2010-10-25
Dnr 23884/2010
Avdelningen för Kunskapsstyrning
Vägledning
Ola Florin
Regeringskansliet
Justitiedepartementet
103 33 Stockholm
Socialstyrelsens yttrande över betänkandet Förbud mot
köp av sexuell tjänst – en utvärdering 1999-2008 (SOU
2010:49)
Sammanfattning
• Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att ett fortsatt och
uthålligt socialt arbete i förhållande till prostitution är nödvändigt samt att det inom berörda verksamheter föreligger utvecklingsbehov vad gäller kunskap, kompetens och metoder.
• Socialstyrelsen avstyrker förslaget att inrätta ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel. Myndigheten anser
att förutsättningar och möjliga åtgärder för att uppnå syftena
bakom förslaget behöver utredas i sig, dvs. utan att ett tvärsektoriellt centrum betraktas som en på förhand given lösning.
• Socialstyrelsen välkomnar klargörandet att personer som tillhandahållit sexuella tjänster i det enskilda fallet kan vara att
anse som målsägande.
• Utredningen har i otillräcklig grad beaktat förhållandet mellan
förbudet mot köp av sexuell tjänst och de sociala insatser som
förbudet är ett komplement till.
• Utredningen har i otillräcklig grad undersökt vilken inverkan
förbudet har haft på situationen för dem som säljer sexuella
tjänster.
• Socialstyrelsen anser att betänkandet innehåller brister vad gäller begreppsanvändning, analys samt val av källor och metoder.
Enligt myndigheten drar utredningen mer långtgående slutsatser
om förbudets effekter 1999-2008 än det empiriska underlaget
tillåter.
Inledning
Socialstyrelsen kommenterar främst aspekter av betänkandet som rör
myndighetens ansvarsområden och slutsatserna om effekterna av förbudet mot köp av sexuell tjänst 1999-2008. Mot bakgrund av myndighetens uppdrag att enligt prop. 1997/98:55 Kvinnofrid fortlöpande följa
och samla kunskap om prostitutionens omfattning och utveckling, konstaterar Socialstyrelsen att utredningen har haft en utomordentligt
SOCIALSTYRELSEN
106 30 Stockholm
Telefon 075-247 30 00
[email protected]
www.socialstyrelsen.se
Fax 075-247 32 52
Org nr 202100-0555
Plusgiro 15616-6
1(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
vansklig uppgift. Till problemen hör avsaknaden av data som är väsentliga för möjligheten att utvärdera effekter av förbudet, t.ex. dokumentation av antalet handlingar som motsvarar tidigare och nuvarande brottsbeskrivningar under en viss period före det att lagen (1998:408) om
förbud mot köp av sexuella tjänster trädde i kraft den 1 januari 1999.
Socialstyrelsen instämmer i utredningens uppfattning att delar av prostitutionen är svåra att kartlägga och att det framstår som mycket osäkert att bedöma dess totala omfattning i Sverige. Inte minst genom
översynen av hur förbudet har tillämpats ger utredningen ett viktigt
bidrag till det fortsatta arbetet i dessa frågor. I det följande anger Socialstyrelsen några områden där utredningens resultat och slutsatser ytterligare kan behöva analyseras och kompletteras.
Allmänt
Med fullt beaktande av uppgiftens svårighetsgrad finner Socialstyrelsen
betänkandet bitvis motsägelsefullt och oklart. Utredningen definierar
inte uttryckligen begreppet prostitution. Med detta begrepp, som enligt
regeringen utmärks av vaghet (prop. 2004/05:45, s. 105), verkar man
emellanåt åsyfta enbart exponerade former av de handlingar som är
straffbelagda. Såtillvida avviker utredningen från den definition av prostitution som är implicit i 6 kap. 11§ Brottsbalken (BrB). I betänkandet
används uttryck som kan avse säljare eller köpare av sexuella tjänster
eller både och utan att detta preciseras. Utan förklaring hänvisar utredningen ibland till vissa uppgifter och källor och inte till andra.
