samt Förbättra företagshälsovården och främja anpassbarhet och rörlig- lagstiftningen som gör det möjligt het på arbetsmarknaden. att förena arbete och familjeliv samt gällande omställningsskyddet, främja företagens sociala ansvar och sänka tröskeln för tillträde till arbetsmarknaden. 4 Främja utveckling av humankapitalet och det livslånga lärandet. 5 Öka utbudet av arbetskraft och Främja arbetsförhållanden som främja ett aktivt åldrande. gynnar förvärvsarbete t.ex. genom bättre fortbildning, uppmuntra arbetsgivarna att anställa äldre arbetskraft samt undanröja faktorer som uppmuntrar ett förtida utträde från arbetsmarknaden. 90 DET SOCIALA EUROPA Socialpolitiska konklusioner Öka utbildningen i företagande inom social- och hälsovårdstjänster. Speciell vikt bör fästas vid att den sociala tryggheten utformas så att den sporrar till utbildning, både gällande ungdomar som äldre 6 Jämställdhet Förbättra möjligheten att förena arbete och privatliv, genom att erbjuda barnomsorg och äldreomsorg och uppmuntra kvinnorna att återvända till arbetslivet efter moderskaps- och vårdperioder. 7 Främja integrering av mindre gynnade personer på arbetsmarknaden och motverka diskriminering av dem. Förbättra etniska minoriteters och funktionshindrade personers möjligheter till arbete genom att skapa arbetsplatser så att dessa personer kan få och behålla ett arbete. 8 Incitament som gör arbete till ett attraktivt alternativ. Sänka marginalskatterna och avskaffa fattigdoms- och arbetslöshetsfällor – samtidigt som en tillräcklig social trygghet upprätthålls. 9 Omvandla odeklarerat arbete till reguljär sysselsättning. Effektivera åtgärderna mot missbruk av sociala förmåner och sporra företag och individer att omvandla odeklarerat arbete till reguljär sysselsättning. 10 Ta itu med regionala skillnader i sysselsättningsnivån. Skapa sociala tjänster och hälsovårdstjänster genom föreningsoch andelsverksamhet i regioner som släpar efter i utvecklingen. Utifrån dessa riktlinjer utarbetas nationella sysselsättningspolitiska handlingsplaner. Handlingsplanerna sammanställs till en gemensam europeisk sysselsättningsrapport (Joint Employment Report, JER). I rapporten ingår en översikt över verksamheten på gemenskapens arbetsmarknad och synpunkter på utvecklingen i medlemsländerna. Utgående från den gemensamma rapporten gör kommissionen upp förslag till rekommendationer till medlemsländerna, som rådet skall godkänna med kvalificerad majoritet. DET SOCIALA EUROPA 91 Cardiff- och Kölnprocesserna Cardiff- och Kölnprocesserna skapades under 1990-talets sista år för att komplettera de politiska processerna. I Cardiffprocessen (1998–) följer man upp de strukturella reformer som medlemsländerna genomför i avsikt att förbättra tillväxten och sysselsättningen. I Kölnprocessen (1999–) återigen engagerar man arbetsmarknadsorganisationerna och Europeiska centralbanken (ECB), som grundades i och med Ekonomiska och monetära unionens tredje etapp, till en ”makroekonomisk dialog”. Ingendera processen har någon rättslig grund i grundfördragen, utan de baseras på politisk samstämmighet i Europeiska rådet. Cardiffprocessens berättigande och mål har sammanfattats på ett bra sätt i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Cardiff. Bakgrunden till processen var en strävan att effektivera verksamheten på varu- och kapitalmarknaden inom områden, där det enligt kommissionens och medlemsländernas gemensamma syn fanns rum för förbättringar (framför allt och i praktiken i förhållande till verksamheten på motsvarande marknader i Förenta staterna). Cardiffprocessens rapport bygger på nationella rapporter om omstruktureringar, en av kommissionen utgiven rapport och vissa andra dokument (sysselsättningsrapporter och sysselsättningsstrategier och dokument om den inre marknaden). Utifrån dessa görs varje år ett sammandrag till Europeiska rådets vårmöten. Dessa rapporter har sammanställts varje år ända sedan 1999. Resultaten fogas till de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. I rapporterna bedöms också hur de rekommendationer som ingått i tidigare riktlinjer har genomförts på produkt-, kapital- och arbetsmarknaden. Sektorer inom nätverksekonomin har varit föremål för speciell granskning. Till dessa sektorer hör bland annat post-, el- och energi- samt telefonitjänster, som av tradition grundat sig på regionala monopol och skyldighet att producera tjänster. Vid sidan av dessa har man bl.a. granskat systemen för förtidspensioner. 92 DET SOCIALA EUROPA Rapporternas betydelse för socialpolitiken utgörs av att man ser på de socialpolitiska frågorna som strukturella problem, som kopplas ihop med den offentliga ekonomins långsiktiga hållbarhet och incitamenten. Rapporterna har tenderat att se på den offentliga ekonomins hållbarhet med rätt dystra förtecken och på socialpolitiken som ett incitamentproblem för arbetsmarknaden. Eftersom rapporterna syftar till att öka konkurrensen såväl i medlemsländerna som i unionen, syns de socialpolitiska aspekterna snarast som en snedvridning av marknaden än som en kompensation för marknadens misslyckande. Socialpolitiskt sett har rapporterna inte i tillräcklig grad fäst uppmärksamhet vid omstruktureringens följder för välfärden. De betonar också det ekonomiska välstånd som uppstår via en ekonomisk tillväxt som skapas till följd av skattelättnader och bättre incitament. Därmed underskattar de den trygghet som de befintliga institutionerna erbjuder, och som kan vara baserad på en lägre ekonomisk aktivitet och bredare omfördelande system. Av unionens gemensamma processer har Kölnprocessen eller den makroekonomiska dialogen måhända väckt minst diskussion och även minst uppmärksammats av forskarna. Orsaken är framför allt Kölnprocessens verksamhetsmodell. Processen har som mål att skapa och upprätthålla förtroende mellan arbetsmarknadsorganisationerna, Europeiska centralbanken och rådet (finansministrarnas Ekofin-konstellation) samt kommissionen i makroekonomiska frågor. Kärnan i diskussionen utgörs av vilken makropolitik behövs för att förstärka tillväxtoch sysselsättningsutvecklingen. Villkoret för en öppen och förtroendefull diskussion har ansetts vara att innehållet i den inte offentliggörs med undantag för agendan. I synnerhet den ”politiska dialogen” har varit stängd för utomstående. (Den tekniska diskussionen berör den aktuella utvecklingen.) I diskussionen deltar en liten krets av personer på högsta nivå från olika instanser. Rådet representeras av det nuvarande ordförandelandet och de två följande ordförandeländerna. Ordförande är Ekofin-rådets ordförande, som rapporterar till Europeiska rådet. DET SOCIALA EUROPA 93 Socialpolitisk målsättning I slutet av 1980-talet startade på gemenskapsnivå en politisk diskussion om integrationens sociala dimension. Detta var kommissionsordförande Jacques Delors försök att balansera integrationspolitikens starka ekonomiska dimension på gemenskapsnivå. Den regionala, sociala och ekonomiska samhörigheten kom upp på gemenskapens dagordning i samband med att den inre marknaden inrättades 1987. Den var en del av det politiska ”priset” för den ekonomiska integrationen, vilket betalades till de sydeuropeiska länderna som ekonomiskt och konkurrensmässigt befann sig i en sämre situation. Med den sociala dimensionen avsågs då alla åtgärder förknippade med regleringen av arbetsmarknaden och reformeringen av den sociala tryggheten, vilka inskränker och styr verksamheten på marknaden mellan och inom medlemsstaterna. På grund av att vissa medlemsländer kraftigt motsatte sig saken var det inte möjligt att utveckla den sociala dimensionen genom en förstärkning av den juridiska behörigheten. Den bästa utvägen i denna situation var att genom politiskt samarbete förstärka den sociala dimensionen, utökat med uppbackande diskussioner och andra ”mjuka” styrmedel. Processen startade vid Europeiska rådets möte i Hannover 1988. I slutsatserna från ett antal möten därefter publicerade Europeiska rådet i sina slutsatser riktlinjer som betonade den sociala dimensionen, där man underströk att de sociala och de ekonomiska frågorna var av jämställd betydelse för integrationsprocessen. År 1993 utgavs en grönbok om socialpolitiken, ett allmänt diskussionsunderlag, som behandlade aktuella social- och sysselsättningspolitiska frågor och jämställdhetsfrågor. Året därpå utgavs en vitbok om socialpolitiken och 1995 ett initiativ om den sociala trygghetens framtid; en ram för en europeisk debatt. Dessa två dokument värmde upp medlemsländerna för en diskussion om socialpolitiken. År 1997 gavs ett meddelande om en modernisering och nydaning av den sociala tryggheten. Enligt riktlinjerna i medde94 DET SOCIALA EUROPA landet står medlemsstaterna inför följande gemensamma utmaningar inom socialpolitiken: arbetslivets förändrade karaktär, en åldrande befolkning och en ny könsfördelning i arbetslivet. De nya omständigheterna krävde enligt kommissionens åsikt förändringar i systemen för sysselsättnings- och socialpolitiken. Det socialpolitiska systemet bör byggas upp med fokus på sysselsättningen, det centrala begreppet var en sysselsättningsvänlig socialpolitik. För att uppnå detta mål föreslog kommissionen en förnyelse av incitamenten, så att systemen för inkomstöverföringar och beskattning tillsammans skulle sporra folk att arbeta. För att medlemsländerna skall kunna anpassa sig till förändringar i försörjningskvoten måste pensionssystemen få en hållbarare grund med tanke på utgiftsutvecklingen som följer på ändringar i befolkningsstrukturen. Enligt kommissionens uppfattning kommer den ökade efterfrågan på socialt skydd förorsakad av att befolkningen åldras även att gälla hälsovårdstjänsterna. En tredje strategi utgjordes av åtgärder för att förena familjelivet och arbetslivet. Man betonade framför allt en individualisering av de sociala rättigheterna och skatterättigheterna som ett alternativ till de framför allt i Centraleuropa vanliga s.k. avledda rättigheterna. Enligt de individualiserade (nordiska) rättigheterna och avgifterna svarar alla vuxna för sin egen sociala trygghet och sina skatter. Hemmafruarnas sociala trygghet beror till exempel inte på en arbetande makes sociala trygghet, och ett hushåll beskattas inte som en helhet. Undersökningar visar att de individualiserade förmånerna och beskattningen på ett avgörande sätt ökar kvinnornas förvärvsarbete, eftersom de uppmuntrar kvinnorna att gå ut i arbetslivet. De viktigaste förnyelserna i sättet att se på socialpolitiken i mitten av 1990-talet var att man först betonade att den ekonomiska politiken och socialpolitiken arbetar för samma mål och sedan att man tolkade socialpolitiken som en produktiv faktor. Analysen av de gemensamma mekanismerna för den ekonomiska politiken och socialpolitiken går som en underström i analysen av EU:s socialpolitik. I vitboken som gavs ut 1994 finns DET SOCIALA EUROPA 95 ett flertal normativa påståenden om detta sammanhang. Exempelvis ses konkurrenskraften och sociala framsteg som ”två sidor av samma mynt”. I ett meddelande 1995 betonades vikten av aktiva socialpolitiska åtgärder för att främja omstruktureringen i synnerhet under en tid av ekonomisk recession. Och vid sitt möte i Amsterdam (6/1997) framhöll Europeiska rådet att den ekonomiska politiken och socialpolitiken stödjer varandra. Definitionen av socialpolitiken som en produktiv faktor kan också härledas till Nederländernas ordförandeskap (1–6/ 1997). Socialpolitikerna hade visserligen i flera decennier argumenterat för att socialpolitiken skall tolkas som en investering i produktiva faktorer och inte som offentlig konsumtion. Men tidigare hade man närmast sett sammanhanget med investeringarna som något som följer på goda konsumtionscykler. Enligt denna modell kan efterfrågan på ett effektivt sätt ökas genom att man stödjer låginkomsttagarnas köpkraft. I kommissionens riktlinjer ses socialpolitiken som en del av den institutionella ramen – spelreglerna – för de politisk-ekonomiska aktörerna. Sett ur detta perspektiv är socialpolitiken varken en utgiftspost eller en investering. Avgörande är hur socialpolitiken anpassas till de andra faktorerna som påverkar incitamenten. I det socialpolitiska åtgärdsprogrammet (2000) var den ledande principen återigen tanken på att ”befästa socialpolitiken som en produktiv faktor”, vilken tagits upp till diskussion 1997. Begreppet ”socialt skydd” fick också fotfäste. Kommissionen ser det sociala skyddet som ett begrepp som förenar olika intressegrupper inom socialpolitiken: En socialpolitik av hög kvalitet förutsätter ett socialt skydd av hög kvalitet, goda sociala tjänster för alla i Europa, reella möjligheter för alla och garanterade grundläggande rättigheter och sociala rättigheter. En bra sysselsättnings- och socialpolitik behövs för att backa upp produktiviteten och underlätta anpassningen till förändringar. Dessutom har de en central roll vid övergången till en kunskapsbaserad ekonomi. 