Ura 2007:2
ISSN 1401-0844
AMS
Anders Forslund
Oskar Nordström Skans
Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik
Hur fungerar
arbetsmarknaden – och vad
kan arbetsmarknadspolitiken
bidra med?
Hur fungerar arbetsmarknaden
– och vad kan
arbetsmarknadspolitiken bidra med?
Innehållsförteckning
Sid
1
Inledning .............................................................................................. 7
2
Bakgrund: Hur fungerar arbetsmarknaden? ....................................... 10
2.1
Arbetskraftsundersökningarna ........................................................... 10
2.2
Sysselsättningen beror på hur många som kan och vill arbeta ........... 12
2.2.1 Befolkningen i aktiv ålder .................................................................. 15
2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet...................................................................... 16
2.2.3 Sammanfattning ................................................................................. 18
2.3
Arbetslöshet och frånvaro .................................................................. 19
2.3.1 Frånvaro .......................................................................................... 24
2.4
Strukturomvandling och arbetstillfällens rörlighet............................. 27
2.4.1 Strukturomvandling............................................................................ 27
2.4.2 Bruttoflöden av arbetstillfällen, vakanser och arbetslöshet................ 28
2.4.3 Strukturomvandlingens drivkrafter .................................................... 32
2.4.3.1 Teknologi och produktivitet ............................................................... 33
2.4.3.2 Internationell specialisering ............................................................... 35
2.4.3.3 Efterfrågan
2.5
..................................................................................... 36
Är arbetslöshet alltid tillfällig och sysselsättning alltid permanent? .. 37
2.5.1 Arbetslöshetens varaktighet ............................................................... 37
2.5.2 Tillfälliga anställningar ...................................................................... 38
2.5.3 Hur hittar de arbetslösa jobb?............................................................. 39
2.6
Arbetsmarknaden för olika grupper ................................................... 41
2.7
Sammanfattning ................................................................................. 48
3
Den svenska arbetsmarknadens institutioner...................................... 49
3.1
Den arbetsrättsliga lagstiftningen....................................................... 49
3.1.1 Medbestämmandelagen...................................................................... 49
3.1.2 Kollektivavtalen ................................................................................. 50
3.1.3 Anställningsskydd .............................................................................. 51
3.1.4 Den svenska arbetsrätten i ett internationellt perspektiv .................... 52
3.2
Arbetsmarknadens organisationer ...................................................... 53
3.2.1 Organisationer inom den privata sektorn ........................................... 54
3.2.2 Organisationer inom den offentliga sektorn ....................................... 55
3.3
Arbetslöshetsförsäkringen.................................................................. 55
3.3.1 Inträdes- och medlemsvillkor............................................................. 55
3.3.2 Arbetsvillkor ...................................................................................... 56
3.3.3 Grundvillkoren ................................................................................... 56
3.3.4 Ersättning .......................................................................................... 57
3.3.5 Grundförsäkring ................................................................................. 57
3.3.6 Sanktioner .......................................................................................... 57
3.3.7 Finansiering........................................................................................ 58
3.4
Tilläggsförsäkringar och omställningsavtal ....................................... 58
3.4.1 Omställningsavtal och trygghetsråd ................................................... 59
3.4.2 Kompletterande försäkringar mot inkomstbortfall............................. 59
3.5
Sammanfattning ................................................................................. 62
4
Hur bestäms arbetslösheten på lång sikt?........................................... 63
4.1
Arbetsmarknaden som en marknad .................................................... 64
4.1.1 Varför skapas det fler jobb när fler vill arbeta?.................................. 65
4.1.2 Arbetslöshet som överutbud............................................................... 67
4.2
Vad skiljer arbetsmarknaden från andra marknader? ......................... 68
4.2.1 Säljarens perspektiv ........................................................................... 68
4.2.2 Köparens perspektiv........................................................................... 69
4.2.3 Marknadens regler.............................................................................. 70
4.3
Varför finns det arbetslöshet? ............................................................ 70
4.3.1 Sökfriktioner ...................................................................................... 71
4.3.2 Företagens lönesättningsstrategier ..................................................... 74
2
4.3.3 Fackföreningar och avtalade löner ..................................................... 75
4.3.4 Sammanfattning – arbetslöshetsmekanismer ..................................... 76
4.4
Vilka faktorer kan påverka jämviktsarbetslöshetens storlek? ............ 77
4.4.1 De arbetslösas konkurrenskraft: produktivitet, ”missmatch” och
jobbsökande ....................................................................................... 77
4.4.2 Arbetslöshetsförsäkringen.................................................................. 79
4.4.3 Arbetsrätten........................................................................................ 79
4.4.4 Förhandlingssystem............................................................................ 80
4.4.5 Tillväxt............................................................................................... 81
4.4.6 Arbetsdelning ..................................................................................... 82
4.4.7 Skatter ................................................................................................ 83
4.4.8 Kan kortsiktiga svängningar ha långsiktiga konsekvenser? ............... 85
4.5
Sammanfattning ................................................................................. 86
5
Konjunkturarbetslöshet och stabiliseringspolitikens möjligheter....... 87
5.1
Varför vill vi undvika svängningar i arbetslösheten?......................... 87
5.2
Varför har vi konjunktursvängningar? ............................................... 88
5.2.1 Faktorer som påverkar efterfrågan på varor och tjänster.................... 90
5.2.2 Faktorer som påverkar utbudet av varor och tjänster ......................... 91
5.3
Finans och penningpolitik – vilka möjligheter har olika
politikåtgärder att påverka arbetslösheten.......................................... 92
5.3.1 Stabiliseringspolitiken och efterfrågan............................................... 92
5.4
Stabiliseringspolitiken på längre sikt ................................................. 94
5.5
Lönebildningsinstitutionernas roll...................................................... 95
5.6
Arbetsmarknadspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument....... 96
5.7
Sammanfattning ................................................................................. 97
6
Arbetsmarknadspolitikens roll ........................................................... 98
6.1
Att den arbetslöse accepterar erbjudna arbeten .................................. 98
6.2
Att den arbetslöse erbjuds de arbeten den söker .............................. 100
6.3
Att den arbetslöse söker arbete......................................................... 102
6.4
Att arbetsgivare skapar arbetstillfällen............................................. 103
6.5
Sammanfattning ............................................................................... 105
3
7
Studier av arbetsmarknadspolitikens effekter .................................. 106
7.1
Mikroekonomiska studier................................................................. 106
7.1.1 Individeffekter av arbetsmarknadsutbildning................................... 110
7.1.2 Individeffekter av subventionerade anställningar............................. 110
7.1.2.1 Varför tycks anställningsstöden fungera? ........................................ 111
7.1.3 Ungdomsprogram............................................................................. 112
7.1.4 Slutord om de mikroekonomiska studierna...................................... 113
7.2
Makroekonomiska studier ................................................................ 114
7.2.1 Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning ............................ 114
7.2.2 Arbetsmarknadspolitikens direkta undanträngningseffekter ............ 115
7.2.3 Effekter på lönebildningen ............................................................... 116
7.2.4 Arbetsmarknadspolitiken och arbetskraftsdeltagandet..................... 117
7.2.5 Totaleffekter på arbetslösheten ........................................................ 117
7.2.6 Slutord om de makroekonomiska studierna ..................................... 117
7.3
Länderjämförelser ............................................................................ 118
7.3.1 Slutord om de länderjämförande studierna....................................... 119
7.4
Sammanfattning ............................................................................... 119
8
Slutord.............................................................................................. 120
Referenser.................................................................................................... 122
4
Förord
Den här boken riktar sig till anställda inom Arbetsmarknadsverket
som har intresse av att fördjupa sina kunskaper om arbetsmarknaden
och arbetsmarknadspolitiken. Boken kommer att användas i internutbildningen. Den har en sådan utformning att den även ska kunna användas av utomstående som t ex politiker, journalister och studeranden.
Boken har på AMS´ uppdrag skrivits av Anders Forslund och Oskar
Nordström Skans.
Anders Forslund är docent i nationalekonomi vid Uppsala universitet
och arbetar som biträdande chef och forskare vid Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i Uppsala. Forslunds forskning
har huvudsakligen berört arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och lönebildning.
Oskar Nordström Skans är docent i nationalekonomi och arbetar som
forskare vid Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i
Uppsala. Hans forskning baseras på empiriska studier av den svenska
arbetsmarknaden, framförallt vad gäller faktorer som påverkar ungdomars inträde på arbetsmarknaden, effekter av arbetsmarknadspolitiska program samt betydelsen av etnisk segregation på arbetsmarknaden.
Analyser och slutsatser i boken är författarnas egna.
Bo Bylund
5
6
1 Inledning
Denna bok har två huvudsakliga syften. För det första att ge en grundläggande beskrivning av hur arbetsmarknaden fungerar med speciellt
fokus på hur sysselsättning och arbetslöshet bestäms på lång och kort
sikt. För det andra att, i ljuset av denna beskrivning, diskutera vilken
roll arbetsmarknadspolitiken kan spela för att förbättra situationen på
den svenska arbetsmarknaden.
Vi som författat boken är nationalekonomer med intresse för arbetsmarknadsfrågor. Detta gör att vi genomgående i framställningen kommer att begränsa oss till att diskutera arbetsmarknaden i termer av ekonomiska utfall, framför allt arbetslöshet och sysselsättning. Vi är dock
väl medvetna om att arbetsmarknadens funktionssätt har viktiga konsekvenser även utanför vårt kompetensområde, t.ex. vad gäller hälsa, välbefinnande eller brottslighet. Det bör också noteras att vi inte är experter på det praktiska arbetet vid förmedlingarna – vår förhoppning är att
vi trots detta genom att placera arbetet med arbetsmarknadspolitiken i
ett större samanhang kan bidra till förståelsen av arbetsmarknadspolitikens roll. Tanken är att relatera arbetsmarknadspolitiken till arbetsmarknadens funktionssätt på ett antal centrala områden och därmed bidra till en diskussion om politikens utformning och tillämpning.
Boken är disponerad enligt följande: Vi börjar med att i Kapitel 2 ge
en bakgrund som syftar till att visa på ett antal grundläggande fakta
om hur arbetsmarknaden fungerar i stort. Avsikten är framför allt att
belysa två centrala fakta: För det första att antalet jobb i en ekonomi
framför allt bestäms av hur många som kan och vill arbeta. Detta faktum kan enkelt illustreras genom jämförelser mellan länder och över
tiden – ju större arbetsför befolkning, desto fler arbetar. För det andra
visar vi att det alltid finns en viss arbetslöshet. Det finns alltså alltid en
andel av dem som vill jobba som inte får detta på grund av brist på
arbetstillfällen. Hur stor denna andel är varierar både mellan länder
och över tiden, men andelen tycks inte systematiskt öka eller minska
över tiden. Dessa fakta är centrala för boken eftersom de visar att ett
ökat arbetsutbud inte nödvändigtvis leder till massarbetslöshet – eller
för den del att ett minskat arbetsutbud löser arbetslöshetsproblemen –
eftersom antalet jobb anpassar sig. Vi kan räkna med att andelen av
arbetskraften som är arbetslösa är relativt oberoende av storleken på
arbetskraften. Syftet med en väl fungerande arbetsmarknadspolitik är
att hålla denna andel så liten som möjligt. I det första kapitlet visad
också att strukturomvandling innebär att vissa jobb försvinner och att
andra uppstår – och att detta inte är ett nytt fenomen. Ny forskning
visar dessutom att relativt många jobb skapas och försvinner samtidigt
inom olika företag som verkar inom samma bransch, och att det skapas
förvånansvärt många nya arbeten även i den djupaste lågkonjunktur.
7
I Kapitel 3 gör vi en översiktlig kartläggning av de institutioner och
regler som påverkar hur den svenska arbetsmarknaden fungerar. Kapitlet beskriver svensk arbetsrätt, fackföreningar och arbetsgivarorganisationer samt olika typer av inkomstförsäkringar under arbetslöshet.
Eftersom institutioner och regelverk ändras relativt ofta gör vi här endast en översiktlig genomgång som fokuserar på hur dessa institutioner fungerar i stora drag.
I Kapitel 4 och 5 diskuterar vi nationalekonomisk teori om arbetslöshet på kort och lång sikt. Med lång sikt menar vi efter att löner och
priser anpassat sig till jämviktsnivåer. Uppdelningen mellan kort och
lång sikt gör vi eftersom det finns starka skäl att tro att konjunktursvängningar som framför allt handlar om efterfrågan på arbetskraft
påverkar arbetsmarknaden på ett sätt medan mer långsiktiga strukturella faktorer verkar genom andra mekanismer. Det är dock viktigt att
komma ihåg att vi hela tiden lever med konsekvenserna av både långsiktiga och kortsiktiga arbetsmarknadsfaktorer. I kapitel fyra beskriver
vi de långsiktiga faktorerna. Här ger vi en översikt över de olika förklaringar som finns till de centrala fakta vi beskrev i Kapitel 2. Det
faktum att sysselsättningen anpassar sig till utbudet kan förklaras av
att företag i allmänhet vill anställa så länge de tror sig tjäna på detta,
och om det finns fler som vill arbeta så blir det möjligt för företag att
investera och anställa utan att behöva konkurrera med högre löner.
Det faktum att en del av arbetskraften alltid är arbetslös kan förklaras
av tre olika faktorer som berör arbetstagare, arbetsgivare och matchningen mellan dessa. Om vi tar dessa i omvänd ordning kan man för
det första observera att det tar tid för arbetsgivare att hitta rätt person
att anställa, sådana sökfriktioner innebär en kostnad som gör att arbetsgivare skapar färre arbetstillfällen. För det andra vill företagen
sätta högre löner än de skulle kunna för att motivera sina anställa eller
för att förhindra att de slutar. Den tredje faktorn handlar om att fackföreningar kan driva upp lönerna på motsvarande sätt Alla dessa faktorer innebär att det finns kostnader förknippade med att anställa som
gör att arbetsgivare systematiskt skapar för få arbeten. Alla förklaringar leder till slutsatsen att det skapas fler arbeten per person i arbetskraften, dvs. arbetslösheten blir lägre, ju mer konkurrenskraftiga de
arbetslösa är. I kapitlet diskuteras även relevansen hos andra faktorer
som kan tänkas påverka arbetslöshetsnivån.
I Kapitel 5 diskuterar vi olika faktorer som leder till kortsiktig variation i arbetslöshetsnivån och hur sådana variationer kan motverkas av
den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den
samlade ekonomiska politiken och vi argumenterar för att arbetsmarknadspolitiken precis som skattepolitik och andra beslut om offentliga
intäkter och utgifter kan bidra till att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet. Det som är specifikt för arbetsmarknadspolitiken är att den
utöver detta kan bidra till att stabilisera ekonomin genom att bidra till
8
en bättre fungerande arbetsmarknad. Av detta följer emellertid inte att
arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen bör användas som ett botemedel mot konjunktursvängningar.
I Kapitel 6 och 7 diskuterar vi arbetsmarknadspolitikens roll mer specifikt. Kapitel 6 diskuterar arbetsmarknadspolitiken från ett teoretiskt
perspektiv mot bakgrund av de slutsatser som dragits i de tidigare kapitlen. Syftet är att beskriva vilka lärdomar som kan dras från de teoretiska resonemangen om hur arbetsmarknadspolitiken bör bedrivas.
Genomgången visar på betydelsen av kontroll och assistans i sökbeteendet och vikten av att åtgärder riktas till grupper som annars inte
skulle betraktas som konkurrenskraftiga av arbetsgivarna. En viktig
slutsats är också att en väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan göra
att fler arbetstillfällen skapas – förmedlingarnas verksamhet är enligt
detta synsätt inte en fråga om att omfördela ett förbestämt antal arbeten utan att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad där det blir lönsamt för företag att investera och att anställa.
Kapitel 7 diskuterar resultat från empiriska studier av hur arbetsmarknadspolitiska program fungerar i praktiken. Kapitlet diskuterar dels resultat från studier av individeffekter (på deltagare) och makroeffekter (på
ekonomin i stort). Vi visar att existerande forskning tyder på att sysselsättningsåtgärder av typen anställningsstöd i allmänhet verkar vara den
typ av åtgärd som fungerar bäst för de individuella deltagarna men att
dessa åtgärder också är de som har störst undanträngningseffekter (dvs.
de ersätter osubventionerade jobb) vilket belyser vikten av att de riktas
mot rätt deltagare.
I det avslutande kapitlet sammanfattar vi de lärdomar som kan dras
från boken och diskuterar de områden där vi anser att vi i nuläget vet
för lite om arbetsmarknadspolitikens effekter.
Vi vill tacka följande personer som varit oss behjälpliga med data, figurer eller läsning av manuskriptet i olika versioner: Susanne Ackum,
Fredrik Andersson, P-O Edin, Stefan Eriksson, Anders Harkman, Bertil
Holmlund, Anders L Johansson, Linus Lindqvist, Christer Lundh, Sara
Martinson, Berndt Molin, Tord Strannefors, Anders Wellman och Maria Wikhall.
9
2 Bakgrund: Hur fungerar arbetsmarknaden?
I detta inledande kapitel ger vi en introduktion till arbetsmarknadsekonomi genom att presentera ett antal ”stiliserade fakta” om den
svenska arbetsmarknaden. Huvudsyftet är att redovisa de viktigaste
mönstren i utvecklingen av centrala mått som beskriver hur arbetsmarknaden fungerar. Vi kommer framför allt att redovisa ett antal empiriska fakta, men också antyda vad ekonomisk teori har att lära oss
om hur dessa kan tolkas. Detta gör vi för att lyfta fram de aspekter vi
senare vill förklara med ekonomisk analys med syftet att placera in
arbetsmarknadspolitiken i ett större sammanhang.
En viktig informationskälla för många förhållanden som rör arbetsmarknaden är de arbetskraftsundersökningar (AKU) som genomförs
av Statistiska centralbyrån (SCB). Vi inleder därför vår faktapresentation med att gå igenom grundläggande definitioner av de storheter
som mäts i AKU innan vi övergår till den empiriska beskrivningen av
arbetsmarknaden.
2.1 Arbetskraftsundersökningarna
Arbetskraftsundersökningarna (AKU) genomförs varje månad för att
beskriva utvecklingen på arbetsmarknaden. Den första svenska arbetskraftsundersökningen genomfördes av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)
i maj 1959. Från och med augusti 1961 har SCB genomfört AKU.
AKU är en urvalsundersökning och urvalsindividerna besvarar frågor
om sin arbetsmarknadssituation under en viss vecka i referensmånaden. Utifrån de tillfrågade individernas svar hänförs deras arbetsmarknadsstatus till någon av de olika kategorier som beskrivs i Figur 2.1.
Figur 2.1: Befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus i arbetskraftsundersökningarna
Befolkningen
Ej i arbets-
I arbetskraften
kraften
Sysselsatta
I arbete
Arbetslösa
Velat arbeta
Tillfälligt frånvarande
Kunde arbeta
hela mätveckan
(latent arbetssökande)
10
Ej velat arbeta
Förhindrad att
arbeta
I arbetskraften ingår personer som antingen är sysselsatta eller arbetslösa. Övriga klassificeras som ej i arbetskraften. En person är sysselsatt och i arbete om han/hon under mätveckan utför minst en timmes
arbete som avlönad arbetstagare, som egen företagare eller som oavlönad medhjälpare i företag som tillhör familjemedlem i samma hushåll. En person är sysselsatt men tillfälligt frånvarande om han/hon
normalt är sysselsatt, men är tillfälligt frånvarande från arbetet under
hela mätveckan. Personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska
program räknas som sysselsatta, till exempel anställda med lönebidrag
eller anställningsstöd. Den som är sysselsatt men arbetar mindre än
han/hon önskar sägs vara undersysselsatt. Den som
1.
inte är sysselsatt och
2.
kan börja ett arbete inom 14 dagar och
3.
har sökt arbete under de senaste fyra veckorna (inklusive mätveckan) eller inväntar att börja nytt arbete inom tre månader efter
mätveckan
räknas som arbetslös. Till och med mars 2005 fanns även ett krav på
att personen skulle vilja arbeta den specifika mätveckan. Dessutom
var tidsgränsen för dem som väntar på arbete en månad istället för tre
månader som nu. Eftersom båda dessa förändringar innebär att personer som tidigare klassades som utanför arbetskraften numera klassas
som arbetslösa ökades den uppmätta arbetslösheten i och med denna
omläggning av statistiken. Framför allt ökade omläggningen den uppmätta ungdomsarbetslösheten, detta tydligast under sommarmånaderna. Detta gör också att det är svårt att få jämförbara siffror på hur arbetslösheten (och framför allt ungdomsarbetslösheten) har utvecklats
efter mars 2005. Arbetslöshet innebär alltså inte bara att man inte arbetar utan dessutom att man söker arbete och är beredd att snabbt ta
ett arbete. En heltidsstuderande person som inte var sysselsatt under
mätveckan och dessutom uppfyller kraven 1–3 klassificeras dock inte
som arbetslös, utan som "ej i arbetskraften". Här avviker AKU från
ILO:s internationella rekommendationer (och internationell praxis).
Denna avvikelse innebär att den ”officiella” svenska arbetslösheten blir
lägre än om dessa studerande skulle räknas som arbetslösa. En delgrupp av dem som inte ingår i arbetskraften är de latent arbetssökande, som är personer som ville och kunde arbeta under mätveckan men
som inte sökte arbete, samt heltidsstuderande som sökt arbete. Utöver
dessa grundläggande mått på individens arbetsmarknadsstatus innehåller AKU även en hel del mer finfördelad information, exempelvis (för
anställda) yrke, näringsgren, sektor, arbetstid.
Deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas i AKU som
sysselsatta, t.ex. offentligt skyddat arbete, Samhall, start av näringsverksamhet eller anställning med lönebidrag eller anställningsstöd. Deltaga11
re i de arbetsmarknadspolitiska program som räknas som studier, t.ex.
arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning räknas som studerande och
därmed som utanför arbetskraften.
2.2 Sysselsättningen beror på hur
många som kan och vill arbeta
I Sverige räknas i storleksordningen 4 miljoner människor som sysselsatta. Detta innebär att det finns ungefär 4 miljoner jobb. Vad har gett
upphov till att vi har just detta antal jobb? Det är lätt att se att sysselsättningen i vissa länder är mycket större än i andra. År 2003 var exempelvis sysselsättningen i USA knappt 33 gånger större än i Sverige.1 En förklaring till detta skulle kunna vara att den amerikanska arbetsmarknaden är många gånger så effektiv som den svenska men en
mycket rimligare förklaring är naturligtvis att den amerikanska befolkningen också är många gånger större än den svenska.2 Närmare bestämt vill vi hävda att antalet arbeten i ett land i första hand beror på
hur många i landet som kan och vill arbeta, arbetsutbudet. Detta antal
beror i sin tur framför allt på hur stor befolkningen är. Hypotesen om
att befolkningens storlek bestämmer antalet arbeten illustreras ytterligare av de uppgifter om genomsnittlig befolkning och sysselsättning mellan
1963 och 2002 i ett urval av OECD-länder som vi visar i Figur 2.2.
1
2
Notera att vi lika gärna hade kunnat jämföra vilket annat land som helst, vi har valt
att framför allt jämföra med USA för att skillnaderna i institutioner och storlek är
som störst mellan Sverige och USA vilket tydliggör att de gemensamma mönster vi
finner inte beror på slumpen utan på fundamentala likheter som finns mellan alla
västerländska ekonomier. Vi skulle kunna jämföra med hela OECD-området utan
att några huvudslutsatser skulle påverkas. Det är emellertid svårt att hitta långa dataserier för hela OECD-området. Detta beror bl.a. på att nya medlemsländer tillkommit.
I själva verket var USA:s befolkning år 2003 drygt 32 gånger större än den svenska,
så att andelarna av befolkningen som var sysselsatta var ungefär lika stora i Sverige
och USA.
12
0
50,000
100000
150000
Figur 2.2: Befolkning och sysselsättning i några OECD-länder
1963–2002 (tusental).
Norge
Sverige
Italien
Befolkning
UK
Tyskland
USA
Sysselsättning
Samma budskap förmedlas av Figur 2.3, där vi visar den genomsnittliga sysselsättningsgraden definierad som sysselsättningen i förhållande till den totala befolkningen. Figuren visar genomsnitt för perioden 1963–2002 i samma länder som studerades i föregående figur.
Förvisso är inte sysselsättningsgraden densamma i alla länderna, men i
det stora hela ser vi att andelen sysselsatta varierar mycket mindre än
antalet sysselsatta. Detta tyder på att variationer i antalet sysselsatta
mellan länder inte huvudsakligen beror på hur väl arbetsmarknaden
fungerar, utan på befolkningens storlek; ju fler personer, desto fler
arbeten.
13
0
.1
mean of emppop
.2
.3
.4
.5
Figur 2.3: Sysselsättningsgrad (andel av total befolkning) i några
OECD-länder (genomsnitt 1963–2002)
Norge
Sverige
Italien
UK
Tyskland
USA
På sätt och vis är detta resultat ganska självklart. Då det till exempel
bara finns 9 miljoner svenskar kan vi inte ha 70 miljoner jobb vilket är
genomsnittet för USA under de senaste 40 åren. Detta ger dock en
viktig insikt om hur arbetsmarknaden fungerar eftersom det visar att
antalet jobb anpassar sig efter befolkningens storlek. Utan att föregripa diskussionen i kommande kapitel alltför mycket vill vi redan här
antyda vad ekonomisk teori säger om hur en sådan anpassning går till:
I ett land med en stor befolkning finns det många människor som måste (och därmed ”vill”) arbeta för sin försörjning. Om det finns ”för få”
arbetstillfällen (t.ex. om det i USA endast fanns 4 miljoner jobb som i
Sverige) skulle detta medföra konkurrens om jobben och därmed
”låga” löner, vilket i sin tur skulle medföra att det blir lönsamt för existerande företag att utöka produktionen och sysselsättningen och dessutom mer lönsamt för nya företag att etablera sig – alltså fler jobb.
Detta leder förr eller senare till högre löner och därför kommer fler att
vilja arbeta, samtidigt som lönsamheten av att nyanställa avtar. På sikt
kommer sysselsättningen via lönebildningen att anpassa sig så att ett
land med större befolkning kommer att ha fler som vill arbeta och en
större sysselsättning. På motsvarande sätt kommer det i en ekonomi
med ”för många” jobb bli konkurrens om arbetskraften så att lönen
(tillfälligt) ökar tills antalet jobb minskat till en normal nivå.