Utredningen drar genomgående slutsatsen att förbudet har haft en viss
avsedd effekt även i fall där uppgifter saknas som entydigt talar för en
sådan slutsats.
Enligt prop. 1997/98:55 (s.105) kan en kriminalisering inte utgöra annat än ett komplement i arbetet att minska prostitutionen och inte på
något vis ersätta de sociala insatserna. Därför hade det varit värdefullt
om utredningen bl.a. behandlat frågan om vilken inverkan sociala insatser specifikt kan ha haft på förekomst av köp och försäljning av sexuell
tjänst i relation till förbudet och vilka konsekvenser den föreslagna höjningen av straffmaximum kan tänkas ha för genomförandet av sådana
insatser.
Beträffande egna undersökningar har utredningen valt att i huvudsak
inskränka sig till polis, åklagare och domstolar (s. 60). Man nämner att
frågor om problematiken bakom prostitutionen och de sammansatta
hjälpbehov som personer i prostitution har är alldeles för komplexa för
att beröras inom ramen för arbetet. (s. 64, fotnot 2) Socialstyrelsen menar att betänkandet ändå innehåller bedömningar och förslag för vilka
just kunskap om bakomliggande problematik och behov borde vara
högst relevant. Detta gäller t.ex. möjligheten att värdera vilken betydel-
2(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
se förbudet har haft för dem som säljer sexuella tjänster, dvs. en fråga
som utredningen särskilt skulle undersöka enligt kommittédirektivet
(dir. 2008:44, s.7). Enligt utredningen har dessa personer på det individuella planet den säkraste kunskapen om prostitutionens förändring och
förbudets eventuella effekter. (s. 105-106) Via enkät har synpunkter
enbart hämtats in från två nätverk för personer som har tillhandahållit
eller tillhandahåller både sådana tjänster för vilka betalning är straffbelagd och sådana tjänster för vilka betalning är tillåten, t.ex. striptease.
Endast 14 personer har besvarat enkäten.
Socialstyrelsen vill uppmärksamma att personer som ingår en tillfällig
sexuell förbindelse med den som gör sig skyldig till brott mot 6 kap.
11§ BrB, utgör en heterogen kategori. Den omfattar personer som i
olika fora, t.ex. Socialstyrelsens Kännedom om prostitution 2007, uppger att de med pengar som viktig drivkraft säljer sex i egen regi, är fria
från missbruk och inte upplever psykisk ohälsa. Till samma övergripande kategori hör även de 88 missbruksklienter som under 2001-2008
har uppgett inkomst av prostitution de senaste 30 dagarna i de s.k. ASIintervjuer som används i minst 200 kommuner. I jämförelse med övriga
respondenter utmärks denna grupp av tungt narkotikamissbruk, brottslighet, beroende av försörjningsstöd, betydande psykisk ohälsa och
brister i kontakten med samhällets stödorgan vad gäller behandling för
olika problem. (Kartläggning av missbrukare som fått pengar från prostitution, Institutet för klinisk psykologi, Umeå 2010) Vidare kan sexuella tjänster tillhandahållas i skiftande omfattning över tid, med och
utan mellanhänder och av personer som identifierar sig som ”sexarbetare”, ”prostituerade” eller ingetdera. Dessa personer kan avsevärt skilja
sig åt i fråga om intresse och möjligheter att på denna grund samarbeta,
organisera sig och delta i offentlig debatt.