96 DET SOCIALA EUROPA Den sista strategin om begreppen är från våren 2003, då det socialpolitiska åtgärdsprogrammet förnyades. Där framhävs vilka kostnader en bristfällig socialpolitik orsakar samhället (the costs of non-social policy). Tanken är att avsaknaden av en socialpolitik på lång sikt orsakar samhället kostnader som överstiger den offentliga ekonomins kostnader för en omfattande och rätt insatt socialpolitik under samma tidsperiod. I förteckningen nedan finns sammanfattat de viktigaste målen som lagts fram av kommissionens generaldirektorat för sysselsättning och socialpolitik: • Socialpolitiken skall ses som en produktiv faktor och en investering i kvalitet. Den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken skall stödja varandra; socialpolitiken skall vara sysselsättningsvänlig. Preventiva socialpolitiska åtgärder betonas i stället för passiva. • De kostnader som socialpolitiken orsakar den offentliga ekonomin är lägre än samhällets kostnader vid avsaknaden av sociala tryggheter. De totala ekonomiska kostnaderna skall beaktas vid utvecklingen av socialpolitiken. • Samtidigt som de sociala trygghetssystemen ändras så att de främjar sysselsättningen, måste man se till att det finns skyddsnät för arbetslösa. Man måste förhindra att reformen av socialpolitiken leder till social och regional differentiering. • Beskattningen och de sociala trygghetssystemen bör främja sysselsättningen. Detta kan ske bland annat genom en bättre samordning av dem. • Socialpolitiken bör stödja sammanhållningspolitiken som motarbetar utslagning. Arbetslöshetsersättningarna bör omändras till en sysselsättningsförsäkring. DET SOCIALA EUROPA 97 • Effektiviteten, kostnadsmedvetenheten och kvaliteten i hälso- och socialvårdstjänsterna bör förbättras genom större satsningar på preventiva åtgärder och med hjälp av marknadskrafterna. • (Ålders)pensionssystemen måste vara ekonomiskt hållbara och anpassas till de förändrade förhållandena samtidigt som man ser till att de kan garantera en tillräcklig levnadsstandard. • De sociala rättigheterna bör individualiseras så att kvinnornas rättigheter inte är beroende av deras makars sociala rättigheter. Samordningen av arbete och familjeliv skall stödjas. • Klyftan mellan de totala arbetskraftskostnaderna och nettolönen bör minskas. Framför allt bör arbetskraftskostnaderna för icke-yrkeskunniga arbetstagare sänkas. • Samordningen mellan sociala trygghetssystem i olika länder bör förbättras genom att onödig komplexitet och hinder som begränsar rörligheten avlägsnas. En bättre samordning av beskattningen vore också motiverad. • EU stödjer utvecklingen av de grundläggande arbetsnormerna på global nivå och en minskning av fattigdomen i utvecklingsländerna, men motsätter sig ifrågasättandet av konkurrensfördelar som bygger på låga arbetskraftskostnader. De flesta punkterna i förteckning är troligen klara och tydliga för oss alla. Socialpolitiken skall bli effektivare och innehålla fler incitament och dess begreppsapparat skall utformas enligt detta. Samtidigt skall man sörja för nivån på den sociala tryggheten. Den sista punkten i förteckningen, unionens globala ansvar, överensstämmer med Internationella arbetsorganisationen ILO:s strategier. Med de grundläggande arbetsnormerna avses rätten att organisera sig och även förhandlingsrätten, förbud mot tvångs- och barnarbete och vissa diskrimineringsförbud. 98 DET SOCIALA EUROPA En allvarlig kränkning av de grundläggande arbetsnormerna är det enda fall där det kan vara motiverat att ingripa i utvecklingsländernas relativa konkurrensfördel. Denna strategi kan utnyttjas inom handelspolitiken. Att Europeiska unionen bedriver en ansvarsfull global politik är socialpolitiskt sett viktigt bland annat för att kommissionen företräder medlemsländerna vid internationella handelsförhandlingar. Vid dessa förhandlingar kan de europeiska värdena och den europeiska sociala modellen påverka utvecklingen av reglerna för den globala handeln. Kommissionen får också en allt viktigare roll som samordnare av medlemsstaternas utvecklingspolitik. Men utvecklingssamarbetets betydelse begränsas av unionens jordbrukspolitik som bygger på skyddstullar, vilket orsakar stora problem för utvecklingsländernas – och USA:s – handel. Unionens globala politik hör dock inte till temat för denna bok. Dessa riktlinjer har således ingen direkt inverkan på medlemsstaternas socialpolitik. De är framför allt kommissionens strategier eller instrument för att styra informationen. Vid behandlingen i rådet har medlemsstaterna kunnat göra mindre preciseringar och påpekanden i dem. För Finlands del har exempelvis synen på hälsovårdspolitiken mer betonat marknadskrafternas betydelse än vad som är brukligt i de nationella strategierna. Bland annat har den så kallade vårdförsäkringen fått ett positivare bemötande i kommissionens riktlinjer än i Finland, där arbetsgruppen som behandlade frågan var oenig. Men å andra sidan avspeglar riktlinjerna en bred socialpolitisk konsensus, eftersom medlemsstaterna har hörts under beredningen redan innan frågorna kommit upp i rådet. Kommissionen för inte heller med vett och vilja fram strategier, som inte kan tänkas få understöd. Inom socialpolitiken öppnar denna nya teoretiska ram som bygger på begrepp inom den (institutionella) ekonomiska vetenskapen möjligheter till åsiktsutbyte mellan ekonomiska forskare och finansministrarna, vilket i sig ger ett stort mervärde. DET SOCIALA EUROPA 99 Moderniseringen av den sociala tryggheten I och med Lissabonstrategin gick det europeiska samarbetet inom området för socialpolitiken in i en ny era. Tillväxtstrategin från Lissabon är viktig för socialpolitiken, eftersom i den erkänns politiskt att områdena för den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken utgör delar av tillväxtpolitiken och har samma värde och strävar åt samma håll som denna. I schema 1 i början av detta kapitel omnämns uppe till höger vitboken och två meddelanden om socialpolitiken, som kommissionen publicerade 1994, 1995 och 1997. Under dem finns ett meddelande från 1999. Det viktigaste i meddelandet från 1999 var att det föreslogs att ett samarbete inom socialpolitiken skulle etableras på hög nivå. Samarbetet skulle gälla pensioner, hälso- och sjukvård, en anställningsvänlig social trygghet (dvs. incitament för den arbetsföra befolkningen) samt fattigdom och social utslagning. I praktiken täckte dessa fyra områden gott och väl socialpolitikens kärnområden: t.ex. de sociala tjänsterna kunde ingå i hälso- och sjukvården (sociala tjänster för äldre) eller hänföras till den ”arbetsmotiverande” sociala tryggheten (dagvårdstjänster som gör det möjligt att förvärvsarbeta). De överskred och bröt också igenom befogenhetsgränserna, som tidigare hade präglat diskussionen. De socialpolitiska riktlinjerna finns högst uppe till höger i schema 1. Nedanför i en box finns kommissionens meddelande om ett socialpolitiskt program för 2000–2005 omnämnt. Det publicerades i slutet av juni 2000. Programmet godkändes med smärre ändringar och med en ny disposition av Europeiska rådet i Nice (12/2002), och fick namnet socialt åtgärdsprogram. Kommissionens nya socialpolitiska åtgärdsprogram för 2006– 2010 presenterades i februari 2005. Detta nya åtgärdsprogram finns nämnt i samma box. Under åren 2000–2005 har de tre dimensionerna i Lissabonstrategin differentierats från varandra i fråga om åtgärder100 DET SOCIALA EUROPA nas effekter. Den ekonomisk-politiska dimensionen är starkast. Inom den fattas konkreta beslut, som påverkar medlemsstaternas ekonomiska politik och allokeringen av Europeiska unionens tillgängliga resurser. Inom arbetskraftspolitiken är effekten mindre, men målen är dock liknande som för den ekonomiska politiken. Inom socialpolitiken inskränks verksamheten i stor utsträckning till utbyte av information och gemensamt lärande. På vilket sätt detta kan påverka moderniseringen av den europeiska sociala modellen beror i stor utsträckning på hur medlemsstaterna utnyttjar de möjligheter som den öppna samordningsmetoden ger till utbyte av bästa metoder och ömsesidigt lärande. (Den öppna samordningsmetoden presenteras i nästa kapitel.) Det råder brist på jämvikt mellan Lissabonstrategin (triangelstrategin), såsom den genomförts 2000–2005, och det socialpolitiska programmets och Lissabontoppmötets politiska slutsatser och strategiska riktlinjer. Obalansen är de facto mycket större än vad de tre målen i Lissabonstrategin ger vid handen och vad den ursprungliga målsättningen avsåg. Slutresultat avspeglar den klyfta som finns inom unionen mellan å ena sidan de politiska riktlinjerna och målen, och å andra sidan medlemsstaternas maktintressen och befogenheter. Om denna obalans mellan befogenheterna är bra eller illa för den europeiska sociala modellen ligger inom ramen för politisk prövning. DET SOCIALA EUROPA 101 5. Genomförande och förnyelse av Lissabonstrategin Ovan har vi behandlat Lissabonstrategins bakgrund och processer. I detta kapitel riktar vi uppmärksamheten på hur Lissabonstrategin genomförs inom socialpolitiken. Först tar vi upp den öppna samordningsmetoden och genomförandet av den. Därefter ser vi på vilket mottagande metoden har fått. I slutet av kapitlet behandlar vi riktlinjerna för den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken som berör Finland och som ingår i olika rapporter. Kapitlet avslutas med den nya handlingsmodell som skall utnyttjas vid genomförandet och uppföljningen av Lissabonstrategin och som fastslogs i mars 2005. Såsom i övrigt i denna bok begränsar vi oss till frågor av socialpolitisk betydelse. Men samtidigt bör man komma ihåg att trots att riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken med anknytning till Lissabonstrategin innehåller en ”socialpolitisk dimension”, fokuserar strategin i första hand på helt andra frågor. Den öppna samordningsmetoden Vid sitt möte i Lissabon (3/2000) enades Europeiska rådet om en öppen samordningsmetod, som är ett nytt instrument för medlemsstaternas samverkan och kommissionens initiativkraft. Begreppet nämns inte i ett enda av beredningsdokumenten inför mötet. Metoden föreslogs inte av kommissionen, utan härstammar från en referensgrupp för rådets portugisiska ordförande. De övriga grundläggande elementen i strategin ingår nästan 102 DET SOCIALA EUROPA ordagrant i det yttrande som kommissionen sände medlemsstaterna den 28 februari 2000. På de punkter där den öppna samordningsmetoden senare har använts, föreslås benchmarking, peer review (jämförande utvärdering) och dialog samt allmänna handlingsplaner. Den öppna samordningsmetoden löste ett problem som länge stört integrationen: hur skall EU hantera viktiga socialpolitiska frågor, där gemenskapen inte har befogenhet eller där befogenheten inte kan utnyttjas fullt ut på grund av medlemsstaternas oenighet. I kapitel 3 har vi behandlat det föregående försöket – rekommendationen om tillnärmning från 1992 – att inom området för den sociala tryggheten samordna medlemsstaternas sociala trygghetssystem med hjälp av åtgärder i medlemsstaterna. Försöket misslyckades på grund av att medlemsstaterna ansåg att den samordning som unionen ville skapa inte behövdes, utan de anpassade sina sociala trygghetssystem enligt nationella traditioner och mål. På 1990-talet styrdes besluten och strategierna inom socialpolitiken mer av socialpolitikens institutionella struktur och de politiska kulturerna i medlemsländerna än av unionens strategier. År 2000 hade medlemsstaterna dock genomgått stora förändringar, och detta skapade eventuellt ett lämpligt tillfälle för den öppna samordningsmetoden. Beslutet underlättades visserligen också av den konsensus inom socialpolitiken som man börjat bygga upp sedan början av 1990-talet och av det samförstånd man nådde 1999 om samverkan på fyra områden inom socialpolitiken – pensioner, hälsa, incitament och social integration. Parlamenten i en del medlemsstater hade kanske inte alls godkänt den öppna samordningsmetoden, om de hade haft möjlighet att i detalj ta upp den till behandling före Europeiska rådets möte i Lissabon. Trots att Luxemburgprocessen (sysselsättningsstrategin) utgör en förebild för metoden, innehåller metoden en utvidgning av samarbetet till områden för vilka grundfördragen inte ger befogenhet. Det är troligt att parlamenten hade jämfört dessa begrepp med varandra och ifrågaDET SOCIALA EUROPA 103 satt metodens berättigande. Nu har begreppet sitt ursprung i ett möte där statschefernas godkännande gav det tillräckligt politiskt berättigande. Vi tar senare upp de problem som begreppet och tillämpningen av det har mött i Finlands riksdag. Politiska metoder kan överföras från ett politikområde till ett annat och vidare till nya områden. I EU har erfarenheter från de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken tillämpats på sysselsättningsstrategin, och på motsvarande sätt har tillämpningen av den öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken fått influenser från sysselsättningspolitiken. Kopieringen och likriktningen av metoder har varit viktiga för utvidgningen av samarbetet. Till exempel i de handlingar som under arbetets gång utarbetades av den grupp som beredde vitboken om styrelseformerna i EU (2001) beskrivs i detalj i vilken grad samarbetsmetoderna varierar inom nio olika områden. Områdena är den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken, skattepolitiken, invandringsfrågor, utbildning (yrkesutbildning), socialt skydd (pensioner och folkhälsa), social utslagning, forskning och utveckling samt företagspolitik. Utan någon mer detaljerad analys av resultaten kan man konstatera att processernas strukturella överlappningar är stora. Enligt slutsatserna från Europeiska rådet i Lissabon (3/ 2000, punkt 37) innebär den öppna samordningsmetoden att: • Det skall fastställas riktlinjer för unionen i kombination med bestämda tidsplaner med uppgift om hur de mål som de anger skall uppnås på kort, medellång och lång sikt, • det skall, när så är lämpligt, och i jämförelse med de världsledande på området, fastställas kvantitativa