Knut Kroepelien
Näringspolitisk/juridisk rådgiver
Energi Norge
Näringslivets hus
Middelthunsgt. 27
0875 Oslo
Norge
[email protected]
Stockholm, den 26 juni 2014
Ärende: 25082054
PROMEMORIA
RÄTTSUTREDNING ANGÅENDE STÖD TILL PRODUKTION AV VINDKRAFT I SVERIGE
I – UPPDRAG OCH SLUTSATSER
Energi Norge har vänt sig till Advokatfirman Öberg & Associés AB (”Öberg & Associés”) för att få utrett
om bestämmelsen i 11 kap. 2 § första punkten i lagen (1994:1776) om skatt på energi (”energiskattelagen”)
är förenlig med bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens
funktionssätt (”FEUF”). Bestämmelsen föreskriver att elektrisk kraft inte är skattepliktig om den framställts i
Sverige i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft
(”skattebefrielsen”). Mina slutsatser är följande.
Skattebefrielsen uppfyller samtliga kriterier för att utgöra statligt stöd i den mening som avses i
artikel 107.1 FEUF. Skattebefrielsen omfattar enheter som utövar ekonomisk verksamhet i
statsstödsrättslig mening, skattebefrielsen innebär en ekonomisk fördel, är selektiv, finansieras med
statliga medel och kan tillskrivas staten, samt snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och
påverkar samhandeln.
2(25)
Skattebefrielsen omfattas inte av kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse.1
Skattebefrielsen
har
enligt
uppgift
från
Näringsdepartementet,
efter
samråd
med
Finansdepartementet, inte anmälts till Europeiska kommissionen (”kommissionen”). Näringsdepartementet uppger som förklaring att undantaget infördes år 1994 och därför är ett s.k. befintligt stöd
som inte omfattas av EU:s statsstödsregler.
Jag instämmer inte i bedömningen att skattebefrielsen är ett befintligt stöd som inte omfattas av EU:s
statsstödsregler. Tvärtemot utgör skattebefrielsen en åtgärd som omfattades av 2001 års riktlinjer för
statligt stöd till skydd för miljön. Skattebefrielsen borde således ha anpassats till riktlinjerna år 2001
och/eller anmälts till kommissionen.
Skattebefrielsen står inte i strid mot med det s.k. energiskattedirektivet,2 som föreskriver att
medlemsstaterna får tillämpa dels differentierade skattesatser mellan yrkesmässig och ickeyrkesmässig användning av energiprodukter och elektricitet, dels skattebefrielse eller nedsättningar
vad gäller elektricitet från bl.a. sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme. Att skattebefrielsen
eventuellt är förenlig med energiskattedirektivet innebär emellertid inte att ordningen också är
förenlig med statsstödsreglerna. Energiskattedirektivet föreskriver uttryckligen att ordningar som
utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen i enlighet med statsstödsreglerna.
Skattebefrielsen omfattas enligt min bedömning inte av någon möjlighet för undantag enligt
kommissionens nya allmänna gruppundantagsförordning.3
Skattebefrielsen omfattas inte av några av de möjligheter för undantag som uttryckligen anges i
kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi4 och det är därför mycket
1
Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108
i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, EUT L 352, s. 1.
2
Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av
energiprodukter och elektricitet, EGT L 283, s. 51. Direktivet har inte införlivats i EES-avtalet, trots att dess rubrik
anger att det är relevant för EES.
3
Antagen den 21 maj 2014. Ännu inte tillgänglig på svenska. Se:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/gber_regulation_sv.pdf
4
Antagna den 9 april 2014. Någon svensk version finns ännu inte. Tillgängliga på:
http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/eeag_en.pdf
3(25)
tveksamt – eller rättare sagt osannolikt – att kommissionen skulle godkänna skattebefrielsen i dess
nuvarande form även om svenska regeringen skulle välja att anmäla den till kommissionen.
II – ENERGISKATTELAGEN
Skattebefrielsen i 11 kap. 2 § första punkten i energiskattelagen
11 kap. 2 § första och andra punkten energiskattelagen har följande lydelse:
Elektrisk kraft är inte skattepliktig om den
1. framställts i Sverige i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar
elektrisk kraft,
2. i annat fall framställts i Sverige av en producent som förfogar över en installerad
generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt och som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft,
Bakgrunden till bestämmelsen är en ändring som infördes i tidigare lagstiftning, lag (1957:262) om allmän
energiskatt.5 I samband med att bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i den lagen och den tidigare
effektgränsen för vindkraftverk togs bort, slog skatteutskottet fast att
Av administrativa skäl har emellertid egenförbrukning hos mindre producenter undantagits
från skatt … Utskottet vill inledningsvis framhålla att det undantag som i dag gäller för små
kraftverk är motiverat av administrativa skäl och således inte avsett att utgöra en allmän
stimulans för de mindre kraftverken. Den särskilda effektgränsen för vindkraftverk motiveras
med den lägre tillgänglighet som gäller för dessa.6 (min kursivering)
Att slopa effektgränsen för vindkraftverk syftade till att komplettera den då gällande s.k. ”miljöbonusen” för
att minska administrativa svårigheter vid gränsdragningen för beskattning för mindre producenter. När
energiskattelagen infördes, motiverades undantaget från beskattning i 11 kap 2 § första punkten på följande
sätt:7
5
SOU 2013:46, s. 177f.
Effektgränsen var 500 kW. Bet. 1993/94: SkU34.
7
Prop. 1994/95:54, s. 137.
6
4(25)
Vindkraftverk
I 2 § 1 finns en bestämmelse, som riksdagen under våren 1994 beslutat införa i 2 § f lagen om
allmän energiskatt. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 1994 (bet. 1993/1994:SkU34, rskr.
1993/94:297, SFS 1994:328). Bestämmelsen innebär en generell skattefrihet för
vindkraftsproducerad elkraft, oavsett kraftverkets generatoreffekt, i de fall då producenten inte
yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft.
Små kraftverk
2 § 2 rör elkraft som framställts i andra små kraftverk än vindkraftverk.
Av de ursprungliga uttalandena i 1993/94 års betänkande från skatteutskottet (SkU) betonas att undantaget
från beskattning endast gäller el som producenten själv förbrukar.8
Värdet av skattebefrielsen har ökat väsentligt sedan befrielsen infördes i takt med att successiva höjningar av
energiskatten för el beslutats av riksdagen från 8,8 öre per kWh 1994 till idag 29,3 öre per kWh (i vissa
kommuner i norra Sverige 19,4 öre/kWh). De successiva höjningarna av energiskatten för el har motiverats
av
både
fiskala
skäl
och
miljöskäl.
I
samband
med
genomförandet
av
det
s.k.
energieffektiviseringsdirektivet9 i Sverige konstaterades att energiskatten höjer energipriserna och därmed
ger incitament för energibesparande åtgärder och därmed utgör en del av genomförandet av artikel 7 i
nämnda direktiv.10
Skattebefrielsen omfattar idag särskilt kommuner och fastighetsbolag som i kombination med värmepumpar
använder vindkraften till uppvärmningsändamål. Svenska myndigheter har inte kartlagt omfattningen av
ordningen i detalj, men den uppskattas att uppgå till 100-200 MWh per år. Detta är en betydande del av de
26,4 TWh som förväntas byggas ut inom ramen för det svensk/norska elcertifikatssystemet fram till år 2020.