3. Bakgrund och gällande rätt m.m.
3.8.2 Sociala insatser riktade till personer som utnyttjas i prostitution
och som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål
Socialstyrelsen vill tillägga att ”nolltolerans” och ”skadereduktion” är
inriktningar som inte behöver utesluta varandra. Ett övergripande syfte
att ge människor möjlighet att upphöra att sälja eller köpa sexuella
tjänster står inte nödvändigtvis i motsättning till att hjälpa dem att
skydda sig mot skaderisker. Med stöd i socialtjänstlagen (2001:453,
SoL) och smittskyddslagen (2004:168) är det t.ex. fullt möjligt att dela
ut kondomer, glidmedel och överfallslarm till personer som säljer sex
respektive kondomer till personer som köper sex då avsikten är att förebygga smittspridning eller på annat sätt förebygga skada. Endast 18,5
procent av sexsäljande missbrukare 2009 uppgav att de använde kon-
3(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
dom vid senaste samlag enligt Sveriges rapport (2010) till UNAIDS,
FN:s särskilda organ för hiv-aidsfrågor.
4. Prostitution i Sverige 1999-2008
I avsnitten 4.3.3 till 4.3.5 framhåller utredningen att det saknas uppgifter som visar att prostitutionen totalt sett har ökat med en viss kontaktväg eller på en viss arena. Socialstyrelsen menar att det omvända också
gäller, dvs. att det saknas tillräckliga uppgifter för att styrka att prostitutionen totalt sett inte har ökat i dessa sammanhang.
4.3.6 Andra kontaktvägar i inomhusprostitutionen
Utredningen konstaterar att det saknas närmare uppgifter om omfattningen av prostitution som inte förutsätter exponering utåt för kontakt
med kunderna. Man hänvisar till vissa koppleri- och människohandelsärenden i vilka mindre nätverk av köpare har gjort gemensamma beställningar från mellanhänder. Utredningen pekar även på byten av
sexuella tjänster mot t.ex. droger, mat och husrum i socialt utsatta miljöer samt ungdomars kontakt med sexköpare genom bekanta. Enligt
Socialstyrelsen kan det inte uteslutas att sexuella tjänster utan extern
marknadsföring byts mot materiella och andra förmåner i strid med
förbudet 6 kap. 11§ BrB i fler sammanhang än de ovan nämnda. Den
yttre exponeringens betydelse för vad som överhuvudtaget identifieras
som prostitution diskuteras av kriminologerna Pettersson och Tiby
(2003) som utredningen hänvisar till på ett annat ställe i betänkandet (s.
60, fotnot 5).
Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att kunskap om mer dolda prostitutionsformer i stor utsträckning är beroende av vilka resurser
som avsätts, prostitutionsgruppernas uppsökande verksamhet och polisens spaningsverksamhet. Socialstyrelsen vill tillägga att kunskapen
också är beroende av allmänhetens och berörda yrkesgruppers förståelse av vilka handlingar som är straffbelagda enligt 6 kap. 11§ BrB och
enskildas benägenhet att anmäla sådana handlingar. Medan endast tre
av Sveriges 290 kommuner har riktad socialtjänstverksamhet för personer som säljer och köper sexuella tjänster har brott mot förbudet anmälts och lagförts i flera kommuner. I Socialstyrelsens senaste rapport
(2008) uppger 49 kommuner att de vet att prostitution förekommer
lokalt. En aktuell kartläggning av socialtjänst, hälso- och sjukvård samt
ungdomsmottagningar i 16 kommuner vittnar bl.a. om bristande samsyn kring vad prostitution betyder, att klienter sällan tillfrågas om erfarenhet av att sälja sex och okunskap om både företeelsen och gällande
rätt. Några intervjupersoner trodde t.ex. att det är olagligt att sälja sex i
Sverige. (Verksamhetskartläggning prostitution och människohandel
för sexuella ändamål, Socialstyrelsen 2010)
4(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
4.3.11 Sammanfattning och slutsatser
Utredningen motiverar delvis sin slutsats att prostitutionen totalt sett
inte har ökat i Sverige med att det är osannolikt att det skulle finnas
någon omfattande prostitution som är helt okänd då prostitutionsverksamhet ”typiskt sett” är beroende av att visa upp sig på något sätt för att
komma i kontakt med kunderna. (s. 120) I denna del glider utredningen
ifrån den prostitutionsdefinition som är implicit i förbudet mot köp av
sexuell tjänst. Förbudet inskränker sig alltså inte till exponerade former
av sexköp och utredningen har enligt ovan konstaterat att kunskap om
mindre exponerade former är beroende av offentliga insatser som i
dagsläget är begränsade.