och kvalitativa indikatorer och referensvärden vilka skall anpassas till behoven i olika medlemsstater och sektorer för att bra lösningar skall kunna jämföras, • dessa europeiska riktlinjer skall överföras till nationell och regional politik genom att man sätter upp specifika mål och 104 DET SOCIALA EUROPA beslutar om åtgärder, och i samband därmed skall nationella och regionala olikheter beaktas, • det skall förekomma regelbunden övervakning, utvärdering och inbördes utvärdering upplagd som en process där man lär av varandra. Den öppna samordningsmetoden är framför allt ett instrument för politiskt samarbete mellan medlemsstaterna som har stöd av kommissionen. I princip kan inte befogenhet överföras från kommissionen till medlemsstaterna eller vice versa med hjälp av den öppna metoden för samordning. I forskarkretsar har det flitigt diskuterats i vilken utsträckning de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningsstrategin kan anses höra till den öppna samordningsmetoden. Å ena sidan hör de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, sysselsättningsstrategin, Cardiff- och Kölnprocesserna och den öppna samordningsmetoden, som man beslutat om efter Lissabonstrategin, alla till ”de nya styrelseformerna” (the new mode of governance). I detta hänseende har den öppna samordningsmetoden mer gemensamt med de nya än med de gamla styrelseformerna och processerna bildar en helhet. Men om den öppna samordningsmetoden och sysselsättningsstrategin å andra sidan jämställs, så jämställs också sysselsättningsprocessens starkare och mer effektiva metoder med de hittills svagare metoderna inom den öppna samordningsmetoden. På längre sikt kan skillnaderna mellan dessa tolkningar bli rätt små. Inom den öppna samordningsmetoden kan medlemsstaterna ställa upp gemensamma mål även inom socialpolitiken (socialt skydd och social integration). Fram till sommaren 2005 hade sådana gemensamma och allmänna mål som den öppna samordningsmetoden förutsätter fastställts för åtgärderna mot fattigdom och social utslagning, för pensioner, hälsovården och långvården. Beredningen av incitament – en arbetsvänlig socialpolitik – inleddes i november 2002. Detta politikområde är nära DET SOCIALA EUROPA 105 DEN ÖPPNA SAMORDNINGSMETODEN SOM PROCESS 1) Förfrågan till medlemsländerna om nationella synpunkter och problem Analys av svaren 2) Förhandlingar och beslut om gemensamma mål, som godkänns i rådet eller Europeiska rådet Politiska slutsatser i Europeiska rådet 4) Rådet godkänner en gemensam rapport utifrån ett utkast av kommissionen /sekretariatet Uppföljning av genomförandet Peer review -utvärdering Anvisningar för nationella planer 3) Nationella handlingsplaner utarbetas enligt de fastställda kriterierna (fas 2) Indikatorer och utredningar samlas in Schema 1. Den öppna samordningsmetoden som process förknippat med sysselsättningspolitiken, så det kan naturligt behandlas som en del av den europeiska sysselsättningsstrategin. Någon skild politisk process har inte inrättats för den. Att behandla incitamenten som ett separat tema enbart inom sysselsättningsstrategin är med tanke på socialpolitiken problematiskt av två orsaker. För det första, en fokusering 106 DET SOCIALA EUROPA på incitamenten och främjandet av sysselsättningen kopplar familje- och arbetslöshetsförmånerna allt närmare till sysselsättningen och dess främjande, och frågeställningen om den sociala trygghetens nivå blir mer avlägsen. För det andra, om hela den sociala tryggheten för den vuxna befolkningen organisatoriskt integreras med sysselsättningsstrategin överförs behandlingen av detta politikområde till arbetsministeriernas kompetensområde. Detta är en vanlig lösning inom Europeiska unionen, men strider mot arbetsfördelningen i Finland. Enligt den numera rådande tolkningen granskas incitamentaspekten som en genomgående idé gällande såväl pensioner, hälsovård som delaktighetsprocessen. Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden I schema 1 presenteras huvuddragen i den öppna samordningsmetoden. Metoden tillämpas något olika inom olika politikområden, så presentationen motsvarar inte helt verksamheten inom en enda sektor. Processen inleds (1) med en förfrågan till medlemsländerna, där man ber om uppgifter om de viktigaste institutionella strukturerna, de största problemen och utvecklingstrenden inom politikområdet i fråga. Det är till stor del fråga om information som kommissionen i själva verket har tillgång till eller kunde få ur andra befintliga källor. Den tillgängliga informationen kompletteras närmast med uppgifter om en analys av problemen, nationella prioriteringar och framtida utmaningar. Förfrågningarna analyseras i kommissionen. Utifrån analyserna sammanställer kommissionen ett meddelande eller ett annat dokument som sänds till medlemsländerna. Meddelandet eller dokumentet innehåller ett förslag till gemensamma europeiska mål (2). Förhandlingarna om målen pågår tills man har uppnått en tillräcklig enighet i kommittén för socialt skydd, och i fråga om pensioner och hälsovård även i kommittén för den ekonomiska politiken. Under processens gång utformas de tre DET SOCIALA EUROPA 107 eller fyra allmänna målen till detaljerade mål, som vanligtvis är drygt tio, elva i fråga om pensionerna och hela femton för bekämpningen av fattigdom och social utslagning. Samtidigt uppgörs detaljerade anvisningar för utarbetandet av nationella planer. I anvisningarna bestäms rubrikerna och teman för underkapitlen, publikationens sidantal och de frågor som skall ägnas speciell uppmärksamhet åt. Jämsides med den ovan nämnda processen arbetar man också på två andra områden. Arbetsgruppen för indikatorer utarbetar de mätare enligt vilka institutionella förändringar och välfärdsutvecklingen skall följas upp. Hittills har indikatorerna utvärderat den utveckling som skett. Ännu har inte några målindikatorer, som skulle sätta upp mål för till exempel 2010, godkänts inom socialpolitiken eller den öppna samordningsmetoden. Kommissionen beställer också utredningar av obundna organisationer. Utredningarna utvärderar medlemsländernas nationella handlingsplaner, och de görs för kommissionens interna bruk. Kommittén för socialt skydd eller andra kommittéer diskuterar eller kommenterar dem inte, men kommissionen publicerar en del av utredningarna. Därefter utarbetas nationella handlingsplaner (3). Processen är i huvudsak likadan inom alla sektorer. Planerna skall vara färdiga inom ungefär ett halvt år. Processen startar med att en arbets- och beredningsgrupp utses. Sedan arrangeras ett seminarium tillsammans med kommissionen. I seminariet kan intresserade instanser delta i diskussionen om handlingsplanen och få information om vad företrädare för regeringen och kommissionen anser om planen. Många länder arrangerar även andra typer av seminarier. Arbetsgruppen sammanställer och godkänner en rapport. Praxis varierar i de olika medlemsländerna, men vanligtvis söker man också politiskt godkännande för rapporten. Processen avslutas med att en gemensam rapport utarbetas (4). Detta skede föregås av ett två dagar långt peer review-möte, där medlemsstaterna bedömer varandras handlingsplaner. Ett 108 DET SOCIALA EUROPA sekretariat vid kommissionen gör upp ett utkast till rapport, och detta är indelat i en allmän del, länderrapporter och en statistikbilaga. Kommissionen som har initiativrätt kan om den så vill publicera rapporten, som alltså helt och hållet är baserad på kommissionens eller sekretariatets uppfattning. Detta har kommissionen också utan undantag gjort, vilket har gett upphov till ett visst meningsutbyte med medlemsländerna. Därefter analyserar kommittén för socialt skydd rapportutkastet, och gör kompletteringar och strykningar. Det är närmast den allmänna delen som diskuteras på ett bredare plan. Medlemsstaterna och kommissionen diskuterar parvis om de observationer som gjorts i länderrapporterna. Utifrån dessa diskussioner korrigeras sakfel och problematiska punkter stryks. Till slut godkänner rådet den gemensamma rapporten som ännu ges Europeiska rådet för kännedom. Rådet kan ge anvisningar om nästa förhandlingsomgång. Samtidigt inleds även uppföljningen av genomförandet med utvärderingsmöten och uppföljningsseminarier. Hur processerna framskridit i fråga om bekämpningen av fattigdom och social utslagning, pensioner samt hälsovård och långtidsvård presenteras i komprimerad form i tabell 1 för tiden 2000–2005. Tabellen visar den dialog som förts mellan kommissionen, kommittén för socialt skydd och medlemsstaterna efter Lissabon och vilka dokument som har utarbetats. Politikområdena har tagits med i processen ett åt gången. Processen startade med politikområdet för bekämpningen av fattigdom och social utslagning år 2000, pensionspolitiken kom med 2001 och hälsovårdspolitiken 2002. Därmed har man täckt de viktigaste politikområdena som man enades om 1999. DET SOCIALA EUROPA 109 Tabell 1. Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden inom området för socialt skydd 2000–2005 Fattigdom och social utslagning Pensioner Hälso- och sjukvård och långtidsvård (för äldre) Våren 2000 Principiellt samförstånd; kommissionens rapport om delaktighet och riktlinjerna från Portugals ordförandeskap. Principiellt samförstånd; beredning under ledning av kommittén för ekonomisk politik i den offentliga ekonomiska stabilitetens namn. Principiellt samförstånd om samarbete inom hälso- och sjukvården. Sommaren 2000 Diskussion om gemensamma mål och nationella utredningar om utslagningens dimensioner. Kommissionen bereder en rapport på uppdrag av Europeiska rådet i Lissabon; nationella utredningar om pensionspolitiken. Hösten 2000 Beredning av nationella gemensamma mål. Uppföljning av processerna och samarbete inom andra forum; frågan om förhållandet mellan den inre marknaden och den sociala Kommissionens rapport om hållbar- tryggheten. heten i det sociala skyddet på lång sikt; tryggade och hållbara pensioner. Vintern Samförstånd om 2000 gemensamma europeiska mål gällande fattigdom och social utslagning. Beredning av en rapport till Europeiska rådet i mars tillsammans med medlemsländerna. Våren 2001 Rådet antar en strategi i tre delar om åldrandet. 110 Beredning av nationella handlingsplaner. DET SOCIALA EUROPA Förberedande diskussion om uppställandet av gemensamma europeiska mål. Sommaren 2001 Nationella handlingsplaner överlämnas till kommissionen och bilaterala diskussioner förs med kommissionen. Rapport om pensioner av kommittén för socialt skydd; Europeiska rådet i Göteborg fastställer detaljerade mål. Hösten 2001 Beredning av en gemensam rapport; samordning av kommissionens och medlemsländernas synpunkter och beredning av gemensamma indikatorer. Kommittén för ekonomisk politik och kommittén för socialt skydd samarbetar för att ta fram en gemensam pensionsrapport. Beslut om att en preliminär utredning om riktlinjerna för hälso- och sjukvården och äldre omsorgen skall göras upp till Europeiska rådet våren 2002. Vintern Den gemensam2001 ma rapporten om “social integration” godkänns i Europeiska rådet. Kommissionens rapport och kommittéernas gemensamma rapport godkänns av Europeiska rådet. Beslut om att samma förfaringssätt som tillämpats på pensionerna tillämpas på hälsooch sjukvården. Kommissionens meddelande om hälso- och sjukvården. Våren 2002 Nationella arbetsgrupper tillsätts för att utarbeta en pensionsrapport. Kommissionen ber medlemsländerna om en beskrivning av hälsovårdstjänsterna och långvården av äldre. Kommissionens förslag om nationella mål; beslut om att ställa upp nationella mål. DET SOCIALA EUROPA 111 Sommaren 2002 Nationella grupper för uppföljning och beredning tillsätts. Nationella handlingsplaner blir klara. Kommissionens sekretariat startar beredningen av en gemensam rapport. Nationella utredningar tillsänds kommissionen (i Finland svarar SHM ensam för förfrågan). Hösten 2002 Samförstånd om innehållet i 2003 års handlingsplan; inkl. jämställdhets-, regional- och budgetgranskningar. Nationella kvantitativa mål. Kommittén för ekonomisk politik och kommittén för socialt skydd bereder tillsammans en gemensam rapport och en gemensam indikatorrapport. Kommissionen bereder ett förslag till en preliminär gemensam europeisk rapport. Vintern Utkast till han2002 dlingsplan och bakgrundsberedning i medlemsländerna. Den gemensamma rapporten godkänns i kommittéerna och råden. Diskussion om behovet av nationella handlingsplaner och om problemet med överlappande arbete. Våren 2003 Beredning av handlingsplanen. Europeiska rådet godkänner politiska slutsatser. Behandling av den gemensamma europeiska rapporten och diskussion om tillämpningen av den öppna samordningsmetoden. Pga medlemsländernas påtryckning sköt kommissionen upp fortsatta åtgärder till slutet av processen om patienters rörlighet. Sommaren 2003 Finslipning av handlingsplanen. En fortsättning på samarbetet om pensioner slås fast. Hösten 2003 Beredning av en ge- Samarbete med mensam rapport. kommittén för ekonomisk politik. 