14
2.2.1Befolkningen i aktiv ålder
Även om befolkningsstorleken i sig är den viktigaste bestämningsfaktorn för arbetsutbudet är även andra faktorer av betydelse. Hur många i
ett land som kan arbeta beror på till exempel på hur stor befolkningen i
aktiv ålder är. Vad som betraktas som ”aktiv ålder” är inte självklart
och har varierat både över tiden och mellan olika länder. Klart är dock
att de som är antingen ”för unga” eller ”för gamla” inte kan arbeta.3 För
en given befolkningsstorlek kommer därför hur många som kan arbeta i
huvudsak att bero på hur många som är ”för unga” och ”för gamla”.
Befolkningens åldersfördelning beror i en allmän mening på hur många
som föds och hur länge de som föds sedan lever och kommer därför att
bero på en lång rad faktorer. Många av dessa påverkas av olika typer av
politik. Viljan att föda barn hänger t.ex. samman med hur familjens ekonomiska villkor påverkas av att ha barn, vilket i sin tur bl.a. beror på
familjepolitik. Livslängden återspeglar faktorer som tillgång till sjukvård och landets allmänna levnadsstandard. Det finns dock ingen större
anledning att tro att just arbetsmarknadspolitiken har någon betydelsefull roll när det gäller storleken av befolkningen i aktiv ålder.
Även om andelarna unga och gamla varierar mellan olika länder vid
en given tidpunkt och i ett land över tiden, är sådana variationer ingen
huvudförklaring till att fler personer har jobb i t.ex. USA än i Sverige.
Detta framgår tydligt av, som visar hur befolkningen i aktiv ålder som
andel av den totala befolkningen utvecklats i Sverige och USA mellan
1956 och 2003.
Förvisso finns det skillnader i andelen av befolkningen som är i aktiv
ålder både inom och mellan de två länderna, men dessa skillnader är
relativt små; det handlar om som mest drygt sex procentenheter, och
nivåerna tenderar i bägge länderna att ligga på 60—65 %. Förändringarna över tiden är dock inte trivialt små: i Sverige minskade andelen i
aktiv ålder med ungefär två procentenheter mellan mitten av 1960talet och slutet av 1970-talet. Med en befolkning på cirka 8 miljoner
motsvarade detta en minskning av befolkningen i arbetsför ålder med
cirka 150 000 personer. Notera också att svängningarna är avsevärt
större i USA än i Sverige, medan de genomsnittliga nivåerna (särskilt
under senare år) är tämligen likartade.
I figuren visar vi även hur andelen av befolkningen som är sysselsatt
varierat över tiden i de två länderna. Vi ser ett visst samband mellan
de två delarna av figuren, men det är tydligt att även andra faktorer än
åldersstrukturen är av betydelse för hur stor andel av ett lands befolk3
Naturligtvis kan inte alla i aktiv ålder arbeta, exempelvis pga. sjukdom eller handikapp.
15
ning som är sysselsatt. Härnäst övergår vi därför till att diskutera betydelsen av hur många av de i arbetsför ålder som deltar i arbetskraften.
Figur 2.4: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och
befolkning i aktiv ålder som andel av total befolkning (höger)
i Sverige och USA 1956—2003.
Sysselsättning som andel av befolkningen samt
andel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003
1
.9
.8
.7
.6
0
.5
.1
.2
.3
.4
.5
.6
.7
.8
.9
1
Sverige och USA
1960
1970
1980
År
1990
Sverige
2000
1960
USA
1970
1980
År
Sverige
1990
2000
USA
Källa: OECD Labour Force Statistics
2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet
Vissa av de som är i arbetsför ålder kan eller vill av olika skäl inte
göra det. Alla som kan och vill arbeta, arbetsutbudet, sägs ingå i arbetskraften. Arbetskraftsdeltagandet, arbetsutbudet i förhållande till
befolkningen i aktiv ålder, i ett land är således ett mått på hur stor andel av befolkningen i arbetsför ålder som vill arbeta.4 Även arbetskraftsdeltagandet varierar såväl mellan länder som över tiden. Exempelvis finns det betydande skillnader mellan olika länder i hur stor
andel av kvinnorna i arbetsför ålder som förvärvsarbetar. Arbetskraftsdeltagandet beror också på den faktiska pensionsåldern samt på
tidpunkten för inträde på arbetsmarknaden vilken påverkas till exempel av skolsystemets utformning. Till skillnad från frågan om befolkningens storlek och struktur är det fullt möjligt att arbetsmarknadspolitikens utformning kan påverka arbetskraftens storlek. Den befintliga
svenska forskningen tyder också på att förekomsten av arbetsmarknadspolitiska program kan öka arbetskraftsdeltagandet, men eftersom
4
Eller, rättare sagt, som vill arbeta på marknaden.
16
denna utsaga i huvudsak baseras på endast en studie får frågan om den
svenska arbetsmarknadspolitikens roll för arbetskraftsdeltagandet betraktas som öppen (mer om detta i Kapitel 7).
I Figur 2.5 visar vi hur arbetskraftsdeltagandet utvecklades i Sverige
och USA mellan 1963 och 2003. Återigen ser vi variationer både mellan länderna och över tiden. Det faktum att deltagandet i Sverige var
påtagligt högre än i USA fram till 1990-talet återspeglar framför allt
att de svenska kvinnorna i större utsträckning än sina amerikanska
systrar var aktiva på arbetsmarknaden. Det ökade deltagandet i bägge
länderna fram till 1990-talets början döljer en utveckling där i bägge
länderna ökningen i det kvinnliga deltagandet mer än kompenserade
den minskning i männens arbetskraftsdeltagande som skedde samtidigt. Det minskade manliga deltagandet hänger framför allt samman
med ett minskat deltagande bland yngre (som successivt förlängt sina
utbildningar och därmed försenat inträdet på arbetsmarknaden) och
äldre (som pensioneras tidigare). Den kraftiga nedgången i det svenska arbetskraftsdeltagandet under 1990-talets första år hängde samman
med att såväl det kvinnliga som det manliga deltagandet gick ner.
Även i denna figur visar vi andelen av befolkningen som är sysselsatt
och vi ser ett tydligt samband mellan andelen som deltar i arbetskraften och andelen som är sysselsatt i de två länderna. Sambandet är viktigt eftersom det antyder att antalet arbetstillfällen inte bara styrs av
svårpåverkbara faktorer som befolkningsstrukturen utan också av hur
stor andel av befolkningen som väljer att arbeta eller att söka arbete –
en faktor som är lättare att styra med hjälp av ekonomisk politik.
17
Figur 2.5: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och
arbetskraftsdeltagande som andel av befolkningen i aktiv
ålder i Sverige och USA 1963—2003
Sysselsättning som andel av befolkningen samt
arbetskraften som andel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003
1
.9
.8
.7
.6
0
.5
.1
.2
.3
.4
.5
.6
.7
.8
.9
1
Sverige och USA
1960
1970
1980
År
1990
Sverige
2000
1960
USA
1970
1980
År
Sverige
1990
2000
USA
Källa: OECD Labour Force Statistics
2.2.3 Sammanfattning
För en given befolkningsstorlek beror sysselsättningen på hur stor andel av befolkningen som är i aktiv ålder, arbetskraftsdeltagandet och
hur många av dem som deltar i arbetskraften som är sysselsatta respektive arbetslösa (dvs. har inget arbete men söker aktivt efter ett
arbete). Som vi har sett finns det skillnader mellan t.ex. Sverige och
USA i samtliga dessa dimensioner och samtliga varierar över tiden i
båda länderna. I Figur 2.6, som visar sysselsättningen i förhållande till
den totala befolkningen sammanfattar vi informationen. Med risk för
att bli övertydliga sammanfattar vi så här: trots betydande skillnader
mellan ekonomierna i Sverige och USA ser vi att, i grova drag, befolkningsandelarna som är sysselsatta är ungefärligen lika stora. Skillnaderna mellan länderna har förvisso varierat över tiden: fram till det
tidiga 1990-talet var den sysselsatta andelen av befolkningen större i
Sverige för att därefter sjunka snabbt till en nivå under den amerikanska. I slutet av vår mätperiod var emellertid skillnaden försumbar.
Skillnaderna i sysselsättning förklaras till stor del av skillnader i andelen av den arbetsföra befolkningen som kan och vill arbeta – dvs. arbetsutbudet.
18
Figur 2.6: Sysselsättning i förhållande total befolkning i Sverige och USA
1963–2003
Sysselsättning som andel av befolkningen 1963-2003
Sysselsättning (andel av befolkningen)
0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1
Sverige och USA
1960
1970
1980
År
Sverige
1990
2000
USA
Källa: OECD Labour Force Statistics
2.3 Arbetslöshet och frånvaro
Vi hävdade ovan att sysselsättningen i ett land bestäms av arbetsutbudets storlek. Detta är bara ungefärligen korrekt.5 I arbetsutbudet ingår
de sysselsatta, de som vill arbeta och faktiskt har ett jobb, men också
de arbetslösa, de som vill arbeta och som söker men inte har ett jobb.
Den andel av dem som ingår i arbetskraften som inte har ett arbete ger
oss arbetslöshetstalet. Vi kommer senare i boken att diskutera varför
arbetslöshet förekommer och vilka faktorer som bestämmer dess storlek. Här räcker det med att konstatera att arbetslösheten på lång sikt
beror på hur väl arbetsmarknaden fungerar och att en huvuduppgift för
arbetsmarknadspolitiken är att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.6 Ett huvudtema i den här boken kommer att vara hur den ekonomiska politiken i allmänhet och arbetsmarknadspolitiken i synnerhet
kan bidra till en lägre arbetslöshet och en högre sysselsättning. Det vi
vill säga i det här avsnittet är huvudsakligen att storleken på arbetslösheten inte är tillnärmelsevis lika viktig som skillnaderna i antalet personer som kan och vill arbeta för att förstå varför USA har fler sysselsatta än Sverige.
5
6
Vi kommer att visa att påståendet över längre tidsperioder stämmer mycket väl, men
att vi kortsiktigt kan se avvikelser från mönstret.
Kortsiktigt beror arbetslösheten inte bara på hur väl arbetsmarknaden fungerar utan
också på en lång rad andra faktorer. Mer om detta senare.
19
I Figur 2.7 visar vi andelen av arbetskraften som var sysselsatta i Sverige och USA mellan 1963 och 2003. De svenska siffrorna var genomgående högre än de amerikanska fram till den svenska 1990-talskrisen,
då raset i sysselsättning medförde att den svenska sysselsättningen
blev runt fem procentenheter lägre än den amerikanska som andel av
arbetskraften. Den svenska återhämtningen under slutet av 1990-talet
medförde att ungefär samma andel som sedan att Sverige och USA
under de senaste åren haft ungefär samma sysselsättning som andel av
arbetskraften. Figuren visar emellertid återigen vår huvudpoäng från
föregående avsnitt tydligt: även om vi ser skillnader mellan och inom
länderna, så är dessa av sekundär betydelse om vi vill förstå sysselsättningens storlek.
Figur 2.7: Sysselsättning som andel av arbetskraften 1963 – 93 i Sverige
och USA
Sysselsättning som andel av arbetskraften 1963-2003
Sysselsättning (andel av arbetskraften)
.5
.6
.7
.8
.9
1
Sverige och USA
1960
1970
1980
År
Sverige
1990
2000
USA
Källa: OECD Labour Force Statistics
Att mäta sysselsättningen som andel av arbetskraften som vi gjorde i
Figur 2.7 är illustrativt för att beskriva de faktorer som bestämmer
andelen som får jobb men det är aningen okonventionellt – i allmänhet
brukar man istället redovisa andelen av arbetskraften som inte är sysselsatta, dvs. det relativa arbetslöshetstalet, som i dagligt tal brukar
benämnas ”arbetslösheten”. Som ett komplement till Figur 2.7 redovisar vi nedan en figur som följer den svenska arbetslösheten under en
mycket lång period, närmare bestämt sedan år 1911. Vad ser vi om vi
betraktar denna långa period, som vi återger i Figur 2.8.
20
Figur 2.8: Arbetslösheten i Sverige 1911—2004
0
Andelar av arbetskraften (%)
5
10
15
20
Arbetslöshet i Sverige 1911-2004
1900
1920
1940
1960
1980
2000
År
Not: 1911-55: Arbetslösa fackföreningsmedlemmar; 1955-61: Ams; 1961-: SCB
För det första ser vi att arbetslösheten varierar över tiden. En del av
dessa fluktuationer är vad vi kallar cyklisk eller konjunkturell variation, dvs. förändringar som är relativt snabbt övergående. Men vi har
också stora, och mer långsiktiga förändringar. Mellankrigstiden var en
period med hög arbetslöshet, medan perioden från andra världskrigets
slut och fram till 1990-talet kännetecknades av låg arbetslöshet. Nivån
efter 1990 ligger genomsnittligt betydligt högre än under de närmast
föregående 45 åren. Vi ser också att arbetslösheten varierar mer mellan än inom konjunkturcyklerna, ett mönster som gäller för alla länder
för vilka det finns långa tidsserier.7
För det andra ser vi att arbetslösheten inte har någon långsiktig trend,
även detta mönster gäller i alla länder. Detta tyder på att det finns
starka krafter som får antalet jobb att anpassa sig till de stora förändringarna i arbetskraftens storlek som skett på grund av till exempel
befolkningsökning. En viktig konsekvens av detta är att arbetslösheten
inte tycks ha påverkats av långsiktiga trender i exempelvis produktivitet, skatter och arbetstid – produktivitet och skatter har trendmässigt
ökat medan arbetstiden trendmässigt har minskat utan att vi ser någon
trendmässig förändring av arbetslösheten. Denna observation utgör
alltså något av en kontrast mot olika patentlösningar på arbetslöshetsproblemen som framförs i den allmänna debatten.
7
Se t.ex. Layard m.fl. (1991) för motsvarande tidsserier för Storbritannien och USA.
21
En del av de personer som vill arbeta men inte har ett arbete deltar i
olika typer av arbetsmarknadspolitiska program snarare än att vara
öppet arbetslösa. Sverige har varit ett föregångsland på detta område,
men alla OECD-länder har i större eller mindre omfattning bedrivit en
arbetsmarknadspolitik där arbetslösa erbjudits platser i olika typer av
arbetsmarknadspolitiska program.
I Tabell 2.1 ser vi tydligt att Sverige under perioden 1986-2000 spenderade mer på arbetsmarknadspolitik än både OECD-länderna och
EU-länderna i genomsnitt. Skillnaden är mest uttalad under åren
1991—95.8 Tabellen visar också att utgiftsandelen för aktiv arbetsmarknadspolitik (som andel av de totala utgifterna för de arbetslösa)
har varit betydligt högre i Sverige än i jämförelseområdena. Slutligen
ser vi att Sverige har haft en större tonvikt på arbetsmarknadsutbildning (och en mindre på arbetsförmedling och ungdomsprogram) än
genomsnittligt i OECD och EU.
Tabell 2.1: Svensk arbetsmarknadspolitik (AMP) i ett internationellt
perspektiv
Utgifter på AMP, procent av
BNP
1986-90 1991-95
19962000
AMP, andel av utgifter för
arbetslöshet
1986-90 1991-95
19962000
Sverige
1,10
1,79
1,30
0,59
0,47
0,41
EU
0,62
0,79
0,80
0,28
0,28
0,35
OECD
0,54
0,70
0,66
0,29
0,29
0,34
Fördelning av utgifterna på AMP efter utgiftsområde
1986-2000
Arbetsförmedling och
administration
Arbetsmarknadsutbildning
Ungdomsprogram
Subventionerad sysselsättning
Sverige
0,19
0,42
0,08
0,31
EU
0,24
0,27
0,14
0,33
OECD
0,28
0,28
0,11
0,30
Källa: OECD labour market statistics
8
Sverige spenderade en större andel av BNP på arbetsmarknadspolitik än något annat land med undantag för perioden 1996—2000, då Irland spenderade en något
större andel av BNP.
22
Figur 2.9 visar hur arbetslösheten och deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program utvecklades mellan åren 1963 och 2004. Programdeltagandet ökade sakta men trendmässigt under 1960-, 70- och 80talen, och hade också ett tydligt cykliskt mönster (en tydlig samvariation med arbetslösheten). Den stora ökningen under 1990-talets början
sammanfaller med den kraftigt stigande arbetslösheten under samma
period. När arbetslösheten gick ner mot slutet av 90-talet minskade
också programdeltagandet. Den ökning av arbetslösheten som skedde
under de senaste åren som redovisas i figuren åtföljdes bara i en mindre utsträckning av ökade programvolymer.
Figur 2.9: Arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadspolitiska
program 1963—2004 (andel av arbetskraften)
Arbetslöshet och programdeltagande 1963-2004
0
Andel av arbetskraften
.02
.04
.06
.08
Andelar av arbetskraften
1960
1970
1980
År
Arbetslöshet
1990
2000
Programdeltagande
Källor: Ams (programdeltagande) och SCB (arbetslöshet och arbetskraften)
I Figur 2.10 redovisar vi hur deltagandet i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program9 har utvecklats. Under 1960-, 70- och 80-talen
var utbildningsprogrammen de mest omfattande. Det enda undantaget
var recessionen under 1980-talets första år. 1990-talets djupa lågkon9
Vi skiljer mellan utbildningsprogram (arbetsmarknadsutbildning, datortek, Swit),
subventionerad sysselsättning (beredskapsarbete, ALU, utbildningsvikariat, rekryteringsstöd, starta-eget-bidrag, offentliga tillfälliga arbeten, resursarbeten och anställningsstöd) och praktikprogram (olika ungdomsprogram (ungdomslag, inskolningsplatser, ungdomspraktik, kommunala ungdomsprogram och ungdoms-/utvecklingsgaranti), invandrarpraktik, akademikerpraktik, arbetspraktik och arbetsplatsintroduktion). Det är inte självklart hur alla program ska klassificeras. Exempelvis kan
utbildningsvikariat ses som både utbildning och subventionerad sysselsättning och
resursarbeten som både praktik och subventionerad sysselsättning.
23
junktur möttes först med en kraftig expansion av utbildningsprogrammen, men senare utökades omfattningen av såväl subventionerad
sysselsättning som praktikprogram. När läget på arbetsmarknaden mot
slutet av 1990-talet blev bättre flyttades tyngdpunkten åter mot utbildningsprogram. Under de senaste åren har deltagandet i de olika programtyperna utvecklats parallellt, och deltagandet har i grova drag
varit lika stort i alla tre programtyperna.
Figur 2.10: Deltagande i olika typer av arbetsmarknadspolitiska
program 1960-2004
0
Antal personer
50000
100000
Deltagande i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program 1960-2004
1960
1970
1980
År
Subventionerade anställningar
Praktikprogram
1990
2000
Utbildningsprogram
Källa: Ams
2.3.1 Frånvaro
Alla sysselsatta är av olika anledningar inte närvarande på sin arbetsplats. Denna frånvaro har i Sverige en betydligt större omfattning än
arbetslösheten, vilket framgår tydligt av Figur 2.11. Även frånvaron
har naturligtvis varierat över tiden (med ett tydligt konjunkturellt
mönster).
24
Figur 2.11: Den svenska befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus
1976—2004
Antal personer
3000000 4000000 5000000 6000000
Befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus 1976-2004
Sverige
1975
1980
1985
1990
År
i_aktiv_ålder
sysselsatta
1995
2000
2005
arbetskraften
i_arbete
Källa: SCB arbetskraftsundersökningar
Frånvaron har en lång rad orsaker, som delvis är olika för kvinnor och
män. Detta framgår av Figur 2.12 och Figur 2.13. Vi ser att semester
och egen sjukdom är viktiga frånvaroorsaker för både män och kvinnor och att vård av barn i stort sett har samma omfattning som egen
sjukdom för kvinnorna. Av frånvaroorsakerna framgår det tydligt att
utformningen av olika sociala skyddsnät har en viktig betydelse för
frånvaron. Sannolikt spelar arbetsmarknadspolitiken en mindre roll för
frånvaron, även om arbetslöshetsförsäkringens utformning och samspelet med andra socialförsäkringar sannolikt har en viss betydelse.
25
Figur 2.12: Kvinnors frånvaro från arbetet efter orsak 1987–2004
Antal personer
50000 100000 150000 200000
Kvinnors frånvaro från arbetet efter orsak
1985
1990
1995
År
egen_sjukdom
vård_av_barn
2000
2005
semester
annat
Källa: SCB arbetskraftsundersökningar
Figur 2.13: Mäns frånvaro från arbetet efter orsak 1987–2004
0
Antal personer
50000 100000 150000 200000
Mäns frånvaro från arbetet efter orsak
1985
1990
1995
År
egen_sjukdom
värnpliktstjänstgöring
annat
Källa: SCB arbetskraftsundersökningar
26
2000
semester
vård_av_barn
2005
2.4 Strukturomvandling och
arbetstillfällens rörlighet
I Kapitel 2.2 redovisades statistik över sysselsättning och arbetslöshet
och hur dessa storheter har förändrats över tiden. Den bild som ges av
dessa aggregerade mått döljer dock intressanta processer som har att
göra med hur enskilda arbetstillfällen föds och dör. I detta avsnitt diskuterar vi hur vissa delar av ekonomin växer medan andra krymper
(dvs. strukturomvandling) och hur arbetstillfällen samtidigt skapas och
försvinner inom olika företag som konkurrerar inom samma bransch.
2.4.1 Strukturomvandling
Företagsnedläggningar och strukturomvandling har historiskt sett varit
en viktig del av den ekonomiska tillväxten. Figur 2.14 visar t.ex. förändringar i andelen sysselsatta inom jordbruks-, industri- respektive
tjänstesektorn sedan 1870. Figuren visar att majoriteten av alla sysselsatta svenskar arbetade inom jordbrukssektorn ungefär fram till sekelskiftet år 1900. 100 år senare finns endast en försvinnande liten del av
de sysselsatta inom denna sektor. På samma sätt kan vi se att andelen
sysselsatta inom industrisektorn växte kraftigt fram till och med 1960talet, varefter den fallit kraftigt. Den sektor som vuxit mest under de
senaste åren är istället tjänstesektorn.10 Även vid en beskrivning av
enskilda branscher eller yrken kan man se en liknande utveckling där
betydelsen förändrats kraftigt över tiden. Det är lätt att tänka på exempel på industrier vars betydelse förändrats över tiden, som varvsindustrin och mobiltelefonitillverkningen, eller på yrken, som hovslagare
och programmerare.
10
Notera dock att en del av denna typ av omstrukturering kan ha att göra med att
produktionen omstrukturerats snarare än med vilka slutprodukter som produceras:
en del av industriproduktionen syftar till att serva jordbrukssektorn och en del av
tjänstesektorn bidrar till de andra sektorernas produktion. Trots detta är det dock
tydligt att även sammansättningen av den ”slutliga” produktionen förändrats kraftigt
under perioden.
27
Figur 2.14: Sysselsättning sektorsvis 1870-2000
Procent
80
70
60
Jordbruk
Tjänster
50
40
30
Industri- och
byggnads
20
10
0
1870
1900
1920
1940
1960
1980
2000
Källa: Lundh, Christer, Spelets regler. Lönebildning och institutioner på den svenska
arbetsmarknaden 1850-2000. Stockholm: SNS Förlag.
Lärdomen som kan dras av dessa tidsmönster är att det är vanligt att
sysselsättningen i vissa sektorer, industrier eller yrken minskar kraftigt
utan att det i sig innebär att arbetsmarknaden i stort är i kris, trots att
enskilda personer, yrkesgrupper eller hela orter naturligtvis kan drabbas mycket hårt av strukturomvandlingens konsekvenser.
2.4.2 Bruttoflöden av arbetstillfällen,
vakanser och arbetslöshet
Som redovisades ovan, sker det stora strukturella förändringar över
tiden vilket medför att vissa arbetstillfällen försvinner och andra
kommer till. En stor del av den omflyttning mellan företag som sker är
dock omflyttningar av arbetstillfällen mellan företag som konkurrerar
inom liknande områden. Denna typ av omflyttningar kan till exempel
uppstå pga. små förändringar i efterfrågan eller på grund av att något
företag lyckas öka sin produktivitet mer än andra företag. Dessa typer
28
av omflyttningar innebär att olika företag som verkar inom samma
bransch kan ha väldigt olika sysselsättningstillväxt, vissa företag kan
t.ex. växa trots att de producerar inom en bransch som krymper.
Figur 2.15 visar hur arbetstillfällens skapats (definierat som sysselsättningstillväxt i företag som växer) och försvunnit (sysselsättningsminskning i företag som krymper) i den svenska industrin under åren
1972–96. Figuren visar också hur stor den totala omallokeringen av
jobb (mätt som summan av skapade och försvunna jobb) utvecklats.
Resultaten i figuren är kanske något förvånande eftersom de visar att
det till och med under de värsta krisåren under 1990-talets första hälft
skapades en mängd arbetstillfällen (ungefär 5 % av jobben var nya
under vart och ett av 1990-talets första år).11
Det är också tydligt att en hel del av de förändringar i företagens storlek
som sker, mer har att göra med förändringar i enskilda företags arbetskraftsefterfrågan, än med förändringar mellan branscher: Andersson
(2003) visade att mer än 50 % av omallokeringen av jobb ägde rum
inom snarare än mellan sektorer i den svenska industrin även med
mycket snävt definierade sektorer.12 Detta illustrerar tydligt svårigheterna att identifiera var i ekonomin de ”nya jobben” ska komma.
Figur 2.15: Bruttoflöden av jobb i svensk industri 1972–96
Källa: Andersson, Fredrik. Jobbflöden i svensk industri 1972 –96. Forskningsrapport
1999:3, IFAU, Uppsala
11
12
Persson (1999) visar att bilden blir likartad för hela ekonomin. Hennes resultat
tyder t o m på att cirka 10 % av jobben i hela ekonomin var nya vart och ett av krisåren.
Industrins arbetsställen delades in i 2 916 sektorer m a p bransch, region, storlek,
ålder, lön, produktivitet och typ av ägare.