Enligt uppskattningar i SOU 2013:46 skulle ett slopande av den särskilda skattefriheten för vindkraft öka den
offentligfinansiella bruttointäkten med ca 141 miljoner kronor per år, vilket motsvarar en årlig
8
”I de specialfall då vindkraftverkets ägare själv förbrukar kraften föreligger redan i dag skattefrihet om verket har en
generatoreffekt som är mindre än 500 kW. Denna effektgräns bör slopas. Utskottet är medvetet om att skatteuttaget är
lägre i norra Sverige och om att vissa förbrukare inte erlägger full elskatt. Fördelen av en skattebefrielse för
egenförbrukning kommer därför att variera något” (Bet. 1993/94:SkU34, min kursivering). Härtill kommer ett krav från
Skatteverket om att produktionen av elektrisk kraft timmäts.
9
Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av
direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, EGT L 315,
p.1.
10
Prop. 2013/14:174, s. 73.
5(25)
offentligfinansiell nettointäkt på ca 110 miljoner kronor.11 Till grund för dessa uppskattningar ligger en årlig
volym på runt 470 GWh.
Högsta förvaltningsdomstolens tolkning av begreppet ”yrkesmässig” i 11 kap. 2 § första punkten
energiskattelagen grundar sig på begreppet ”yrkesmässig” i den svenska mervärdesskattelagen, som i sin tur
grundar sig på EU:s momsdirektiv.12 Begreppet ”ekonomisk verksamhet” i artikel 107.1 FEUF är emellertid
ett autonomt begrepp inom EU-rätten. Begreppet ”ekonomisk verksamhet” inom statsstödsrätten är således
inte identiskt med momsdirektivets och energiskattelagens definition av begreppet ”yrkesmässig”.
III – ANALYS
Skattebefrielsen i 11 kap. 2 § första punkten energiskattelagen utgör statligt stöd i den mening som
avses i artikel 107.1 FEUF
Allmänna kriterier
Enligt artikel 107.1 FEUF ska en rad kriterier vara uppfyllda för att en åtgärd kan anses utgöra statligt stöd.
Åtgärden ska
Avse enheter som utöver ekonomisk verksamhet;
innebära en ekonomisk fördel;
avse ett eller ett begränsat antal företag (selektivitet);
finansieras med statliga medel och kunna tillskrivas staten;
snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen; och
påverka samhandeln mellan medlemsstaterna.
Företag som utövar ekonomisk verksamhet
En förutsättning för att statligt stöd ska föreligga är att stödmottagarna kan anses vara ”företag som utövar
ekonomisk verksamhet”. Av EU-domstolens fasta rättspraxis följer att företagsbegreppet omfattar varje
enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera
11
12
SOU 2013:46, s. 21.
HFD 2012 not. 20. Se även SOU 2013:46, s. 178.
6(25)
verksamheten.13 All verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör
ekonomisk verksamhet.14 Det är ovidkommande för företagsbegreppet om enheten i fråga är vinstdrivande
eller inte.15 Även ideella och icke-vinstdrivande enheter kan erbjuda varor och tjänster på en marknad. Enligt
EU-domstolens rättspraxis utgör omständigheten att tillhandahållandet av varor och tjänster sker utan
vinstsyfte inte hinder för att den enhet som gör dessa transaktioner på marknaden ska kunna anses vara ett
företag. Tillhandahållandet av varor och tjänster kan nämligen ske i konkurrens med andra aktörer, vars
verksamhet bedrivs i vinstsyfte.16
Den omständighet att skattebefrielsen inträder om kraften framställts av en producent som inte yrkesmässigt
levererar elektrisk kraft, medför inte att skattebefrielsen också utgår till en mottagare som inte bedriver
ekonomisk verksamhet i statsstödsrättslig mening. Oavsett om producenten i fråga inte yrkesmässigt
levererar elektrisk kraft, kan den elektriska kraften mycket väl utgöra en insatsvara för annan ekonomisk
verksamhet som producenter bedriver. Därmed subventioneras denna verksamhet och de eventuella varor
och tjänster som producenten tillhandahåller i denna verksamhet.
En producent av elektrisk kraft som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft genom ett distributionsnät
utövar således t.ex. ekonomisk verksamhet i den mening som avses i EU-domstolens rättspraxis, när
producenten använder sig av möjligheten att hyra ut lokaler och låta leverans av el ingå ospecificerat till
hyresgästerna, vilket enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis omfattas av skattebefrielsen.17
Uthyrning utgör utan tvekan ekonomisk verksamhet och den som tillhandahåller lokaler med skattebefriad el
från ett eget vindkraftverk uppnår därmed en klar konkurrensfördel, jämfört med situationen där hyresvärden
inte producerar sin egen el utan måste köpa in el från en utomstående producent på marknadsmässiga villkor.
13
Se bl.a. mål C‑41/90, Höfner och Elser, EU:C:1991:161, punkt 21, mål C‑35/96, kommissionen mot Italien,
EU:C:1998:303, punkt 36 och de förenade målen C‑180/98 till C‑184/98, Pavlov m.fl., EU:C:2000:428, punkt 74.
14
Se mål 118/85, kommissionen mot Italien, EU:C:1987:283, punkt 7, och mål C-35/96, kommissionen mot Italien,
EU:C:1998:303, punkt 36, samt den ovan nämnda domen i målet Pavlov, punkt 75.
15
De förenade målen 209/78–215/78 och 218/78, van Landewyck m.fl. mot kommissionen, EU:C:1980:248, punkt 88,
mål C‑244/94, Fédération française des sociétés d’assurance m.fl., EU:C:1995:392, punkterna 17 och 18, och mål
C‑67/96, Albany, EU:C:1999:430, punkterna 84-87.
16
Mål C‑222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., EU:C:2006:8, punkterna 122 och 123.
17
Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 10 maj 2012 i mål nr. 5020-11.
7(25)
Villkoret ekonomisk verksamhet uppfylls också utan tvekan när t.ex. en kommun eller annan större aktör
bestämmer sig för att bygga eller hyra ett ”eget” vindkraftverk i syfte att tillfredsställa sitt behov av elektrisk
kraft. Detta gäller i ännu högre grad om den verksamheten beräknas gå med vinst.
Skattebefrielsen kan således i många situationer utgå till företag som utövar ekonomisk verksamhet i den
mening som avses i artikel 107.1 FEUF, trots att deras verksamhet inte definieras som ”yrkesmässig” i
nationell rätt. Det är naturligtvis också möjligt att skattebefrielsen faktiskt utgår till enheter som inte utövar
ekonomisk verksamhet och som således inte får olagligt statligt stöd. Som skattebefrielsen är formulerad,
görs emellertid ingen skillnad mellan dessa två situationer och den omfattas därför av det generella förbudet
mot statligt stöd.
Skattebefrielsen innebär en ekonomisk fördel för producenterna i fråga och gynnar även indirekt vissa
leverantörer i vindkraftssektorn
Skattebefrielsen innebär att vissa producenter av elektrisk kraft inte ska betala energiskatt.18 Dessa
producenter får därigenom en ekonomisk fördel eftersom de försätts i en finansiell situation som är mer
fördelaktig än den situation som övriga producenter av elektrisk kraft under motsvarande omständigheter
befinner sig i.19
Skattebefrielsen innebär även en konkurrensmässig fördel för leverantörer och utvecklare av vindkraftverk,
eftersom efterfrågan på dessa produkter ökar jämfört med efterfrågan på andra källor för produktion av
elektrisk kraft. Skattebefrielsen gynnar således indirekt även vissa leverantörer i vindkraftssektorn, vilken de
senaste åren har haft en stark utveckling bl.a. till följd av skattebefrielsen och andra satsningar.