112 DET SOCIALA EUROPA Vintern Gemensam euro2003 peisk rapport. Innehållet i pensionssamarbetet slås fast. Våren 2004 Finslipning av den gemensamma rapporten. Kommissionens meddelande om att börja använda den öppna samordningsmetoden inom hälsooch sjukvården och långtidsvården. Sommaren 2004 Integrering av de nya medlemsländerna i processen. Hösten 2004 De nya medlemsUtredning av privaländernas nationel- ta pensionssystem. la rapporter och en gemensam rapport. Vintern Beredning av en gemensam rapport om 2004 socialt skydd och social integration. Våren 2005 Uppföljning av han- Beredning av dlingsplanerna. nationella handlingsplaner. Beredning av preliminära nationella rapporter. De gemensamma målen har sammanställts i tabell 2 (s. 114). Där ingår också de gemensamma målen för sysselsättningsstrategin och för utbildnings- och invandrarpolitiken som nämns i Lissabonstrategin. Sysselsättningsstrategin har fått nya mål, som kommissionen presenterade i januari 2003. Tabellens sista rad visar hur många detaljerade mål det finns inom varje politikområde. De tidigare arton målen inom sysselsättningsprocessen ersätts med tio nya mål (vilka har döpts om till ”de tio budorden”). Efter de första meddelandena har medlemsstaterna kommenterat kommissionens enskilda initiativ. Kommissionen har DET SOCIALA EUROPA 113 Sysselsättningspolitik Fattigdom och social utslagning Pensioner Hälso- och sjukvård Full sysselsättning Arbete prioriteras, tillgång till tjänster Tillräckliga pensioner Arbetskvalitet och produktivitet Stöd till de svagaste Hållbar finansiering Tjänsternas kvalitet av pensionerna Sammanhållning och delaktighet är bra för arbetsmarknaden Preventiva åtgärder Pensionssystemen bör förnyas enligt förändrade behov Tillgång till tjänster Hållbar finansiering Alla aktörer bör beaktas 10 mål 15 mål 11 mål Inte fastslagna än. Tabell 2. Gemensamma mål inom olika politikområden och antalet detaljerade riktlinjer (läget 2005) därefter preciserat sitt förslag, i vissa fall som ett nytt meddelande. Sedan har ett frågeformulär sänts till medlemsstaterna och utifrån svaren har man byggt upp en gemensam syn på de samfällda utmaningarna. Utifrån diskussioner har man nått fram till de slutliga allmänna och gemensamma målen. Dessa allmänna mål har sedan godkänts vid Europeiska rådets möten. Målen för fattigdom och social utslagning godkändes vid Europeiska rådet i Nice (12/2000), målen för pensionerna vid Europeiska rådet i Göteborg (6/2001) och för hälsovården vid Europeiska rådet i Barcelona (3/2002). Efter att medlemsstaterna nått enighet om de gemensamma målen och ”de detaljerade målen” eller riktlinjerna – benämningarna varierar mellan olika politikområden – gör medlemsstaterna upp sina nationella handlingsplaner. Procedurerna avviker en hel del från land till land. I vissa länder är det 114 DET SOCIALA EUROPA fråga om endast tjänstemannaberedning, medan planen i andra medlemsländer bereds i en kommitté eller arbetsgrupp på bred bas. Vissa medlemsländer har förankrat sina planer i budgeten och i politiska riktlinjer. I andra länder har planen snarast varit en förteckning över frågor som kan anses vara viktiga för socialpolitiken. Av detta skäl varierar planernas förankring och betydelse stort. Trots det – eller kanhända därför – har alla medlemsstater kunnat leverera de utlovade planerna. Hittills har den öppna samordningsmetoden genomförts från början till slut inom politikområdet för delaktighet och pensioner. Om vartdera området har rådet och kommissionen gett ut en gemensam rapport, som har bedömts av Europeiska rådet. Därtill har det inom hälsovårdspolitiken publicerats en ”preliminär gemensam rapport”, som godkändes våren 2003 av Europeiska rådet (Bryssel 3/2003). År 2004 ”skall man utbyta bästa metoder och politiska strategier om viktiga frågor för att förbättra samordningen inom hälsovårdssektorn” och 2005 sammanställs preliminära nationella yttranden. Verkställigheten påverkas av att det inom dessa områden pågår andra liknande processer. Den viktigaste är de fortsatta åtgärderna i högnivågrupper inom reflektionsprocessen som behandlar patienternas rörlighet och hälsovårdstjänsterna. Den granskar hälsovårdstjänsterna i huvudsak med perspektiv på den inre marknadens funktion och eventuella samarbetsområden inom hälsovårdssektorn. Det är en stor utmaning för förvaltningen att samtidigt genomföra olika åtgärdsprogram om fattigdom och social utslagning, pensioner och hälsovård. Därför skall man etappvis övergå till en gemensam europeisk process. Denna ”process för socialt skydd” kopplar på europeisk nivå först samman fattigdomen och social utslagning (”social integration” på EU-nivå) och pensionerna. Den första rapporten enligt denna nya metod utarbetades i slutet av 2004 och godkändes våren 2005. Följande steg blir att integrera hälsovården med denna helhet. Avsikten är att den nya modellen skall vara klar att användas 2006. Inom DET SOCIALA EUROPA 115 processen för socialt skydd söker man å sin sida en balans mellan den gemensamma europeiska handlingsmodellen och de olika politikområdenas interna intressen. Man har särskilt vinnlagt sig om integrationsprocessens ställning vid sidan av frågor gällande pensionerna, hälsovården och incitamenten. Kommissionen kommer att ge ett meddelande om den nya handlingsmodellen till medlemsstaterna i slutet av 2005. I detta sammanhang kommer kommissionen också med ett förslag om hur processen för socialt skydd skall samordnas med den handlingsmodell för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken som behandlas längre fram i detta kapitel. Den öppna samordningsmetodens för- och nackdelar för socialpolitiken Akademiska forskare, tjänstemän i olika länder och kommissionen har på bred front funderat över vilken praktisk nytta den öppna samordningsmetoden kan ha för Finland, de övriga medlemsländerna eller för Europeiska unionen, och i vilken mån metoden kan påverka det politiska tänkandet och opinionsbildandet i medlemsländerna. Svaren varierar beroende på politikområden och nationella institutioner. Nyttan beror inte nödvändigtvis på metoden, och inte ens en bra metod garanterar någon nytta. Granskningen nedan inskränker sig till socialpolitiken. Den öppna samordningsmetoden har tillämpats endast i ett par års tid. Därför finns det ingen bred enighet om dess fördelar och nackdelar. Utifrån de erfarenheter vi har i dag kan vi dra endast preliminära slutsatser om tillämpningen av den öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken. Slutsatserna kan å ena sidan indelas i hot och möjligheter och å andra sidan i nationella frågor och frågor gemensamma för unionen. Det nationella perspektivet gäller närmast Finland, men erfarenheten visar att det delvis kan tillämpas även på andra länder i 116 DET SOCIALA EUROPA Nord- och Centraleuropa. Ett sammandrag av resultatet av den socialpolitiska analysen finns i schema 2. De viktigaste fördelarna på EU-nivå har att göra med inriktningen för den europeiska sociala modellen och balanseringen av den ekonomiska politiken. För den globala utvecklingen och EU:s egen utveckling är det viktigt att unionens gemensamma processer avspeglar en uppfattning som omfattas av politikerna i medlemsländerna om de institutioner som stödjer medborgarnas välfärd. Medlemsländerna har på nationell nivå förbundit sig att vara välfärdsstater, dvs. att upprätthålla system för socialt skydd av hög nivå och till en samordning av den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken, och detta bör synas också på EU-nivå. För närvarande är den öppna samordningsmetoden det bästa instrumentet för att skapa och upprätthålla samarbete på EU-nivå. Schema 2. Den öppna samordningsmetodens hot och möjligheter Politiknivå Fördelar Medlemsstaterna • Den europeiska sociala modellens inriktning; • Balansering av den ekonomiska politiken; • Förstärkning av det politiska samarbetet; • Forum för lärande • Möjliggör omfattande kartläggningar; • Beredning på bred bas; • Skapar ett forum, där nya frågeställningar kan tas upp och prioriteras; • Möjliggör nationella planer. Nackdelar Nyttoperspektiv EU • Kommissionens oklara juridiska ställning; • Oklar rättslig grund; • Inåtvänd; • Snabbt tempo, ändras snabbt innehållsmässigt. • Överensstämmer inte med politiska mandatperioder; • Kan skapa orealistiska politiska förväntningar; • Tung administration; • Delvis överlappande arbete. DET SOCIALA EUROPA 117 I dag finns det rätt lite erfarenheter av sammankopplingen av de socialpolitiska frågorna med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Om denna koppling lyckas kan det ändra de ekonomisk-politiska frågeställningarna och riktlinjerna på EU-nivå. Detta kan ha stora konsekvenser på lång sikt för unionens riktlinjer. Men om det misslyckas kan det betyda att den ekonomisk-politiska argumentationen förstärks inom socialpolitiken. En förstärkning av det politiska samarbetet inom socialpolitiken är tills vidare det viktigaste instrumentet med vilket medlemsstaterna kan understryka att de förbinder sig till en social trygghet av hög nivå. Slutligen kan den öppna samordningsmetoden som sådan – även i praktiken – vara ett forum för gemensamt lärande, vilket också sägs i kommissionens och rådens riktlinjer. Hoten på EU-nivå är relativt små. Kommissionens ställning som samordnare är oklar. I princip bistår kommissionen medlemsländerna, men samtidigt använder den sin initiativrätt. Detta förhållande kan med tiden förorsaka problem. Det har visat sig att medlemsstaterna har tämligen små möjligheter att påverka innehållet i de dokument som kommissionen bereder. Vid tvister har kommissionen kunnat åberopa Europeiska rådets slutsatser, och då har motståndet från medlemsstaternas tjänstemän vägt lätt. Kompromisser mellan kommissionens initiativ och medlemsstaternas synpunkter betyder i praktiken en förstärkning av den öppna samordningen. Ett bra exempel på detta är förberedelserna för Europeiska rådet i Barcelona (3/2002). Kommissionen föreslog att ett gemensamt europeiskt mål för fattigdom skulle ställas upp, varefter Europeiska unionen skulle ha haft ett med sysselsättningsmålet jämförbart kvantitativt mål för att minska fattigdomen. Medlemsstaterna vägrade dock att gå med på ett sådant mål, och som en kompromiss enades man om att ställa upp nationella mål för fattigdomen för perioden 2003–2005. Med hjälp av dem skall ”antalet personer som riskerar att drabbas av fat- 118 DET SOCIALA EUROPA tigdom och social utslagning minskas avsevärt senast år 2010” (3/2002, punkt 24). Å andra sidan har kommissionen inte efter erfarenheterna från de första åren ifrågasatt medlemsstaternas synpunkter. Arbetet i kommittén för socialt skydd har också underlättats av att man från och med början av 2002 har börjat dokumentera kommittéordförandens slutsatser i skriftlig form. Ett annat eventuellt hot är den öppna samordningsmetodens oklara juridiska status, vilket redan tidigare konstaterades. Befogenheten kan härledas ur artikel 140, enligt vilken kommissionen skall främja samarbetet mellan medlemsstaterna på vissa socialpolitiska områden. Men i artikeln nämns varken hälsovård eller social utslagning. I artikel 137.1 punkterna j och k i Nicefördraget nämns kampen mot social utslagning och en modernisering av systemen för socialt skydd som sådana samarbetsformer som skall främjas. Inte heller här nämns den öppna samordningsmetoden. Samma gäller artikel 144, som införlivades med Nicefördraget, och som handlar om kommittén för socialt skydd. Att samarbetet i praktiken endast bygger på politiskt samförstånd försvårar fastställandet av metodens tillämpningsområde inom socialpolitiken. Ytterligare kan oförutsebarheten i fråga om Europeiska rådets slutsatser leda till överraskningar även i framtiden. Efter 2003 har det blivit lättare att förutse vad som behandlas vid Europeiska rådets möten, eftersom medlemsländerna på förhand har fått ta del av utkasten till slutsatserna. Av dessa orsaker behandlade konventet relativt detaljerat den rättsliga grunden för den öppna samordningsmetoden. Ett tredje och större hot är att arbetet sker isolerat. Den öppna samordningsmetoden är på väg att utvecklas till ett specialområde för en förhållandevis liten tjänstemannagrupp, och det som sker inom detta område tycks ha ringa inverkan på den övriga nationella verksamheten. Man sysslar mest med att diskutera innehållet i dokumenten och upprätthålla de avtalsmässiga processerna i stället för att satsa på att genomföra strategi- DET SOCIALA EUROPA 119 erna. Det är visserligen för tidigt att bedöma hur metoden kan utnyttjas, och kommissionen har också fäst uppmärksamhet på att genomförandet måste bli effektivare. Ett fjärde hot värt att nämna är att processerna håller för högt tempo och att innehållet ändras alltför snabbt. Det blir inte tid över för genomförandet, och konsekvensen i åtgärderna kan ifrågasättas. Kommissionen är medveten om detta hot och försöker övergå till stabilare och långsiktigare processer. Nästa fråga blir om de nya processerna får större inflytande, och hur skall man i så fall förhålla sig till det. På nationell nivå har den öppna samordningsmetoden vissa fördelar. För det första har den möjliggjort kartläggningar på bred bas oberoende av institutionella och förvaltningsmässiga gränser. I Finland har exempelvis beredningen gällande pensionerna i regel följt samma indelning som i lagstiftningen, och därför behandlas arbets- och folkpensionerna och pensionerna inom den s.k. andra och tredje pelaren inom separata forum. När det gäller fattigdom och social utslagning fokuserar man ofta på sociala förmåner. Även inom hälsovården har det varit mindre vanligt att man överskridit gränsen mellan inkomstöverföringarna och tjänsterna. Inom alla dessa områden granskar man i planerna samtidigt antingen alla förmånsslag eller alla inkomstöverföringar och tjänster som gäller samma sociala problem eller risk. För det andra har beredningen skett på jämförelsevis bred bas. Detta har gett organisationer inom den tredje sektorn (och i vissa länder arbetsmarknadsorganisationerna) ett mervärde, dvs. sådana organisationer som inte tidigare systematiskt varit representerade i arbetsgrupper som behandlar dessa frågor. Detta gäller i synnerhet för länder där beredningen inte vanligen skett på bred bas, eller där organisationerna inom den tredje sektorn snarast anser sig vara kritiska påtryckningsgrupper och inte samarbetsparter till regeringen och förvaltningen. I vissa länder har de inte alls fått delta i beredningen och genomförandet. 