4.6.4 De utnyttjade personernas syn på kriminaliseringen
Utredningen menar att det är tydligt, och framstår som logiskt, att de
som tagit sig ur prostitutionen är positiva till kriminaliseringen medan
de som alltjämt utnyttjas i prostitutionen är kritiska mot förbudet.
(s.129) Enligt Socialstyrelsen är det svårt att understödja denna slutsats
då omständigheterna kring samtliga brott mot förbudet inte är kända.
Det förefaller inte rimligt att personer som tillhandahåller sexuella
tjänster under tvång och utnyttjande av tredje part nödvändigtvis skulle
vara negativt inställda till förbudet. Det kan heller inte uteslutas att vissa personer som tillhandahåller sexuella tjänster är likgiltiga till förbudet eller att de kan vara negativa både till prostitution som företeelse
och till straffrättsliga åtgärder som problemlösning.
Enligt utredningen måste de negativa effekter av förbudet som uppgivits av ett antal sexsäljare såsom ett förstärkt socialt stigma, upplevelser
av att bli jagad av polisen och omyndigförklarad, närmast beskrivas
som positiva utifrån perspektivet att syftet med lagen är att bekämpa
prostitutionen. (s.130) Socialstyrelsen delar inte denna uppfattning då
personer som tillhandahåller sexuella tjänster på olika grunder kan vara
mycket utsatta och förbudet är ett komplement till sociala insatser. För
sådana insatser utgör bl.a. SoL en central lagstiftning enligt vilken socialtjänstens verksamhet ska bygga på frivillighet och respekt för människornas självbestämmande och integritet.
5. En jämförelse med situationen i några andra länder
5.4.3 Gatuprostitutionen har ökat i Norge och Danmark men inte i Sverige
Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att kunskapen om gatuprostitutionens omfattning är större än den rörande annan prostitution
men vill tillägga att även uppskattningar av gatuprostitution kan vara
behäftade med osäkerhet. De uppgifter som KFUK:s härbärge Reden
Köpenhamn under perioden lämnade som underlag för danska Service-
5(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
styrelsens uppskattningar har efter kritik debatterats i folketinget 20092010. Kritiken handlade om att besök under olika år har slagits samman
i redovisningen av det årliga antalet besökare, att besökare har dubbelregistrerats och att samtliga besökare schablonmässigt har antagits sälja
sex. Socialministeriet har sedermera gett det nationella forskningscentret för välfärd i uppdrag att kartlägga prostitutionen i Danmark om vilken centret menar att helt basala fakta saknas.
5.4.6 Ökad prostitution totalt sett men inte i Sverige
Utredningen återger här uppskattningar av antalet ”personer i prostitution” med vilket man avser enbart personer som säljer sex. Socialstyrelsen vill påpeka att det bl.a. för mängdberäkningar av sexköp är viktigt
att beakta att personer kan sälja sexuella tjänster i olika omfattning under olika perioder och med olika antal köpare. Av utredningen framgår
inte om det förekommer uppgifter från Danmark och Norge om ett förändrat antal svenskar som sålt eller köpt sexuella tjänster i dessa länder
1999-2008. Denna fråga är relevant vid en bedömning av effekterna av
det svenska förbudet.