Skattebefrielsen har även betydande konsekvenser för den norsk-svenska elcertifikatordningen, där
omfattningen av produktionen av vindkraft i viss mån konkurrerar med och riskera att slå ut utveckling och
produktion av vindkraft i Norge och el från andra förnybara källor.
18
Utöver att kraften inte ska levereras yrkesmässigt, dvs. att den producerade elektriska kraften används i den egna
verksamheten, är det också ett krav från Skatteverket att den producerade elektriska kraften timmäts.
19
Se t.ex. Mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., nämnt ovan, punkt 132, och de förenade målen C-78/08
till C-80/08, Paint Graphos m.fl., EU:C:2011:550, punkt 45 och där angiven rättspraxis.
8(25)
Skattebefrielsen finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten
Skattebefrielsen finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, eftersom staten därigenom går
miste om en skatteintäkt.20 Detta gäller dock endast själva energiskatten och inte det undantag för
mervärdeskatt som också gäller för produktion av elektrisk kraft i ett vindkraftverk av en producent som inte
yrkesmässigt levererar sådan kraft.21
Åtgärder som härstammar från unionsrättsliga harmoniseringsåtgärder som t.ex. momslagstiftningen och
som ska införlivas på samma sätt av varje medlemsstat anses nämligen inte vara en statlig åtgärd.22 Förbudet
mot statligt stöd i artikel 107.1 FEUF är därför inte tillämpligt vad avser den fördel som vissa producenter får
genom befrielsen från att erlägga mervärdeskatt, i den mån som skattebefrielsen i övrigt är förenlig med EUrätten.
Skattebefrielsen är selektiv
Skattebefrielsen avser endast vissa producenter av elektrisk kraft, nämligen producenter av elektrisk kraft i
vindkraftverk som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft. Skattebefrielsen är således selektiv.23 Den
utgör nämligen, inom ramen för en viss rättslig reglering, en fördel för vissa företag i jämförelse med andra
företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation.24 De gynnade
producenterna befinner sig faktiskt och rättsligt i en jämförbar situation med producenter av elektrisk kraft i
annat än vindkraftverk, samt, i vissa situationer, även med producenter av elektrisk kraft i vindkraftverk som
levererar elektrisk kraft yrkesmässigt.
Skattebefrielsen utgör i vart fall en selektiv åtgärd i förhållande till andra mindre producenter av elektrisk
kraft, vars skattebefrielse regleras i 11 kap. 2 § andra punkten energiskattelagen. Till skillnad från mindre
kraftverk som har en effekt under 100 kW, finns det ingen effektgräns för att vindkraftverk ska komma i
20
Se t.ex. mål C-387/92, Banco de Crédito Industrial SA, numera Banco Exterior de España SA mot Ayuntamiento de
Valencia, EU:C:1994:100, punkt 14.
21
Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 10 maj 2012 i mål nr. 5020-11.
22
Se mål C‑460/07, Puffer, EU:C:2009:254, punkt 70.
23
Se mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, EU:C:1996:353, punkt 228, och mål C-143/99, Adria-Wien Pipeline
och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, EU:C:2001:598, punkt 35.
24
Se mål C‑409/00, Spanien mot kommissionen, EU:C:2003:92, punkt 47, och de förenade målen C‑428/06–434/06,
UGT‑Rioja m.fl., EU:C:2008:488, punkt 46.
9(25)
åtnjutande av skattebefrielsen. Bestämmelsen avser därmed en specifik produktionsgren när det gäller
elektrisk kraft.
Skattebefrielsen följer inte av arten av eller strukturen på det system som åtgärden utgör en del av.25 Enligt
11 kap. 5 § energiskattelagen ska energiskatt betalas av den som yrkesmässigt framställer elektrisk kraft,
vilket definieras som ”producenter”. För förbrukning av el anses normen vara normalskattesatsen på el.
Energiskatten tar sikte på energianvändning och utgångspunkten är att all energiförbrukning ska beskattas.
En differentiering av skatteuttaget mellan el och övriga bränslen för uppvärmnings- och drivmedelsändamål
anses av regeringen vara förenligt med normen, eftersom el och övriga bränslen är olika typer av energislag.
Skattebefrielsen utgör således ett klart undantag från denna skattskyldighet och beskrivs i övrigt även som
sådan av regeringen.26
Syftet med skattebefrielsen kan inte heller medföra att den inte anses utgöra stöd i den mening som avses i
artikel 107 FEUF.27 Reglerna om statligt stöd innebär inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med
åtgärderna, utan åtgärderna definieras i förhållande till dess verkningar.28 Det spelar således ingen roll för
den statsstödsrättsliga bedömningen av skattebefrielsen att den indirekt avser miljöskydd och inte åläggs
verksamhet som innebär en annan miljöpåverkan. Åtgärden är likväl selektiv.29 Åtgärden är tvärtom desto
mer selektiv, eftersom den endast omfattar vindkraftverk och inte andra källor för framställning av elektrisk
kraft med motsvarande begränsad miljöpåverkan.
Vad gäller frågan om det kan vara en skatterättsligt grundad princip att endast produktion av elektrisk kraft
som levereras yrkesmässigt ska beskattas,30 är det min bedömning att en sådan argumentation inte kan vinna
framgång. Skattebefrielsen avser endast vindkraftverk och inte andra produktionsformer för elektrisk kraft.
De senare är därmed skattepliktiga i den omfattning det är tekniskt och praktiskt möjligt att framställa sådan
25
Se de ovannämnda målen Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 42.
Se regeringens skrivelse 2013/14:98, Redovisning av skatteutgifter 2014, s. 13 och 49, punkt I 10.
27
Se mål C‑241/94, Frankrike mot kommissionen, EU:C:1996:353, punkt 21, och mål C‑342/96, Spanien mot
kommissionen, EU:C:1999:210, punkt 23.
28
Se mål C‑56/93, Belgien mot kommissionen, EU:C:1996:64, punkt 79, och domen i det ovannämnda målet Frankrike
mot kommissionen, punkt 20.
29
Se dom av den 22 december 2008 i mål C-487/06 P, British Aggregates, EU:C:2008:757, punkterna 84-86.
30
Enligt 11 kap. 5 § andra punkten energiskattelagen är den skattskyldig som yrkesmässigt levererar av honom
framställd skattepliktig elektrisk kraft eller av annan framställd elektrisk kraft (leverantör). Enligt denna bestämmelse är
således inte icke-yrkesmässig leverans av skattepliktig elektrisk kraft skattepliktig.
26
10(25)
elektrisk kraft utan att samtidigt leverera den yrkesmässigt och så länge som den har en effekt överstigande
100 kW. För samtliga andra produktionsformer gäller således i den situationen att de ska beskattas även om
de inte levereras yrkesmässigt. Det är ännu tydligare efter att effektbegränsningen för vindkraftverk
avskaffades. Skattebefrielsen kan således inte anses utgöra en del av arten eller strukturen av det svenska
skattesystemet.31
Som kommissionen anför i sitt utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel
107.1 FEUF32 kan en nedsatt punktskatt innebära en selektiv fördel för företag som använder produkten i
fråga som en insatsvara.33 Så är klart fallet när en producent av vindenergi som inte yrkesmässigt levererar
elen, i stället använder denna för produktion av andra varor och tjänster. En hyresvärd som kan tillhandahålla
el utan extra kostnad med stöd av skattebefrielsen i 11 kap. 2 § första punkten energiskattelagen är ett sådant
exempel.