120 DET SOCIALA EUROPA För det tredje har beredningen av nationella handlingsplaner gällande fattigdom och social utslagning utformats till ett forum, där man på bred bas kan föra diskussioner om linjeval och om institutionella alternativ. Planerna är uttryckligen nationella handlingsplaner. Olika statliga organisationer, arbetsmarknadsorganisationer, den kommunala sektorn, den tredje sektorn och andra instanser har genom att underteckna planerna också förbundit sig att genomföra dem. Alla dessa parter har också deltagit med egna initiativ och målsättningar i programmen. Därmed är handlingsplanerna också ett bevis på nationella viljeyttringar eller på att sådana inte finns. Den öppna samordningsmetoden är emellertid också förknippad med vissa problem på nationell nivå. Det grundläggande problemet vid tillämpningen av processen är att den vanligtvis inte sammanfaller med parlamentens mandatperioder i medlemsländerna, utan planerna följer ett på förhand fastställt schema. I Finland utgjorde den andra handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning (2003–2005) ett undantag. Kommissionen anser det vara viktigt att de gemensamma processerna når sin kulmen vid Europeiska rådets vårmöte. En alternativ metod vore att de nationella handlingsplanerna utarbetas i samband med de nationella valen, och att de behandlas i kommittén för socialt skydd då frågan är aktuell på nationell och politisk nivå. Därmed skulle medlemsländernas möjligheter att lära sig av varandra öka och intresset för processen förbättras väsentligt. För det andra kan handlingsplanerna skapa orealistiska förväntningar. I samband med processen för fattigdom och social utslagning ansåg den tredje sektorns organisationer att processen var en synnerligen viktig påtryckningskanal, som konkret kunde påverka den nationella politiken. Besvikelsen inom det europeiska nätverket mot fattigdom EAPN (European Anti-Poverty Network) var uppenbar, då så ändå inte skedde i praktiken. Länderna har ganska lite rörelsefrihet och en arbetsgrupp av det slag det är fråga om förmår inte lägga fram detalDET SOCIALA EUROPA 121 jerade initiativ. Tills vidare har även möjligheterna till politiska riktlinjer av principiell natur varit små. För det tredje är den öppna samordningsmetodens processer administrativt sett tidskrävande och tunga. De nationella handlingsplanerna bereds på olika sätt i medlemsländerna. Det har blivit allt vanligare att en arbetsgrupp på bred bas tillsätts och att olika samrådsmöten ordnas. Under beredningens gång sammanträder arbetsgruppen varannan vecka. Dessutom förhandlar arbetsgruppens ordförande och sekreterare med olika instanser om de förslag som skall tas med i planen. Sekreterarna som ansvarar för texten arbetar på heltid och en stor del av ordförandens arbetstid går åt till beredningen. Därefter följer en mindre krävande period med uppföljning och genomförande. Den öppna samordningsmetoden orsakar en del överlappande arbete i medlemsländerna, och mervärdet är inte självklart. De största överlappningarna gäller antagligen pensionerna, men samma problem finns också inom hälsovården och till en del visavi kampen mot fattigdom och social utslagning. Detta har orsakat en viss frustration i medlemsländerna. Till exempel arbetsmarknadsorganisationerna har upprepade gånger påpekat att samma frågor behandlas i olika forum och att deras resurser inte räcker till för att delta på bred bas. Samma problem finns även inom den tredje sektorn. Sett ur ett annat perspektiv är problemet närmast det att EU-processerna upplevs som separata processer, och inte som en del av beredningen av den nationella politiken, varvid man kunde försöka få ut ett så stort nationellt mervärde som möjligt ur processen. Tillämpningen i Finland Ovan har vi betonat skillnaden mellan de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och den europeiska sysselsättningsstrategin å ena sidan och den öppna samordningsmetoden å andra sidan. I detta avsnitt behandlas de dock tillsammans som en form av styrning via politiska processer. Till en bör122 DET SOCIALA EUROPA jan tar vi upp de rekommendationer som getts Finland i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och i sysselsättningsstrategin för åren 2003–2005. I avsnittets senare del analyserar vi det mottagande som den öppna samordningsmetoden fått i Finland. I de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken ges medlemsländerna rekommendationer om den ekonomiska politik som skall bedrivas. Finland har i allmänhet bedrivit en ekonomisk politik som följt rekommendationerna, men dock varit otillräcklig. För 2003–2005 gavs Finland två grundläggande mål. Det första gällde minskningen av den strukturella arbetslösheten och en höjning av sysselsättningsgraden för den åldrande befolkningen, och den andra en ökad konkurrens inom vissa av handelns sektorer och en ökning av effektiviteten inom den offentliga sektorn. Utifrån dessa gavs Finland fem specifika rekommendationer. Som framgår av tabell 3 (s. 124), kan man av varje rekommendation dra socialpolitiska slutsatser. Verksamheten enligt den öppna samordningsmetoden inleddes inom socialpolitiken i början av 2001. Då utarbetade en arbetsgrupp en nationell handlingsplan mot fattigdom och social utslagning. Rådet godkände den gemensamma rapporten i november 2001, och sommaren 2002 började man följa upp handlingsplanen. Hösten 2002 nåddes enighet om innehållet i de följande handlingsplanerna som skulle göras upp 2003. Strukturen i planerna var i stort sett oförändrad. Jämfört med tidigare fokuserade man på betydelsen av skillnaderna mellan könen och införlivandet av ett jämställdhetsperspektiv. Medlemsländerna uppmanades även att ställa upp kvantitativa mål för kampen mot fattigdomen och social utslagning, och att ta med budgetuppgifter i handlingsplanerna. Våren 2003 bereddes den andra omgången nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning, och den andra europeiska integrationsrapporten godkändes i början av 2004. Hösten 2004 blev de nya medlemsländernas första rapporter färdiga. De införlivades med rapporten om socialt skydd och social integration, som godkändes våren 2005. DET SOCIALA EUROPA 123 Process Rekommendation Socialpolitiska konklusioner BEGS Förbättra skatte- och förmånssystemen så att de uppmuntrar till arbete, förnya reglerna om erhållande av förmåner, förbättra administrationen av förmånerna, gynna låginkomsttagare i beskattningen. Fortsätta den bedrivna incitamentspolitiken, men utvidga den i riktning mot en socialförsäkring; pröva villkoren för långvariga förmåner; gynna låginkomsttagare i skattepolitiken. BEGS Utreda möjligheten att förnya löneförhandlingarna så att förändringarna i produktiviteten beaktas. Utreda möjligheterna till lokala och kommunvisa avtal. BEGS Öka konkurrensen i nätverkstjänster och icke-kommersiella tjänster. Utreda konkurrensvillkoren för social- och hälsovårdstjänster och pensionspolitiken. BEGS Öka den offentliga sektorns effektivitet genom ökad konkurrens, spridning av goda erfarenheter och en ökning av köptjänster. Införa en ”blandmarknad” inom social- och hälsovårdstjänster och flytta ansvaret för produktionen till privata producenter. BEGS Förbättra åtgärderna för att stävja Utveckla statens rambudgetering utgifterna. och klarlägga socialförsäkringens finansiella ansvar. ESS Öka arbetstagarnas och företagens anpassningsförmåga. Minska de indirekta arbetskraftskostnaderna för låginkomsttagare dock så att en sund offentlig ekonomi upprätthålls. ESS Locka fler personer ut på arbetsmarknaden och göra förvärvsarbete till ett verkligt alternativ för alla. Skapa modeller som passar unga, funktionshindrade och invandrare; utveckla incitamenten och främja ett aktivt åldrande ESS Öka och effektivera satsningarna på humankapitalet och livslångt lärande. Se till att unga inte avslutar sin skolgång i förtid och att personer med låg utbildningsnivå förbättrar sin utbildning. Tabell 3. Rekommendationer som har getts Finland i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken (BEGS) och i den europeiska sysselsättningsstrategin (ESS) och deras socialpolitiska betydelse, 2003–2005 124 DET SOCIALA EUROPA Våren och sommaren 2002 färdigställdes en nationell pensionsrapport, som också innehöll redan tidigare uppgjorda riktlinjer. Inga nya initiativ omnämndes i detta dokument. En ny version av rapporten måste tillsändas kommissionen, då de förhandlingar som samtidigt fördes om pensionspolitiken ändrade rapportens slutsatser. En gemensam rapport om pensionerna blev färdig i början av 2003. En andra beredningsomgång startade i december 2004, och våren 2005 blev de andra nationella rapporterna i ordningen klara. Sommaren och hösten 2002 började man tillämpa den öppna samordningsmetoden inom hälsovårdspolitiken, då också kommissionens förfrågan besvarades. De första nationella rapporterna om hälsovården bereddes våren 2005, och sommaren 2005 fattas beslut om en precisering av de gemensamma målen. Inom socialpolitiken ges inga rekommendationer. Grundfördragen ger ingen befogenhet för det, och medlemsstaterna har inte gett sitt politiska medgivande för rekommendationer. I den första gemensamma rapporten om socialt skydd och social integration som godkändes våren 2005 behandlades dock framtida utmaningar för vissa medlemsländers sociala trygghetssystem. Beskrivningarna om nuvarande och kommande utmaningar kallas ”landprofiler”. För Finlands del är de ”framtida utmaningarna” följande: • Förbättra de relativt goda resultat som uppnåtts i arbetet mot social utslagning. • Svara på de utmaningar som den åldrande befolkningen innebär i en situation då det finns en press på att öka utgifterna för den sociala tryggheten samtidigt som skattebasen krymper. • Minska den strukturella arbetslösheten och effektivera åtgärderna för anpassning till arbetslivet. • Förhindra att den sociala utslagningen koncentreras till vissa regioner. DET SOCIALA EUROPA 125 • Säkerställa att den nyligen införda skärpningen av villkoren för individuella förtidspensioner faktiskt medför att sysselsättningsnivån för äldre arbetstagare höjs. Dessa riktlinjer överensstämmer med Finlands egna strategier för social- och hälsovården. Den öppna samordningsmetoden i Finlands politiska målsättningar Finland betonade i sina politiska målsättningar åren 2000–2004 gemenskapsmetodens betydelse och vikten av att förstärka den, och förhöll sig tämligen avvisande till den öppna samordningsmetoden. Stora utskottet (StoU) framförde som sin ståndpunkt att ”beredning och de facto bindande beslutsfattande utanför gemenskapens institutionella struktur bör frångås” (StoU 1/ 2002). Utifrån social- och hälsovårdsutskottets utlåtande om tillämpningen av den öppna samordningen inom hälsovården och långtidsvården av äldre fastslår stora utskottet följande om den öppna samordningsmetoden: ”En sådan okontrollerad utvidgning av unionens verksamhet och med tanke på öppenheten synnerligen tvivelaktig beredning och beslutsgång bör inte få förekomma. Behövlig öppenhet och riksdagens medinflytande måste garanteras också i den nationella beredningen.” (StoU 1/2002, 7; se också StoU 4/2001.) Med tanke på de nyss nämnda riktlinjerna är det inte överraskande att det under förberedelserna inför Europeiska rådets andra uppföljningsmöte av Lissabonstrategin (3/2002) kunde skönjas en viss frustration med den öppna samordningsmetoden och dess nytta. I det skedet hade man inom socialpolitiken visserligen praktiska erfarenheter endast av bekämpningen av fattigdom och social utslagning. De första erfarenheterna visade dock att metoden krävde en jämförelsevis stor arbetsinsats av ett litet land – och arbetet skulle utföras av de experter som syss126 DET SOCIALA EUROPA lar med kärnfrågorna inom socialpolitiken, dvs. personer som ändå är överhopade med arbete. EU-ministerutskottet godkände i slutet av januari 2002 följande mål för Spaniens EU-ordförandeskapsperiod (1–6/2002, då Europeiska rådets möte hölls i Barcelona 3/2002): För att förstärka Lissabonstrategin måste överlappningar i processerna som är anknutna till strategin elimineras och procedurerna förenklas. Finland måste ta ställning till hur granskningen av olika processer kan effektiveras genom att strömlinjeforma procedurerna för behandlingen av olika rapporter och tidtabellerna. Finland finner det viktigt att den öppna samordningsmetoden som skapats för att genomföra Lissabonstrategin inte blir för tungrodd och att den betjänar genomförandet av denna strategi för konkurrensförmågan. Man bör undvika att införa nya processer och utvidga procedurerna till politikområden som inte betjänar Lissabonstrategin. En enklare procedur som stöd för informationsutbyte och jämförelse av praxis kunde passa bättre för dessa områden i stället för den öppna samordningsmetoden. Regeringen kommer att ge den utredning som riksdagen bett om användningen av den öppna samordningen under vårens lopp. Under förberedelserna inför Greklands och Italiens ordförandeskap (1–6/ och 7–12/2003) tog Finland återigen ställning till den öppna samordningsmetoden. Finland förhöll sig fortfarande reserverat till användningen av metoden och framhöll följande: Inom politikområden där gemenskapen har en stark befogenhet bör man i första hand avancera lagstiftningsvägen. Inom områden där gemenskapen inte har befogenhet, bör DET SOCIALA EUROPA 127 man inte ty sig till den öppna samordningen. I övriga fall prövar man inställningen från fall till fall och beaktar även då att metoden måste vara det lämpligaste instrumentet med beaktande av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och målen för Lissabonstrategin. Förfarandena skall dessutom stå i rätt proportion till de uppställda målen och vara så okomplicerade som möjligt. Trots en viss motsträvighet har inställningen till den öppna samordningsmetoden blivit positivare inom många politikområden. Till exempel social- och hälsovårdsministeriets ställningstaganden blev positivare mot slutet av 2002. Eventuellt insåg man att metoden i varje fall kommer att utgöra en del av Lissabonstrategin eller annat framtida europeiskt samarbete. Därför måste man i målsättningarna sträva efter maximal nytta, trots en eventuell motsträvig grundinställning. Stora utskottet förutsatte i sitt utlåtande om statsrådets redogörelse om unionens framtid (3/2001) att ”statsrådet så snart som möjligt lämnar en utredning till utskottet om inom vilka sektorer den öppna samordningsmetoden tillämpas och inom vilka sektorer den föreslås bli införd. I utredningen skall statsrådet också lägga fram sin egen ståndpunkt och en bedömning av om den nuvarande befogenhetsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna är lämplig och fungerande”. EU-ministerutskottet godkände i mars 2002 en utredning om den öppna samordningsmetoden som överlämnades till riksdagen. I utredningen förhöll man sig reserverat till detta instrument som skapats med politiska beslut. Finland kommer att ta ställning till om den öppna samordningsmetoden skall användas från fall till fall och förutsätter att verksamheten har ett klart mål som överensstämmer med unionens strategier och att den öppna samordningsmetoden är det lämpligaste sättet för att nå det uppställda målet. Ytterligare framhåller man att användningen av metoden inte får ändra de faktiska relationerna mellan institutionerna. Man förhöll sig också reserverat till nya processer. 128 DET SOCIALA EUROPA Som positiva drag i metoden sågs det systematiska informationsutbytet med andra medlemsländer och att den öppna samordningsmetoden gav en ram för genomförandet av sådana allmänna mål, där det är meningsfullt att ge medlemsländerna en betydande prövningsrätt i fråga om genomförandet. På det hela taget har den öppna samordningen ansetts vara ett bra sätt för ”att främja de sociala målen i Lissabonstrategin och moderniseringen av socialpolitiken”. Till metodens negativa sidor ansågs höra att i synnerhet det system som skapats för att följa upp målen var tungrott för förvaltningen. Indikatorerna som hör samman med den öppna samordningen kan också leda till att de kvantitativa målen betonas, vilket kan styra politiken i fel riktning. Indikatorerna kan med tiden omformas till mål, och då kan samordningen som skulle vara en lätt och flexibel metod motarbeta sina egna syften. Enligt utredningen bör indikatorerna användas med försiktighet. Riksdagen har strävat efter ett starkare grepp om den öppna samordningsmetoden i enlighet med de ovan nämnda målsättningarna om vikten av öppenhet. I grundlagsutskottets utlåtande (23/2002) framhölls att den öppna samordningsmetoden föreläggs riksdagen för behandling på samma sätt som alla andra EU-ärenden. Men användningen av metoden medför inga bindande rättsakter från EU:s sida. Ärenden som gäller den öppna samordningsmetoden kommer upp till riksdagsbehandling i samband med behandlingen av rådets enskilda möten och Europeiska rådets möten. I praktiken har den öppna samordningsmetoden en betydande styreffekt på EU:s och medlemsstaternas verksamhet. På grund av de ovan beskrivna riktlinjerna måste ministerierna särskilt bemöda sig om att riksdagen informeras om nya projekt inom den öppna samordningsmetoden i ett tillräckligt tidigt skede. I slutet av 2004 tog statsrådet en positivare ståndpunkt än tidigare till den öppna samordningsmetoden. I samband med Lissabonstrategins mellanrapport i november 2004 sammanfattade statsrådet sina synpunkter på följande sätt: DET SOCIALA EUROPA 129 Finland har tidigare förhållit sig reserverat till användningen av den öppna samordningen. Men den öppna samordningsmetoden har dock utvecklats till en etablerad del av Lissabonstrategin och den bör vidareutvecklas. Tillämpningen av metoden skall prövas från fall till fall. Utgångspunkten skall vara att denna metod som binder rätt mycket resurser måste ge ett så stort mervärde som möjligt åt utvecklingen av medlemsländernas olika system och åt förstärkandet av samarbetet mellan kommissionen och medlemsländerna. Finland betonar att metoderna bör strömlinjeformas genom att förenkla rapporteringsskyldigheterna och genom att man koncentrerar sig på att ta fram de bästa metoderna (best practices), på benchmarking och eventuellt på att använda resultattavlor (scoreboard). I en skrivelse till riksdagen (E 134/2004) tog statsrådet också skilt ställning till den öppna samordningsmetoden. I den sägs bland annat att det finns anledning att ompröva inställningen till den öppna samordningsmetoden, eftersom ”en öppnare inställning till den öppna samordningsmetoden sannolikt skulle förbättra Finlands möjligheter att påverka tillämpningsområdet och tillämpningssättet för metoden.” På basis av detta föreslår statsrådet följande formulering för Finlands ståndpunkt: Vid bedömningen av användningen av den öppna samordningsmetoden i en ny situation och sedan metoden blivit en etablerad del av framför allt genomförandet av Lissabonstrategin, skall Finland aktivt försöka påverka beslutsfattandet om ibruktagningen av metoden och formerna för dess användning utifrån en prövning från fall till fall. Finland prövar tillämpningen av den öppna samordningsmetoden från fall till fall och förutsätter att: • det skall finnas ett klart konkret mål som man eftersträvar 130 DET SOCIALA EUROPA genom tillämpningen av den öppna samordningsmetoden för att främja unionens centrala strategiska mål • den öppna samordningsmetodens processer inte alls inleds, om det inte klart och tydligt kan påvisas det mervärde de ger på EU-nivå och/eller för medlemsstaterna • den öppna samordningsmetoden skall vara det lämpligaste instrumentet för att uppnå de uppställda målen • användningen av den öppna samordningsmetoden skall vara ändamålsenlig, förfarandena skall stå i rätt proportion till det uppställda målet och förfarandena vara så okomplicerade som möjligt Dessutom skall riksdagens ställning vid behandlingen av EU-ärenden säkerställas vid den nationella beredningen av användningen av den öppna samordningsmetoden. Olika riksdagsutskott gav sina utlåtanden om den öppna samordningsmetoden i februari-mars 2005. I skrivande stund har vi ännu inte tillgång till utlåtandet från stora utskottet, som behandlar EU-ärendena. Det återstår att se hur denna nya ståndpunkt avspeglar sig på Finlands politiska målsättningar. Revideringen av Lissabonstrategin 2004–2005; Wim Koks rapporter Genomförandet av Lissabonstrategin bedöms med hjälp av s.k. strukturella indikatorer. Dessa indikatorer täcker innovations-, sysselsättnings-, struktur-, social- och miljöpolitiken samt den ekonomiska politiken och ekonomiska reformpolitiken. År 2002 var antalet indikatorer som beskriver olika dimensioner sammanlagt 42 och dessa indelades vidare i hela 107 indikatorer. Till unionens strategi hör sammanlagt drygt hundra prioriteringar, och genomförandet av dem skall mätas med hjälp av dessa indikatorer. DET SOCIALA EUROPA 131 1. BNP per capita 8. Integration på finansmarknaden 2. Arbetsproduktivitet 9. Fattigdomsrisk 3. Sysselsättningsgrad 10. Långtidsarbetslösa 4. Sysselsättningsgrad för äldre arbetstagare 11. Variationer i arbetslöshet mellan regioner 5. Offentliga sektorns utgifter för utbildning 12. Utsläpp av växthusgaser 13. Energiåtgång 6. Forsknings- och utvecklingskostnad 14. Transportvolymer 7. Kostnader för IT och kommunikation Tabell 4. Strukturella indikatorer som används för uppföljningen av Lissabonstrategin. Det visade sig vara besvärligt att använda ett så stort – och ständigt växande – antal indikatorer vid uppföljningen av Lissabonstrategins genomförande. Därför komprimerade kommissionen dem inför Europeiska rådet 2004 till fjorton kärnindikatorer, vilka finns uppräknade i tabell 4. Indikatorerna beskriver resultat, och kan därför inte användas för att analysera den relativa betydelsen av olika sektorer eller instrument. Den genomförda politiken kan i olika grader påverka de olika indikatorerna. Det finns också problem med att prioriteringarna utesluter varandra, vilket delvis begränsar deras användning vid bedömningen av politiken. Enligt de uppföljningar som gjorts är Sverige och Danmark Europeiska unionens mönsterstater med flera dimensioner mätt, liksom överhuvudtaget de små framgångsrika välfärdsstaterna. De tre stora länderna – Italien, Frankrike och Tyskland – på den europeiska kontinenten klarar sig däremot inte särskilt bra. Finlands placering varierar enligt olika kriterier, men i allmänhet placerar sig Finland i samma sällskap som Sverige och Danmark. 132 DET SOCIALA EUROPA Genomförandet av Lissabonstrategin, som snart pågått i fem år, har i ljuset av resultattabeller och strukturella indikatorer varit bristfällig och varken de uppställda tidsplanerna eller kvantitativa målen har uppnåtts. Resultaten och indikatorerna visar också att med hjälp av Lissabonstrategin kommer man inte att nå de uppställda målen före 2010. Unionen håller i själva verket på att komma på efterkälken i förhållande till sin viktigaste konkurrent, Förenta staterna, och de utmaningar som Kina och Indien innebär för tjänste- och varuproduktionen ser ut att bli verklighet snabbare än väntat. (Globalt sett är främst indikatorerna för den sociala samhörigheten och miljön klart bättre än i konkurrentländerna). Dessutom har inte de interna skillnaderna mellan unionens medlemsländer (EU 25) minskat i förväntad takt. De fattiga länderna har inte blivit rikare, de mindre innovativa länderna har inte ökat sina innovationer och de länder som har varit sämst på att införa strukturella reformer har inte satt i gång reformerna med större kraft än tidigare. Lissabonstrategins sysselsättningsdimensioner och socialpolitiska dimensioner utvärderades i två utredningar 2003 och 2004. För den mer auktoritativa utredningen svarade en arbetsgrupp under ledning av Nederländernas tidigare premiärminister Wim Kok (2003). Mandatet gavs av Europeiska rådet då det i mars 2003 bedömde Lissabonstrategin. Koks rapport, som gav sysselsättningen högsta prioritet, framhöll att den sociala tryggheten kräver rätt så stora reformer i synnerhet gällande befolkningen i arbetsför ålder. Man bekymrade sig för passiverande arbetslöshetsunderstöd, en alltför låg pensionsålder och problemen att förena arbete och familjeliv. Alla dessa frågor ansågs vara gemensamma utmaningar för Europa. I december 2003 drog Europeiska rådet följande slutsatser utifrån rapporten (punkterna 15 och 16): Den europeiska sysselsättningsarbetsgruppen betonar behovet av att påskynda genomförandet av de för sysselsättningen nödvändiga reformerna. Europa har ännu långt kvar DET SOCIALA EUROPA 133 innan de mål för sysselsättningen som fastställdes i Lissabon kan uppnås. Den ekonomiska tillväxten är otillräcklig och arbetslösheten är alltför hög. Detta är än mer brådskande mot bakgrund av de vidare, långsiktiga utmaningarna som Europa står inför, t.ex. globalisering, världsomfattande ekonomiska förändring och följderna av ett åldrande samhälle. Sysselsättningsarbetsgruppen lade dessutom fram rekommendationer för medlemsländerna. Senare gjorda uppföljningar har visat att medlemsstaterna inte har varit särskilt aktiva för att nå dessa mål. En arbetsgrupp på hög nivå har nyligen utvärderat Lissabonstrategin och unionens socialpolitiska handlingsplan med fokus på socialpolitiken. Arbetsgruppen bestod av ledande experter på socialpolitik och integration. Dess arbetssätt var i stort sett likadant som i Wim Koks nyss nämnda arbetsgrupp, där man bedömde unionens tillväxtstrategi med fokus på sysselsättningen. Sysselsättnings- och socialpolitiken har blivit oskiljaktiga inom unionens politik. Kärnan i den europeiska socialpolitiken utgörs av åtgärder för att höja sysselsättningsgraden, som konkretiseras i en höjning av sysselsättningsgraden för unga och äldre, sammanjämkning av arbete och familjeliv, livslångt lärande och integrering av invandrare. Förutom dessa riktlinjer nämnde arbetsgruppen på hög nivå olika effektiverande åtgärder, som den ansåg behövas framför allt inom hälso- och sjukvården. En tredje målsättning utgjorde riktlinjer i anslutning till samordningen av politikområdena, där man betonade att en koordinering av olika angreppssätt och politikområden vore fruktbart och nödvändigt. Europeiska rådet, som sammanträdde samtidigt som rapporten utarbetades, hade å andra sidan ingenting annat att komma med än ett uttalande i form av en deklaration om dessa politikområden. I mötets slutsatser sägs följande (3/2004, punkt 29): 134 DET SOCIALA EUROPA En hög grad av social sammanhållning