29
Ett genomgående tema för denna text är att antalet arbetstillfällen i en
ekonomi inte kan tas som givet, utan påverkas av tillgången på arbetskraft. Detta kan tyckas märkligt om man till exempel studerar 1990talets mitt då arbetslösheten var mycket stor; naturligtvis rådde det vid
denna tidpunkt en brist på arbetstillfällen. Som vi såg ovan skapades
det dock även vid denna tidpunkt ett stort antal arbeten, frågan som
kvarstår är varför det inte skapades ännu fler med tanke på hur många
som sökte arbete vid denna tidpunkt. Vad vi ska visa nedan är att det
också fanns lediga arbetstillfällen som inte tillsattes omedelbart, trots
det stora antalet arbetslösa.
På en väl fungerande arbetsmarknad skapas det många arbetstillfällen
om det finns många arbetssökande. Men detta räcker inte, de arbetstillfällen som finns måste också tillsättas. Vakanser är den term som
oftast används för att beskriva lediga arbetstillfällen. Vakanser är betydligt svårare att mäta än arbetslöshet. I normalfallet är vi hänvisade
till att mäta de lediga platser som är anmälda till arbetsförmedlingen,
vi vet dock att ett stort antal lediga platser aldrig anmäls dit vilket gör
att statistiken i allmänhet är missvisande för antalet lediga platser som
faktiskt finns i ekonomin. Däremot kan tidsutvecklingen för anmälda
vakanser ge en god bild av hur det totala antalet vakanser förändrats
över tiden. I Figur 2.16 visar vi därför hur antalet anmälda vakanser
varierat över tiden. Figuren visar också hur antalet arbetslösa utvecklats samt antalet vakanser delat med antalet arbetslösa, vilket brukar
kallas täthet (från engelskans tightness). Figuren visar tydligt att det
alltid finns såväl arbetslösa som lediga jobb.
Att vi observerar arbetslösa och vakanser samtidigt kan bero på ett
antal olika faktorer. En första faktor är geografin, ibland finns de lediga arbetena på andra orter än de arbetslösa. På samma sätt kan yrkeseller utbildningsfördelningen bland vakanser och arbetslösa se olika
ut. Alla dessa faktorer brukar sammanfattas under rubriken strukturarbetslöshet. Ytterligare en faktor som gör att vi observerar vakanser
och arbetslösa samtidigt är att det helt enkelt kan ta tid att fylla vakanser även om det finns tillgängliga arbetslösa, t.ex. på grund av att arbetsgivaren vill intervjua flera sökande. Arbetslöshet som beror på
denna tidsfaktor brukar kallas friktionsarbetslöshet. Notera dock att
friktionsarbetslösheten även kan ha positiva effekter. Både för individen och samhället kan det vara bra om sökprocessen leder fram till en
anställning där individens färdigheter tas tillvara på ett bra sätt. En
offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring, utformad som en ”omställningsförsäkring” som ger den arbetssökande möjligheter att söka
jobb på ett effektivt sätt kan bl.a. motiveras som ett sätt att åstadkomma mer produktiva anställningar. Givet vilken anställning som till slut
blir resultatet är det dock naturligtvis bättre både för individen och för
samhället ju fortare det går att komma dit.
30
Processen när vakanser tillsätts av arbetssökande brukar, med en term
lånad från engelskan, kallas för matchning. Vi kommer att återkomma
till detta begrepp senare i texten, men redan nu kan vi notera att en
arbetsmarknad där de vakanser som faktiskt finns tillsätts relativt fort
också bör ha en lägre arbetslöshet, allt annat lika. En effektiv matchningsprocess kan också sägas fungera som olja i den strukturomvandling som är en viktig del av den process som trendmässigt givit upphov till högre produktivitet och reallöner.
Figur 2.16: Arbetslöshet, vakanser och täthet 1963–2004
0
2
4
6
8
Arbetslöshet vakanser och täthet 1963-2004
1960
1970
1980
year
arbetslöshet
täthet
1990
2000
vakanser
Källa: Ams statistik för lediga platser; SCB arbetskraftsundersökningar
Matchningsprocessen på arbetsmarknaden illustreras ofta med en s.k.
Beveridgekurva, som visar sambandet mellan lediga platser och arbetssökande.13 I Figur 2.17 visar vi den svenska Beveridgekurvan för
perioden 1963–2004. Schematiskt kan vi skilja mellan två olika typer
av förändringar i kombinationer av vakanser och arbetslöshet. Exempelvis ser vi att antalet vakanser har minskat samtidigt som antalet
arbetslösa har ökat under de två senaste redovisade åren. Detta kan
naturligen tolkas som ett ”försämrat arbetsmarknadsläge” och kan
vara ett typiskt inslag i konjunkturella variationer på arbetsmarknaden.
En förbättrad konjunktur är i stället en situation där antalet vakanser
ökar samtidigt som arbetslösheten går ner. En sådan period var åren
1997–2000. Om emellertid antalet vakanser och antalet arbetslösa
13
Arbetssökande brukar ofta endast inkludera öppet arbetslösa. Detta är naturligtvis
inte helt korrekt: personer i arbetsmarknadspolitiska program söker också jobb;
dessutom söks många arbeten av dem som redan är sysselsatta (”ombytessökande”).
31
bägge ökar (minskar) kan det istället beskrivas som förbättringar (försämringar) i matchningseffektiviteten på arbetsmarknaden. De data
som redovisas i Figur 2.17 ger inget tydligt stöd för att matchningseffektiviteten har förändrats trendmässigt sedan 1963, även om de senaste åren möjligen kan inge en del oro i detta avseende. Denna slutsats är oförändrad om vi skulle välja att inkludera deltagare i arbetsmarknadspolitiska program bland de arbetssökande.
Figur 2.17: Svensk Beveridgekurva 1963–2004
.5
Vakanser (%)
1
1.5
2
Beveridgekurva 1963-2004
0
2004
0
2
4
Arbetslöshet (%)
6
8
Källor: Vakanser: Ams; Arbetslöshet och arbetskraft: SCB arbetskraftsundersökningar
2.4.3 Strukturomvandlingens drivkrafter
Som vi har sett så pågår ständigt processer i ekonomin som innebär att
vissa arbetsplatser, företag, branscher och sektorer växer medan andra
krymper. I det här avsnittet ska vi schematiskt diskutera de huvudsakliga drivkrafterna bakom denna strukturomvandling. Eftersom vi är
ekonomer, är vi benägna att kategorisera drivkrafterna i sådana som
påverkar utbuds- respektive efterfrågesidan på olika marknader. På
utbudssidan har vi förändringar i teknologi och produktivitet samt internationell specialisering, medan vi på efterfrågesidan har att göra
med att inkomsterna trendmässigt ökat och att därmed smaken för olika varor förändras över tiden.
Vi vill återigen betona att strukturomvandling är just vad ordet säger –
en förändring av produktionens och sysselsättningens struktur som på
sikt inte har något att göra med den totala sysselsättningens eller ar-
32
betslöshetens nivå. Däremot har den haft betydelse för inkomstutvecklingen på längre sikt.
2.4.3.1 Teknologi och produktivitet
I en ekonomi som den svenska pågår ständigt en process där vi lär oss
att producera nya varor eller att producera gamla varor på nya sätt.
Introduktionen av ”framgångsrika” nya varor innebär att producenter av
”gamla” varor möter ökad konkurrens och därmed en tendens för sysselsättningen att minska i anläggningar som producerar dessa. Denna
typ av teknisk utveckling förklarar främst sysselsättningsförskjutningar
mellan branscher.
Nya sätt att producera gamla varor innebär ofta att de blir billigare att
producera. Detta kommer att påverka såväl konkurrenter i samma
bransch som producenter av andra varor (som ju möter hårdare konkurrens när andra varor blir billigare). Denna process kan alltså förklara
strukturomvandling såväl mellan som inom branscher. Ett sätt att åskådliggöra det omvandlingstryck som uppstår via denna mekanism är med
s.k. Salterdiagram.14 I ett Salterdiagram rangordnas företagen eller anläggningarna utifrån produktivitet.15 För varje anläggning mäter man
dessutom sysselsättning och lönekostnaden per producerad enhet. Diagrammet visar då hur stor del av sysselsättningen i en bransch som inte
klarar av att bära sina lönekostnader – detta är sysselsättningen i de anläggningar där lönekostnaderna överstiger produktiviteten. I Figur 2.18
visar vi Salterdiagram för den svenska industrin för år 1990.
14
15
Uppkallade efter Salters (1960) studie av produktivitet och strukturomvandling.
Produktivitet definieras här som värdet av produktionen per (heltids)anställd och år.
33
Figur 2.18: Salterdiagram för den svenska industrin 1990
1990
Produktivitet
4000
Lönekostnad
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
0
200000
400000
600000
800000
Källa: Forslund, Anders och Thomas Lindh, ”Decentralisation of Bargaining and
Manufacturing Employment: Sweden 1970—96, Working Paper 2004:3, IFAU.
På den horisontella axeln i Figur 2.18 mäts sysselsättning och på den
vertikala produktivitet och lönekostnad. Vi ser att lönekostnaderna är
ungefär desamma i alla anläggningar, medan produktiviteten uppvisar
stora variationer. Vi ser att det finns anläggningar som inte klarar av
att bära sina lönekostnader (längst till vänster i digrammet, där lönekostnaden överstiger produktiviteten), samtidigt som det längst till
höger i digrammet finns anläggningar där produktiviteten är många
gånger högre än lönekostnaderna. Man skulle kunna förvänta sig att
lågproduktiva anläggningar kommer att slås ut och att den sysselsättning som på så vis frigörs står till förfogande för nya anläggningar
med högre produktivitet eller för expansion i befintliga högproduktiva
anläggningar. Strukturomvandling av detta slag kommer alltså att vara
förknippad med en allmän produktivitetstillväxt som ger utrymme för
reallöneökningar.
Nya sätt att producera eller produktionen av nya varor kan vara mer
eller mindre arbetskraftsintensiv än produktionen i genomsnitt. Detta
påverkar arbetskraftsefterfrågan för en given produktion och därmed
sysselsättningens fördelning mellan olika anläggningar. Det finns en
del tecken som tyder på att den tekniska utvecklingen under de senaste
decennierna har inneburit en minskad efterfrågan på personer som
34
utför lågkvalificerade arbetsuppgifter och en ökad efterfrågan på personer som utför högkvalificerade arbetsuppgifter.
Det är en vanlig uppfattning att varuproduktion (inklusive jordbruk) är
lättare att rationalisera än (åtminstone vissa typer av) tjänsteproduktion. Om detta stämmer kan det förklara en del av den förskjutning
mot sysselsättning i tjänstesektorn som vi såg i Figur 2.14.
2.4.3.2 Internationell specialisering
Den internationella handeln med varor och tjänster kan förväntas medföra en internationell specialisering. Därmed kommer en friare utrikeshandel att medföra en ökad internationell specialisering.16 Varför
ska vi förvänta oss detta? I frånvaro av utrikeshandel måste ett land
självt producera alla varor som ska konsumeras. För vissa av varorna
har man goda produktionsbetingelser, och dessa varor kommer att bli
relativt billiga. För andra varor har man sämre förutsättningar, och
dessa varor kommer att bli relativt dyra. Olika länder har olika förutsättningar, och därför kommer olika varor att vara dyra och billiga i
olika länder – länderna säga ha olika komparativa fördelar.
Tankarna om komparativa fördelar går långt tillbaka i tiden, åtminstone till den engelske ekonomen David Ricardo, som år 1817 publicerade sin On the Principles of Political Economy and Taxation. Enligt
Ricardo kunde skillnaderna mellan länderna hänföras till att de hade
tillgång till olika typer av teknologi, vilket i sin tur medförde produktivitetsskillnader. Enligt teorier som de svenska ekonomerna Eli
Heckscher och Bertil Ohlin publicerade under 1930-talet beror i stället
produktivitetsskillnader mellan olika länder på att de, relativt sett, har
en rik tillgång till olika produktionsfaktorer som i sin tur är olika viktiga i produktionen av olika varor.
Vad kommer att hända när länder börja handla med varandra? Länderna kommer att köpa de varor de har svårt att själva producera och
som därför är dyra och betala denna import genom att sälja de varor
som de producerar till låga kostnader. Detta medför en ökad produktion av det man ”är bra” på att producera och en minskad produktion
av varor och tjänster man inte producerar effektivt. Denna internationella specialisering medför också en förskjutning i sysselsättning från
de varor man importerar till de varor man exporterar. Om vi exempelvis antar att Sverige har, relativt sett, gott om välutbildad arbetskraft,
medan Lettland istället är rikt på lågkvalificerad arbetskraft bör vi förvänta oss att Lettland, när handelshinder undanröjs, ska exportera va16
Detta bör framför allt gälla varuproduktion, som i större utsträckning än tjänstepro
duktionen kan exporteras och importeras. Vad som kan och inte kan handlas med
förändras dock över tiden. Exempelvis innebär den moderna informationsteknologin att det är lätt att köpa och sälja finansiella tjänster över nationsgränser.
35
ror som använder mycket av lågkvalificerad arbetskraft till Sverige,
som i sin tur betalar med att till Lettland exportera varor eller tjänster
som använder mycket av högkvalificerad arbetskraft. Vi får sålunda
en specialisering (dvs. strukturomvandling) från det man har dåliga
förutsättningar att producera till det man är bättre på.
Frihandel medför under rimliga antaganden att alla inblandade länder
som helhet är vinnare. Det är emellertid klart att alla grupper inte vinner, en del kan också förlora. I exemplet ovan kommer lågkvalificerade svenska arbetare och högkvalificerade lettiska arbetare att bära
strukturomvandlingens kostnader: efterfrågan på bägge dessa grupper
kommer att minska, och detta kommer att leda till en press nedåt på
lönerna och förlorade jobb. Att underlätta omställningar till följd av
sådan strukturomvandling är en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken.
Den internationella specialiseringen innebär naturligtvis ett ökat beroende. Det är emellertid ingen artskillnad mellan detta slags beroende
och det beroende av andra individer som en ökad arbetsfördelning
inom ett land innebär. Denna arbetsfördelning, förutan vilken vårt nuvarande välstånd vore otänkbart, har också varit förknippad med att
vissa vunnit mer än andra (av exakt samma skäl som vissa vinner mer
än andra på den internationella specialiseringen). På lång sikt har
emellertid alla vunnit, och man kan kanske få en uppfattning hur stora
vinsterna har varit genom att fundera över den levnadsstandard man
skulle kunna uppnå som helt ”självförsörjande”.
2.4.3.3 Efterfrågan
Våra kunskaper om hur preferenser för konsumtion bestäms och utvecklas över tiden är begränsade. Vissa regelbundenheter som är relevanta för strukturomvandling kan emellertid observeras. Den ekonomiska tillväxten innebär att individernas inkomster och därmed deras
konsumtionsutrymme ökar. I takt med detta sker förskjutningar i individernas konsumtionsmönster. Ett sätt att sammanfatta dessa förskjutningar är att man i takt med stigande inkomster konsumerar allt mindre av ”nödvändighetsvaror”. Mat är ett uppenbart exempel på en nödvändighetsvara. Med stigande inkomster tenderar vi att lägga en allt
mindre budgetandel på matinköp. Men vi tenderar också att förskjuta
efterfrågan från obearbetade råvaror till halvfabrikat och att äta fler
måltider på restaurang.17 Detta kan beskrivas som förskjutningar från
jordbruksprodukter till industrivaror och tjänster. Förskjutningar av
detta slag är förenliga med de förändringar i produktions- och sysselsättningsmönster som vi såg i Figur 2.14.
17
Unikaboxen med medhavd lunch har ersatts av måltid på lunchrestaurang.
36
2.5 Är arbetslöshet alltid tillfällig och
sysselsättning alltid permanent?
2.5.1 Arbetslöshetens varaktighet
Vid redovisningar av arbetsmarknadsstatistik är det vanligt att särskilt
redovisa andelen av de arbetslösa som har varit arbetslösa en längre
tid. Anledningen till detta intresse för arbetslöshetens varaktighet är
att arbetslösheten kan vara hög av två olika skäl: antingen på grund av
att många personer är arbetslösa en kort tid, eller på grund av att ett
fåtal personer är arbetslösa under en lång tid. Man kan vilja skilja på
dessa två faktorer av flera skäl: För det första kan det från ett jämlikhetsperspektiv vara mer bekymmersamt om arbetslösheten är en börda
som bärs av samma personer år efter år än om fler personer är arbetslösa men under kortare perioder. För det andra finns det en oro för att
långvarig arbetslöshet i sig kan leda till försämrade utsikter på arbetsmarknaden.
I Figur 2.19 visas hur sannolikheten att lämna arbetslösheten under en
given vecka ser ut för personer med olika lång tid i arbetslöshet. Figuren visar, till exempel, tydligt att sannolikheten att hitta ett arbete är
lägre för dem som varit arbetslösa 400 dagar än för de som bara varit
arbetslösa 50 dagar. Detta kan tyckas vara ett starkt bevis för att sannolikheten att hitta ett arbete minskar ju längre en person stannar i
arbetslöshet. Det är dock viktigt att notera att mönstret också kan bero
på att personer som av någon anledning har störst sannolikhet att få ett
arbete (till exempel kan de ha en efterfrågad utbildning) också gör det
i början. Detta innebär att det bland dem som varit arbetslösa i 100
dagar finns färre personer som har lätt att få ett arbete, vilket också
kan förklara varför så få av dessa hittar arbeten.
37
0
Andel som lämnar registret per 14 dagar
,002
,004
,006
,008
Figur 2.19: Utflöde från arbetsförmedlingarnas register per tvåveckors
period för de som registrerats 2004 och uppbar ersättning
från A-kassan.
0
200
400
600
Tid sedan inskrivning (dagar)
Till jobb
800
Alla avaktualiseringsorsaker
Källa: Ams databas Händel, Juni 2006 (bearbetning av Anders Harkman).
Det är svårt att med hjälp av statistik skilja på om arbetslösheten i sig
leder till sämre utsikter eller om tidsmönstret helt beror på att de som
uppfattas som mest attraktiva av arbetsgivarna, hittar arbeten först.
Den forskning som har gjorts på området tyder dock på att båda delarna är viktiga för att förklara mönstret.
2.5.2 Tillfälliga anställningar
Olika personer som är sysselsatta kan vara så under väldigt olika förutsättningar. I normalfallet tänker nog de flesta på en anställning som
ett ”fast” jobb, dvs. en tillsvidareanställning. De flesta sysselsatta arbetar också på denna typ av kontrakt. Andelen som arbetar på olika
former av tillfälliga anställningar är dock relativt hög i Sverige, delvis
beroende på att vi har mer generösa barnledighetsregler och en hög
sjukfrånvaro vilket gör att ungefär fem procent av de sysselsatta är
anställda som vikarier.
En av de stora förändringarna på den svenska arbetsmarknaden de senaste 15 åren har dock varit en markant ökning av andra typer av tillfälliga anställningar. Figur 2.20 nedan visar utvecklingen av det totala antalet tillfälliga anställningar vilket förutom vikarier också innehåller
38
t.ex. timanställningar, projektanställningar och provanställningar. Andelen av de sysselsatta som arbetar på tillfälliga kontrakt har ökat från 10
procent till 16 procent, en ökning som helt beror på att andra typer av
tillfälliga kontrakt än vikarieanställningar. Denna ökning brukar ges två
förklaringar. En första förklaring är att det hänger samman med konjunkturen; en ökad arbetslöshet gör att fler av de sysselsatta kommer
från relativt nylig arbetslöshet och därför har tillfälliga kontrakt innan
de övergår till fasta arbeten. En andra förklaring är att det hänger samman med ändringar i regelverket för tillfälliga anställningar under 1990talet. Det är värt att nämna att tillfälliga kontrakt är relativt sett mer vanliga bland kvinnor än bland män, år 2000 hade 18 procent av sysselsatta
kvinnor tillfälliga anställningar medan motsvarande siffra för män var
13 procent. Tillfälliga anställningar är också mycket mer vanliga bland
unga, vilket knappast är förvånande då dessa i större utsträckning just
klivit in på arbetsmarknaden.
30000
4000
32000
4500
5000
5500
Tillfälligt anställda
Fast anställda
34000
36000
6000
38000
Figur 2.20: Fasta och tillfälliga anställningar.
1988:1 1990:1 1992:1 1994:1 1996:1 1998:1 2000:1 2002:1 2004:1
Kvartal
Fast anställda
Tillfälligt anställda
Källa AKU.
2.5.3 Hur hittar de arbetslösa jobb?
I avsnittet om strukturomvandling ovan nämndes den statistiska svårigheten att mäta antalet lediga platser, vakanser. Anledningen till detta är att alla vakanser inte anmäls till arbetsförmedlingen. Förutom att
detta innebär ett statistiskt problem för den som vill förstå hur arbetsmarknaden fungerar så belyser det något oerhört viktigt, nämligen att
39
en hel del arbeten tillsätts via andra kanaler än de strikt formella. Vissa av de vakanser som inte finns hos arbetsförmedlingen annonseras
naturligtvis ut genom andra medier som t.ex. i tidningar, men andra
arbeten tillsätts direkt via informella kontakter. Det är inte helt lätt att
mäta hur stor andel av alla arbeten som tillsätts på detta vis, i sammanfattningar av internationell forskning brukar man ofta nämna att åtminstone hälften av alla sysselsatta fått sina jobb genom bekanta eller
släktingar. Pellizzari (2004) jämför data från 15 olika länder (tyvärr
inte Sverige) och studerar vilka som får jobb genom informella kanaler, i de flesta fall verkar runt 60 procent ha fått sina jobb antingen
genom bekanta eller genom direkta kontakter med arbetsgivaren. I
många avseenden skiljer sig vem som fått jobb genom informella kontakter åt mellan länder men ett intressant mönster som verkar gälla
genomgående är att personer med lägre utbildning oftare hittar jobb
genom informella kanaler. Vad gäller arbetsgivare verkar informella
kontakter oftare användas i mindre företag, och oftare i privat än i offentlig sektor.
Existerande svenska studier tyder på att informella kontakter är viktiga även i Sverige, möjligen tillsätts så många som 60 till 70 procent av
alla jobb genom informella kontakter (Klingvall, 1998; Okeke, 2001;
Ekström, 2001). Enligt Okekes studie uppger omkring 20 procent av
dem som varit arbetslösa men hittat jobb att de fått information om
jobben genom arbetsförmedlingen. Andelarna som fått information
antingen genom att själva tagit kontakt med arbetsgivarna, genom att
arbetsgivarna tagit kontakt direkt med dem, eller genom vänner och
bekanta är var och en ungefär lika vanliga som information genom
arbetsförmedlingen. Tyvärr finns inga uppgifter om vilka som hittar
jobb genom olika typer av kontakter. Klingvalls studie visat på att
återanställningar kan förklara en del av de direkta kontakterna, framför allt från arbetsgivare till arbetslösa. I Ekströms studie som baseras
på arbetsgivarenkäter visar svaren, något förvånande givet de internationella studierna, att informella kanaler använts mer för arbeten utan
krav på särskild yrkesutbildning och mer för arbeten som kräver universitetsutbildning. Vad gäller storlek på arbetsplatsen och sektor bekräftas dock den internationella evidensen om att informella kanaler är
viktigare på mindre arbetsplatser och i privat sektor.
Även om exakta siffror om hur personer hittar sina jobb ska betraktas
som mycket osäkra visar de genomgående på att direkta kontakter och
informella rekommendationer spelar en mycket stor roll för hur personer hittar sina jobb, både i Sverige och utomlands. Detta belyser något
oerhört viktigt nämligen att arbetsgivare ofta anställer personer utan
att annonsera ut arbeten via arbetsförmedlingen eller genom annonser.
En förklaring till detta kan vara att arbetsgivare i allmänhet lägger stor
vikt vid att endast anställa personer som de verkligen tror passar för
sina kommande arbetsuppgifter. Eftersom det ofta är väldigt svårt att
40
för en arbetsgivare att veta om en sökande verkligen är lämplig föredrar man att anställa personer man känner till sedan tidigare eller tar
hjälp av andra anställda om dessa känner de sökande sedan tidigare.
Mycket tyder också på att arbetsgivares vilja att anställa ofta hänger
på att de på förhand vet att de har en lämplig person att anställa.
2.6 Arbetsmarknaden för olika
grupper
I detta avsnitt beskriver vi ett antal faktorer som tycks ha betydelse för
risken att bli arbetslös. Dels beskriver vi sannolikheten att vara arbetslös, dels varaktigheten för de som är arbetslösa.
I Sverige finns det i huvudsak två olika källor för att mäta antalet arbetslösa: Den officiella statistiken bygger på Arbetskraftsundersökningarna (AKU) som Statistiska centralbyrån (SCB) samlar in genom
intervjuer med ett stort antal slumpvis utvalda svenskar. Den andra
statistikkällan är Arbetsmarknadsstyrelsens statistikdatabas ”Händel”
som baseras på antal personer som är registrerade som arbetslösa vid
någon arbetsförmedling. De två datakällorna mäter således inte exakt
samma sak; medan AKU mäter hur många som inte är sysselsatta och
söker jobb så mäter Händel hur många som registrerat sig på förmedlingarna. Som visas i Figur 2.21 nedan så ger dock de två datakällorna
ungefär samma bild av antalet arbetslösa i Sverige.
Figur 2.21: Arbetslöshet från olika källor
0
50 100 150 200 250 300 350 400
Antal arbetslösa (1000-tal) i november 1991-2004
1991
1993
1995
1997
Ar
AKU
1999
Händel
Källa. Arbetskraftsundersökningarna (AKU) och Händel.
41
2001
2003
En fördel med att använda AKU som arbetslöshetsstatistik är att det där
också finns uppgifter om antalet sysselsatta så att man kan beräkna andelen av arbetskraften som är arbetslös (det vi normalt kallar relativa
arbetslöshetstalet eller bara ”arbetslösheten”). En fördel med att använda Ams databas Händel är dock att vi kan mäta arbetslöshetens varaktighet eftersom vi där ser vilken dag olika personer registreras respektive avregistreras. Vi kan mäta två typer av varaktighet: i arbetslöshet och
i inskrivning vid förmedling. Skillnaden är att inskrivning även inkluderar tid som spenderats i t.ex. arbetsmarknadspolitiska program. Inskrivningstiderna är därför betydligt längre än arbetslöshetstiderna vilket
också kan ses i Figur 2.22 nedan. Vid en jämförelse av Figur 2.22 nedan
och Figur 2.21 ovan ser vi att arbetslöshetens varaktighet följer ungefär
samma konjunkturmönster som arbetslöshetsnivåerna.