Kriterierna om snedvridning av konkurrensen och påverkan på samhandeln
Kriterierna om risk för snedvridning av konkurrensen och påverkan på samhandeln är också uppfyllda.
Skattebefrielsen innebär ett incitament att välja vindkraft i stället för andra energikällor för de producenter
som omfattas av undantaget. Därmed snedvrids konkurrensen i förhållande till andra produktionsformer av
elektrisk kraft.
Vad gäller påverkan på samhandeln blir det mer fördelaktigt för producenter av vindkraft att etablera sig i
Sverige än i andra länder som Finland och Norge. Skattebefrielsen gäller enbart för elektrisk kraft
producerad i Sverige. Motsvarande blir det svårare för producenter av annan elektrisk kraft, såväl från andra
förnybara energikällor som traditionella, att komma in på den svenska marknaden. Även marknaden för den
norsk-svenska elcertifikat-ordningen snedvrids med den svenska skattebefrielsen. Det förhållandet att ett
stöd eventuellt är av relativt ringa storlek eller att det stödmottagande företaget är relativt litet innebär i
31
Se mål C-106 och 107/09 P, kommissionen och Spanien mot Gibraltar och Det förenade Kungariket, EU:C:2011:732.
Punkt 185.
33
Se t.ex. kommissionens beslut 1999/779/EG av den 3 februari 1999 om statligt stöd från Österrike i form av en
befrielse från dryckesskatt på vin och andra jästa drycker vid sådan försäljning på produktionsorten som sker direkt till
konsumenten, EGT L 305, s. 27.
32
11(25)
övrigt inte att det kan uteslutas att konkurrensen snedvrids eller att handeln mellan medlemsstaterna
påverkas.34
Skattebefrielsen utgör inte stöd av mindre betydelse
Enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse35 omfattar förbudet mot statligt stöd i artikel
107.1 FEUF under vissa omständigheter inte stöd som inte överstiger 200 000 EUR per stödmottagare under
en period om tre beskattningsår.
Som anförts ovan skulle ett slopande av den särskilda skattefriheten för vindkraft enligt uppskattningar i
SOU 2013:46 öka den offentligfinansiella bruttointäkten med ca 141 miljoner kronor per år, vilket motsvarar
en årlig offentligfinansiell nettointäkt på ca 110 miljoner kronor.36
Värdet av skattebefrielsen är 29,6 öre per KWh. Detta innebär att gränsen för stöd av mindre betydelse
överskrids om en producent som omfattas av skattebefrielsen producerar mer än 6 GWh över tre år, eller i
genomsnitt mer än 2 GWh per år. Även en liten vindturbin på 1 MW producerar normalt mellan 2 och 3
GWh per år och normalstorleken på nya vindturbiner är i dagsläget 3 MW.
Mot bakgrund av att flera kommuner, regioner och stora bostadsföretag uppges stå som ägare av minst en
vindturbin som de använder i enlighet med skattebefrielsen, är det min slutsats att i varje fall en del av de
producenter som omfattas av skattebefrielsen överskrider gränsen på 200 000 EUR per stödmottagare under
en period om tre beskattningsår.
Även om det mot förmodan inte skulle vara möjligt att identifiera några producenter som omfattas av
skattebefrielsen och som därigenom uppnår ett stöd överstigande 200 000 EUR under en treårsperiod,
medför detta enligt min bedömning inte att ordningen som sådan kan undandras förbudet mot statligt stöd.
Som anförts ovan innebär ordningen inte bara en fördel för varje enskilt producent, utan även en indirekt
fördel för vissa aktörer (leverantörer) inom vindkraftssektorn.
34
Se mål T-214/95, Vlaamse Gewest mot kommissionen, EU:T:1998:77, punkt 46.
Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108
i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, EUT L 352, s. 1.
36
SOU 2013:46, s. 21.
35
12(25)
Det finns inte heller någon beloppsgräns i stödordningen som säkerställer att skattebefrielsen inte går längre
än de ovan nämnda begränsningarna för stöd av mindre betydelse. Endast på denna grund kan
skattebefrielsen anses stå i strid med förordningen om stöd av mindre betydelse.
Situationen problematiseras ytterligare av kumulationsfrågor med andra stödordningar som t.ex.
elcertifikatordningen. Kommissionen ansåg i beslut från år 2003 att ordningen ”gröna certifikat”
(elcertifikat) delvis inte utgjorde statligt stöd och delvis utgjorde statligt stöd som var förenligt med den inre
marknaden.37
Dessutom har kommissionen under senare år skärpt villkoren för att ge stöd av mindre betydelse. T.ex. ska
en medlemsstat som har för avsikt att bevilja ett företag stöd av mindre betydelse numera skriftligen
underrätta företaget om det planerade stödbeloppet (uttryckt som bruttobidragsekvivalent) och om stödets
karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till förordningen. Innan medlemsstaten
beviljar stödet ska den också från det berörda företaget få en skriftlig redogörelse eller en redogörelse i
elektronisk form för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget mottagit under de två föregående
beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret.38 Dessa formella villkor för stöd av mindre betydelse
verkar i varje fall inte vara uppfyllda i den aktuella situationen.
Om Energi Norge skulle bestämma sig för att klaga till kommissionen över skattebefrielsen, är det dock min
rekommendation att Energi Norge först identifierar några klara exempel på producenter som omfattas av
skattebefrielsen och som uppnår en skattefördel som överstiger 200 000 EUR över en period av tre år. Enligt
de senaste ändringarna till kommissionens förfarandeförordning39 måste nämligen klagomål till
kommissionen numera uppfylla ett antal obligatoriska krav, härunder uppgifter om till vilket ungefärligt
belopp det påstådda stödet uppgår samt, i fall det är nödvändigt att uppskatta detta belopp, så mycket
styrkande bevisning som möjligt.
37
Kommissionens beslut av den 5 februari 2003, Statligt stöd N 789/2002 – Sverige, elcertifikatsystemet.
Se artikel 6 i förordning 1407/2013.
39
Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt (EGT L 83, s.1) som senast ändrat genom förordning (EU) nr 734/2013 av den 22
juli 2013, EUT L 204, s. 15.
38
13(25)
Skattebefrielsen har inte anmälts till kommissionen och utgör inte s.k. ”befintligt” stöd
Skattebefrielsen i 11 kap. 2 § första punkten i lagen om skatt på energi har inte anmälts till kommissionen.
Näringsdepartementet uppger efter att ha samrått med Finansdepartementet att ordningen etablerades år
1994,40 d.v.s. medan Sverige var med i EES, men innan Sveriges anslutning till EU.41 Därmed anses
ordningen vara ett s.k. befintligt stöd som inte omfattas av EU:s statsstödsregler.
Jag instämmer inte i bedömningen att ordningen utgör s.k. befintligt stöd. Enligt min mening utgör
stödordningen ett stöd som omfattas av riktlinjerna för statligt stöd till skydd för miljön. Sedan den 1 januari
2002 utgjorde ordningen ett nytt stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108 FEUF.