är central i Lissabonagendan. Strategin som får avgörande effekt på socialt utanförskap och fattigdomsutrotning måste förstärkas. Att skydda de mest utsatta medlemmarna i samhället är ett väsentligt inslag i det bredare upplägget. Moderniseringen av de sociala skyddssystemen, särskilt pensionssystemen och hälso- och sjukvårdssystemen, och integreringen av agendan för social delaktighet genom genomförande av nationella handlingsplaner spelar en nyckelroll. Jämställdhetspolitik är instrument för både social sammanhållning och tillväxt. Lissabonstrategin började allt mer och mer handla om tillväxt och sysselsättning. Vid samma möte beslutade Europeiska rådet inrätta en ny arbetsgrupp på hög nivå, för vilken Nederländernas tidigare premiärminister Wim Kok återigen utsågs till ordförande. Europeiska rådet sammanfattade sin ståndpunkt på följande sätt (punkt 10): Europeiska rådet instämmer i att den avgörande frågan nu är behovet av ett bättre genomförande av de åtaganden som redan har beslutats. Om processen skall vara trovärdig krävs det att reformtakten påskyndas på medlemsstatsnivå. Ökad övervakning av de nationella resultaten är nödvändig, inklusive utbyte av information och bästa metoder. Överenskommelser och politikutformning på EU-nivå måste snabbare omsättas i konkreta åtgärder. Europeiska rådet understryker nödvändigheten att ta itu med den oacceptabla eftersläpningen, både när det gäller att överföra beslutade åtgärder till nationell lagstiftning och att slutföra det lagstiftningsprogram som följer av Lissabonagendan. Den politiska beredningen av uppföljningen av Lissabonagendan dominerades följande år av att man väntade på att Wim DET SOCIALA EUROPA 135 Koks andra rapport skulle bli färdig. Rapporten publicerades i slutet av 2004 och Europeiska rådet konstaterade följande i sina slutsatser: Europeiska rådet välkomnade Europeiska kommissionens avsikt att fortsätta att se genomförandet av Lissabonstrategin som en central del av sin politik. I detta sammanhang anmodade det kommissionen att lägga fram nödvändiga förslag inför halvtidsöversynen mot bakgrund av nya utmaningar senast i januari 2005. Dessa övergripande förslag bör ta hänsyn till rapporten från den högnivågrupp som leds av Wim Kok och till medlemsstaternas åsikter. Därvid skall även den kommande översynen av strategin för hållbar utveckling beaktas. Europeiska rådet uppmanade rådet att behandla dessa förslag i god tid och ser fram emot ytterligare konkreta bidrag som syftar till ett framgångsrikt genomförande av Lissabonstrategin i alla dess dimensioner. (11/2004, 7) Medlemsstaternas synpunkter och den hållbara utvecklingen betonades som likvärdiga. Men i praktiken inskränkte sig Wim Koks rapport till främjande av tillväxten och sysselsättningen. Kommissionens vårrapport, som gavs ut i februari 2005, fokuserade även på dessa två teman. En ny handlingsmodell Utifrån vårrapporten inleddes en komplicerad beredningsprocess, då man på nytt bedömde den ekonomiska politikens, sysselsättnings- och socialpolitikens (och i tillämpliga delar den hållbara utvecklingspolitikens) relativa betydelse för Lissabonstrategin. Det viktigaste med tanke på socialpolitiken var att kommissionens förslag var fokuserat på tillväxt och sysselsättning. Socialpolitiken granskades närmast med perspektiv på främjandet av sysselsättningen. Denna omvärdering motivera136 DET SOCIALA EUROPA des i kommissionsordförandens ståndpunkt med att globalt sett är utmaningarna för Europeiska unionen – i ett vidare perspektiv den europeiska sociala modellen – förknippade uttryckligen med tillväxten och sysselsättningen. Däremot är det sociala skyddet och den hållbara utvecklingen internationellt sett på en hög nivå. Reformförslaget innehöll ytterligare åtgärder för att effektivera genomförandet av strategin och här poängterades medlemsstaternas engagemang. I mars 2005 uppdaterade Europeiska rådet Lissabonstrategin samt målsättningen och modellen för genomförandet av den. Strategins kärna skall utgöras av tillväxten och sysselsättningen, men samtidigt framhöll man betydelsen av den sociala dimensionen. Den sociala dimensionen fick dock en minskad betydelse i strategins ”överbyggande struktur” jämfört med tidigare. Den nya sociala handlingsplanen som fastställdes för åren 2005–2010 koncentrerar sig mer på genomförandet av befintliga mål än på nya initiativ. Det viktigaste av Europeiska rådets initiativ är utredningen om hållbarheten i den finansiella grunden för ”Den europeiska sociala modellen”, som skall vara klar senhösten 2005. För genomförandet av strategin uppgjordes en ny modell för åren 2005–2007. Enligt den nya modellen gör kommissionen upp en strategirapport, och utifrån denna godkänner rådet i sina olika konstellationer ”integrerade riktlinjer”, baserade på de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och den europeiska sysselsättningsstrategin. På basis av dessa riktlinjer skall medlemsstaterna sommaren och hösten 2005 utarbeta ”nationella reformprogram”. Om medlemsstaterna så vill kan de utse en nationell koordinator (dvs. en Herr eller Fru Lissabon). Samtidigt publicerar kommissionen sitt eget ”Lissabonprogram på gemenskapsnivå” om åtgärder på gemenskapsnivå för att främja tillväxt och sysselsättning. Utifrån de nationella reformprogrammen utarbetar kommissionen ett uppföljningsdokument, där den utvärderar genomförandet av de reformer som föreslås i de nationella rapporterna. Denna rapport sammanDET SOCIALA EUROPA 137 ställs första gången hösten 2006. Till sist utvärderas effekterna av den treåriga handlingsmodellen, och de nationella programmen och programmen på gemenskapsnivå förnyas. En eventuell förnyad agenda tas i bruk 2008. De integrerade riktlinjerna behandlar socialpolitiken ur ett flertal ekonomiska och sysselsättningspolitiska perspektiv. Man kan i själva verket på goda grunder hävda att socialpolitiken i dessa riktlinjer har en starkare ställning än tidigare. Eftersom Lissabonstrategin härmed fått en större socialpolitisk dimension, är det motiverat att social- och hälsovårdsministeriet i medlemsländerna och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika behandling samt kommittén för socialt skydd på EU-nivå aktivt deltar i genomförandet av Lissabonstrategin. Processen för socialt skydd står efter reformen utanför Lissabonstrategin. Resultaten av den ”matas” (feed in) dock in i de nationella reformprogrammen och programmen på gemenskapsnivå som uppgörs inom ramen för Lissabonstrategin. Kommissionen skall i slutet av 2005 ge ett meddelande om samordningen av tidtabellerna för Lissabonstrategin och processen för socialt skydd, samt om mekanismerna för överföringen av resultaten. I Finland är social- och hälsovårdsministeriet representerat i beredningen av det nationella reformprogrammet. 138 DET SOCIALA EUROPA 6. Framtiden för Europeiska unionens socialpolitik Man brukar säga att det aldrig är rätt tid för att forska i integrationen. Europeiska unionen och medlemsstaterna förändras hela tiden, och därför är alla studier delvis föråldrade redan när de kommer av trycket. Detta håller streck även nu, när vi skriver tidig vår 2005. I skrivande stund förbereder unionen bl.a. budgetramen för 2006–2013, mellantidsrapporten om Lissabonstrategin och en ny socialpolitisk handlingsplan. Unionens utvecklingspolitik är också i stöpsleven. En del av dessa projekt slutförs (kanske) innan denna bok går i tryck, andra är fortfarande på förhandlingsbordet och vissa ser ut att skjutas fram ända till Finlands ordförandeperiod (7–12/2006). På agendan finns också folkomröstningarna om ratificeringen av Europeiska unionens konstitutionella fördrag, och det är i många fall osäkert om konstitutionen blir godkänd. I folkomröstningarna sammankopplas ofta på ett intrikat sätt aktuella nationella frågor med initiativ som kommissionen redan genomfört och med de mången gång komplexa helheterna i förslaget till det konstitutionella fördraget. Folkomröstningarna kommer att överskugga all verksamhet inom unionen långt in på 2006. Å andra sidan är unionens verksamhet inom socialpolitiken i rätt stor utsträckning betingad av det som tidigare gjorts inom området. Framtida reformer kommer inte, såvitt man nu kan se, att i någon högre grad påverka de stora linjerna som behandlats i denna bok. DET SOCIALA EUROPA 139 Därför är det möjligt att kort reflektera över vilka förändringar vi inom en nära framtid kan få se på de tre områden som behandlas i denna bok. De tre mål som unionen ställer upp för sig själv i förslaget till det nya konstitutionella fördraget kan tas som utgångspunkt för bedömningen. Dessa lyder i artikel I-3 i utkastet till det konstitutionella fördraget på följande sätt: 1. Unionen skall ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd. 2. Unionen skall erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser samt en inre marknad, där det råder fri och icke snedvriden konkurrens. 3. Unionen skall verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Den skall främja vetenskapliga och tekniska framsteg. Den skall bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barns rättigheter. Den skall främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna. Den skall respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas. 4. I sina förbindelser med den övriga världen skall unionen bekräfta och främja sina värderingar och intressen. Den skall bidra till fred, säkerhet, hållbar utveckling av vår jord, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnens rättigheter, samt till strikt ef140 DET SOCIALA EUROPA terlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga. 5. Unionen skall sträva mot sina mål med lämpliga medel, beroende på de befogenheter som den tilldelas i konstitutionen. Jämfört med Nicefördraget är dessa nya mål klart ”mer socialpolitiska”. Som vi säger i inledningen till boken genomgår unionen en förändringsprocess från ett uppbyggnadsprojekt för den inre marknaden till ett projekt där den europeiska sociala modellen förnyas, där man avser att samordna målen för den ekonomiska politiken, sysselsättnings-, social- och miljöpolitiken. Den viktigaste målsättningen i detta hänseende är den tredje punkten i den ovan citerade målartikeln, där formuleringen ”på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft” strävar efter att förena målen för socialpolitiken och den ekonomiska politiken. Trots att unionen både enligt gemenskapsfördraget och enligt det framtida konstitutionella fördraget skall bedriva sin ekonomiska och monetära politik ”enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens” (artikel III-177), måste den ovan nämnda målartikeln beaktas när man bedömer den relativa betydelsen av olika mål och politikområden. Socialpolitisk befogenhet – mot ett Europa med många dimensioner Att EU utvidgats till en union med 25 medlemsländer har betytt stora utmaningar för socialpolitiken som grundar sig på gemenskapsmetoden. De institutionella skillnaderna mellan medlemsländernas socialpolitiska system i förening med medlemsländernas skillnader i levnadsstandard och i politiska kulturer begränsar i väsentlig grad användningen av befogenheten inom socialpolitiken. Det kommer att vara svårt att uppnå kvalificerad majoritet. En del av de nya medlemsstaterna har valt en (i Irland DET SOCIALA EUROPA 141 redan prövad) tillväxt- och sysselsättningsstrategi, som snarare är baserad på låga arbetskraftskostnader och arbetslivsnormer än på heltäckande sociala trygghetssystem och vedertagna arbetslivsförhållanden. En öppen inställning till kommissionens initiativ på detta område ligger inte precis i dessa länders intressen. Å andra sidan har ett flertal medlemsländer förbundit sig till en hög nivå på det sociala skyddet och försöker arbeta för detta också inom Europeiska unionen. Rumänien och Bulgarien kommer att ansluta sig till unionen 2007. Samtidigt är förhandlingarna med Kroatien på god väg. Den interna splittringen inom unionen kommer att öka och intressena blir allt mer mångfacetterade. På grund av dessa spänningar är det på lång sikt tänkbart att man i framtiden kommer att utnyttja möjligheten till ett fördjupat samarbete inom social- och hälsovårdspolitiken, vilket gemenskapsfördragets artikel 11 ger möjlighet till. I förslaget till det konstitutionella fördraget har denna artikel fått nummer I-44. Den lyder på följande sätt: 1. De medlemsstater som önskar upprätta ett fördjupat samarbete sinsemellan inom ramen för unionens icke exklusiva befogenheter kan utnyttja dess institutioner och utöva dessa befogenheter genom att tillämpa relevanta bestämmelser i konstitutionen inom de gränser och på de villkor som fastställts i denna artikel och i artiklarna III416–III-423. De fördjupade samarbetena skall syfta till att främja unionens mål, skydda dess intressen och stärka dess integrationsprocess. Samtliga medlemsstater skall när som helst kunna delta i samarbetet i enlighet med artikel III-418. 2. Det europeiska beslutet om bemyndigande av ett fördjupat samarbete skall antas av rådet som en sista utväg, om det fastställer att de mål som eftersträvas genom samarbetet inte kan uppnås inom rimlig tid av hela unionen och för142 DET SOCIALA EUROPA utsatt att minst en tredjedel av medlemsstaterna deltar i samarbetet. Rådet skall besluta i enlighet med förfarandet i artikel III-419. 