Antal dagar för den typiske nyinskrivne (medianer)
0
50
100
150
200
250
300
Figur 2.22: Varaktighet: antal dagar som arbetslös respektive inskriven
för den typiske nyinskrivet arbetslöse per inskrivningsår
1992-2004.
1992
1994
1996
1998
År
Arbetslöshet
2000
2002
2004
Inskrivning
Källa: Ams databas Händel, Juni 2006 (bearbetning av Anders Harkman).
I Figur 2.22 ser vi att de typiske arbetslöse är inskriven mellan 150 och
250 dagar vid arbetsförmedlingen. De flesta har alltså inte så långa inskrivningstider. I Figur 2.23 visar vi i stället hur inskrivningstiderna
bland dem som var inskrivna vid två tidpunkter (sista december 1999
och sista februari 2005) var fördelade. Vi ser tydligt att de flesta hade
relativt korta inskrivningstider, men vi ser också att en inte försumbar
minoritet bland de inskrivna hade mycket långa inskrivningstider (drygt
42
14 procent av de inskrivna eller knappt 62 000 personer 1999 och drygt
7 procent eller drygt 32 000 personer 2005 var inskrivna minst tre år).
Figur 2.23: Fördelning av inskrivningstider.
Fördelning av inskrivningstider december 1999 och februari 2005
140000
120000
100000
80000
feb 05
dec 99
60000
40000
20000
0
0-3 mån
4-6 mån
7-9 mån
10-12
mån
1-2 år
2-3 år
3-4 år
4-5 år
5-6 år
6-7 år
7-8 år
8-9 år
>9 år
Källa Forslund Anders och Alan B. Krueger (2006).
Nedan kommer vi att redovisa arbetslösheten baserat på AKU och
varaktighet i inskrivning baserat på Händel för olika grupper. Anledningen till att vi fokuserar på inskrivning snarare än arbetslöshet när
det gäller varaktighet är att inskrivningstider är ett mått på situationen
på arbetsmarknaden som är lättare att jämföra mellan olika grupper
(eftersom arbetslöshetstiderna avbryts av programdeltagande, vilket
kan variera med till exempel ålder).
Vi börjar vår beskrivning i Tabell 2.2 nedan, där vi kan se hur arbetslöshet och varaktighet varierar med ålder, kön och utbildningsnivå.
Till att börja med kan vi se att arbetslösheten är något högre bland
män än bland kvinnor, framför allt gäller detta de äldre och de högutbildade. Det är dock inte några större skillnader mellan hur länge män
och kvinnor är inskrivna.
När det gäller utbildningsnivå kan vi dock se stora skillnader i arbetslösheten, högutbildade är arbetslösa i betydligt mindre utsträckning än
de lågutbildade; de med allra högst utbildning har också betydligt kortare inskrivningstider. En speciell faktor är åldern: för det första kan vi
se att de yngsta är arbetslösa i betydligt större utsträckning än de som
är mellan 25 och 54. För det andra visar tabellen att personer i åldrarna 55–64 verkar vara arbetslösa i ungefär samma utsträckning som de
mellan 25 och 54, även om mönstret varierar ganska kraftigt med utbildning och kön. Om vi hade tittat speciellt på de allra äldsta på ar43
betsmarknaden, dvs. personer i åldrarna 60 till 64, hade vi dock sett att
arbetslösheten är betydligt högre för de allra äldsta oavsett kön. För
det tredje kan vi se att inskrivningstiderna ökar kraftigt med åldern.
Trots att ungdomsarbetslösheten är betydligt högre än arbetslösheten
för övriga lämnar ungdomar arbetslösheten betydligt fortare än andra.
Ungdomsarbetslösheten består alltså framför allt av många jämförelsevis korta arbetslöshetsperioder. När det gäller den äldsta åldersgruppen är det precis tvärtom: inflödet i arbetslöshet bland de äldre är relativt litet, men de som blir arbetslösa stannar ofta kvar under en mycket
lång tid. Arbetslösheten är med andra ord betydligt mer jämt fördelad
bland ungdomar än bland äldre.
Tabell 2.2: Arbetslöshet och varaktighet efter ålder, kön och utbildning
år 2004.
Arbetslöshet per åldersgrupp (procent)
Varaktighet per åldersgrupp
(dagar)
Under
24 år
25-54
år
Över
55 år
Under
24 år
Utbildning
Kön
Låg
K
12,0
6,6
4,9
M
15,3
5,2
K
8,2
M
Medel
Hög
Alla
25-54
år
Över
55
194
812
1 451
4,4
213
961
1 478
4,3
3,9
201
690
1 496
10,2
4,4
6,1
197
752
1 415
K
5,0
2,7
1,6
158
429
928
M
3,6
4,5
3,3
159
475
996
K
9,0
3,9
3,4
196
640
1 371
M
11,2
4,6
4,8
198
736
1 368
Alla
10,1
4,2
4,1
197
686
1 370
Not: Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2003
(borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de
inskrivna 31 oktober 2004.
I Tabell 2.3 redovisar vi siffror för utländska medborgare. Det bör
dock betonas att de utländska medborgarna i allmänhet skiljer sig från
gruppen invandrare i allmänhet genom att de i allmänhet är mer nyanlända, och därmed har större problem på arbetsmarknaden. Arbetslösheten är betydligt högre för utländska medborgare än för genomsnittet,
extra kraftig är denna skillnad där det gäller män. Som en jämförelse
kan man se att arbetslösheten för utländska medborgare i åldern 25 till
54 år är i samma storleksordning som arbetslösheten för den genomsnittlige personen under 24. Man kan också se att utländska medborgare, i likhet med ungdomarna, har kortare inskrivningsperioder än
genomsnittet.
44
Tabell 2.3: Arbetslöshet och varaktighet efter medborgarskap och
invandringsstatus 2004.
Varaktighet efter
medborgarskap
Arbetslöshet i procent
Ålder
Kön
Under
24 år
K
9,0
15,9
196
199
M
11,3
20,4
198
195
K
3,9
9,7
640
519
M
4,6
14,4
736
545
K
3,4
3,0
1 371
1 249
M
4,8
9,0
1 368
1 271
K
4,4
9,6
640
519
M
5,3
14,4
736
545
Alla
4,9
12,1
686
533
25-54 år
Över 55 år
Alla
Samtliga
Utländska
medborgare
Samtliga
Utländskt
Not: Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 2003
(borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de
inskrivna 31 oktober 2004.
Regionala skillnader redovisas i Tabell 2.4. Det framgår tydligt från
tabellen att storstäderna har såväl lägre arbetslöshet som kortare inskrivningstider än landet i övrigt.
Tabell 2.4: Arbetslöshet och varaktighet efter region år 2004
Arbetslöshet per region
Kön
Storstad
Skogslän
Kvinnor
4,2
4,9
Män
5,2
Alla
4,7
Varaktighet per region
Övriga
Storstad
Skogslän
Övriga
4,4
566
705
702
6,7
4,8
665
813
791
5,8
4,6
613
758
743
Not: Skogslänen är Värmland, Dalarna, Gävleborg, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland. Storstadslänen är Stockholms län, Västra Götaland
och Skåne län. Arbetslöshet är årsmedeltal från Arbetskraftsundersökningarna
(AKU) 2003 (borde vara 2004). Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de inskrivna 31 oktober 2004.
45
Forskningen tyder på arbetslöshetsersättningens längd och ersättningsnivå har betydelse för hur snabbt de arbetslösa hittar jobb.18 Därför kan
det vara av intresse att belysa hur vanligt det är att de inskrivna uppbär
olika typer av ersättningar. I Tabell 2.5 nedan redovisas andelen av de
inskrivna som har en inkomstbaserad arbetslöshetsersättning (”Akassa”) respektive det lägre (och inkomstoberoende) grundbeloppet eller helt saknar arbetsmarknadsrelaterad ersättning.19 Ungefär 80 % av
de inskrivna har A-kassa, medan de övriga är jämt fördelade mellan
grundbelopp och avsaknad av ersättning. Andelen som saknar A-kassa
är betydligt högre bland ungdomar och bland utländska medborgare
vilket är naturligt eftersom dessa grupper i högre utsträckning består av
personer med begränsad arbetsmarknadserfarenhet. Varaktigheten är
uppenbart längre för dem som uppbär A-kassa än för dem som endast
har grundbelopp. Detta kan tyckas stämma väl med bilden av att högre
ersättning leder till längre arbetslöshetstider. Dock är inskrivningstiderna ännu längre för dem som är helt utan ersättning. Till viss del beror
detta på att de personer som varit inskrivna väldigt länge kan ha förlorat
sin rätt till ersättning. Det belyser också ett viktigt metologiskt problem,
nämligen att grupper som har olika typer av ersättning kan ha väldigt
olika egenskaper (de som saknar ersättning kan till exempel helt sakna
arbetslivserfarenhet). Problemet med att skilja effekter av olika typer av
politikåtgärder från denna typ av selektion kommer att behandlas utförligt i kapitlet om empiriska erfarenheter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
18
Se t.ex. Carling, Edin, Harkman & Holmlund (1996) och Carling, Holmlund &
Vejsiu (2001).
19
Se mer om A-kassans regelverk i Kapitel 3.3.
46
Tabell 2.5: Andel av de inskrivna som har olika ersättningstyper samt
varaktighet 2004.
Andel av inskrivna med
olika ersättningstyper
UtbildKön
ning
(25-54 år)
A-kassa
Grund
belopp
0,21
808
462
915
0,07
0,23
942
495
1 166
0,87
0,06
0,07
693
471
825
M
0,80
0,08
0,12
751
508
925
K
0,78
0,11
0,12
454
305
372
M
0,72
0,14
0,14
514
328
425
K
0,81
0,07
0,12
648
396
728
M
0,75
0,10
0,15
740
434
908
Alla
0,78
0,08
0,13
690
417
826
Under 24 år
0.36
0,25
0,39
233
214
152
25-54 år
0.78
0,08
0,13
690
417
826
Över 55 år
0.88
0,03
0,08
1 306
883
2 239
Svenskt
0.83
0,08
0,09
693
422
1 102
Utländskt
0.51
0,09
0,41
651
387
416
Låg
Medel
Hög
Alla
A-kassa
Grundbelopp
K
0,73
0,05
M
0,70
K
Ingen
Varaktighet per
ersättningstyp (dagar)
Ingen
Ålder
Medborgarskap
(25-54 år)
Not: Varaktighet är genomsnittlig vistelsetid i inskrivning för de inskrivna 31 oktober
2004
47
2.7 Sammanfattning
Vid en jämförelse mellan länder, eller för ett visst land över tiden, ser
man tydligt att det finns ett starkt samband mellan antalet personer i
arbetsför ålder och antalet sysselsatta. Detta tyder på att antalet arbetstillfällen anpassar sig efter arbetsutbudet. Trots detta får inte alla som
vill arbeta jobb – en del blir arbetslösa.
Andelen av dem som vill arbeta som blir arbetslösa varierar både mellan
länder och över tiden men uppvisar ingen tydlig trend trots att antalet
personer som vill arbeta har ökat kraftigt i de flesta länder. Detta tyder
på att det visserligen skapas jobb när fler vill arbeta men att det alltid
skapas något för få jobb.
Det sker en ständig strukturomvandling inom ekonomin. Vissa typer av
arbeten försvinner och andra tillkommer. Till exempel har antalet jordbruksarbeten sjunkigt kraftigt under de senaste hundra åren till förmån
för industri- och tjänstesektorarbeten. Mycket av strukturomvandlingen
sker dock inom snävt definierade sektorer – vissa företag minskar sin
sysselsättning samtidigt som andra likartade företag nyanställer. Denna
process fortgår oavsett konjunktur.
En viktig aspekt på arbetslöshetsproblematiken är varaktigheten. En
viss arbetslöshetsnivå kan antingen motsvaras av få långtidsarbetslösa
eller många korttidsarbetslösa. Långtidsarbetslöshet är speciellt problematiskt eftersom långa arbetslöshetsperioder kan ha negativa effekter på
den arbetslöses chanser att hitta ett nytt arbete och eftersom det innebär
att en stor börda bärs av ett litet antal individer. Många av de arbetslösa
som hittar jobb gör detta genom informella kontakter med t.ex. vänner
och bekanta.
Både arbetslöshetsnivåer och varaktighet skiljer sig åt mellan grupper.
Ungdomar har högre arbetslöshet än andra men är inskrivna vid arbetsförmedlingarna betydligt kortare tider. Detta beror på att många ungdomar blir arbetslösa innan de etablerar sig på arbetsmarknaden. Andra
faktorer som är förknippade med högre arbetslöshetsrisker är invandrarbakgrund, låg utbildning och regionala arbetsmarknadsfaktorer.
48
3 Den svenska arbetsmarknadens
institutioner
Alla marknader måste, för att fungera väl, befolkas av aktörer som följer ett antal allmänt accepterade spelregler och fastställda sanktioner
mot dem som bryter mot dessa regler. Arbetsmarknaden är en ”speciell”
marknad vilket t.ex. visas av att de flesta länder har en speciell uppsättning av lagar och regler för just arbetsmarknaden. I det här kapitlet
kommer vi att belysa en delmängd av det regelverk som omgärdar arbetsmarknaden, den arbetsrättsliga lagstiftningen. Vi kommer både att
jämföra den svenska arbetsrätten med motsvarande regelverk i andra
OECD-länder och ge en kortfattad beskrivning av hur den har utvecklats över tiden.
Vi ger också en kortfattad beskrivning av huvudaktörerna på den svenska arbetsmarknaden: arbetsgivarorganisationerna och de fackliga organisationerna. Det finns en omfattande litteratur om konsekvenserna för
exempelvis lönebildningen av hur och på vilken nivå avtal sluts.
Slutligen går vi igenom huvuddragen i den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Detta gör vi för att utformningen av olika sociala skyddsnät har
konsekvenser för lönebildningen och därmed arbetslösheten.
Kapitlet syftar i första hand till att ge en bakgrund till den diskussion
om arbetslöshetens långsiktiga bestämningsfaktorer som vi för i Kapitel 4.
3.1 Den arbetsrättsliga lagstiftningen
De viktigaste lagarna inom den arbetsrättsliga lagstiftningen är lagen
om anställningsskydd (Las) och medbestämmandelagen (MBL). Det
kanske mest utmärkande draget för den svenska arbetsrätten är emellertid kollektivavtalets centrala roll.
3.1.1 Medbestämmandelagen
En mängd grundläggande bestämmelser som rör relationerna mellan
arbetsgivare och arbetstagare regleras i 1976 år lag om medbestämmande i arbetslivet (MBL).
Föreningsrätten, dvs. rätten för enskilda att sluta sig samman är grundlagsskyddad. Även MBL innehåller bestämmelser om arbetsgivares och
arbetstagares rätt att tillhöra organisationer. Bl.a. är kränkningar av föreningsrätten skadeståndsbelagda och lagen ålägger arbetsmarknadens
49
organisationer att förhindra sådan kränkning. Lagen innehåller inget
skydd för negativ föreningsrätt, dvs. rätten att stå utanför organisation.
En annan viktig del av bestämmelserna i MBL gäller förhandlingsrätten. Regelverket innebär en skadeståndssanktionerad skyldighet för
motparten att förhandla. Förhandlingsrätten innebär också att en arbetsgivare, på eget initiativ, ska förhandla med arbetstagarorganisation innan beslut fattas om viktigare förändring verksamheten eller arbetseller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen.
Fackliga stridsåtgärder är grundlagsskyddade i Sverige. När kollektivavtal träffats råder emellertid fredsplikt. Sedan år 2000 finns dock ett
förbud mot stridsåtgärder, inklusive sympatiåtgärder, mot enmans- och
familjeföretag.
MBL ändrades år 2000 i samband med att Medlingsinstitutet inrättades.
När en arbetsgivarorganisation, arbetsgivare eller arbetstagarorganisation avser att vidta en stridsåtgärd eller att utvidga en pågående stridsåtgärd, ska motparten och Medlingsinstitutet varslas minst sju arbetsdagar
i förväg. Om Medlingsinstitutet bedömer att det finns risk för stridsåtgärder eller om stridsåtgärder redan har påbörjats, får institutet även
utan samtycke från parterna utse en eller flera medlare för att medla i
tvisten. Om parterna är överens om ett avtal om förhandlingsordning
med tidsplaner för förhandlingar, tidsramar och regler för tillsättning av
medlare, regler om medlarens befogenheter och regler om uppsägning
av avtalet kan de anmäla avtalet till Medlingsinstitutet för registrering.
När avtalet har registrerats, får medlare inte utses utan samtycke från
parterna.
3.1.2 Kollektivavtalen
I Sverige regleras arbetsmarknaden i stor utsträckning av kollektivavtal
snarare än av lagar. Dessutom är många svenska lagar på arbetsmarknadsområdet ”dispositiva” vilket innebär att innehållet kan ändras i kollektivavtal, detta är relativt ovanligt i ett internationellt perspektiv. Ett
kollektivavtal är ett skriftligt avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare
om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt
mellan arbetsgivare och arbetstagare (t.ex. arbetstider, semestrar, pensionsfrågor, ledigheter och löner). Kollektivavtalet kan ses som en efterföljare till den tidigare tjänstehjonsstadgan. Principen om kollektivavtal
stadfästes först av LO och SAF år 1906 och kollektivavtalen spred sig
under den första halvan av 1900-talet från arbetarna till tjänstemännen
och slutligen även till den akademiskt utbildade arbetskraften, så att i
dag i stort sett hela den svenska arbetsmarknaden täcks av kollektivavtal. Principen kodifierades i 1928 års lag om kollektivavtal, men kollektivavtalen regleras numera i 1976 års medbestämmandelag. Samtidigt
50
med lagen om kollektivavtal inrättades arbetsdomstolen, den instans
som än idag avgör tvister om kollektivavtal. Kollektivavtalsregleringen
är enhetlig i den meningen att det i stort sett endast finns ett avtal för
varje sektor och löntagarkollektiv.
Kollektivavtal kan slutas på central eller lokal nivå. På arbetsgivarsidan
kan avtal slutas antingen av en organisation eller av en enskild arbetsgivare, medan avtal på löntagarsidan endast kan slutas av (facklig) organisation. Även om kollektivavtal formellt endast omfattar fackligt organiserad arbetskraft, så innebär rättspraxis att oorganiserad arbetskraft
inte får erbjudas sämre villkor än vad kollektivavtalen föreskriver.
Kollektivavtalen kan träffas på olika nivåer. Ofta har kollektivavtal i
form av s.k. ramavtal träffats på central nivå (exempelvis förbundsnivå).
Därefter regleras frågor av lokal betydelse genom förhandlingar på lokal nivå. Sådana förhandlingar förs då under fredsplikt (vilket innebär
att ingen av parterna får vidta någon stridsåtgärd som strejk eller lockout). Enskilda arbetsgivare och arbetstagare kan inte träffa avtal om något som står i strid med överenskommelser i kollektivavtal.
Ett kännetecken för den svenska arbetsmarknaden är att många förhållanden, som i andra länder regleras i lag, i Sverige istället hanteras i kollektivavtal. Ett exempel på detta är minimilöner. Vidare kan i vissa fall
kollektivavtal ersätta föreskrifter i olika lagar. Detta gäller t.ex. ett flertal av de villkor som preciseras i lagen om anställningsskydd (Las).
3.1.3 Anställningsskydd
I lagen om anställningsskydd finns bestämmelser som bl.a. gäller regler
vid anställningar, uppsägningar och turordning.
Huvudregeln för ett anställningskontrakt är enligt lagtexten att det gäller
tills vidare. Tidsbegränsade anställningskontrakt kan dock användas vid
ett antal olika situationer (exempelvis provanställningar20 och säsongsanställningar). Lagens bestämmelser när det gäller visstidsanställningar
har över tiden mjukats upp.
Huvudregeln för uppsägningar är att de ska vara sakligt grundade.
Uppsägningar som beror på ”arbetsbrist”, dvs. en situation när företaget vill skära ner antalet anställda, anses alltid vara sakligt grundad.
Lagstiftningen lägger sålunda inte hinder för företag när de vill minska antalet anställda.21 Syftet med lagstiftningen är istället att motverka
”godtyckliga” uppsägningar.
20
21
Provanställning får vara högst sex månader lång.
Naturligtvis ska en uppsägningstid, som är längre ju längre man varit anställd, til
lämpas.
51
Enlig MBL ska en arbetsgivare i samband med förhandling inför beslut
om uppsägning på grund av arbetsbrist i god tid skriftligen underrätta
motparten om
1.
skälen till de planerade uppsägningarna,
2.
antalet arbetstagare som avses bli uppsagda och vilka kategorier de
tillhör,
3.
antalet arbetstagare som normalt sysselsätts och vilka kategorier de
tillhör,
4.
den tidsperiod under vilken uppsägningarna är avsedda att verkställas, och
5.
beräkningsmetoden för eventuella ersättningar utöver vad som följer av lag eller kollektivavtal vid uppsägning.
Arbetsgivaren ska också lämna motparten en kopia av de varsel som har
lämnats till länsarbetsnämnden.
När ett företag säger upp personal ska en särskild turordning tillämpas. Turordningsregeln är ”sist in, först ut”.22 Vid lika anställningstid ger
högre ålder företräde. Denna turordning kan dock ersättas av en annan
turordning enligt överenskommelse (kollektivavtal) mellan arbetsgivare
och facklig organisation. Turordningsreglerna ger uppenbarligen ”insiders”, dvs. anställda, särskilt äldre anställda, en stark ställning. Detta
motsvaras dels av en, allt annat lika, svagare ställning för andra grupper, dels av att arbetsgivarnas flexibilitet begränsas. Även om avtal
kan träffas om att sätta turordningsreglerna ur spel, så tar detta tid och
kan därmed vara förknippat med transaktionskostnader för företagen.
3.1.4 Den svenska arbetsrätten i ett internationellt perspektiv
Det är ingen trivial uppgift att jämföra de arbetsrättsliga systemen i olika länder. Hur ska exempelvis möjligheterna i Sverige att via kollektivavtal modifiera olika lagregler värderas? Det finns emellertid en relativt
omfattande empirisk litteratur, där man har konstruerat mått på hur hårt
bindande de arbetsrättsliga regelverken är i olika länder.
Beroende på hur måtten har konstruerats rangordnas Sverige olika i olika studier. Huvudintrycket är emellertid det att Sverige är ett ganska
”normalt” västeuropeiskt land. Enligt OECD:s undersökningar (OECD,
1999; 2004) ligger exempelvis Sverige ungefärligen i mitten bland de
22
Fr.o.m. år 2001 får företag med högst 10 anställda undanta högst 2 personer, som
enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten, från turordningen.
52
undersökta europeiska länderna.23 Noteras kan också att regelverket
blev mindre strikt under 1990-talet, då Sverige gick från att ha haft
bland de hårdaste reglerna för tidsbegränsade anställningar till att ha
bland de mest flexibla regelverken i Europa. Till detta kommer att Sverige har en av Europas mest liberala arbetstidslagstiftningar. Detta möjliggör för företagen att i viss utsträckning variera arbetstidsuttaget snarare än antalet sysselsatta över en normal konjunkturcykel.
3.2 Arbetsmarknadens organisationer
I Sverige är över 80 % av de sysselsatta medlemmar i någon facklig
organisation och arbetar nästan alltid i ett företag som är anslutet till
någon arbetsgivarorganisation.24 Organisationsgraden i Sverige är i en
internationell jämförelse mycket hög.25 De fackliga organisationerna är
antingen branschförbund eller yrkesförbund; arbetsgivarförbunden är
väsentligen branschförbund. Förbunden på såväl löntagar- som arbetsgivarsidan är normalt anslutna till en centralorganisation.
Den svenska arbetsmarknaden kännetecknades länge av centraliserade
förhandlingar – LO och SAF var de dominerande aktörerna i den privata sektorn och slöt centrala avtal med varandra. Den offentliga sektorn
var dessutom under 1960- och 1970-talen mycket mindre än den privata. Eftersom tjänsteproduktionen har vuxit i betydelse och den offentliga
sektorn kommit att sysselsätta en större andel av arbetskraften finns det
inte längre förutsättningar för LO och SAF (numera Svenskt Näringsliv)
att vara dominerande aktörer på samma sätt som tidigare. Dessutom
övergavs de centrala förhandlingarna mellan LO och SAF år 1983, då
Metall och Verkstadsföreningen slöt ett separatavtal. Förhandlingarna
sker idag huvudsakligen på förbundsnivå. Industriavtalet, ett avtal mellan ett antal arbetsgivar- och löntagarorganisationer inom industrin som
först slöts år 1997, har dock inneburit en ökad samordning av förhandlingarna inom vissa delar av arbetsmarknaden.
23
24
25
Om man tillåter sig att generalisera något, så har de sydeuropeiska länderna typiskt
en strikt arbetsrättslig lagstiftning,. De nordeuropeiska länderna ligger i en mellangrupp (undantaget Danmark) och de anglosaxiska länderna har, i likhet med engelskspråkiga länder utanför Europa, de minst restriktiva regelverken.
Beräkningar gjorda av Medlingsinstitutet visade att 92 % av de anställda omfattades av kollektivavtal vid årsskiftet 2004/2005.
Det finns vissa forskningsbelägg för att detta kan hänga samman med att fackligt
medlemskap tidigare har varit en förutsättning för möjligheten att få inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning.
53
3.2.1 Organisationer inom den privata
sektorn26
Den viktigaste arbetsgivarorganisationen inom den privata sektorn är
Svenskt Näringsliv (tidigare Svenska Arbetsgivarföreningen, SAF),
som består av 50 medlemsförbund. Förbunden hade år 2005 drygt
54 000 medlemsföretag, dessa företag anställde totalt cirka 1,5 miljoner löntagare. Det största arbetsgivarförbundet inom Svenskt Näringsliv var år 2005 Teknikföretagen, som organiserade företag med
över 300 000 anställda. Utanför Svenskt Näringsliv finns även några
mindre fristående arbetsgivarorganisationer inom den privata sektorn: Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation, Kooperationens förhandlingsorganisation, Svensk Industriförening och Tidningsutgivarna.