Kommissionen uttalade följande angående befintligt stöd i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd
för miljön år 2001:42
I. LÄMPLIGA ÅTGÄRDER ENLIGT ARTIKEL 88.1 I EG-FÖRDRAGET
75. På grundval av artikel 88.1 [numera 108.1 FEUF] i fördraget kommer kommissionen att
föreslå medlemsstaterna följande lämpliga åtgärder för deras befintliga stödordningar.
76. …
77. Kommissionen ämnar också, som en lämplig åtgärd i den mening som avses i artikel 88.1,
[numera 108.1 FEUF] föreslå medlemsstaterna att de ändrar sina befintliga
miljöstödsordningar så att de blir förenliga med dessa riktlinjer senast den 1 januari 2002.
78. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att, inom en månad från mottagandet av
förslaget om lämpliga åtgärder enligt punkterna 75-77, meddela om de samtycker till att
anpassa sig till dessa bestämmelser. Om svar inte inkommer, tolkar kommissionen detta som
att medlemsstaten i fråga inte samtycker till förslaget.
Kommissionen tillämpade uttalandena i riktlinjerna i sitt beslut år 2004 rörande den skattebefrielse som
Sverige tillämpade mellan den 1 januari 2002 och den 30 juni 2004 vad gäller el som används i
tillverkningsprocesser inom industrin (dåvarande 11 kap. 3 § energiskattelagen).43 Kommissionen
konstaterade att Sverige uttryckligen hade accepterat de av kommissionen i riktlinjerna föreslagna
40
Ikraftträden den 1 juli 1994.
Se avsnitt II ovan.
42
EGT C 37, 2001, s. 3.
43
Kommissionens beslut av den 30 juni 2004 om den stödordning som Sverige genomfört för en befrielse från skatt på
energi från den 1 januari 2002 till den 30 juni 2004 (2005/468/EG), EUT 2005 L 165, s. 21.
41
14(25)
åtgärderna,44 enligt vilka samtliga befintliga miljöstödsordningar skulle ha anpassats till riktlinjerna. Detta
hade dock inte gjorts i det då föreliggande ärendet. Den ifrågasatta ordningen ansågs således utgöra befintligt
stöd endast fram till den 1 januari 2002. Efter denna tidpunkt ansågs ordningen utgöra anmälningspliktigt
stöd.
Av beslutet framgår således att enligt riktlinjerna kan ”miljöstödsordningar” som infördes innan riktlinjerna
antogs inte sedan den 1 januari 2002 utgöra ”befintligt stöd”.
Enligt min bedömning kan det dock inte finnas någon tvekan om att skattebefrielsen i 11 kap. 2 § första
punkten energiskattelagen utgör en ”miljöstödsordning” i den mening som avses i riktlinjerna.
I riktlinjerna från 2001 konstaterades uttryckligen att ”Kommissionen anser att åtgärder som gynnar
energisparandet och förnybara energikällor också kan betecknas som miljöskyddsåtgärder.”45 Förnybara
energikällor definierades som ”förnybara icke-fossila energikällor: vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och
tidvattenenergi, vattenkraftverk med en högsta kapacitet på 10 megawatt samt biobränslen”. El som
produceras av förnybara energikällor definierades som ”el som produceras i anläggningar som drivs
uteslutande med förnybara energikällor samt den del av elektriciteten som, särskilt för reservändamål,
produceras av förnybara energikällor vid hybridkraftverk som drivs med klassiska energikällor”.
Riktlinjerna var i övrigt helt allmänt tillämpliga46 och tog även uttryckligen sikte på avgiftssänkningar inom
energisektorn:
Medlemsstaternas insatser avseende förnybara energikällor samt kraftvärmeproduktion har
också ökat under de senaste åren och kommissionen stöder en användning av sådana
energikällor eftersom de har betydande miljöfördelar. Kommissionen anser därför att åtgärder
som främjar förnybara energikällor och kraftvärmeproduktion, men som utgör statligt stöd,
kan godtas på vissa villkor. Det bör framför allt tillses att dessa stöd inte strider mot andra
bestämmelser i fördraget eller motsvarande nationella genomförandebestämmelser.47
44
Genom skrivelse av den 16 mars 2001.
Se riktlinjerna punkt 6.
46
Se riktlinjerna punkt 7.
47
Se riktlinjerna punkt 24.
45
15(25)
Av kommissionens formuleringar framgår således att en ordning som genom avgiftsbefrielse uppmuntrar till
användning av en viss förnybar energikälla och som utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen. Det
bör dock uppmärksammas att frågan inte definitivt prövats av EU-domstolen.
Riktlinjerna angav vidare under vilka omständigheter kommissionen kunde förväntas godkänna en
stödordning. Av avsnitt E.3.3 Villkor för driftsstöd till förnybar energi framgår således att driftsstöd till
produktion av förnybar energi i princip är miljöstöd som kan omfattas av bestämmelserna i riktlinjerna.48 För
sådant stöd anser kommissionen det vara möjligt att behålla särskilda bestämmelser på grund av de
svårigheter dessa energislag ibland har haft att effektivt konkurrera med de traditionella energislagen.49
Riktlinjerna medger endast fyra alternativ att godkänna stöd till förnybar energi (alternativen är: stöd i form
av kompensation för skillnaden mellan produktionskostnaderna för de förnybara energikällorna och
marknadspriset för den berörda energin; stödordning i form av gröna certifikat eller anbudssystem; stöd till
nya anläggningar för produktion av förnybar energi samt degressiva och tillfälliga driftsstöd). Inga av dessa
alternativ är tillämpliga på en situation som den föreliggande. Det framgår i övrigt klart av riktlinjerna att
sådant stöd måste utformas på ett sätt som gör att de företag som är verksamma inom sektorn för förnybar
energi behandlas lika, samt att stöd enligt systemet ska beviljas utan diskriminering mellan de företag som
producerar samma förnybara energi.50
Min slutsats är således att skattebefrielsen borde ha anmälts till kommissionen senast i samband med
införandet av 2001 års riktlinjer. Min slutsats är även att det är mycket tveksamt om stödet i dess nuvarande
utformning hade godkänts av kommissionen.
Regeringskansliet skulle möjligen kunna anföra till stöd för sin uppfattning att skattebefrielsen utgör ett
befintligt stöd, att lagen om skatt på energi inte utgör en ”miljöskatt” eller ”miljöpålaga” i den mening som
avses i riktlinjerna, och att undantaget därför faller helt utanför dessa.
Enligt min uppfattning kan en sådan argumentation inte vara riktig. Den svenska beskattningen av elektrisk
kraft är visserligen en allmän punktskatt på förbrukning av energi och inte en avgift som utgår för att särskilt
48
Se riktlinjerna punkt 54.
Se riktlinjerna punkt 55.
50
Se riktlinjerna punkt 64.
49
16(25)
gynna miljön och ”straffa” produktion med stor miljöpåverkan. Det är således enligt min bedömning mycket
tveksamt om skattebefrielsen omfattas av riktlinjernas punkt 23 eller 47-53 om avgifter som drabbar vissa
verksamheter och införs av miljöskäl och enligt vilka undantag kan vidtas (främst för att underlätta för
företagen att anpassa sig till det nya skattetrycket – utifrån perspektivet att skatten i fråga utgår för att minska
användningen av något som inte är miljömässigt). Det intrycket förstärks av den omständigheten att
skattebefrielsen egentligen bara avsåg att förenkla administrationen av energiskatten.