3. Alla rådsmedlemmar får delta i rådets överläggningar, men endast de rådsmedlemmar som företräder medlemsstater som deltar i ett fördjupat samarbete får delta i omröstningen. Endast rösterna från de deltagande medlemsstaternas företrädare krävs för enhällighet. Social- och hälsovårdspolitiken hör till de områden som artikeln kan tillämpas på. Ett dylikt förfarande tillämpades såsom tidigare beskrivits då Storbritannien avhöll sig från samarbete i socialpolitiska frågor före 1997. Å andra sidan kan det också visa sig vara rätt besvärligt att genomföra förordningar och direktiv (de kommande europeiska lagarna och ramlagarna) i synnerhet i de länder där införandet av EU:s regelverk har uppfattats mer som att skriva lagar än att verkligen genomföra regelverket. Några medlemsländer har till exempel nyligen haft svårigheter med att genomföra direktivet mot diskriminering. Ett område där det framöver kan ske betydande socialpolitiska reformer är unionens yttre förbindelser, till de delar som de har betydelse för social- och hälsovårdspolitiken. I den här boken har vi begränsat oss endast till unionens interna befogenhetsområden. Men det finns ett flertal områden inom unionens yttre förbindelser som är av socialpolitisk betydelse. Sådana är t.ex. sammankopplingen av handelspolitiken med genomförandet av internationella arbetsnormer och politiken för en hållbar utveckling. Inom den egentliga utvecklingspolitiken pågår dessutom en intressant övergång till ett budgetbaserat stöd, vilket i sin tur kopplas ihop med gemensamt överenskomna utvecklingsmål. DET SOCIALA EUROPA 143 I många fall flyttar denna nya approach på utvecklingspolitiken tyngdpunkten från projekt till att utveckla institutionella mönster för politiken. Denna nya strategiska ram öppnar en möjlighet för nya samarbetsmodeller dels i medlemsländerna mellan utrikes- och socialministerierna och dels i unionen mellan generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter och de generaldirektorat som svarar för de yttre förbindelserna. På global nivå ger de samtidigt en möjlighet att effektivera samarbetet mellan regionala grupperingar. Den inre marknaden och den sociala tryggheten – hot och möjligheter Vid sammanjämkningen av den inre marknaden och den sociala tryggheten har man under senare år utgått från den inre marknaden. Europeiska gemenskapernas domstol har i sin rättspraxis i flera fall klargjort balansen mellan den sociala trygghet som anknyter till den fria rörligheten för tjänster och varor och den som hör till den nationella befogenheten. Även om domstolen i de flesta fall i sina beslut har gynnat genomförandet av den inre marknaden, har den också ställt upp gränser för marknaden och konkurrenslagstiftningen. Samtidigt har frågan om de allmännyttiga tjänsterna aktualiserats inom unionen. (Förslaget att ändra den rättsliga grunden i anslutning till detta tema har behandlats i ett tidigare avsnitt). Detta begrepp definierar gränssnittet mellan ”solidariteten” och marknaden i unionen genom att framhäva betydelsen av ”funktioner” som olika organisationer utövar. Avsikten är att avgränsa hur den inre marknaden och regelverket om konkurrensen kan tillämpas i frågor som enligt medlemsstaternas uppfattning mer har att göra med den sociala tryggheten och det solidariska ansvaret än med marknaden. Utgångspunkten är att ingen strukturell sektor – kommunerna, staten eller den tredje sektorn – hör till det allmännyttiga. I varje enskilt fall skall man skilt bedöma verksamhetens mål och de för- och nackdelar som 144 DET SOCIALA EUROPA en utestängning av konkurrensen har för folkhälsan, samhällsfreden, de sociala målen osv. I sin nuvarande form och enligt dagens rättspraxis skyddar begreppet allmännytta förutom den sociala tryggheten också monopol som Penningautomatföreningen, Veikkaus och Alko. Den avgörande strategin med tanke på samstämmigheten mellan den inre marknaden och den sociala tryggheten finns i det kommande konstitutionella fördragets del tre. I början av denna del uppräknas en mängd frågor som skall beaktas i all politik inom unionen. Tidigare skulle bl.a. en hållbar utveckling och jämställdhet mellan könen konsekvent beaktas i all politik. I förslaget till det konstitutionella fördraget har man lagt till socialpolitiken. I ifrågavarande artikel III-117, som redan tidigare presenterats, uttrycks detta så här: Vid fastställandet och genomförandet av den politik och den verksamhet som avses i denna del skall unionen beakta de krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög hälsoskyddsnivå för människor. Det återstår att se hur denna nya strategi kommer att påverka tillämpningen av regelverket om den inre marknaden och konkurrensen inom social- och hälsovårdspolitiken. Strategins faktiska betydelse avgörs i sista hand av Europeiska gemenskapernas domstols kumulativa rättspraxis. Hittills finns det inga bevis på att de övergripande målen gällande jämställdhet och en hållbar utveckling skulle ha haft någon större betydelse för utformningen av regelverket om den inre marknaden och konkurrensen. I princip kan de ha en avgörande betydelse vid olika avgöranden. Strategin syftar i alla fall uttryckligen till att förstärka medlemsstaternas förmåga att planera sin social- och hälsovårdspolitik och organisera den såsom de vill, och till att styra unionens verksamhet mot en mer helhetsbetonad granskDET SOCIALA EUROPA 145 ning och konsekvensanalys av de olika politikområdena. Processen för socialt skydd – en potentiell möjlighet Utifrån vad som ovan sagts är processen för socialt skydd det delområde inom Europeiska unionens socialpolitik som troligast kommer att främja ett större engagemang än tidigare i den europeiska sociala modellen och i heltäckande välfärdsstater. Förslaget till konstitutionellt fördrag innehåller en rättslig grund för Lissabonstrategin. Texten i artikel I-15 som behandlar ämnet lyder på följande sätt: Samordning av den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken 1. Medlemsstaterna skall samordna sin ekonomiska politik inom unionen. Ministerrådet skall anta åtgärder i detta syfte, särskilt de allmänna riktlinjerna för denna politik. Särskilda bestämmelser skall tillämpas på de medlemsstater som har euron som valuta. 2. Unionen skall vidta åtgärder för att säkerställa samordningen av medlemsstaternas sysselsättningspolitik, särskilt genom att ange riktlinjer för denna politik. 3. Unionen får ta initiativ för att säkerställa samordningen av medlemsstaternas socialpolitik. Den öppna samordningsmetoden nämns inte som sådan i förslaget till konstitutionellt fördrag som ett av unionens arbetsredskap. Men ett instrument liknande denna metod omnämns dock såväl i artiklarna om socialpolitiken som om folkhälsan. Till exempel i artikel III-213, som anknyter till socialpolitiken. I detta syfte skall kommissionen i nära kontakt med med146 DET SOCIALA EUROPA lemsstaterna företa utredningar, avge yttranden och organisera samråd både om problem som uppstår på det nationella planet och problem som berör internationella organisationer, särskilt genom initiativ med syftet att ange riktlinjer och indikatorer, organisera utbytet av bästa metoder och utforma de delar som behövs för periodisk övervakning och utvärdering. Europaparlamentet skall informeras fullt ut. Metoden för den öppna samordningen ingår i den del som utmärkts med fet stil. Artiklarna I-15:s och III-213:s faktiska betydelse beror i hög grad på två saker. För det första är det viktigt att processen för socialt skydd anpassas till processerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken, vilka redan nu behandlar socialpolitiska frågor, så att de synpunkter som dessa processer för fram kan ”balanseras” med socialpolitiska infallsvinklar. Detta förutsätter förutom att strategierna beaktas simultant också ett systematiskt samarbete mellan de olika kommittéerna för att utarbeta och genomföra målen. För det andra måste medlemsländerna kunna omfatta varandras bästa metoder som en del av sin egen politik. Under senare år har det investerats stora summor i utvecklingen av inlärningsprocessen. Åtgärdsprogrammet Progress, vilket som bäst utarbetas och som behandlar sysselsättning, jämställdhet, diskriminering, socialpolitik och utstötning, erbjuder när det genomförs en betydande finansiering för denna process. (Dess slutliga budget är beroende av förhandlingarna 2005–2006 om unionens finansiering). Oklart är hur de riktlinjer och resultat som framkommit i undersökningar och utredningar kan integreras i medlemsstaternas politikprogram. Europeisk social trygghet – ett villkor för nationell social trygghet? I sista hand bygger Europeiska unionens socialpolitik både på strategier på EU-nivå och på val som medlemsstaterna gör. SoDET SOCIALA EUROPA 147 cialpolitiken europeiseras som en dialog mellan dessa två processer. Framöver måste socialpolitiken granskas allt mer inom en europeisk ram. Finlands socialpolitik är alltså ”EU-Finlands socialpolitik”. Hur europeiseringen påverkar den finländska socialpolitiken beror således i mångt och mycket på vilka strategiska beslut Finland fattar. Hittills har Finland inte föregripit utvecklingen inom detta område i någon större grad. Detta har också riksdagens socialoch hälsovårdsutskott nyligen uppmärksammat i sitt utlåtande om unionens socialpolitiska åtgärdsprogram: Utskottet anser att Finland borde understryka social- och hälsovårdspolitiken när unionsåtgärder bereds. Enligt utredning till utskottet påverkas regeringens ståndpunkter såväl innehållsligt som kvalitativt rätt så ofta av att beredningen i regeringen sker med hänsyn till att ärendet brådskar. Tidtabellen begränsar också möjligheterna att höra olika grupper under beredningen. Utskottet finner det viktigt att regeringen försöker påverka tidtabellerna för att det ska vara möjligt att sätta sig in i frågorna innan nationella ståndpunkter utformas. (ShUU 5/2005) Denna ståndpunkt innebär en förändring jämfört med riksdagens social- och hälsovårdsutskotts tidigare inställning, som präglats av återhållsamhet. Allt oftare framförs på olika håll att ett starkt socialt Europa är ett villkor för en nationell socialpolitik. Med hjälp av den skapar och upprätthåller man rörelsefriheten för en nationell socialpolitik. För det andra hör man också allt oftare att processerna som anknyter till europeiseringen skall utnyttjas maximalt vid planeringen av den nationella politiken. För det tredje har forskning med anknytning till europeiseringen ökat betydligt på sistone, och finländarnas ”förståelse” för dessa frågor håller på att öka betydligt. Detta möjliggör en politik baserad på en bättre faktagrund än tidigare. På det hela taget främjar dessa faktorer ett aktivare deltagande i de europeiska processerna och ett mer 148 DET SOCIALA EUROPA Litteratur Även i Finland har det skrivits ganska mycket om Europeiska unionens sociala dimension. De monografier som finns uppräknade nedan har rätt omfattande källhänvisningar som hjälper läsaren att få tag på material för fortsatta studier. Några helt uppdaterade verk finns inte för närvarande, eftersom forskarna väntar på verkställigheten av konstitutionen, vilken som bäst är föremål för ratificering. Inom vissa områden, bland annat unionens utvecklingspolitik och invandrarpolitik, har det hittills forskats ganska lite. Tidskriften Yhteiskuntapolitiikka, som ges ut av Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården (Stakes), och Sosiaalipolittiinen yhdistys tidskrift Janus publicerar regelbundet vetenskapliga artiklar som genomgått kollegial utvärdering om Europeiska unionens sociala dimension. Olika slag av lärdomsprov och avhandlingar är även under arbete inom social- och samhällspolitik, ekonomi, politik (politologi), förvaltningsvetenskaper och sociologi. Kari, Matti: Sosiaalinen Eurooppa ja Suomi - EU:n sosiaalipolitiikka Suomen näkökulmasta. Atena/Sitra, Juva 1997. Kari, Matti & Johannes Pakaslahti: EU-Suomen sosiaaliturvajärjestelmä. Suomen vakuutusalan koulutus ja kustannus Oy, Helsinki 2003. Kari, Matti & Julia Kiuru & Reino Kontiokorpi & Seija Lehtonen & Timo Hakala: Suomen työeläkejärjestelmä EU:ssa. Suomen vakuutusalan koulutus ja kustannus Oy, Helsinki 2004. Nieminen, Liisa: Eurooppalainen sosiaalioikeus. Lakimiesliiton kustannus, Helsinki 1998. Pakaslahti, Johannes: Euroopan sosiaalisen mallin aineksia. Gaudeamus, Helsinki 2001. Raunio, Tapio & Matti Wiberg (toim.): EU ja Suomi – Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita, Helsinki 2000. DET SOCIALA EUROPA 149 Raunio, Tapio & Juho Saari (toim.): Eurooppalaistuminen – Suomen sopeutuminen Euroopan integraatioon, 1995-2005. Gaudemus, Helsinki 2006 [utges inom kort]. Saari, Juho (toim.) Euroopan sosiaalinen malli, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki 2002. Saari, Juho: Uusi aikakausi – Yhdentyvä Eurooppa ja sosiaalipolitiikka. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki 2003. De viktigaste webbplatserna På följande webbplatser finns ytterligare information om den europeiska integrationen och dess sociala dimension. Kommissionens webbsidor: http://europa.eu.int/index_sv.htm Kommissionens handlingar: http://europa.eu.int/eur-lex/sv/search/search_dpi.html http://europa.eu.int/eur-lex/lex/sv/prep/index.htm Konventets handlingar: http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=SV Rådets webbsidor: http://ue.eu.int/sv/summ.htm Europeiska fonden för förbättringen av levnads- och arbetsvillkor http://www.eurofound.eu.int/ Aktuell information om Europeiska unionens sociala dimension finns också på nätverket eusos webbplats: http://www.stakes.info/euso/. 150 DET SOCIALA EUROPA EUROOPPA-TIEDOTUS EUROPAINFORMATIONEN