På löntagarsidan är Landsorganisationen (LO) den största centralorganisationen. Förbundsindelningen i LO följer väsentligen industriförbundsprincipen. LO har 15 medlemsförbund som år 2005 hade cirka 2 miljoner medlemmar. De flesta av LO-förbunden har medlemmar enbart från
den privata sektorn, men Kommunalarbetareförbundet och SEKO organiserar medlemmar från både privat och offentlig sektor. Det största
LO-förbundet i privat sektor är Metall med cirka 450 000 medlemmar
år 2005. Förbunden inom LO samordnar normalt sina avtalsrörelser.
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) organiserar huvudsakligen akademiker, som kan vara tjänstemän i såväl privat som
offentlig sektor, i 25 yrkes- eller examensförbund. SACO hade år
2005 cirka 570 00 medlemmar. Det största SACO-förbundet i privat
sektor är Civilingenjörsförbundet med 103 000 medlemmar år 2005.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) organiserar cirka 1,2
miljoner (år 2005) tjänstemän i privat och offentlig sektor i 17 förbund. Organiseringen följer såväl yrkes- som branschprincipen. Det
största förbundet i den privata sektorn är Sif (360 000 medlemmar år
2005).
Varken inom SACO eller TCO samordnas avtalsrörelserna på det
sätt som sker inom LO; förbunden har en mer oberoende ställning än
LO:s medlemsförbund.
Förutom de tre stora löntagarorganisationerna finns det några mindre, som Hamnarbetarförbundet, Lokförarföreningen och SAC, den
syndikalistiska fackföreningsrörelsen.
26
Uppgifterna om organisationerna på den svenska arbetsmarknaden är huvudsakli
gen hämtade ur SOU 2006:32, God sed vid lönebildning.
54
3.2.2 Organisationer inom den offentliga
sektorn
Organisationsstrukturen inom den offentliga sektorn är mer centraliserad än inom den privata sektorn – Sveriges Kommuner och Landsting
och Arbetsgivarverket, som företräder arbetsgivarna inom kommuner
och landsting respektive staten, är såväl centralorganisationer som avtalsslutande parter.
Löntagarorganisationerna inom den offentliga sektorn tillhör såväl LO
som SACO och TCO. Tre större fackförbund är Kommunal (LO) med
570 000 medlemmar, Lärarnas Riksförbund (SACO) med 80 000 medlemmar samt Lärarförbundet (TCO) med 228 000 medlemmar år 2005.
Förbunden inom den offentliga sektorn samarbetar också mer organiserat i olika karteller, exempelvis Offentliganställdas Förhandlingsråd
(OFR).
3.3 Arbetslöshetsförsäkringen
Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en allmän omställningsförsäkring, som syftar till att ge inkomsttrygghet vid ofrivillig arbetslöshet.
Den har en unik uppbyggnad: ersättningsreglerna regleras i lag och försäkringen finansieras till drygt 80 % med skattemedel. Samtidigt hanteras försäkringen av knappt 40 fristående organisationer, arbetslöshetskassor, med nära band till fackliga organisationer och vissa företagarorganisationer.27 Anslutning till dessa kassor, som ger rätt till inkomstrelaterad ersättning, är frivillig. Idag är cirka 90 % av arbetskraften medlemmar i någon kassa, men så sent som år 1970 var motsvarande siffra
endast 56 %. För rätt till inkomstrelaterad ersättning från en a-kassa ska
ett antal villkor vara uppfyllda.28
3.3.1 Inträdes- och medlemsvillkor
Ersättning utgår endast till medlemmar i någon av a-kassorna. För medlemskap måste inträdesvillkor vara uppfyllda. Det viktigaste villkoret är
att den presumtive medlemmen under minst fyra veckor förvärvsarbetat
i genomsnitt minst 17 timmar per vecka under en sammanhängande
period om fem veckor. Det krävs också att han/hon vid ansökan om
medlemskap arbetar i samma omfattning. Rätt till inträde kan även
grundas på studier. Medlemsvillkoret innebär att man måste ha varit
27
28
En av kassorna, Alfa-kassan, är fristående från arbetsmarknadens parter och täcker
hela arbetsmarknaden.
Arbetslöshetsförsäkringens regelverk återfinns i SFS 1997:238.
55
medlem i en a-kassa i minst tolv månader (sammanhängande) för att
kunna få ersättning vid arbetslöshet.
3.3.2 Arbetsvillkor
För att en arbetslös ska kunna få ersättning måste han/hon ha förvärvsarbetat på en viss nivå innan arbetslösheten. Denna nivå regleras genom
de s.k. arbetsvillkoren. I skrivande stund krävs att den arbetslöse har
förvärvsarbetat i minst sex månader och har utfört arbetet under minst
70 timmar per månad inom en ramtid av tolv månader. Ett alternativt
villkor kräver förvärvsarbete i minst 450 timmar under en sammanhängande tid av sex månader och att arbetet utförts under minst 45
timmar under var och en av dessa månader inom en tolvmånadersperiod. Dessa regler ändras tämligen ofta men principen om en viss mängd
arbete under en period före arbetslösheten har varit densamma under en
längre tid och förekommer i de flesta länder.
3.3.3 Grundvillkoren
Grundvillkoren handlar om att den som uppbär ersättning ska vara utan
arbete och beredd att ta ett nytt arbete. Vidare förutsätts det att arbetslösheten inte är ”självförvållad”. Grundvillkoren preciserar dessa tankar
och innebär att:
•
den sökande är arbetsför
•
den sökande kan ta ett arbete som omfattar minst 17 timmar per
vecka och minst tre timmar per dag
•
den sökande är anmäld som arbetssökande vid den offentliga arbetsförmedlingen
•
den sökande inte kan få lämpligt arbete
•
den sökande är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete
Det är naturligtvis av central betydelse vad som avses med ”lämpligt
arbete”. Sedan år 2000 tillåts den arbetslöse att begränsa sitt arbetssökande till lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet under de 100
första dagarna i en arbetslöshetsperiod. Därefter ska sökområdet vidgas
såväl yrkesmässigt som geografiskt. Vad som är ett lämpligt arbete bedöms av arbetsförmedlaren och inte av den arbetslöse.29
29
Till sitt stöd har förmedlaren ett regelverk som t.ex. preciserar lön och pendlingstider.
56
3.3.4 Ersättning
Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen betalas ut som en dagpenning under högst fem dagar per vecka. Dagpenningen är princip beroende av den ”normalinkomst” den arbetslöse hade före arbetslöshetsperioden.30 Emellertid urholkas denna inkomstbortfallsprincip genom att
ett tak för högsta dagpenning också fastställs av regeringen. Nivån på
detta tak innebär att den faktiska ersättningsgraden för en heltidsanställd
med medianinkomst ofta varit betydligt lägre än den nominella ersättningsgraden.
Dagpenningen betalas ut under en begränsad period. I dagsläget betalas
ersättningen ut under högst 300 ersättningsdagar (dvs. cirka 420 dagar i
kalendertid). För en del av de arbetslösa trappas ersättningen ned under
arbetslöshetsperiodens gång. En ny ersättningsperiod beviljas när ett
nytt arbetsvillkor är uppfyllt. Ersättningsperioden kan också i dagsläget
förlängas med 300 dagar om det kan bedömas vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat med detta snarare än med deltagande i något arbetsmarknadspolitiskt program eller i aktivitetsgarantin.
3.3.5 Grundförsäkring
Sedan år 1973 finns ett grundstöd som komplettering till den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Rätt till ersättning får man genom att
uppfylla grundvillkor och arbetsvillkor. Detta innebär att ersättning från
grundförsäkringen är aktuell t.ex. för arbetslösa som inte är medlemmar
i a-kassor eller medlemmar som inte hunnit uppfylla medlemsvillkoret.
Ersättningen från grundförsäkringen betalas ut som en fast, inkomstoberoende dagpenning som är väsentligt lägre än den högsta dagpenningen
i den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen.
3.3.6 Sanktioner
Regelverket för arbetslöshetsförsäkringen stipulerar sanktioner mot dem
som inte följer bestämmelserna. Det handlar om arbetslösa som avvisat
anvisningar till arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program eller betett
sig på ett sådant sätt att en anställning inte kommit till stånd. För förstagångsförseelse är straffet en nedsättning av dagpenningen med 25 %
under 40 ersättningsdagar. Upprepas förseelsen en gång sätts dagpenningen ned med 50 % under 40 ersättningsdagar. Inträffar förseelsen en
tredje gång har den arbetslöse inte rätt till ersättning förrän ett nytt arbetsvillkor upparbetats. Samma sak gäller i grova drag om en anställd
lämnat sitt arbete utan giltig anledning eller skilts från arbetet pga. otill30
För närvarande 80 % av tidigare inkomst.
57
börligt uppträdande; det handlar då inte om nedsättning av dagpenning
utan om avstängning från ersättning.
3.3.7 Finansiering
Det idag gällande finansieringssystemet för den svenska arbetslöshetsförsäkringen infördes i sina huvuddrag år 1989 och innebär att utgifterna delas mellan staten och medlemmarna. Utbetald arbetslöshetsersättning ersätts helt med statsbidrag. I gengäld betalar kassan en s.k. finansieringsavgift till staten. Denna tas ut som ett belopp per kassamedlem
och relateras till den genomsnittligt utbetalda dagpenningen i kassan.
Vidare finns ett lagreglerat utjämningssystem som för över medel till
kassor med högre arbetslöshet och små kassor med höga medlemsavgifter. Medlemsavgiften ska täcka förvaltningskostnader, finansieringsavgift och eventuell utjämningsavgift. Medlemsavgifterna differentieras
inte med hänsyn till medlemmarnas inkomst inom den enskilda kassan.
Finansieringssystemet innebär att det i nuläget inte finns något starkare
samband mellan medlemsavgiften och arbetslösheten i den egna kassan
eller i hela ekonomin. Detta innebär i sin tur att den statliga subventionen av en kassa uttryckt som statsbidrag i relation till kassans totala intäkter (eller utgifter) kommer att vara högre i de kassor där arbetslösheten är högre.
3.4 Tilläggsförsäkringar och
omställningsavtal31
Vid sidan om den offentliga arbetslöshetsförsäkringen och den statliga
arbetsmarknadspolitiken finns kompletterande system som tillkommit
via kollektivavtal mellan arbetsgivar- och löntagarorganisationer eller
privata tilläggsförsäkringar som erbjuds via vissa fackförbund. Väsentligen handlar det om komplement till arbetsförmedling och andra
komponenter i den aktiva arbetsmarknadspolitiken eller om komplement till den statliga arbetslöshetsförsäkringen som framför allt innebär en högre ekonomisk ersättning vid arbetslöshet. Dessa privata
komplement till de offentliga systemen spelar rimligen en roll både för
arbetsförmedlingarnas arbete och för den arbetslöses möjligheter och
drivkrafter för att lämna arbetslösheten.
31
Omställningsavtalen beskrivs i Martinson (2005); tilläggsförsäkringarna behandlas i
IAF (2004) och Lindqvist (2004).
58
3.4.1 Omställningsavtal och trygghetsråd
År 2005 fanns det sju omställningsavtal med tillhörande trygghetsråd,
av vilka tre (LO-områdets Trygghetsfond (TSL), de privatanställda
tjänstemännens (TRR Trygghetsrådet) och de statligt anställdas (Trygghetsstiftelsen)) var stora. De fyra mindre omställningsavtalen omfattade
bankanställda, anställda inom idrottsrörelse eller kulturområdet, anställda i kommunala bolag samt anställda inom fastighetsbranschen. Totalt
omfattade avtalen cirka 2 miljoner anställda, dvs. något mindre än halva
arbetskraften, år 2004. Det totala inflödet av arbetslösa till de olika
trygghetsråden motsvarade cirka 6 procent av antalet nyanmälda vid
förmedlingarna under år 2004. De stora grupper anställda som i skrivande stund (våren 2006) inte omfattas av några omställningsavtal är de
anställda i kommuner och landsting.
Trygghetsrådens huvuduppgift är att tillhandahålla omställningsstöd.
Med hjälp av dessa stöd ska den arbetssökande hitta ett nytt arbete, starta eget företag eller påbörja en längre utbildning. En viktig skillnad mellan trygghetsråden och arbetsförmedlingen är att rådens insatser i normalfallet inleds redan vid varsel om uppsägning. Många av rådens klienter kommer därmed inte ens att påbörja en arbetslöshetsperiod och
registreras som sökande vid en arbetsförmedling. Insatserna kan dock
vid behov vara långvariga.32
Förekomsten av omställningsavtal kommer att påverka den statliga arbetsmarknadspolitiken på flera sätt. Det faktum att omställningsstöden
sätts in tidigt innebär sannolikt att vissa personer som annars skulle söka
arbete som arbetslösa via arbetsförmedlingen aldrig hamnar i denna
situation. Det faktum att insatserna i många fall innefattar moment som
kan påminna om arbetsmarknadspolitiska program (inklusive jobbsökaraktiviteter) bör kunna innebära att vissa arbetssökande som blir arbetslösa har ett mindre behov av aktiva insatser från förmedlingen än
vad som annars skulle vara fallet.
3.4.2 Kompletterande försäkringar mot
inkomstbortfall
En betydande andel av arbetskraften får i händelse av arbetslöshet en
ekonomisk ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som är klart lägre
än 80 % av den tidigare inkomsten eftersom de har en inkomst som innebär att de slår i arbetslöshetsförsäkringens tak för högsta dagpenning.
32
Av dem som omfattas av de ”stora” avtalen har LO-anställda det mest kortvariga
stödet (maximalt 4 månader) medan det inte finns någon bortre gräns för stödet till
de statsanställda.
59
I nuläget finns det försäkringar som gäller för medlemmar i vissa fackförbund som tecknat en kollektiv försäkring. Sådana försäkringar gäller
automatiskt för medlemmar i dessa fackförbund och finansieras genom
den fackliga medlemsavgiften. De medlemmar som täcks av dessa kollektiva försäkringar har också möjlighet att som komplement teckna
individuella försäkringar som ger ytterligare ersättningsdagar eller högre ersättning. Fackföreningsmedlemmar (eller medlem i a-kassa som
inte är fackföreningsmedlem) som inte omfattas av en kollektiv inkomstförsäkring kan själva teckna försäkring mot inkomstbortfall vid
arbetslöshet. Till detta kommer att omställningsavtal i såväl privat sektor (administrerade av Trygghetsråd och Trygghetsfonder), statlig sektor
(administrerat av Trygghetsstiftelsen) samt kommunal och landstingskommunal sektor (kollektivavtalet AGF-KL) som innehåller överenskommelser om ersättning vid ofrivillig arbetslöshet. Sådan ersättning
kan antingen röra sig om engångsbelopp eller gälla periodiska utbetalningar.
I Tabell 3.1 sammanfattas omfattningen av och några av villkoren i de
kollektiva inkomstförsäkringarna som läget var i augusti 2004 (se Lindqvist, 2004). Föga förvånande är det tjänstemannaförbund (där löneläget allmänt kan förväntas vara högre) som har tecknat kollektiva inkomstförsäkringar. Av tabellen framgår det tydligt att ersättningen till
en arbetslös som omfattas av en kollektiv försäkring kan vara väsentligt
högre än i frånvaro av en sådan försäkring: taket i den offentliga arbetslöshetsförsäkringen ligger på 80 % av drygt 20 000 kronor.
60
Tabell 3.1: Fackförbund med obligatorisk inkomstförsäkring
Fackförbund
Utbetalning
fr.o.m.
Ersättningstak
ErsättKarens
ningsdagar (dagar)
Premie
Kr/mån
Civilekonomerna
04-05-01
80 % av
50 tkr
120
5
39 kr/
mån
Civilingenjörsförb.
03-09-01
80 % av
80 tkr
100
5
33 kr/
mån
Farmacevtförb.
04-05-01
80 % av
80 tkr
120
5
15 kr/
mån
Naturvetareförb.
04-05-01
80 % av
50 tkr
120
5
25 kr/
mån
SACO-förb.
TJ
03-09-01
80 % av
50 tkr
120
5
10 kr/
mån
Agrifack
04-12-01
80 % av
50 tkr
120
5
31 kr/
mån
Akademikerförb.SRR
05-07-01
80 % av
50 tkr
120
5
25 kr/
mån
Jusek
2005-
80 % av
50 tkr
120
Ej klar
76 kr/
mån
Sif
03-01-01
80 % av
28 tkr
100
5
20-56 kr/
mån
ST
04-03-01
80 % av
50 tkr
280
?
Individuell
SKTF
02-09-01
80 % av
50 tkr
240
25
Individuell
Säljarnas RF
04-01-01
80 % av
28 tkr
120
20
Individuell
Finansförbundet
03-07-01
80 % av
50 tkr
280
20
Individuell
Källa: Lindqvist (2004).
Det säger sig självt att analyser av konsekvenser av villkorsförändringar i den offentliga arbetslöshetsförsäkringen kan bli missledande
om de inte tar hänsyn till förekomsten av de kompletterande försäkringarna.
61
3.5 Sammanfattning
Arbetsmarknaden är en speciell marknad som omfattas av speciella
regleringar och institutioner i de flesta länder. I Sverige regleras arbetsmarknaden till stor del av kollektivavtal som sluts mellan fackföreningar och arbetsgivare. I många fall tillåter den svenska arbetsmarknadslagstiftningen att sådana avtal gäller även om innehållet
”strider” mot det som står i lagarna.
Den svenska arbetsrättslagstiftningen är enligt de flesta bedömare varken striktare eller mer flexibel än genomsnittet i Europa.
Sverige har, i ett internationellt perspektiv, en hög andel fackföreningsmedlemmar, över 80 % av de antällda är medlemmar i ett fackförbund. Förbunden är i allmänhet organiserade per industri snarare än
per yrke. På arbetstagarsidan ingår de flesta fackförbund antingen i
LO (arbetare), TCO (tjänstemän) eller SACO (Akademiker). På arbetsgivarsidan ingår många företag i arbetsgivarorganisationer som
ingår i Svenskt Näringsliv. Offentliga arbetsgivare representeras av
Arbetsgivarverket eller Sveriges Kommuner och Landsting. Numera
sluts sällan avtal mellan dessa centralorganisationer, förhandlingar
sker istället direkt på förbundsnivå ofta med påföljande förhandlingar
på det enskilda företaget eller motsvarande.
Personer som varit sysselsatta men förlorat arbetet kan ersättas från
Arbetslöshetsförsäkringen. Detta förutsätter att de varit medlem i en
arbetslöshetskassa under en viss period och att de dessutom arbetat
tillräckligt länge. Ersättningen är tidsbegränsad och ersättningsnivån
beror på tidigare arbetsinkomst. Den som inte uppfyller dessa krav
kan ersättas av ett grundbelopp som utbetalas av Alfakassan. Dessa
ersättningar finansieras huvudsakligen via skatter.
Utöver dessa generella ersättningssystem finns ett antal avtalsbaserade
ersättningssystem. Avtalade omställningsavtal täcker en allt större
andel av arbetskraften och innebär att vissa arbetssökande kan få både
extra ersättning och olika typer av hjälp med jobbsökande via de olika
trygghetsråden.
62
4 Hur bestäms arbetslösheten på
lång sikt?
Vi såg i Kapitel 2 att antalet arbetstillfällen följer antalet personer som
vill arbeta. Samtidigt verkar det alltid finnas något för få arbeten så att
en viss andel av dem som vill arbeta blir arbetslösa. Vi såg också att
arbetslösheten har varierat en hel del under de senaste 100 åren. Arbetslösheten varierar dels från år till år, dels mellan mer långvariga
perioder; dessutom tycks det finnas bestående skillnader i arbetslöshet
mellan länder.
I detta kapitel ska vi försöka besvara två frågor. För det första, varför
finns det fler arbetstillfällen bara för att det är fler som vill arbeta?
Syftet med denna diskussion är att förklara hur det samband mellan
arbetsutbud och sysselsättning vi såg i Kapitel 2 kan uppkomma. För
det andra, varför blir alltid en viss del av arbetskraften utan arbete?
I diskussionen fokuserar vi på faktorer som bestämmer arbetslöshetens
långsiktiga nivå, det som brukar kallas jämviktsarbetslösheten. Vi
bortser då tillfälligt från konjunktursvängningar som vi lämnar till
nästa kapitel. Vi delar alltså upp arbetslösheten i två delar; dels den
som arbetslösheten tenderar att närma sig på lång sikt (jämviktsarbetslösheten), dels den avvikelse från jämviktsarbetslösheten som beror på
konjunkturläget (den konjunkturella arbetslösheten). Arbetslösheten
kan alltså förändras antingen för att dess långsiktiga jämviktsnivå av
någon anledning har ändrats eller för att konjunkturläget ändrats. Det
är dock viktigt att komma ihåg att arbetslösheten vid en viss tidpunkt
består av summan av dessa två delar, de långsiktiga mekanismerna är
med andra ord inte bara relevanta i en avlägsen framtid. De två typerna av arbetslöshet analyseras separat eftersom det visar sig att de bestäms på olika sätt och påverkas av olika faktorer. I Kapitel 4.4.8
kommer vi dock att diskutera sambandet mellan de två eftersom det
finns skäl att tro att variationer i konjunkturen under vissa omständigheter kan ha relativt långvariga effekter på arbetslösheten.
Vi börjar vår framställning om jämviktsarbetslösheten med att tänka
oss arbetsmarknaden som vilken marknad som helst. Därefter komplicerar vi gradvis bilden genom att beskriva vilka särarter som kännetecknar arbetsmarknaden och vilken roll dessa särarter kan tänkas spela. Slutligen diskuterar vi vilka faktorer som kan tänkas påverka hur
hög jämviktsarbetslösheten blir.
63
4.1 Arbetsmarknaden som en
marknad
Precis som namnet antyder brukar nationalekonomer i allmänhet tänka
på arbetsmarknaden som just en marknad. Naturligtvis skiljer sig arbetsmarknaden mycket från marknaderna för till exempel smör och
kanoner, och vi återkommer till dessa skillnader nedan. Det finns dock
också likheter mellan arbetsmarknaden och andra marknader; likheter
som kan vara till hjälp för att förstå hur arbetsmarknaden fungerar.
På arbetsmarknaden säljer privatpersoner sin arbetsinsats till arbetsgivare. Det finns alltså ett utbud, privatpersonernas arbetsutbud, och en
efterfrågan, arbetsgivarnas arbetskraftsefterfrågan. Priset på ”varan”
arbete är den lön som betalas av arbetsgivarna. Precis som på andra
marknader kommer priset (dvs. i detta fall lönen) att spela en viktig
roll i samspelet mellan utbud och efterfrågan.33 Eftersom en låg lön
gör det billigare för arbetsgivare att anställa personal är det till exempel rimligt att tro att efterfrågan ökar och fler anställs om lönen är lägre. Oftast kan vi på motsvarande sätt anta att en högre lön gör att fler
vill arbeta, dvs. arbetsutbudet ökar, om lönen är högre.34
Vi kan alltså börja med att tänka oss en förenklad arbetsmarknad som
fungerar precis som ”normala” marknader. Vad händer på en sådan
marknad om fler (eller färre) personer efterfrågas än som finns tillgängliga? Om företagen inte får tag på den arbetskraft som de önskar
blir de tvungna att erbjuda högre löner och lönenivåerna borde alltså
öka om efterfrågan är större än utbudet. När lönerna ökar minskar efterfrågan och utbudet ökar, varpå en jämvikt uppnås där utbud och
efterfrågan är lika.
På motsvarande sätt säger vår enkla modell att de arbetssökandes lönekrav blir lägre om det inte finns tillräckligt med arbetsstillfällen. På
så sätt minskas lönenivåerna och fler arbetstillfällen skapas så att utbud och efterfrågan kommer i jämvikt.
Denna modell illustreras i Figur 4.1 där vi ritat in utbud och efterfrågan på arbete och hur dessa kan tänkas bero på lönen. Det som är viktigt att poängtera här är att om verklighetens arbetsmarknader fungerade på detta sätt så skulle vi aldrig ha något arbetslöshetsproblem:
alla som vill arbeta till den rådande lönen skulle få arbete; alla företag
som vill anställa till den rådande lönen skulle kunna göra det. Så fun33
34
Både arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan påverkas naturligtvis av ett antal
andra faktorer som varupriser, teknisk utveckling, avkastning på icke-lönearbete etc.
Det är rimligt att tro att fler är villiga att arbeta om lönen är högre. Däremot är det
inte alltid säkert att de som arbetar också vill arbeta fler timmar om lönen är högre
eftersom en högre lön gör att man i princip kan jobba mindre och behålla samma
inkomst.
64
gerar dock inga verkliga arbetsmarknader och huvuddelen av detta
kapitel ägnar vi åt att diskutera varför så inte är fallet.
Figur 4.1: Jämvikt på en förenklad arbetsmarknad
Lön
Jämvikt
Arbetsutbud
Arbetskraftsefterfrågan
Sysselsättning
Förklaring: Lön och sysselsättning påverkas av utbud och efterfrågan
på arbetskraft. Arbetsutbud: om lönen är högre så vill fler personer arbeta. Arbetskraftsefterfrågan: om lönekostnaderna är högre så skapar
arbetsgivarna färre jobb. I jämvikten bestäms lön och sysselsättning
av att utbud och efterfrågan är lika. Anledningen är att om lönen varit
högre hade det funnits personer som velat arbeta men inte fått arbete,
konkurrens om arbetstillfällena hade då drivit ned lönerna till jämviktsnivån. Om lönen varit lägre hade det funnits fler arbetstillfällen
än personer som vill arbeta, konkurrens om arbetskraften hade då
drivit upp lönerna till jämviktsnivån.
4.1.1 Varför skapas det fler jobb när fler
vill arbeta?
Utbuds- och efterfrågebegreppen som vi definierade ovan kan användas för att förstå varför antalet arbeten ökar när fler vill arbeta. Kortfattat beror detta på att ett ökat arbetsutbud ger en (kortsiktig) lönesänkning vilket ökar antalet arbetstillfällen tills lönenivåerna återgår
till sin ursprungliga nivå. Detta beror på att det är lättare för existerande arbetsgivare att anställa personal om det finns fler att välja på och
att det är lättare att öppna nya företag om det finns god tillgång på
arbetskraft. Trots att ett större arbetsutbud i allmänhet inte tycks på-
65
verka lönen på lång sikt, spelar alltså löneanpassningen en viktig roll
när sysselsättningen anpassas efter arbetskraftens storlek.