5.7.3 Tio gånger fler prostituerade i Nederländerna än i Sverige
Utredningen påpekar att det är svårt att bedöma antalet prostituerade i
Nederländerna och att närmare beräkningar saknas men antyder genom
rubriken att antalet i detta land är tio gånger större än i Sverige. För att
understryka osäkerheten i detta antagande kan nämnas att pågående
forskning vid Leidens universitet, som utgår ifrån identifiering av lokaler för sexförsäljning, preliminärt bedömer att antalet sexsäljare är i
ungefär samma storleksordning som den skattning utredningen gör för
Sverige.
7. Överväganden och förslag
7.1.2 Förbudet har haft avsedd effekt
Utredningen betraktar det som rimligt att anta att prostitutionen skulle
ha ökat i Sverige utan förbudet mot köp av sexuell tjänst bl.a. utifrån
bedömningar att prostitutionen i Norge och Danmark har ökat 19992008. Även här kan hänsyn tas till de skillnader mellan länderna i närliggande lagstiftning och rättstillämpning som utredningen redogör för i
avsnitt 5.3. Om det stämmer att antalet sexköp enligt 6 kap. 11 § BrB
har minskat i Sverige i förhållande till motsvarande handlingar i Danmark skulle t.ex. olikheter i kopplerilagstiftningen kunna vara en bidragande orsak. I Danmark är det tillåtet att marknadsföra försäljning av
sexuella tjänster och att främja sådan försäljning genom lokaluthyrning
för ändamålet. I Sverige har uppklarade brott mot sexköpsförbudet till
betydande del varit resultatet av spaningar inriktade på brott med högre
straffvärde såsom koppleri. För att genom jämförelser med andra länder
6(7)
SOCIALSTYRELSEN
2010-10-25
Dnr 23884/2010
säkert kunna dra slutsatsen att just förbudet mot köp av sexuell tjänst
har påverkat prostitutionens omfattning i Sverige, är det alltså nödvändigt att beakta samtliga faktorer som påverkar prostitutionens omfattning i de länder som jämförs.
7.2.2 Ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel bör
inrättas
Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att ett fortsatt och uthålligt socialt arbete i förhållande till prostitution är nödvändigt (7.2.1)
samt att det på alla berörda verksamhetsområden föreligger utvecklingsbehov vad gäller kunskap, kompetens och metoder. Emellertid är
det inte säkert att inrättandet av ett nationellt centrum mot prostitution
och människohandel löser samtliga de problem som förslaget syftar till
att hantera. Det finns också en risk att ett tvärsektoriellt centrum hamnar vid sidan av övrig verksamhet hos de myndigheter det representerar. Utredningen föreslår att uppbyggnaden och organisationsformen
för ett centrum bör utredas i särskild ordning. Socialstyrelsen anser att
förutsättningar och åtgärder för att uppnå syftena bakom förslaget som
ett första steg behöver utredas i sig. Socialstyrelsens ansvar och uppgifter rörande socialtjänst, hälso- och sjukvård, hälsoskydd, smittskydd
och epidemiologi innebär att myndigheten bör ha en central roll i framtida initiativ att på nationell nivå förbättra vård och omsorg för personer
som tillhandahåller eller köper sexuella tjänster.
7.2.4 Den som utnyttjas i prostitution kan vara att anse som målsägande
Utredningen klargör att den person som har tillhandahållit sexuella
tjänster enligt 6 kap. 11 § BrB i det enskilda fallet kan vara att anse
som målsägande. Socialstyrelsen välkomnar detta klargörande som kan
komma att ge vägledning beträffande personers möjlighet att betraktas
som brottsoffer enligt 5 kap. 11 § SoL i kraft av att tillhandahålla - eller
ha tillhandahållit - sexuella tjänster.
Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektören Lars-Erik
Holm. I den slutliga handläggningen har överdirektören Håkan Ceder
samt avdelningscheferna Anders Tegnell och Anders Printz deltagit.
Utredaren Ola Florin har varit föredragande.
SOCIALSTYRELSEN
Lars-Erik Holm
Ola Florin
7(7)