Utgångspunkten för den här diskuterade skattebefrielsen är ju i stället den motsatta – en särskild form av
elproduktion gynnas genom att undantas från den vanliga beskattningen. Detta hindrar dock inte att syftet
med ordningen är att gynna förnybar energi, vilket utan tvekan omfattas av riktlinjernas avsnitt om villkor
för driftsstöd till förnybar energi.
I och med att kommissionen i det ovan nämnda beslutet om den svenska tillverkningsindustris befrielse från
att betala energiskatt under år 2001-2004 lagt till grund att lagstiftningen om energiskatt utgör en åtgärd som
omfattas av riktlinjerna, finns det enligt min bedömning ingen tvekan om att även skattebefrielsen i 11 kap. 2
§ första punkten i lagen om skatt på energi omfattas av riktlinjerna och därmed inte kan anses vara ett s.k.
”befintligt” stöd.
Skattebefrielsen står antagligen inte i strid mot EU:s energiskattedirektiv
Rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och
elektricitet (”energiskattedirektivet”)51 har till syfte att, för att den inre marknaden ska fungera väl och för att
målen i andra delar av gemenskapens politik ska uppnås, fastställa minimiskattenivåer på gemenskapsnivå
för de flesta energiprodukter, inklusive elektricitet, naturgas och kol.52 Då medlemsstaterna önskade införa
eller bibehålla olika typer av skatter på energiprodukter och elektricitet, tilläts medlemsstaterna att iaktta
gemenskapens minimiskattenivåer genom att inbegripa de sammanlagda skatter som tas ut i fråga om
samtliga indirekta skatter enligt eget val.53 Av direktivets skäl 15 framgår att möjligheten att tillämpa
differentierade nationella skattesatser för en och samma produkt bör tillåtas under vissa omständigheter eller
51
Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av
energiprodukter och elektricitet, EGT L 283, s. 51. Direktivet är inte införlivat i EES-avtalet.
52
Skäl 3.
53
Skäl 10.
17(25)
på fasta villkor, under förutsättning att gemenskapens minimiskattenivåer och reglerna för den inre
marknaden och konkurrensreglerna följs.
Av energiskattedirektivet framgår således mycket klart att även om viss beskattning är förenlig med
direktivet, kan den ändå anses utgöra olagligt statligt stöd.54
Artikel 5 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna, under förutsättning att medlemsstaterna iakttar de
minimiskattenivåer som föreskrivs i direktivet, och under förutsättning att dessa är förenlig med
gemenskapslagstiftning, får tillämpa differentierade skattesatser under skattemyndigheterna tillsyn i bl.a.
följande fall:
När de differentierade skattesatserna är baserade på kvantitativa förbrukningsnivåer av elektricitet
och energiprodukter som används för uppvärmningsändamål,
Mellan yrkesmässig och icke-yrkesmässig användning av energiprodukter och elektricitet enligt
artiklarna 9 och 10.
Artikel 11 innehåller följande definitioner:
Artikel 11
1. I detta direktiv avses med yrkesmässig användning den förbrukning varje företagsenhet
har, fastställd i enlighet med punkt 2, som självständigt och oberoende av plats tillhandahåller
varor och tjänster oavsett vilket syfte eller resultat den ekonomiska verksamheten skall ha.
Ekonomisk verksamhet omfattar all verksamhet som bedrivs av producenter, återförsäljare
och personer som tillhandahåller tjänster, däribland gruvdrift, jordbruksverksamhet och
verksamhet inom fria yrken.
Statliga, regionala och lokala myndigheter och andra offentligrättsliga organ skall inte
betraktas som yrkesmässig verksamhet när det gäller verksamhet eller transaktioner som de
utför i egenskap av offentliga myndigheter. När de utför sådan verksamhet och sådana
transaktioner skall de dock anses bedriva yrkesmässig verksamhet när det gäller denna
54
Detta gäller även Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av
användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven
2001/77/EG och 2003/30/EG, EGT L 140, p.16. Se även EU-domstolens dom av den 10 december 2013 i mål C-272/12
P, kommissionen mot Irland, Frankrike, Italien m.fl., EU:C:2013:812, punkt 53. I denna dom fann EU-domstolen att
den omständigheten att ett antal medlemsstater inom ramen för unionens skattelagstiftning fått tillstånd att införa en
skattebefrielse för punktskatter inte kunde hindra kommissionen från att utnyttja sina befogenheter enligt fördraget och
inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF för att avgöra huruvida denna skattebefrielse utgjorde ett
olagligt statligt stöd.
18(25)
verksamhet och dessa transaktioner om behandling som icke-yrkesmässig verksamhet skulle
leda till en väsentlig snedvridning av konkurrensen.
2. Enligt detta direktiv kan företagsenheten inte vara mindre än en del av ett företag eller en
juridisk person som till sin organisation utgör ett oberoende företag, det vill säga en enhet som
kan driva verksamhet med egna medel.
3. Vid blandad förbrukning skall varje förbrukningsform beskattas proportionerligt, men om
antingen den yrkesmässiga eller den icke-yrkesmässiga förbrukningen är obetydlig får den
betraktas som obefintlig.
4. Medlemsstaterna får begränsa omfattningen av den lägre skattenivån vid yrkesmässig
användning.
Direktivet fastställer således att yrkesmässig och icke-yrkesmässig användning av energiprodukter och
elektricitet får behandlas olika i skattehänseende.55 Av direktivets definition framgår dock att direktivet inte
– såsom den svenska skattebefrielsen – tar sikte på om den elektriska kraften levereras yrkesmässigt, utan till
om den elektriska kraften används för tillhandahållande av varor och tjänster, oavsett vilket syfte eller
resultat den ekonomiska verksamheten ska ha. Den svenska skattebefrielsens bruk av begreppet
”yrkesmässig” är således annorlunda än direktivets tillämpning av samma begrepp, eftersom den svenska
skattebefrielsen även omfattar den situationen då producenten av el själv använder den egenproducerade
vindkraften till att tillhandahålla andra varor och tjänster än just elektrisk kraft. I sammanhanget är det på sin
plats att påminna om de svåra gränsdragningsproblem detta kan medföra i ljuset av Högsta
förvaltningsdomstolens praxis, som nämnts ovan, att el som ingick i en uthyrning inte skulle anses vara
yrkesmässig produktion.
Om det enbart hade varit fråga om definitionen av begreppet ”yrkesmässig” är det enligt min bedömning
således tveksamt om den svenska skattebefrielsen kan anses vara förenlig med energiskattedirektivet.
Direktivet fastställer emellertid också att kraftvärmeproduktion och, för att främja användningen av
alternativa energikällor, förnybar energi, bör kunna komma ifråga för förmånligare behandling.56 Enligt
artikel 15 gäller följande:
Artikel 15
55
56
Skäl 21.
Skäl 25.
19(25)
1.
Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser får
medlemsstaterna under tillsyn av skattemyndigheterna tillämpa fullständig eller partiell
skattebefrielse eller skattenedsättningar i följande fall:
a) Skattepliktiga produkter som används under tillsyn av skattemyndigheterna inom
pilotprojekt för teknisk utveckling av mer miljövänliga produkter eller för bränslen från
förnybara källor.
b) Elektricitet
— från sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme,
— från vattenbaserad energi alstrad i vattenkraftverk,
— som framställs från biomassa och ur produkter som framställs från biomassa,
— som framställs från metan från nedlagda kolgruvor,
— som alstras från bränsleceller. …
Direktivet tillåter således uttryckligen medlemsstaterna att befria elektricitet från vind från energiskatt. Mot
bakgrund av detta generella undantag får den eventuella frågan om definitionen av yrkesmässig användning
mindre självständig betydelse, eftersom produktionen hur som helst skulle kunna skattebefrias.57
Omständigheten att skattebefrielsen är tillåten och förenlig med energiskattedirektivet innebär dock inte att
skattebefrielsen även är förenlig med statsstödsreglerna. Detta gäller de fall där vissa åtgärder enligt
energiskattedirektivet ska anmälas till kommissionen. I dessa fall befriar en sådan anmälan inte
medlemsstaterna från skyldigheten att anmäla enligt statsstödsreglerna i artikel 108 FEUF. Detta anges
uttryckligen i energiskattedirektivets artikel 26 andra stycket:58
Artikel 26
1. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om åtgärder som vidtagits enligt artiklarna
5, 14.2, 15 och 17.
2. Åtgärder som skattebefrielse, skattenedsättning, skattedifferentiering och återbetalning av
skatt enligt detta direktiv kan utgöra statligt stöd och skall i så fall anmälas till kommissionen
i enlighet med artikel 88.3 i fördraget.
57
Frågan huruvida det är förenligt med unionsrätten att inrätta ett nationellt stödsystem för el från förnybara
energikällor, i vilket producenter av grön el tilldelas elcertifikat som elleverantörer och vissa användare är skyldiga att
köpa motsvarande en viss andel av den totala mängd el de levererar eller använder, när det enligt systemet endast är
producenter belägna i den berörda medlemsstaten som kan tilldelas sådana certifikat, behandlas för tillfället i ett mål vid
EU-domstolen, se generaladvokat Bots förslag till avgörande av den 28 januari 2014 i mål C-573/12, Ålands Vindkraft
AB mot Energimyndigheten.
58
Se även direktivets skäl 32.
20(25)
Upplysningar som lämnats till kommissionen på grundval av detta direktiv befriar inte
medlemsstaterna från anmälningsskyldighet i enlighet med artikel 88.3 i fördraget.
3. Skyldigheten att i enlighet med punkt 1 underrätta kommissionen om åtgärder som
vidtagits enligt artikel 5 befriar inte medlemsstaterna från eventuell anmälningsskyldighet till
följd av direktiv 83/189/EEG.
Att bestämmelserna i 11 kap. 2 § energiskattelagen är förenliga med energiskattedirektivet innebär således
inte att dessa bestämmelser automatiskt kan anses tillåtna enligt artikel 107.1 FEUF. Bestämmelserna om
statsstöd förblir relevanta.
Skattebefrielsen omfattas inte av den allmänna gruppundantagsförordningen
Kommissionen antog den 21 maj 2014 en ny allmän gruppundantagsförordning.59 Kapitel III avdelning 7
avser olika miljöåtgärder.
Artikel 42 avser driftstöd för främjande av energi från förnybara energikällor. Enligt denna artikel kan stöd
beviljas genom konkurrensutsatta anbudsförfaranden. Alla producenter som producerar el från förnybara
energikällor ska tillåtas att lämna anbud för stödet på ett icke-diskriminerande sätt. Bestämmelsen omfattar
inte uttryckligen skatte- och avgiftsåtgärder och bestämmelsen bedöms inte vara relevant för den aktuella
skattebefrielsen.
Artikel 43 avser driftstöd för främjande av energi från förnybara energikällor i småskaliga anläggningar.
Stödet får endast beviljas till vindkraft-anläggningar med en produktionskapacitet på mindre än 3 MW eller
mindre än tre produktionsenheter. Artikel 43 femte till sjunde stycket innehåller ytterligare villkor för stödet
som endast får ges till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt enligt allmänt vedertagna
redovisningsprinciper. Inte heller detta stöd förutses uttryckligen ges i form av skattebefrielse, även om detta
inte utesluts uttryckligen.60
Med mindre än att det kan visas att samtliga de producenter som åtnjuter skattebefrielsen i 11 kap 2 § andra
punkten energiskattelagen rent faktiskt tvunget har en produktionskapacitet som ligger under den i artikel 43
59
Ännu inte tillgänglig på svenska. Se:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/gber_regulation_sv.pdf
60
Enligt artikel 4 första stycket v) får stödet inte uppgå till mer än 15 millioner EUR per företag per projekt.
21(25)
anförda tröskeln, är min slutsats att skattebefrielsen inte kan omfattas av detta undantag eftersom det inte
finns något produktionstak för befrielsen i den aktuella svenska lagbestämmelsen.
Slutligen föreskriver artikel 44 i den allmänna gruppundantagsförordningen att stödordningar i form av
nedsättning av miljöskatter enligt energiskattedirektivet ska anses vara förenliga med den inre marknaden
och undantagna från anmälningskrav, om de uppfyller villkoren i artikeln och i förordningens kapitel 1. Den
som beviljas skattenedsättningen ska väljas ut mot bakgrund av klara, öppna och objektiva kriterier och ska
erlägga åtminstone unionens minimiskattenivå som fastställs i energiskattedirektivet.
Som anförts ovan, är det förmodligen förenligt med energiskattedirektivet att befria vindkraftverk från
energiskatt.
Detta
innebär
dock
inte
att
befrielsen
också
omfattas
av
bestämmelsen
i
gruppundantagsförordningen.
”Miljöskatt” definieras på följande sätt i förordningens artikel 2, punkt 119:
En skatt vars specifika beskattningsunderlag har tydliga negativa effekter på miljön, eller vars
syfte är att vissa verksamheter, varor eller tjänster ska beskattas så att miljökostnaderna ingår i
priset eller att producenter och konsumenter ges möjlighet att orientera mot miljövänligare
verksamheter.
Frågan är således om den svenska energiskatten är att anse som en ”miljöskatt” i denna mening. Även om all
energianvändning i viss mån kan anses ha negativa effekter på miljön, är det min bedömning att det inte är
allmänna skatteregler som energiskattelagen som i första hand avses i artikel 44. Artikeln avser i stället
miljöskatter som ”straffar” produktion med stor miljöpåverkan (se även ovan om diskussionen om
definitionen av ”miljöpålagor” i 2001 års miljöriktlinjer).
Denna syn på definitionen av ”miljöskatt” har även stöd i skäl 64 i förordningens ingress (skälet återges på
engelska, eftersom en officiell svensk översättning ännu inte föreligger):
Aid in the form of tax reductions pursuant to Council Directive 2003/96/EC of 27 October
2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and
electricity favouring environmental protection covered by this Regulation can indirectly
benefit the environment. However, environmental taxes should reflect the social cost of
emissions while reductions from taxes may adversely impact on this objective. It therefore
seems appropriate to limit their duration to the period of application of this Regulation. After
this period, Member States should re-evaluate the appropriateness of the tax reductions
22(25)
concerned. In order to minimise the distortion of competition, the aid should be granted in the
same way for all competitors found to be in a similar factual situation. To better preserve the
price signal for undertakings which the environmental tax aims to give, Member States should
have the option to design the tax reduction scheme based on a fixed annual compensation
amount (tax refund) disbursement mechanism.