Det första som händer när fler vill och kan arbeta, dvs. när arbetsutbudet ökar, är att det blir större konkurrens om existerande arbetstillfällen. Denna ökade konkurrens gör att lönerna blir lägre än de annars
skulle ha varit. Eftersom låga löner gör det billigare för arbetsgivare
att anställa ökar sysselsättningen. På så vis ökar antalet arbetstillfällen
och därmed också antalet sysselsatta.
Detta innebär dock också att lönerna blir lägre om fler vill arbeta –
men stämmer detta med empiriska fakta? Svaret är nej. Lika klart som
det är att större länder har fler arbetstillfällen är det också att lönerna
inte beror på ett lands storlek eller på hur stor andel av ett lands befolkning som vill och kan arbeta. En större arbetskraft tycks således
inte leda till lägre löner på lång sikt.
För att förklara vad detta beror på behöver vi göra en liten utvikning
och diskutera hur företagens etableringsbeslut kan beskrivas: Företagens vinster bestäms till stor del av förhållandet mellan de anställdas
produktivitet (dvs. marknadsvärdet av det de producerar) och lön – om
de anställda producerar mer än de kostar så går företagen med vinst;
om inte, går de med förlust.35 I allmänhet skapas också nya företag så
länge det finns en tro om att dessa kan ge en vinst som täcker eventuella etableringskostnader.
Om ett ökat utbud av arbetskraft sänker lönerna, men personernas
produktivitet inte påverkas, kommer alltså företagens vinster att öka.
Samtidigt ökar också möjligheterna att skapa nya företag eftersom det
blir möjligt för dessa att få tag på arbetskraft utan att behöva konkurrera med höga löner. När fler företag skapas, ökar efterfrågan på arbetskraft och därmed också såväl löner som sysselsättning.
På grund av detta skapas ett långsiktigt samband där företag skapas så
länge det finns tro på vinster, dvs. så länge lönekostnaderna är lägre än
produktiviteten. På lång sikt kan då arbetskraftsefterfrågan bli ”fullständigt elastisk”, dvs. den anpassar sig helt efter utbudet. I ett sådant
läge bestäms lönen helt av produktiviteten och antalet arbetstillfällen
av hur många som vill arbeta. Detta illustreras i Figur 4.2.
När fler personer vill arbeta skapas alltså en tendens till sänkta löner
vilket både gör att existerande arbetsgivare blir mer villiga att anställa
och öppnar möjligheter för nya företag. På lång sikt, dvs. när antalet
företag har anpassat sig, finns dock ingen anledning att tro att lönerna
är lägre bara för att fler är villiga att arbeta. Dessa slutsatser är viktiga
35
Vi bortser här från företagens kapitalkostnader. Detta kan vi göra eftersom tillgången
på kapital på lång sikt är sådan att företagen kan bygga ut sin kapacitet utan att den på
marginalen blir dyrare.
66
för arbetsmarknadspolitikens roll eftersom de innebär att om man genom olika typer av insatser lyckas få ett ökat arbetsutbud får man också fler arbetstillfällen utan att lönerna nödvändigtvis behöver bli lägre.
I de kommande avsnitten av detta kapitel kommer vi att komplicera
bilden av arbetsmarknaden och diskutera vilken roll arbetsmarknadens
särdrag har för hur arbetslöshet och sysselsättning bestäms. I huvudsak kommer dock den bild som getts ovan stämma väl när det gäller
just frågan om varför antalet arbetstillfällen på lång sikt anpassas efter
utbudet.
Figur 4.2: Ökat arbetsutbud leder till ökad sysselsättning
Lön
1) Arbetsutbud
A
C
Långsiktig arbetskraftsefterfrågan
= produktivitet
B
2) Arbetskraftsefterfrågan
Sysselsättning
Förklaring: Om arbetsutbudet ökar pressas lönerna ned och sysselsättningen ökar (A till B). De sänkta lönerna gör att det blir mer lönsamt att investera och att starta nya företag vilket gör att arbetskraftsefterfrågan så småningom ökar. Detta ökar sysselsättningen ytterligare, dessutom pressas lönerna uppåt (B till C). På lång sikt bestäms lönen framför allt av de arbetandes produktivitet medan sysselsättningen bestäms av arbetsutbudet.
4.1.2 Arbetslöshet som överutbud
Ovan diskuterade vi hur det kan komma sig att antalet arbetstillfällen
påverkas av hur många som vill jobba, men vi vet ju också att det alltid tycks saknas ett antal arbetstillfällen. Vad beror det på? Trots att
det föregår vår analys något kan det vara värt att fundera över hur man
kan tänka på arbetslöshet med hjälp av begreppen utbud och efterfrågan på en marknad. Eftersom arbetslöshet innebär att personer som
vill inte kan hitta någon som vill anställa dem är frågan: Varför anpas-
67
sar sig arbetsmarknaden alltid så att efterfrågan alltid är något mindre
än utbudet?
Om vi tänker oss en situation på en ”normal” marknad, som t.ex.
marknaden för smör, där utbudet är större än efterfrågan så innebär ju
detta att det finns varor som inte går att sälja. De som då har smör till
salu, men inga köpare, borde då sänka sina priser för att kunna konkurrera om existerande, och kanske locka fram nya, köpare. På detta
sätt ändras priset tills utbudet är lika med efterfrågan. När det gäller
arbetsmarknaden såg vi i Kapitel 2 att det alltid finns ett visst överutbud av personer som vill arbeta. Detta borde, om arbetsmarknaden såg
ut som vår tänkta marknad för smör, innebära att lönerna skulle sjunka
så att det skapades fler företag tills alla fick jobb. Eftersom vi vet att
detta inte sker så kan vi utgå från att arbetsmarknaden inte fungerar
precis som en ”normal” marknad. Härnäst diskuterar vi ett antal faktorer som skiljer arbetsmarknaden från andra marknader.
4.2 Vad skiljer arbetsmarknaden från
andra marknader?
På vilka sätt skiljer sig då arbetsmarknaden från den enkla beskrivningen av en ”normal” marknad?36 Om man jämför ett inköp av smör
med en anställning av t.ex. en hantverkare framgår det snabbt att skillnaderna är stora. Nedan kommer vi att gå igenom ett antal faktorer
som skiljer arbetsmarknaden från andra marknader. Vissa av dessa
skillnader kommer att vara viktiga för diskussionen om hur arbetslösheten bestäms.
4.2.1 Säljarens perspektiv
Om man som arbetstagare tänker på hur man säljer sin egen arbetsinsats relativt hur varor säljs är det uppenbart att en viktig skillnad är att
arbetsinsatsen, i normalfallet, levereras personligen. För det första betyder detta att kostnaderna för regionala avstånd blir stora, pendling
innebär kostnader i såväl tid som pengar och är avstånden längre kan
det dessutom vara nödvändigt att flytta. För det andra innebär det faktum att arbetsinsatsen ska levereras personligen att man som arbetstagare ska befinna sig i en viss miljö, och denna miljö kan ju vara mer
36
I verkligheten finns det få marknader som verkligen fungerar exakt så enkelt som
de nationalekonomiska läroboksexemplen på perfekta marknader. När det gäller
jordbruksprodukter, som smör, finns det ju till exempel ofta regleringar som gäller
både priser och kvantiteter. Idén om perfekta marknader är dock i många fall en
rimlig utgångspunkt för vidare diskussioner.
68
eller mindre trevlig. Därför har arbetsmiljön också betydelse för hur
man värderar ett visst arbete.
4.2.2 Köparens perspektiv
Från en arbetsgivares sida är det naturligtvis också viktigt att potentiella arbetstagare befinner sig på rätt geografisk plats (eller är beredda
att flytta dit) och uppskattar den rådande arbetsmiljön. Förutom detta
är det också viktigt att arbetstagaren har rätt kompetens. Kompetens
kan handla om en mängd olika saker, från väldigt konkreta förmågor
till mer abstrakta egenskaper som ”social kompetens”. Eftersom den
kompetens en person har till viss del har uppstått på grund av tid, och
ibland pengar, som personen spenderat på att lära sig något, dvs. en
form av investering, kallas kompetens ofta för humankapital.
I många avseenden påminner humankapitalet om ”fysiskt” kapital.
Det finns dock en speciell aspekt som skiljer humankapitalet från fysiskt kapital, nämligen att humankapitalet alltid följer med den person
som ”äger” det. Det innebär till exempel att arbetsgivare som betalar
för att utbilda sin personal löper risken att inte få någon avkastning på
sin investering om den anställde byter arbetsgivare.
En viss del av det de anställda lär sig under en anställning kan inte
användas på andra arbetsplatser, det kallas därför för ofta för företagsspecifikt humankapital. Att en anställd slutar kan därför innebära stora
kostnader för arbetsgivaren, inte bara genom rekryteringskostnader
utan också genom att det kan ta tid att lära upp en nyanställd. För en
person som sägs upp efter en väldigt lång anställning kan det också
vara svårt att hitta en ny arbetsgivare där denne kan dra nytta av färdigheter som kan ha motiverat en relativt hög lön hos den gamla arbetsgivaren. Bland annat på grund av detta, karaktäriseras arbetsmarknaden av att relationerna mellan säljare och köpare ofta är mycket
långvariga; Vejsiu (2001) redovisar till exempel att den genomsnittliga anställde arbetat på sin arbetsplats i ungefär 10 år.
För arbetsgivare är det dock inte bara viktigt att anställa och behålla
personal med rätt kompetens. Det är också viktigt att personalen är
motiverad. Ett uppenbart sätt att motivera de anställda är att ge lön
efter prestation vilket är vanligt inom försäljaryrken. Inom de flesta
yrken är dock inte prestationer speciellt lätta att mäta. Istället kopplas
därför ofta lönenivåer till prestation med mer indirekta medel, som
t.ex. genom befordringsmöjligheter eller bonussystem som kopplas till
hela företagets prestation, för att motivera de anställda.
69
4.2.3 Marknadens regler
Hur mycket en arbetsgivare är villig att betala för sin personal, och
vilken typ av kontrakt man skulle vilja skriva, beror bland annat på de
faktorer som beskrivits ovan. Men arbetsmarknaden är i många avseenden också en mycket reglerad marknad (se Kapitel 3.1), vilket gör
att man inte kan skriva vilka anställningskontrakt som helst. I alla länder finns en mängd regler som bestämmer hur arbetsgivare och arbetstagare får agera i olika situationer, t.ex. om löner, arbetstider och arbetsmiljö, hur anställningskontrakt ska se ut, vilka villkor som gäller
vid en uppsägning etc. Vissa av dessa regler kan vara bestämda i lagar, många länder (dock inte Sverige) har till exempel lagstadgade
minimilöner. Andra regler kan vara bestämda i avtal mellan arbetsgivarförbund och fackföreningar. I Sverige är många regler på arbetsmarknaden bestämda i just avtal mellan arbetsmarknadens parter.
Dessutom reglerar naturligtvis ofta avtalen både lönenivåer och lönesättningsprinciper.
4.3 Varför finns det arbetslöshet?
Efter ovanstående beskrivning av arbetsmarknadens särart återgår vi
nu till frågan om varför arbetsutbudet alltid är något större än arbetskraftsefterfrågan. Ett annat sätt att ställa samma fråga är att fundera
över varför inte lönerna faller när det finns flera personer som vill ha
samma arbeten.
En första förklaring skulle kunna vara att de som är arbetslösa helt
enkelt inte är villiga att arbeta till den lön som råder. Detta skulle innebära att de är ”frivilligt” arbetslösa. Enligt vår mening är dock inte
detta någon speciellt trovärdig förklaring, det tycks klart att större delen av dem som söker arbete faktiskt väldigt gärna vill ha ett arbete,
också till den rådande marknadslönen.
En andra kandidat skulle kunna vara minimilöner som hindrar de arbetslösa från att kunna konkurrera med lägre löner. Nationella minimilöner kan dock bara leda till arbetslöshet för de grupper som arbetar
inom yrken där lönerna är väldigt låga (så att minimilönerna blir relevanta), vilket inte helt stämmer med hur arbetslösheten ser ut (se Kapitel 2.6). I Sverige finns det dessutom inga lagstadgade minimilöner,
däremot kan lönenivåerna påverkas av kollektivavtal vilka vi diskuterar nedan.
I detta avsnitt kommer vi att gå igenom tre olika nationalekonomiska
teoriinriktningar som var och en kan förklara varför det råder arbetslöshet. Först diskuterar vilken betydelse sökfriktioner kan tänkas ha.
Därefter diskuterar vi företagens beteende. Slutligen diskuterar vi
fackföreningarnas och kollektivavtalens roll. Detta innebär att vi kom70
mer att gå igenom tre olika nationalekonomiska teoriinriktningar som
var och en kan förklara varför det råder arbetslöshet. Vår uppfattning
är att var och en av dessa tre teorier beskriver en viktig del av hur arbetsmarknaden fungerar och att de, trots att de bygger på olika antaganden, bör ses som komplement i en bredare förklaring till att vi har
arbetslöshet även i jämvikt.
4.3.1 Sökfriktioner
En typ av analys av arbetsmarknaden som blivit en huvudfåra inom
nationalekonomin under de senaste åren betonar betydelsen av sökfriktioner och processen då arbetslösa och andra arbetssökande ”matchas” mot arbetstillfällen.
När arbetsgivare ska anställa ny personal har de normalt vissa krav
som de vill att en framtida arbetstagare ska uppfylla. På samma sätt
har arbetssökande krav på sina framtida arbetsgivare. För att ett ledigt
arbete ska kunna tillsättas måste bådas krav uppfyllas. När arbetsgivare bestämmer sig för att sätta igång en rekryteringsprocess kan de i
allmänhet inte veta säkert om de kommer att kunna hitta rätt personer.
Eftersom processen att hitta rätt arbetssökande kan kosta i såväl tid
som pengar, blir företag därför mindre benägna att ens försöka söka
efter arbetskraft ju svårare det är att hitta lämpliga sökande. Ett mått
på hur svårt det är för företag att hitta arbetskraft är kvoten mellan
antalet lediga arbeten, ”vakanser”, och antalet arbetslösa.37 Denna
kvot brukar kallas för ”täthet”. Ju högre täthet desto färre arbetslösa
finns det per ledigt arbetstillfälle och därmed är det också (allt annat
lika) svårare att tillsätta ett ledigt arbete.
Det kan i detta sammanhang vara värt att lyfta fram att de kostnader vi
tänker oss att företagen har för att söka efter ny personal inte bara
handlar om annonseringskostnader. Även kostnader för investeringar
kan räknas in här; ett företag som gör stora investeringar vill i allmänhet vara säker på att det finns lämplig personal när investeringen väl är
färdig. Om så inte är fallet tillkommer kostnader av att investeringen
inte kan användas på lämpligt sätt. Dessa kostnader kan tänkas ingå i
vad vi benämner ”sökkostnad” i denna text.
Förekomsten av sökkostnader är också intimt förknippade med den
osäkerhet som råder i en anställningssituation vilket i sin tur kan förklara varför arbetsgivare ofta använder sig av informella kanaler vid
rekryteringar. Om det är svårt att veta om en person är lämplig eller
inte för det utlysta arbetet kan andra arbetstagares referenser vara ett
bra alternativ till potentiellt väldigt kostsamma metoder som provan37
Här tänker vi oss att vakanser mäter det faktiska antalet lediga arbeten och inte bara
de arbeten som rapporteras till arbetsförmedlingen eller utannonseras i dagspressen.
71
ställningar eller utförliga tester för att förvissa sig om att den sökande
är lämplig för arbetet. På samma sätt kan också arbetstagare som har
en informell relation till de sökande göra att den arbetssökande får
tillgång till realistisk (och pålitlig) information om vad arbetet faktiskt
innebär. Därmed är det också troligt för arbetsgivare att sökande som
föreslagits av den anställde är genuint intresserade av arbetet sådant
som det faktiskt kommer att gestalta sig. Båda dessa mekanismer innebär att användandet av informella kontakter kan vara ett effektivt
sätt att minska sökkostnaderna.
När företag bedömer om de ska annonsera efter ny arbetskraft tänks
de värdera den förväntade sökkostnaden (dvs. kostnaden för att hitta
rätt person) mot de kostnader (framför allt lön) och intäkter man tänker sig få om väl en anställning kommit till stånd. Ju lägre kostnader
företagen har för att rekrytera, och ju större vinst de räknar med att
göra när anställningen väl kommit till stånd, desto fler företag kommer att vilja annonsera ut vakanser. Därför beror antalet vakanser på
hur hög lönen förväntas bli. Lägre (förväntad) lön leder till fler vakanser, precis som med arbetskraftsefterfrågan i modellen som vi presenterade i början av kapitlet.
Vi övergår nu till att diskutera hur lönen sätts när väl ett företag har
hittat en lämplig person att anställa. Vi tänker oss att lönen bestäms i
en förhandling mellan den anställde och arbetsgivaren efter att man
kommit överens om att en anställning i princip bör ske. Arbetstagaren
kan då väga arbetsgivarens lönebud mot sina egna möjligheter att hitta
ett annat arbete (vilket kostar tid och resurser) och den lön ett sådant
arbete kan förväntas ge. På samma sätt kan företaget väga arbetstagarens lönekrav mot möjligheten att söka efter en ny person att anställa
(vilket kostar tid och resurser) och den lön man kan förväntas behöva
betala. Om man kommer överens bör lönen då hamna någonstans mellan arbetstagarens och arbetsgivarens alternativ. Lönen blir därmed
högre ju lättare det är för arbetstagaren att hitta ett nytt jobb, och lägre
ju lättare det är för arbetsgivaren att hitta en ny anställd. Båda dessa
faktorer gör att lönen blir högre ju fler vakanser och ju färre arbetslösa
det finns på arbetsmarknaden.
Detta skapar ett förhållande mellan lönenivån och sysselsättningsgraden i ekonomin. Lönen kommer alltid vara något högre än den skulle
ha varit utan sökfriktioner eftersom arbetsgivaren inte direkt kan ersätta den person man förhandlar med utan att betala sökkostnaden först.
Detta gör att det alltid kommer att finnas en tendens för lönen att ligga
över den nivå som skulle råda på en ”normal” marknad. Grafiskt kan
vi tänka på detta som en lönesättningsrelation som alltid ligger något
över arbetsutbudet (se Figur 4.3). Detta gör att vi alltid har en viss arbetslöshet! Vad som är viktigt att notera är att tendensen till en högre
lönenivå också minskar företagens vinster vilket gör att färre företag
72
skapas så att arbetskraftsefterfrågan på lång sikt också blir lägre, vilket också visas i Figur 4.3. Såväl arbetskraftsefterfrågan som arbetsutbudet kommer därmed att bli lägre än i en värld utan sökfriktioner.
Effekten av sökfriktionerna blir alltså en tendens till ökade löner i varje enskilt företag, vilket minskar sysselsättningen både direkt i existerande företag, och på lång sikt genom att färre företag skapas. Den
långsiktiga effekten på arbetskraftsefterfrågan gör att lönen i slutändan
inte alls behöver bli högre. Fenomenet att det som på kort sikt och i
enskilda företag leder till löneökningar, på lång sikt och utslaget på
hela ekonomin endast innebär arbetslöshet och inte alls högre lön kallas ofta lönetryck. Detta begrepp sammanfattar alla mekanismer som
tenderar att ”trycka upp” lönerna i enskilda företag, men som utslaget
på ekonomin i slutändan bara ökar arbetslösheten. Man talar därför
ofta om vikten av en balanserad lönebildning där lönerna ökar i takt
med produktiviteten.38 Tanken är att en god löneutveckling på lång
sikt bara kan uppnås genom ökad produktivitet. Detta resonemang
gäller även de två teorier som presenteras nedan.
Figur 4.3: Arbetsmarknaden med sökfriktioner
Lön
B
Arbetsutbud minus sökfriktioner
C
A
Faktiskt arbetsutbud
Arbetskraftsefterfrågan
utan sökfriktioner
Faktisk arbetskraftsefterfrågan
Sysselsättning
Arbetslöshet
38
Detta var till exempel ett viktigt mål i de överenskommelser mellan fack och ar
betsgivare som gjordes på 1950-talet där tanken var att löneökningstakten i alla
sektorer skulle bestämmas av den konkurrensutsatta sektorn där löneökningarna
förväntades vara i paritet med produktivitetstillväxten på grund av den starka internationella konkurrensen.
73
Förklaring: Sökfriktionerna innebär att det tar tid för företag att hitta
rätt sökande. Detta gör att arbetsgivarna möter en arbetsmarknad
som fungerar som om färre ville arbeta dvs. som om arbetsutbudet
vore mindre än det faktiskt är. Därför skapas färre jobb och lönerna
skulle vara högre om antalet arbetsgivare var detsamma (B) än om
det inte fanns sökfriktioner (A). Eftersom arbetsgivarnas lönsamhet
också påverkas av de högre lönerna minskar även arbetskraftsefterfrågan vilket ytterligare minskar sysselsättningen och dessutom pressar tillbaka lönerna (C). Resultatet innebär att vi, även i jämvikt, får
en situation där det inte skapas arbeten så att det räcker till alla som
vill arbeta, dvs. vi får arbetslöshet.
4.3.2 Företagens lönesättningsstrategier
Vi har hittills antagit att alla arbetsgivare alltid vill sätta så låg lön de
kan, givet att en anställning blir av. Så behöver det inte nödvändigtvis
vara. Företag och andra arbetsgivare kan vilja sätta en högre lön, antingen för att minska personalomsättningen och de kostnader som är
förknippade med att ersätta personal som slutar, eller för att motivera
sin personal. Det finns två olika skäl till varför personalen kan tänkas
göra ett bättre jobb om lönen är högre: För det första innebär en högre
lön att man som anställd blir mer rädd om sitt arbete, och därmed inte
är lika benägen att missköta sig. För det andra, kan en högre lön göra
att de anställda uppfattar arbetsgivaren i en mer positiv dager vilket
kan göra att man blir mer motiverad att anstränga sig extra för arbetsgivarens skull. Som ett samlingsnamn för teorier som går ut på att företagen vill sätta högre löner än de lägsta möjliga brukar man använda
termen effektivitetslöner eftersom utgångspunkten är att företagen anser det effektivt att sätta löner som inte är de lägsta möjliga.
Om alla arbetsgivare (av någon av dessa anledningar) väljer att sätta
lönen lite högre än den lägsta möjliga, kan vi få en situation som liknar den vi såg i Figur 4.3 ovan, där lönerna hela tiden sätts något
ovanför det som ges av arbetsutbudet. Alltså får vi en situation med
ofrivillig arbetslöshet. Arbetslösheten kommer i sin tur att göra att de
anställda har svårare att hitta nya jobb, vilket ökar värdet av de jobb
de har just nu, och därför har ungefär samma effekt på arbetstagarna
som höga löner. Ju högre arbetslösheten är, desto mindre ”extra” måste företagen därför betala. I slutändan kan resultaten bli att företagens
strävan (var och en på sitt håll) att hålla uppe sina löner, leder till arbetslöshet utan att den aggregerade lönenivån påverkas.
Lönesättningsstrategier som för varje enskild arbetsgivare är fullkomligt logisk kan alltså leda till ett lönetryck som skapar arbetslöshet
utan att de faktiska lönerna blir högre. Notera också att det inte hjälper
om arbetslösa försöker få jobb genom att erbjuda sig att arbeta till en
74
lägre lön än den rådande: eftersom arbetsgivarna inte är intresserade
av att sänka sina löner kan inte de som blir arbetslösa få ett arbete genom att ”bjuda under” den rådande lönen.
I detta sammanhang kan det vara värt att notera att vi hela tiden pratar
om lönen som den viktiga faktorn. Det gör vi för att lönen är en kostnad för arbetsgivaren och en intäkt för arbetstagaren, det är alltså en
överföring från arbetsgivare till arbetstagare. Resonemangen kunde
dock lika gärna gälla andra typer av överföringar som kan spela en
liknande roll, t.ex. investeringar i arbetsmiljö som kan kräva resurser
av företagen men uppskattas av de anställda eller olika sorters beskattade eller obeskattade förmåner.
Det kan också vara värt att notera att saker som gör det mindre ”oangenämt” att vara arbetslös (som till exempel hög A-kasseersättning) gör
att värdet av det existerande jobbet minskar, vilket får varje enskilt
företag att vilja höja lönerna ytterligare, med högre arbetslöshet som
resultat. Detta belyser ett fundamentalt problem med arbetslöshetsförsäkringen: samtidigt som den erbjuder ett skydd för dem som drabbas
av arbetslöshet, kan den i sig leda till ett ökat lönetryck, och därmed
ökad arbetslöshetsrisk.39
4.3.3 Fackföreningar och avtalade löner
Så här långt har vi i vår diskussion ignorerat de speciella institutioner
som finns på arbetsmarknaden. Som vi nämnde ovan är arbetsmarknaden speciell i och med att det finns fackföreningar och arbetsgivarorganisationer som organiserar såväl anställda som arbetsgivare. Vilken
roll spelar då dessa institutioner för hur arbetslösheten bestäms?
I allmänhet tänker vi oss att fackföreningar vill ha så höga löner och
så hög sysselsättning som möjligt för sina medlemmar. Arbetsgivarna
vill å andra sidan i allmänhet ha så låga löner som möjligt (vi bortser
nu från effektivitetslöneresonemangen ovan) och det antal anställda
som ger den högsta vinsten. Dessa motstående intressen leder till förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare. Som vi nämnde i
Kapitel 3.2 kan förhandlingar ske antingen på central nivå, på förbundsnivå eller på lokal nivå. Oavsett vilken nivå förhandlingarna
sker på, brukar man anta att lönen sätts i en förhandling, och att arbetsgivarna därefter är fria att bestämma antalet anställda. Även om
39
Denna typ av mekanism är inte på något sätt unik för arbetslöshetsförsäkringen
– alla försäkringar riskerar att få försäkringstagare att utsätta sig för större risker.
Detta brukar benämnas ”moral hazard”. Skillnaden i detta fall är att det inte nödvändigtvis är försäkringstagarnas (dvs. de arbetandes) beteende, utan även arbetsgivarnas förväntningar om hur dessa ska bete sig, som leder till den ökade arbetslöshetsrisken.
75
det förekommer förhandlingar kring uppsägningar är det inte vanligt
att företag och anställda skriver avtal om antalet anställda.
När fackföreningar förhandlar om lönen med arbetsgivare tänker vi
oss att de beaktar vilken effekt den slutliga lönen kommer att ha på
sysselsättningen. Ju högre lön man lyckas få, desto färre kommer arbetsgivaren att vilja anställa. Det gör att fackföreningarna också påverkas av hur lätt de som förlorar jobben har att hitta alternativa jobb.
Ju högre arbetslöshet, desto lägre blir därmed fackföreningarnas lönekrav. Om det inte finns någon arbetslöshet alls, är det mycket lätt för
de anställda i ett visst företag att hitta en ny arbetsgivare om de förlorar sina jobb och därför är kostnaden för att försöka driva upp lönerna
inte speciellt stor. Förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare kan därför ge en tendens att driva upp lönerna över den nivå då
det inte finns någon arbetslöshet. På så sätt får vi, återigen, en tendens
till löneökningar som minskar sysselsättningen. Vi får alltså en lönesättningsrelation som ligger över arbetsutbudet, och därmed en ofrivillig arbetslöshet, ungefär som i Figur 4.3 ovan.40 Precis som när vi diskuterade arbetsgivarnas lönesättningsstrategier kan alltså summan av
lönekrav från enskilda fackföreningar som var och en förhandlar för
sina medlemmars bästa tillsammans få karaktären av lönetryck som
framför allt leder till ökad arbetslöshet utan några lönevinster på lång
sikt.
4.3.4 Sammanfattning – arbetslöshetsmekanismer
Teorigenomgången har visat på att sökfriktioner, företagens lönesättningsstrategier och kollektivavtal var och en kan leda till att lönerna
inte anpassar sig nedåt, trots att det finns personer som vill arbeta men
inte får detta. Utbudet kan alltså ständigt vara högre än efterfrågan
utan att de arbetslösa kan konkurrera med lägre löner eftersom:
1.
Det tar tid för arbetsgivarna att hitta rätt arbetssökande att ersätta
den man för tillfället förhandlar med.
2.
Företagen inte är intresserade av att ha lägre löner eftersom det
skulle innebära mindre motiverade anställda eller högre personalomsättning.
3.
Kollektivavtal stipulerar att lönerna ska ligga på en viss nivå.
40
Precis som i effektivitetslönemodellerna kommer allting som innebär att det är
”mindre oangenämt” att vara arbetslös att innebära högre löner (genom högre fack
liga lönekrav), lägre sysselsättning och högre arbetslöshet.
76
Som vi antydde i inledningen av detta kapitel anser vi att alla dessa
förklaringar är betydelsefulla för att förstå varför det alltid (och överallt) råder en viss arbetslöshet. Gemensamt för dessa modeller är också att de visar att andelen av arbetskraften som är arbetslösa varken
påverkas av arbetskraftens storlek eller av företagens produktivitet
vilket stämmer väl med de empiriska mönster vi såg i Kapitel 2.
4.4 Vilka faktorer kan påverka jämviktsarbetslöshetens storlek?
I detta avsnitt diskuterar vi ett antal faktorer som skulle kunna tänkas
påverka vilken arbetslöshet som råder på längre sikt, dvs. vilken jämviktsarbetslöshet det finns. Vi kommer dock inte att ta upp just arbetsmarknadspolitikens roll eftersom vi lämnar detta till Kapitel 6
nedan. När vi diskuterar faktorerna använder vi oss huvudsakligen av
de arbetslöshetsmekanismer vi diskuterat ovan. De faktorer vi diskuterar är dels sådana som vi enligt genomgången ovan skulle förvänta oss
spela roll, dels sådana som i en mer ”populär” diskussion av arbetslösheten ofta brukar lyftas fram. Som vi ska se, så finns det inte nödvändigtvis något samband mellan en faktors ”popularitet” i den allmänna diskussionen och hur den, enligt gängse nationalekonomisk
teori, kan förväntas påverka arbetslösheten långsiktigt.
4.4.1 De arbetslösas konkurrenskraft:
produktivitet, ”missmatch” och
jobbsökande
Så här långt har vi diskuterat som om alla arbetstagare och arbetssökande i princip är lika eftertraktade av företagen. Som vi såg i Kapitel 2 skiljer sig dock arbetslöshetsriskerna åt mellan olika grupper.
Dessutom verkar de som varit arbetslösa länge ha svårare att hitta arbeten än de som just blivit arbetslösa. Det finns goda skäl att förvänta
sig att dessa olikheter påverkar jämviktsarbetslösheten. För att belysa
detta kan vi anta att vi har en viss arbetslöshet och tänka oss två extrema fall vad gäller hur attraktiva de arbetslösa är för framtida arbetsgivare.
Låt oss för det första anta att de som för tillfället är arbetslösa är, eller
uppfattas som, betydligt mindre produktiva än de som för tillfället är
sysselsatta. I så fall är det väldigt lätt för de sysselsatta att hitta andra
arbetsgivare om de är missnöjda i en löneförhandling (eftersom det
inte blir svårt att konkurrera med de arbetslösa). Å andra sidan, får
företagen svårt att hitta ny personal om den anställde slutar eller misssköter sig. Detta gör att sökfriktionerna ökar i betydelse samtidigt som
77
företagen vill sätta högre löner för att inte bli av med sina anställda
och varje fackförening kan vara beredd att öka sina lönekrav eftersom
de som blir arbetslösa lätt får nya jobb trots arbetslösheten. På så sätt
får vi ett lönetryck som gör att ett antal av dem som tidigare var sysselsatta kommer att förlora sina jobb. Arbetslösheten kan alltså öka.
Som ett motsatt fall kan vi tänka oss att de arbetslösa är väldigt attraktiva för företagen att anställa. I detta fall vänds analysen helt; det blir
lätt för företagen att hitta alternativ arbetskraft, och de anställda uppskattar de jobb de har eftersom de får svårare att konkurrera med de
arbetslösa om de blir uppsagda. Sökfriktionerna minskar alltså i betydelse, företagen behöver inte öka sina löner för att behålla arbetskraften och fackföreningarna håller igen i sina lönekrav. Arbetslösheten
kan alltså minska.
Det är viktigt att här återigen poängtera att lönerna i sig inte blir lägre
om de arbetslösa är mer konkurrenskraftiga. På lång sikt kommer lönerna alltid att bestämmas av hur produktiva de anställda är och då är
ju de arbetslösas konkurrenskraft en tillgång. Konkurrenskraftiga arbetssökande kan dock bidra till att undvika ett lönetryck som gör att
onödigt många blir arbetslösa.
Slutsatsen är alltså att ju mer konkurrenskraftiga de arbetslösa är, desto lägre blir arbetslösheten. Ovan diskuterade vi betydelsen av hur
produktiva de arbetslösa är. Viktigt att poängtera är att produktiviteten
alltid bestäms i ett sammanhang – färdigheter som är eftertraktade i ett
sammanhang och vid en viss tidpunkt kan vara mindre eftertraktade
under andra omständigheter. Detta gör att produktiviteten bestäms av
hur samstämmiga de arbetssökandes färdigheter är med arbetsgivarnas
efterfrågan på olika färdigheter. När utbud och efterfrågan på olika
färdigheter inte stämmer överens brukar man prata om ”missmatch”
på arbetsmarknaden vilket innebär att de arbetslösa är lågproduktiva i
det rådande sammanhanget trots att de kan ha goda färdigheter inom
andra områden än de som för tillfället efterfrågas. Det är också viktigt
att poängtera att de arbetssökande även kan påverka sin konkurrenskraft på andra sätt än de som rör kunskaper och färdigheter. Till exempel genom hur många jobb de söker, vilka jobb de söker och hur de
söker jobb. Poängen är att allt som gör det lättare för företagen att hitta nya personer att anställa bland de arbetslösa leder till en lägre jämviktsarbetslöshet.
78
4.4.2 Arbetslöshetsförsäkringen
Arbetslöshetsförsäkring är precis som namnet antyder en försäkring
som ersätter den som förlorar sitt arbete för den ekonomiska förlust
som detta innebär. Försäkringen fyller därmed en viktig fördelningspolitisk funktion eftersom den omfördelar resurser från dem som har
arbeten till dem som inte har.
Eftersom försäkringen sänker kostnaden för att vara arbetslös, riskerar
den dock att bidra till att fler blir arbetslösa. Det är t.ex. rimligt att
tänka sig att fackföreningar bryr sig om vilken ersättning de som blir
arbetslösa kommer att få och vem som finansierar den ersättning de
får. Om ersättningen är hög, och inte behöver betalas av just den förhandlande fackföreningens medlemmar, kan lönekraven och därigenom också arbetslösheten öka. Arbetstagare som behöver betala en
mindre kostnad om de blir arbetslösa kan alltså eftersträva högre löner
vid förhandlingar, antingen enskilt eller genom fackföreningarna.
Dessutom blir arbetsgivarna beredda att betala högre löner för ett behålla och motivera sina anställda. En generös försäkring kan också
göra att de arbetssökande i större utsträckning väljer bort jobb som de
skulle kunna ha fått men som inte uppfattas som tillräckligt attraktiva
eller helt enkelt söker jobb i mindre utsträckning.
Vi bör dock notera att det inte är helt självklart exakt vad en generös
arbetslöshetsförsäkring innebär. Det kan dels handla om ersättningsnivån, dvs. vilken andel av den tidigare lönen som den som blir arbetslös får, men det kan också handla om hur länge och under vilka villkor
man som arbetslös får uppbära arbetslöshetsersättning. Det är tyvärr
mycket svårt att rent empiriskt säga exakt hur stor roll de olika delarna
spelar men tidigare forskning (se t.ex. Layard, Nickel & Jackman,
1991) har pekat på att den kanske viktigaste faktorn är hur länge man
får uppbära arbetslöshetsersättning.
4.4.3 Arbetsrätten
Som vi såg i Kapitel 3.1, innebär den arbetsrättsliga lagstiftningen
(särskilt lagen om anställningsskydd) att företagen inte kan avskeda
personal utan restriktioner. Ett sätt att formulera om detta påstående är
att anställningsskyddet medför att det är kostsamt för företagen att
avskeda personal. Hur kan detta förväntas påverka arbetslösheten?
Tidvis har arbetsrätten varit en hett debatterad fråga i den offentliga
debatten. Två motstående argument brukar framföras. För det första är
en uppenbar konsekvens av arbetsrättslagstiftningen att det blir dyrt
att avskeda. Detta gör att företagen kan förväntas vara mer återhållsamma med avskedanden än i frånvaro av anställningsskyddet vilket
79
borde tendera att leda till en lägre arbetslöshet. Motargument är: om
företaget är framåtblickande och bedömer att det finns en viss risk för
att man i framtiden kan komma att vilja avskeda den person man nu
anställer, så innebär den ökade kostnaden för att avskeda också att
man också blir mer återhållsam med sitt anställningsbeslut. Detta borde tendera att skapa en lägre sysselsättning, och en högre arbetslöshet.
Nettoeffektens tecken kan inte bestämmas utan mer precisa antaganden.
Anställningsskyddet har emellertid några andra konsekvenser. Det
faktum att både anställningar och avskedanden blir färre kommer att
innebära en mindre risk för de anställda att bli arbetslösa.41 För den
som råkar bli arbetslös är konsekvensen i stället att arbetslöshetstiden
kan förväntas bli längre. Detta medför att vissa grupper, nämligen de
som löper en större risk att bli arbetslösa, t.ex. nytillträdande på arbetsmarknaden som invandrare och ungdomar, kommer att få längre
arbetslöshetstider. En annan förväntad konsekvens av anställningsskyddet är att det bör minska arbetslöshetens svängningar eftersom det
blir dyrare för företagen att anpassa sin personalstyrka efter kortsiktiga svängningar.
Den befintliga empiriska forskningen stödjer i det stora hela de teoretiska resonemangen. Resultaten tyder på att jämviktsarbetslösheten
inte påverkas av anställningsskyddet i någon större utsträckning i någondera riktningen. Däremot tycks anställningsskyddet omfördela arbetslöshetsbördorna från dem som har en anställning (”insiders”) till
dem som inte har det (”outsiders”). Å andra sidan tycks arbetslöshetens svängningar minskas, se t.ex. Nickell och Layard (1999).
4.4.4 Förhandlingssystem
En faktor som spelar roll för arbetstagarnas lönekrav, och företagens
vilja att acceptera högre löner, är hur mycket av löneökningarna som
kan kompenseras med högre produktpriser. Ju hårdare konkurrens ett
företag är utsatt för, desto mer återhållsamma blir lönekraven, och
desto mindre blir företagens vilja att acceptera löneökningar. Eftersom
konkurrensen inom en bransch alltid är större än mellan branscher antas förhandlingar som sker på lokal nivå ge upphov till lägre lönetryck
och arbetslöshet än förhandlingar för hela branscher.
En annan mekanism kommer in om förhandlingar sker på central nivå.
Då kan förhandlingsparterna gemensamt ta hänsyn till de effekter som
41
Denna konsekvens av anställningsskyddet bör i sin tur medföra en tendens till öka
de lönekrav (eller till att företagen erbjuder högre effektivitetslöner) och därmed en
högre arbetslöshet. Hur stark denna tendens är beror på hur stor hänsyn de anställda
tar till de arbetslösa.
80
lönebildningen har på ekonomin, t.ex. genom hur arbetslöshetsförsäkringen belastar medlemmarnas skatteutgifter. Därmed har man i teorin
en unik möjlighet att lösa arbetslöshetsproblemen vid centrala förhandlingar.
På så sätt tänker man sig ofta att arbetslösheten blir som högst om det
mesta av löneförhandlingarna sker inom branscher med liten produktmarknadskonkurrens sinsemellan, men där varje bransch är så
pass liten att man inte behöver beakta de samhälleliga kostnaderna av
ökad arbetslöshet när man sätter lönerna. Både mer lokala förhandlingar och mer centrala förhandlingar skulle i så fall leda till lägre arbetslöshet. Problemet med centrala förhandlingar är dock att en modern ekonomi innehåller många olika sektorer som är oerhört olika
och det är svårt att tänka sig att man verkligen kan skriva centrala avtal som på rätt sätt balanserar utbud och efterfrågan inom ekonomins
alla olika sektorer. Även under perioden fram till tidigt 1980-tal då
centrala avtal förekom i Sverige bestämdes därför mer än hälften av
alla löneökningar på lägre förhandlingsnivåer.
4.4.5 Tillväxt
Möjligheterna att producera har ökat enormt åtminstone så länge vi
kunnat mäta produktivitet, dvs. sedan 1800-talet, men antagligen betydligt längre än så. Tillväxten har också lett till en enorm ökning av
lönenivåerna. Därmed blir effekten av produktivitetstillväxt att våra
möjligheter att konsumtera allehanda varor och tjänster trendmässigt
ökar. Dessutom leder naturligtvis tillväxten också till att våra möjligheter att vara lediga utan att behöva minska konsumtionen ökar. Historiskt sett har produktivitetstillväxten lett till både ökad konsumtion
och ökad fritid under livscykeln.
Trots de enorma ökningar i produktion som har skett under de senaste
hundra åren har andelen arbetslösa förblivit ungefärligt konstant vilket
visades i Kapitel 2. Det innebär att en ökad produktivitet inte tycks
påverka arbetslösheten på lång sikt. En förklaring är att produktionsmöjligheterna i sig har mycket litet att göra med mekanismerna som
bestämmer jämviktsarbetslösheten. Så länge produktivitetstillväxten
och lönekraven växer i samma takt kommer arbetslöshetsnivån att
vara opåverkad eftersom företagens kostnader och intäkter av anställningar då växer tillsammans.
Detta kan verka väldigt märkligt då det helt strider mot mycket av den
allmänna bilden av tillväxt, produktivitet och arbetslöshet. Ofta pratas
det till exempel om att arbetslösheten ska minskas med hjälp av ökad
tillväxt. Vad man oftast menar i dessa sammanhang är att man hoppas
på en förbättrad konjunktur: goda tillväxtsiffror hänger ofta samman
med en övergående minskning av konjunkturarbetslösheten som dock
81
inte är långvarig, detta diskuterar vi mer i detalj i nästa kapitel. Att
produktiviteten ökar på lång sikt är dock inget som kommer att minska arbetslösheten. Inte heller tycks det faktum att vi blir allt mer produktiva göra att antal jobb minskar. Detta beror på att antalet arbetsuppgifter inte är förutbestämda utan beror på hur företagens förväntade intäkter och kostnader av anställningar utvecklas.
Den huvudsakliga effekten på arbetsmarknaden av ekonomisk tillväxt
är istället det som vi såg i Kapitel 2, nämligen att tillväxt både förutsätter och skapar en kontinuerlig strukturomvandling vilket leder till
att jobb förstörs inom vissa företag medan nya skapas i andra företag.
Denna strukturomvandling var också ett av skälen till att den moderna
svenska arbetsmarknadspolitiken skapades på 1950-talet. Tanken bakom den svenska modellen med centrala förhandlingar och gemensamma löner var att lågproduktiva företag skulle slås ut och att arbetskraften därefter med hjälp av arbetsmarknadspolitiken skulle flyttas
till de sektorer och regioner där det fanns en stark efterfrågan.
4.4.6 Arbetsdelning
Ett på förstone intuitivt tilltalande förslag för att minska arbetslösheten är att ”dela på jobben”, antingen genom att arbetstiden förkortas
eller genom att äldre personer pensioneras för att ge plats åt unga arbetssökande, eller genom andra liknande åtgärder som till exempel
”Friåret”. Tanken är att låta en del av de arbetsuppgifter som måste
utföras tas över av dem som annars inte får jobb. Problemet med detta
resonemang är utgångspunkten om att antalet arbetsuppgifter är konstant. Som vi har sett är detta inte fallet.
En förkortning av arbetstiden innebär i princip ingenting annat än en
minskning av hur mycket varje anställd producerar. Detta bör inte påverka arbetslösheten (på lång sikt) av samma anledning som ökat produktivitet inte gör detta. Minskad produktivitet (per anställd) minskar
företagens lönsamhet och leder därmed till att varje person kommer att
tjäna mindre (efter att lönerna anpassat sig), men jämviktsarbetslösheten kommer sannolikt inte att påverkas.42
Arbetsdelning i form av friår eller förtidspensionering kommer dock
sannolikt att påverka sysselsättningen, dvs. antalet personer som blir
sysselsatta torde minska. Anledningen är att minskningar, eller ökningar, av arbetskraftens storlek inte tycks påverka andelen som är
arbetslösa. Färre personer i arbetskraften betyder därför i allmänhet att
färre personer är arbetslösa, men också att färre personer är sysselsat42
Det finns visserligen mekanismer som kan göra att jämviktsarbetslösheten både kan
öka och minska – se t.ex. Nordström Skans (2002) – men dessa är sannolikt av
marginell betydelse.
82
ta.43 Ett undantag från denna princip är om personerna som lämnar
arbetskraften (t.ex. genom förtidspensioneringar) inte i realiteten varit
aktuella för anställning även om de skulle ha stannat i arbetskraften.
Problemet är dock att det i realiteten kan vara svårt att veta vilka som
inte är aktuella för anställningar på förhand.
4.4.7 Skatter
Frågan om skatternas effekt på arbetslösheten handlar i första hand om
hur olika skatter på arbete (snarare än på kapital) kan påverka företagens lönekostnader och därmed deras vilja att anställa. Skatter på arbete innebär att det finns en skillnad mellan de lönekostnader företagen betalar och de löneinkomster efter skatt de anställda får. Denna
skillnad brukar ofta benämnas skattekil. De skatter vi talar om är till
exempel arbetsgivaravgifter och inkomstkatter, men även mervärdeskatten (moms) ingår i skattekilen eftersom den påverkar priset på
konsumtionsvarorna.
Ofta brukar betydelsen av arbetsgivaravgifter särskilt betonas men för
alla effekter utöver de mycket kortsiktiga finns det ingen anledning att
tro att det skulle spela någon roll vilket skatt som ändras. Anledningen
är att det som är relevant för företagen är lönekostnaden i förhållande
till priset på de produkter de säljer, medan det som är relevant för den
anställde är hur mycket denne kan köpa för sin lön. För att tydliggöra
detta kan vi börja med det som spelar roll när förtagen fattar sina anställningsbeslut:
Företagens kostnad = lönekostnad/producentpris
De anställdas beslut om arbetsutbud, lönekrav i förhandlingar etc. beror på hur mycket de kan konsumera vilket bestäms av deras köpkraft
eller ”reallön” dvs. lönen efter skatt i förhållande till priset på de varor
man konsumerar (konsumentpriset):
Löntagarnas reallön = nettolön/konsumentpris
För att komma till löneinkomster efter skatt måste vi dra bort arbetsgivaravgifter och inkomstskatt från företagens lönekostnader. Låt oss
för att göra resonemanget så enkelt som möjligt utgå ifrån ett fall där
både arbetsgivaravgifter och inkomstskatter är proportionella (dvs. de
består av en viss procentuell andel). För att gå från lönekostnad till
bruttolön före skatt måste vi dra bort arbetsgivaravgifterna:
lönekostnad = bruttolön + arbetsgivaravgifter = bruttolön
arbetsgivaravgiftssats)
43
Se t.ex. Lindqvist m.fl. (2005) för en längre diskussion om detta.
83
(1 +
på bruttolönen betalas inkomstskatt, så att nettolönen, dvs. löneinkomsten efter skatt, blir
nettolön = bruttolön – inkomstskatt = bruttolön
sats)
(1 – inkomstskatte-
Slutligen betalar löntagarna moms när de köper sina varor eller tjänster, så konsumentpriset blir högre än producentpriset:
konsumentpris = producentpris
(1 + momsskattesats)
Om vi sammanfattar, och förenklar uttrycken något, ser vi att företagens lönekostnader skiljer sig från de anställdas löneinkomster efter
skatt på följande sätt:
Skattekil = Företagens kostnad / Löntagarnas reallön =
= (1 +arbetsgivaravgiftssats)
sats)
(1 + momssats) / (1 – inkomstskatte-
Om alla skatter är proportionella skulle det därför, i princip, inte spela
någon roll när det gäller effekter på företagens anställningsbeslut och
individernas beslut om arbetsutbud vilken av dessa tre skatter som
varieras.44 Låt oss därför följa praxis i den offentliga debatten och
koncentrera oss på att diskutera vad som händer om vi höjer arbetsgivaravgifterna även om samma analys i princip är tillämpbar på en höjning av momsen eller inkomstskatten. Vid en oförändrad bruttolön
medför höjda arbetsgivaravgifter att lönekostnaderna ökar. Eftersom
detta gör det dyrare att anställa borde sysselsättningen minska och
arbetslösheten öka. Arbetslösheten medför dock i sin tur att lönekraven, och därmed bruttolönerna, går ner.
Det som är avgörande för slutresultatet är hur mycket bruttolönerna
faller. Om de faller exakt i proportion mot ökningen i arbetsgivaravgifterna, kommer arbetslösheten och sysselsättningen inte att påverkas; om de faller mindre kommer sysselsättningen att bli lägre och
arbetslösheten högre. Hur mycket bruttolönerna kommer att falla beror i sin tur på hur såväl företagen efterfrågan som löntagarnas arbetsutbud/lönekrav reagerar. De flesta empiriska studierna (se t.ex. översikten i Nickell och Layard, 1999) tyder på att effekterna på arbetslöshet/sysselsättning är små och att, sålunda, anpassningen till höjda
skatter huvudsakligen går via lägre bruttolöner.
Analysen av skatternas effekter har hittills förutsatt att skatterna är
proportionella, dvs. att alla betalar samma andel av sin inkomst i skatt.
Detta stämmer bra när det gäller moms och arbetsgivaravgifter, medan
44
Detta är något förenklat, till exempel betalar de som är arbetslösa inte arbetsgivaravgifter.
84
inkomstskatterna är progressiva vilket innebär att andelen som betalas
i skatt ökar med inkomsten. Vilken roll kan detta förväntas spela? Det
mest sannolika är att en ökad progressivitet (som innebär att marginalskatten ökar i förhållande till den genomsnittliga skattesatsen) faktiskt
leder till lägre lönekrav (och lägre arbetslöshet). Logiken är rättfram
om vi diskuterar inom ramen av en förhandlingsmodell: högre skatter
på marginalen innebär att det blir ”dyrare” för de fackliga organisationerna att åstadkomma en högre lön efter skatt. En given löneökning
efter skatt medför en större ökning av företagens lönekostnader och
därmed än större sysselsättningsminskning än om skatten är proportionell. Den fackliga organisationen kommer därför att välja lägre lönekrav om inkomstskatten är progressiv.
4.4.8 Kan kortsiktiga svängningar ha
långsiktiga konsekvenser?
Genom hela detta kapitel har vi fokuserat diskussionen kring jämviktsarbetslösheten, dvs. arbetslöshetens långsiktiga nivå. Vi har gjort
detta eftersom vi vill spara frågor om kortvariga konjunktursvängningar till nästa kapitel. Denna uppdelning i kortsiktig och långsiktig
analys som är mycket vanlig inom nationalekonomin är ofta ett praktiskt hjälpmedel för att renodla teoretiska resonemang. När det gäller
just arbetslöshetsforskningen bör man dock nyansera denna uppdelning något. Det tycks nämligen som att en delförklaring till de relativt
långvariga variationer i andelen arbetslösa som vi kunde se i Kapitel 2
är att arbetslöshet i sig leder till en högre jämviktsarbetslöshet. Detta
fenomen brukar kallas persistens45
Vi lämnar frågan om vilka orsaker det finns till tillfälliga variationer i
arbetslösheten till nästa kapitel och fokuserar oss tills vidare på vilka
konsekvenser detta kan ha för jämviktsarbetslösheten. Det finns flera
skäl till att en tillfälligt hög arbetslöshet kan göra att jämviktsarbetslösheten ökar. Vi noterade till exempel i Kapitel 2, att personer som
stannar i arbetslöshet under en längre tid får allt svårare att hitta jobb.