Enligt min uppfattning särskiljer förordningen här mellan allmänna skattebefrielser som gynnar miljöriktiga
val, som t.ex. elproduktion i vindkraftverk, och miljöskatter som ”straffar” ageranden med stor
miljöpåverkan. Stödet måste begränsas i tiden och det verkar som om man föredrar en lösning med certifikat
(”annual compensation amount”). Jag anser således att det är mycket tveksamt om den svenska
skattebefrielsen i dess nuvarande form skulle kunna omfattas av artikel 44 i den allmänna
gruppundantagsförordningen.
I vart fall måste stödordningen även uppfylla alla de villkor som uppställs i kapitel I i
gruppundantagsförordningen, varav bl.a. framgår att stöd i form av skatteförmåner kräver att det i åtgärden
föreskrivs ett tak som garanterar att det tillämpliga tröskelvärdet inte överskrids61 (för just artikel 44
föreskrivs dock inget tröskelvärde), samt att den berörda medlemsstaten ska uppfylla vissa krav avseende
offentliggörande och information om stödordningen.
Skattebefrielsen omfattas inte av några av de möjligheter för undantag som uttryckligen anges i de
nya riktlinjerna om stöd till energi och miljö
Kommissionen antog den 9 april 2014 nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 2014-2020.62
Riktlinjerna anger när kommissionen kan förväntas ge undantag för en särskild anmäld ordning, d.v.s. en
ordning som inte omfattas t.ex. av den allmänna gruppundantagsförordningen. Enligt riktlinjerna kan stöd
under vissa villkor godkännas, bl.a. vad avser investerings- och driftstöd till energi från förnybara källor
samt driftstöd i form av nedsättelse eller befrielse från miljöskatter.63 De definitioner som används i
riktlinjerna, t.ex. av miljöskatt, överensstämmer med definitionerna i gruppundantagsförordningen.
Rent allmänt gäller följande principer för kommissionens förenlighetsbedömningar: stödet ska bidra till ett
väldefinierat mål av gemensamt intresse, det ska finns ett behov av statligt ingripande, stödåtgärden ska vara
61
Artikel 5, andra stycket d).
Tillgängliga på: http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/eeag_en.pdf
63
Riktlinjerna punkt 18, c) och k).
62
23(25)
lämplig, det ska finnas en stimulanseffekt, stödet ska vara proportionellt, onödiga negativa effekter på
konkurrens och handel ska undvikas, och stödet ska vara transparent.
I riktlinjernas kapitel 3 anges hur kommissionen avser att tillämpa dessa principer på stöd till energi från
förnybara källor. Kommissionen betonar bl.a. i detta avsnitt att stöd till energi från förnybara källor i
allmänhet bör fasas ut.64 I avsnitt 3.3.1 anges under vilka omständigheter kommissionen avser godkänna stöd
till elektricitet från förnybara källor. I punkt 123 uttalar kommissionen att ”Aid to electricity from renewable
energy sources should in principle contribute to integrating renewable electricity in the market. However, for
certain small types of installations, this may not be feasible or appropriate”.65
Skattebefrielsen som är föremål för denna utredning bidrar inte till att integrera elektricitet från förnybara
källor i marknaden. Tvärtemot utgör den en särordning. Enligt min bedömning finns det inget utrymme för
att en sådan stödordning kan godkännas som stöd till elektricitet från förnybara källor under riktlinjerna. De
åtgärder som omfattas av riktlinjerna är av en helt annan karaktär. Därmed är det också mycket tveksamt –
och ytterst mycket osannolikt – att kommissionen skulle kunna acceptera skattebefrielsen som ett förenligt
stöd till elektrisk kraft från förnybara källor.
Avsnitt 3.7.1 i riktlinjerna avser stöd i form av nedsättelse eller befrielse från miljöskatter. Punkterna 168169 har följande lydelse:66
(168) Environmental taxes are imposed in order to increase the costs of environmentally
harmful behaviour, thereby discouraging such behaviour and increasing the level of
environmental protection. In principle, environmental taxes should reflect the overall costs to
society, and correspondingly, the amount of tax paid per unit of emission should be the same
for all emitting firms. While reductions in or exemptions from environmental taxes may
adversely impact that objective, such an approach may be nonetheless be needed where the
beneficiaries would otherwise be placed at such a competitive disadvantage that it would not
be feasible to introduce the environmental tax in the first place.
(169) Indeed, a higher general level of environmental taxes may be facilitated by granting a
more favourable tax treatment to some undertakings. Accordingly, reductions in or
exemptions from environmental taxes, including tax refunds can at least indirectly contribute
to a higher level of environmental protection. However, the overall objective of the
64
Se riktlinjerna punkt 108-109.
Citatet är på engelska då det ännu inte finns någon officiell översättning till svenska.
66
Återigen är citatet på engelska på grund av avsaknaden av en officiell översättning.
65
24(25)
environmental tax to discourage environmentally harmful behaviour should not be
undermined. The tax reductions should be necessary and based on objective, transparent and
non-discriminatory criteria, and the undertakings concerned should make a contribution
towards increasing environmental protection. That could be achieved by granting
compensation in the form of tax refunds, whereby undertakings are not exempted from the tax
as such but receive a fixed annual compensation for the anticipated increase in the tax amount
payable.
Återigen bekräftas min bedömning att en skatteordning som energiskattelagen inte omfattas av begreppet
”miljöskatt” och att skattebefrielsen därför inte omfattas av den typen av undantag som riktlinjernas avsnitt
3.7.1 tar sikte på. Den typ av undantag som avses är i stället åtgärder av den karaktär som var föremål för
kommissionens beslut mot Sverige år 2004 om undantag från energiskatt för den energiintensiva
tillverkningsindustrin. För sådana stödordningar krävs dessutom bl.a. att ordningen begränsas i tiden till att
gälla max 10 år, varefter den måste anmälas på nytt efter att ha utvärderats av den aktuella medlemsstaten.67
Enligt min uppfattning omfattas skattebefrielsen därför inte heller av riktlinjernas avsnitt 3.7.1 om undantag
från miljöskatter. Därmed är det även mycket tveksamt – eller rättare sagt osannolikt – att kommissionen
skulle acceptera skattebefrielsen som den ser ut idag som ett förenligt stöd enligt detta avsnitt i riktlinjerna.
Det är i övrigt slående att samtliga ordningar som avses i riktlinjerna förefaller vara teknikneutrala vad avser
olika förnybara källor. Enbart mot bakgrund av den omständigheten att skattebefrielsen endast avser
elektrisk kraft från produktion i vindkraftverk, är det mycket tveksamt om kommissionen skulle kunna
godkänna ordningen.
Min slutsats blir således att skattebefrielsen i 11 kap. 2 § andra punkten i energiskattelagen i dess nuvarande
form inte kan anses vara förenlig med den inre marknaden med tillämpning av riktlinjerna om statligt stöd
till miljöskydd och energi. Det är därmed mycket osäkert om kommissionen skulle kunna godkänna
ordningen i dess befintliga skick som ett förenligt stöd, även om den svenska regeringen skulle anmäla
ordningen i enlighet med artikel 108 FEUF.
67
Punkt 170 i riktlinjerna.
25(25)
Stockholm, dag som ovan
Ida Otken Eriksson
EU-advokat
Medlem av det danska advokatsamfundet
Registrerad vid Sveriges advokatsamfund