Detta är naturligtvis oroande, inte bara för den enskilde individen,
utan också på grund av att de arbetslösa som grupp riskerar att bli
mindre konkurrenskraftiga om det finns många långtidsarbetslösa vilket kan leda till högre lönekrav och därmed också högre arbetslöshet
på lång sikt. Om fackföreningarnas lönekrav framför allt sätts för att
gynna de redan anställda (”insiders”), snarare än samtliga i arbetskraften, kan de som behållit sina jobb under en lågkonjunktur bromsa en
eventuell återhämtning genom höjda lönekrav. En annan förklaring
45
Eller, med en term lånad från naturvetenskapen: hysteresis.
85
har att göra med den tid det tar att bygga upp en ny kapitalstock efter
att många företag gått i konkurs under en lågkonjunktur.
Sammanfattningsvis finns det goda skäl att tro att en tillfälligt hög
arbetslöshet kan riskera att bli långvarig även om den ursprungliga
orsaken till arbetslösheten har spelat ut sin roll. Det bör dock framhållas att det mesta tyder på att denna ”långvarighet” mest handlar om att
det kan ta en lång tid att få ner arbetslösheten igen, snarare än att de
höga arbetslöshetsnivåerna blir permanenta.
4.5 Sammanfattning
Arbetslösheten vid varje tidpunkt kan delas upp i jämviktsarbetslöshet
som råder efter att priser och löner har anpassat sig och i konjunkturarbetslöshet som beror på tillfälliga obalanser. Med jämviktsarbetslöshet menar vi alltså den arbetslöshet som råder på ”lång sikt”. Även
om det kan vara svårt att veta när vi verkligen befinner oss i detta
läge, är jämviktsarbetslöshet ett begrepp som är användbart för att förstå varför vi alltid har arbetslöshet och varför arbetslösheten under
långa perioder kan vara högre i vissa länder än i andra.
När fler vill arbeta, blir det lättare för företag att anställa utan att behöva höja lönerna vilket gör att det blir det mer attraktivt för företag
att anställa. Därför kommer ett ökat arbetsutbud på lång sikt bara påverka sysselsättningen och inte lönenivåer eller andelen av arbetskraften som är arbetslös. Detta stämmer väl med de empiriska observationer vi gjorde i Kapitel 2.
Arbetsmarknaden skiljer sig från andra marknader på ett antal punkter,
t.ex. i betydelsen av regionala avstånd och arbetsmiljö, genom att investeringar i kompetens alltid följer med individen oavsett vem som
betalat för investeringen och genom betydelsen av hur motiverade de
anställda är. Dessutom finns det, bland annat av dessa anledningar, en
hel del regleringar på arbetsmarknaden som inte finns på andra marknader.
Det finns enligt ekonomisk teori i huvudsak tre anledningar till att det
finns jämviktsarbetslöshet. Sökfriktioner gör att varken arbetsgivare
eller arbetstagare lätt kan byta ut varandra. Detta skapar en situation
där företag agerar som om utbudet var mindre än det faktiskt är. Arbetsgivarnas lönesättningsstrategier gör att de vill sätta en högre lön
än andra arbetsgivare om det inte finns arbetslöshet eftersom de annars riskerar att arbetstagarna byter arbete, missköter sig, eller tycker
att arbetsgivaren inte uppträder korrekt och därför blir mindre motiverade. När alla arbetsgivare strävar efter att sätta en högre lön skapas
arbetslöshet. Fackföreningar kan på samma sätt sträva efter högre löner för sina medlemmar så länge det inte finns någon arbetslöshet. I
86
alla dessa fall leder lönetrycket till att färre företag skapas vilket på
sikt ger arbetslöshet, men inte nödvändigtvis högre löner i ekonomin.
Jämviktsarbetslösheten kan antas bero på ett antal faktorer som de
arbetslösas konkurrenskraft, arbetslöshetsersättningens storlek och
utformning samt förhandlingssystemets utformning. Däremot är det
inte troligt att jämviktsarbetslösheten påverkas i någon större utsträckning av vare sig produktivitetstillväxt, arbetstidsförkortningar, skattesatser eller arbetsrättens utformning. Kortvariga variationer i arbetslösheten, dvs. konjunkturarbetslöshet, kan ge långvariga effekter. Vi
sparar diskussionen om vad arbetsmarknadspolitiken kan bidra med i
detta sammanhang till Kapitel 6 nedan.
5 Konjunkturarbetslöshet och
stabiliseringspolitikens möjligheter
Intresset i Kapitel 4 fokuserades på de faktorer som bestämmer arbetslöshetens långsiktiga jämviktsnivå. I detta kapitel ska vi diskutera de
faktorer som påverkar de konjunkturella svängningarna runt denna
jämviktsnivå. I huvudsak handlar arbetsmarknadskonsekvenser av
konjunktursvängningar om kortsiktiga variationer i arbetsgivarnas
efterfrågan på arbetskraft. Vi ska diskutera faktorer som leder till dessa svängningar men även diskutera den ekonomiska politikens, inklusive arbetsmarknadspolitikens, roll för att motverka konjunktursvängningar.
5.1 Varför vill vi undvika svängningar
i arbetslösheten?
Innan vi diskuterar arbetslöshetens konjunkturella variationer och den
ekonomiska politikens möjligheter att påverka dem ska vi antyda varför vi är intresserade av att undvika sådana svängningar.
Om arbetslösheten är hög (dvs. högre än sin långsiktiga jämviktsnivå)
betyder detta uppenbarligen att det finns en sysselsättningsreserv som
skulle kunna tas i anspråk med en ökad produktion av varor och tjänster (och ökade inkomster) som resultat. En politik som åstadkommer
detta skulle därför medföra ett ökat konsumtionsutrymme och större
intäkter för den offentliga sektorn. Till detta kommer att bördorna av
en hög arbetslöshet (vare sig den är tillfällig eller mer varaktig) bärs
ojämlikt. Därför kan arbetslösheten också medföra mer eller mindre
allvarliga sociala problem för dem som får bära bördan. Det är alltså
inte svårt att hitta argument för att det skulle vara önskvärt att undvika
tillfälligt höga arbetslöshetsnivåer. Till detta kommer den risk som vi
87
redan tidigare nämnt att tillfälliga uppgångar i arbetslösheten kan få
varaktiga konsekvenser. En möjlig orsak till detta är långa arbetslöshetstider för en betydande del av dem som blir arbetslösa. Förutom att
detta uppenbarligen kan vara problematiskt för de berörda individerna,
så finns det en risk att den som varit arbetslös länge inte är lika aktivt
arbetssökande. Detta kan i sin tur medföra problem för strukturomvandlingen i ekonomin: strukturomvandlingen förutsätter att det finns
tillräckligt många som aktivt söker arbete i expanderande företag. Vi
argumenterade i Kapitel 2.4.3 för att strukturomvandling är en viktig
förutsättning för långsiktig tillväxt i en ekonomi. Således kan konjunkturell arbetslöshet, om den har tillräckliga inslag av långtidsarbetslösa individer som inte aktivt söker arbete, hämma tillväxten.
Det är inte lika uppenbart att en låg arbetslöshet är problematisk. De
problem som man ändå kan identifiera hänger samman med att en låg
arbetslöshet (dvs. lägre än den långsiktiga jämviktsnivån) kommer att
vara förenad med det som ofta kallas flaskhalsar och bristyrken. Under sådana förhållanden kommer växande företag att möta problem
med att rekrytera personal i tillräcklig utsträckning. Således kan även
en låg arbetslöshet hämma tillväxten. En ”för låg” arbetslöshet kan
även medföra problem i lönebildningen. Vi återkommer till detta i
Kapitel 5.5.
5.2 Varför har vi konjunktursvängningar?
Förhållandet att ekonomier periodiskt växer snabbare och långsammare och att arbetslösheten periodiskt fluktuerar kan spåras tillbaka åtminstone till den industriella revolutionen och kapitalismens genombrott. Det finns emellertid ingen allmänt accepterad förklaring till fenomenet. Om vi nöjer oss med att diskutera faktorer som kan få konjunkturen att vända uppåt eller nedåt kan vi säga mer.
De faktorer som påverkar konjunkturen uppåt eller nedåt kan delas in i
faktorer som verkar via ekonomins utbuds- respektive efterfrågesida
(vi är ekonomer!). Vi ska nu diskutera dessa faktorer översiktligt. Vi
ska göra detta med hjälp av en enkel modell där vi tänker oss att ett
lands prisnivå och produktion (BNP) kortsiktigt bestäms via jämvikt
mellan totalt utbud och total efterfrågan i ekonomin. Vi illustrerar detta i Figur 5.1, där den kortsiktiga jämviktsnivån på BNP och prisnivå
bestäms där utbud och efterfrågan matchar varandra, dvs. där utbudsoch efterfrågekurvorna skär varandra.
88
Figur 5.1: Prisnivå och BNP bestäms av jämvikt mellan utbud och efter
frågan
Prisnivå
Utbud av varor och
tjänster
Efterfrågan på varor och
tjänster
BNP
Bakom figuren ligger några relativt enkla resonemang. Utbudskurvan
lutar uppåt. Detta betyder att företagen bjuder ut mer varor och tjänster när prisnivån går upp. Bakom detta ligger att företagens lönsamhet
ökar när priserna går upp och att de därför vill producera och sälja mer
vid ett högre pris.46 Efterfrågekurvan lutar nedåt, så att den efterfrågade kvantiteten minskar vid ett högre pris. Detta samband kan förklaras
på flera (varandra inte uteslutande) sätt:
1.
Ett högre pris medför att värdet av förmögenheter minskar (exempelvis tillgångar i form av banktillgodohavanden). Detta medför i sin tur en tendens att spendera mindre, så att efterfrågan går
ner.
2.
En högre prisnivå medför en press uppåt på räntan. En högre ränta medför i sin tur att såväl hushållens konsumtionsefterfrågan
som företagens efterfrågan på investeringsvaror minskar.
46
Lönsamheten ökar därför att priserna stiger i förhållande till kostnaderna, där den
viktigaste komponenten är lönekostnaderna.
89
Figur 5.2: Minskat utbud eller minskad efterfrågan leder till lägre BNP
Prisnivå
Utbud av varor
och tjänster
Efterfrågan på
varor och tjänster
BNP
Det är nu lätt att med hjälp av Figur 5.2 se att allt som innebär att antingen utbudet eller efterfrågan minskar, så att kurvorna flyttas inåt i
figuren (från heldragna till streckade), innebär att BNP kommer att
minska. När produktionen av varor och tjänster går ner, så minskar
också antalet anställda, så att sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar. För att förstå konjunkturella variationer i sysselsättningen
måste vi alltså förstå vilka faktorer som kan påverka det samlade utbudet och efterfrågan på varor och tjänster i en ekonomi. Kunskap om
dessa faktorer ger oss också möjligheter att diskutera hur den ekonomiska politiken kan användas för att motverka konjunkturella variationer i produktion, sysselsättning och arbetslöshet.
5.2.1 Faktorer som påverkar efterfrågan
på varor och tjänster
Om vi tills vidare bortser från den offentliga sektorns efterfrågan på
varor och tjänster (offentlig konsumtion, exempelvis vård, skola och
omsorg; offentliga investeringar, exempelvis vägbyggen) så kommer
allt som påverkar hushållens och företagens efterfrågan på varor och
tjänster vid en given prisnivå att påverka den totala efterfrågan i en ekonomi. Dessutom påverkas efterfrågan av omvärldens (netto) efterfrågan
på svenska varor och tjänster. Det finns ett antal faktorer som påverkar
90
hushållens, företagens eller omvärldens efterfrågan på svenska varor
och tjänster:
1.
Räntan. Både hushållens och företagens efterfrågan påverkas av
räntenivån. En lägre ränta kan i normalfallet förväntas medföra
en ökad efterfrågan.
2.
Hushållens disponibla inkomster. Ju högre inkomsterna är för en
given BNP, desto större kommer konsumtionsefterfrågan att bli.
De disponibla inkomsterna i förhållande till BNP påverkas bl.a.
av skatter och transfereringar.
3.
Konjunkturen i omvärlden. Ju bättre konjunkturläget är i omvärlden, desto större kommer efterfrågan på svenska varor och tjänster att bli.47
5.2.2 Faktorer som påverkar utbudet av
varor och tjänster
Allt som påverkar företagens kostnader kommer att påverka hur
mycket de är villiga att sälja för ett givet pris – allt som höjer kostnaderna minskar utbudet av varor och tjänster (utbudskurvan skiftar
inåt); allt som sänker kostnaderna ger ett större utbud (utbudskurvan
skiftar utåt). Några sådana faktorer är:
1.
Lönekostnader. Ju högre lönekostnaderna är, desto mindre blir
utbudet av varor och tjänster.
2.
Priset på insatsvaror och energi. Högre priser på allt som företagen använder i produktionen medför ett minskat utbud. För ett
land som helhet handlar detta om de insatsvaror (inkl. energi)
som importeras.
3.
Produktiviteten. En effektivare produktion sänker kostnaderna
och leder till ett ökat utbud av varor och tjänster.
Notera att om lönekostnaderna och arbetsproduktiviteten förändras
lika mycket och åt samma håll, så blir utbudet oförändrat – kostnaden
per producerad enhet blir oförändrad om arbetsproduktiviteten och
lönekostnaderna (exempelvis) växer i samma takt.
47
Det handlar både om att exporten blir större och att importen minskar. Det senare
hänger samman med att de svenska importkonkurrerande företagens konkurrenskraft stärks när en god konjunktur utomlands fördyrar produktionen.
91
5.3 Finans och penningpolitik – vilka
möjligheter har olika politikåtgärder att påverka arbetslösheten
Den del av den ekonomiska politiken som i första hand syftar till att
motverka konjunkturella svängningar i produktion och sysselsättning
brukar kallas stabiliseringspolitik. De två huvudgrenarna av medel
inom stabiliseringspolitiken brukar kallas penning- respektive finanspolitik. Finanspolitiken handlar om beslut (tagna av riksdag och regering) som påverkar statsbudgetens intäkts- och utgiftssidor, dvs. skatter, transfereringar samt offentliga utgifter på konsumtion eller investeringar. Penningpolitiken handlar om riksbankens styrning av sådant
som räntor, växelkurs eller penningmängd.
Hur kan då de stabiliseringspolitiska instrumenten förväntas påverka
ekonomin? Vi kan börja med att konstatera att penning- och finanspolitik väsentligen handlar om att styra ekonomins efterfrågesida. De
stabiliseringspolitiska medlen kan inte (annat än indirekt) påverka företagens kostnader och därmed inte utbudet.48 Däremot kan såväl finanspolitiken som penningpolitiken påverka ekonomins efterfrågesida. Det faktum att stabiliseringspolitiken verkar via ekonomins efterfrågesida innebär att den i huvudsak är effektiv för att motverka konjunkturella variationer som härrör just från ekonomins efterfrågesida.
Om fluktuationer i stället härrör från ekonomins utbudssida (exempelvis i form av höjda världsmarknadspriser på olja), så att utbudet minskar, så kan en expansiv penning- eller finanspolitik motverka en minskad sysselsättning endast till priset av en press uppåt på priserna (se
Figur 5.2).
5.3.1 Stabiliseringspolitiken och
efterfrågan
Vi noterade att allt som påverkar hushållens eller företagens efterfrågan kommer att påverka ekonomins totala efterfrågan. Finanspolitik i
form av förändringar i skatter eller transfereringar påverkar hushållens
disponibla inkomster och därmed hushållens konsumtionsefterfrågan.
Dessutom kan den offentliga sektorn direkt ändra sin efterfrågan på
konsumtions- eller investeringsvaror. Finanspolitiken, dvs. den offentliga sektorns utgifter och intäkter kan alltså påverka ekonomins efterfrågan. Notera att arbetsmarknadspolitiken utifrån detta perspektiv är
en del av finanspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken kommer därmed
48
Vi återkommer till stabiliseringspolitiken och lönebildningen i Kapitel 5.5.
92
att kunna påverka ekonomins efterfrågan på samma sätt som andra
typer av offentliga utgifter. Om därför arbetsmarknadspolitiken bidrar
till att hålla hushållens disponibla inkomster uppe under en konjunkturnedgång genom arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller genom sysselsättning i olika typer av subventionerad sysselsättning, så bidrar detta till en högre
efterfrågan i ekonomin och en dämpning av konjunkturnedgången.
Riksbanken kan styra räntan och kan därmed påverka såväl hushållens
som företagens efterfrågan. Hur stark denna effekt är beror på hur räntekänsliga olika typer av utgifter är. Sannolikt går effekten huvudsakligen via företagens investeringar och hushållens inköp av olika typer
av varaktiga konsumtionsvaror.
Finans- respektive penningpolitikens effekter kommer emellertid att
vara beroende av vilken typ av växelkursarrangemang ett land har
valt. Lite förenklat kan man säga att penningpolitiken kommer att
sakna stabiliseringspolitisk effekt om ett land har valt en fast växelkurs och att finanspolitiken kommer att sakna stabiliseringspolitisk
effekt vid en rörlig växelkurs. Omvänt har penningpolitiken stor effekt
vid en rörlig växelkurs och finanspolitiken stor effekt vid en fast växelkurs. Hur kommer sig detta?
Vi börjar med att undersöka vad som händer vid en fast växelkurs.
Om penningpolitiken skulle användas för att stimulera ekonomin vid
en fast växelskurs, så skulle detta betyda en räntesänkning. Om räntan
sänks vid en fast växelkurs, så kommer valuta att flöda ur landet (det
bli mer lönsamt att placera i utländska tillgångar eller att låna i utlandet när den inhemska räntan faller). Detta valutautflöde kommer förr
eller senare (beroende på hur räntekänsliga valutaflödena är) att hota
att tömma landets valutareserv och därmed omöjliggöra den fasta växelkursen. Det är alltså inte möjligt att använda räntan i stabiliseringspolitiskt syfte med en fast växelkurs. Detta problem gäller inte för finanspolitiken. En expansiv finanspolitik skulle i en ekonomi utan kontakter med resten av världen (en sluten ekonomi) tendera att driva upp
räntan. Detta skulle i viss utsträckning motverka den finanspolitiska
expansionen. I en öppen ekonomi med fast växelkurs måste emellertid
riksbanken motverka trycket uppåt på räntan för att förhindra valutainflöden som skulle kunna hota den fasta växelkursen.
Med en rörlig växelkurs är läget helt annorlunda. En expansiv penningpolitik innebär en lägre ränta. Det valutautflöde som tenderar att
uppstå kommer att medföra en minskad efterfrågan på inhemsk valuta,
men med en rörlig växelkurs innebär detta huvudsakligen att den inhemska valutan blir mindre värd, dvs. att växelkursen deprecierar.
Detta kommer att stimulera utlandets nettoefterfrågan på inhemskt
producerade varor och tjänster och ge ett ytterligare bidrag till den
expansiva effekten av en sänkt ränta. Den press uppåt på räntan som
93
uppstår vid en finanspolitisk expansion kommer vid en rörlig växelkurs inte att motverkas av riksbankens försvar av växelkursen. Den
högre räntan kommer att öka efterfrågan på inhemsk valuta och resultera i en appreciering av valutan som minskar utlandets nettoefterfrågan på inhemskt producerade varor och tjänster. Den finanspolitiska
expansionen kommer sålunda att motverkas av både en höjd ränta och
en minskad nettoefterfrågan från omvärlden.
5.4 Stabiliseringspolitiken på längre
sikt
Vi har hittills diskuterat stabiliseringspolitikens möjligheter att på kort
sikt motverka konjunkturella fluktuationer i produktion och sysselsättning. Skulle inte en expansiv stabiliseringspolitik kunna bidra till
permanent högre produktion och sysselsättning? Det finns goda skäl
att tro att så inte är fallet.49 Om sysselsättning och produktion hålls
uppe via en expansiv efterfrågan, så kommer detta att medföra en
uppgång i prisnivån och med en konstant lönenivå därmed en lägre
reallön. Denna lägre reallön skulle medföra högre sysselsättning och
lägre arbetslöshet. Detta kan möjligen vara en rimlig beskrivning på
kort sikt. På litet längre sikt är det emellertid sannolikt att lönerna
kommer att anpassa sig uppåt. Det är i själva verket detta vi har argumenterat för i kapitlet om arbetslösheten på lång sikt – reallönerna
stiger när arbetslösheten är lägre än den långsiktiga jämviktsnivån. För
att bibehålla en expansiv effekt måste då politiken bli ytterligare mer
expansiv, vilket på sikt kommer att medföra högre löner osv. Vi skulle
få en spiral av ständigt stigande priser och löner om politiken skulle
användas för att permanent hålla arbetslösheten under jämviktsnivån.
Om detta resonemang är riktigt, så är det poänglöst att använda stabiliseringspolitiska instrument för att åstadkomma permanent högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Det ligger i själva verket redan i
ordet stabiliseringspolitik att den handlar om att stabilisera ekonomin,
dvs. om att motverka alltför stora variationer kring ekonomins jämviktsnivå.
49
Åtminstone om vi bortser ifrån att en högre arbetslöshet kan få varaktiga effekter,
se diskussionen i Kapitel 4.
94
Detta betyder emellertid inte att stabiliseringspolitiken saknar långsiktiga konsekvenser. Vi såg just att om stabiliseringspolitiken är konstant ”expansiv”, så kommer detta att utlösa en process där inflationen
drivs upp. Det finns goda skäl att undvika en hög (och ökande) inflationstakt.50 Mot denna bakgrund är det logiskt att Riksbanken idag har
som sitt övergripande mål att stabilisera inflationen på en låg nivå
(mellan 1 % och 3 % med 2 % som mål) – det går inte att permanent
hålla uppe efterfrågan, detta ger bara en högre inflation. Riksbanken
kan dessutom vid en rörlig växelkurs påverka inflationen genom att
höja eller sänka sin styrränta och därmed påverka efterfrågan och inflationen.
Det faktum att riksbanken har som mål att hålla inflationen på en låg
och stabil nivå innebär att den utför ett ambitiöst arbete för att prognostisera inflationsutvecklingen för att på så sätt kunna justera styrräntan
så att inflationen ska ligga inom målintervallet. En konsekvens av detta sätt att bedriva politiken är att en utveckling på arbetsmarknaden
som av riksbanken bedöms ge upphov till en för hög (eller för låg)
inflation kommer att åtgärdas med en höjd (sänkt) styrränta. Om exempelvis en avtalsrörelse av riksbanken förväntas ge upphov till för
hög inflation därför att avtalen hamnat på en ”för hög” nivå, kommer
riksbanken att strama åt ekonomin med en höjd styrränta. Detta kommer i sin tur att medföra en mindre produktion och sysselsättning och
en högre arbetslöshet. På detta vis innebär Riksbankens sätt att bedriva penningpolitiken att arbetsmarknadens parter (särskilt löntagarna)
har incitament att inte driva upp lönerna så att inflationsmålet hotas –
för höga avtal skapar arbetslöshet bland medlemmarna.
5.5 Lönebildningsinstitutionernas roll
Vi har sett i diskussionen av ekonomins kortsiktiga fluktuationer att
anpassningen av reallönerna spelar en central roll för vad som händer
med sysselsättning och arbetslöshet om efterfrågan ändras. Om reallönerna anpassas snabbt, så blir fluktuationerna små; om anpassningen
tar tid blir fluktuationerna större och mer utdragna. Ett annat sätt att
uttrycka detta är att om lönesättarna är känsliga för förändringar i ar-
50
Högre inflationstakter har historiskt ofta varit mer variabla och därmed sannolikt
svårare att förutsäga. Många ekonomiska beslut grundar sig på uppfattningar om
framtida priser. Om dessa priser blir svårare att förutsäga kommer fler beslut i efterhand att visa sig ha varit felaktiga. Skattesystemen i de flesta länder är också huvudsakligen uttryckta i nominella termer. Hög inflation kan därför få omfördelande effekter. Exempelvis kommer progressiv inkomstbeskattning utan indexjustering av
skatteskalorna vid hög inflation att innebära att högre nominallöner medför högre
skatter utan att de högre nominallönerna motsvarar högre reallöner.
95
betslösheten, så kommer arbetslösheten att variera mindre, allt annat
lika.51
Hur känsliga lönesättarna är för variationer i arbetslösheten beror på
ett antal faktorer. Från de fackliga organisationernas perspektiv handlar det i grund och botten om hur stor hänsyn dessa tar till dem som är
arbetslösa eller, med andra ord, hur fackföreningarna balanserar de
sysselsatta medlemmarnas intressen mot de arbetslösas (av vilka åtminstone en del inte är fackföreningsmedlemmar). Från arbetsgivarnas
perspektiv handlar det om hur tillgången på produktiva anställda påverkas av förändringar i arbetslösheten. Gemensamt för både löntagaroch arbetsgivarsidan är att deras överväganden bör påverkas av hur
effektivt de arbetslösa söker arbete och står till arbetsmarknadens förfogande. Aktiva och effektiva (arbetslösa) arbetssökande minskar företagens behov av att bjuda högre löner, samtidigt som de arbetslösa
om de är effektiva jobbsökare konkurrerar med de sysselsatta fackföreningsmedlemmarna om arbete och att de fackliga organisationerna
därför, även om de bara ser till de sysselsatta medlemmarna, har starkare skäl att beakta arbetslöshetens variationer. Det säger sig självt att
en väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan bidra till att de arbetslösa söker jobb effektivt. Därmed kan en väl fungerande arbetsmarknadspolitik också bidra till att minska de konjunkturella variationerna
i arbetslösheten.
5.6 Arbetsmarknadspolitiken som
stabiliseringspolitiskt instrument
Genomgången av arbetslöshetens kortsiktiga variationer visar att arbetsmarknadspolitiken kan bidra till stabiliseringspolitiken på två distinkta sätt. Det första sättet är det kanske mest uppenbara: arbetsmarknadspolitiken bidrar, via ekonomisk ersättning till både arbetslösa och programdeltagare till att hålla uppe inkomster och efterfrågan
vid konjunkturnedgångar. Därmed motverkas direkt sådana konjunkturella variationer i arbetslösheten som har med efterfrågevariationer
att göra. Den här funktionen är emellertid inte något som är unikt för
arbetsmarknadspolitiken – alla offentliga transfereringssystem kan i
princip utformas så att de bidrar till att stabilisera inkomster över konjunkturcykeln. Det andra sättet för en väl fungerande arbetsmarknadspolitik att bidra till minskade konjunktursvängningar är att den, genom
att bidra till att de arbetslösa blir mer effektiva jobbsökare, kan göra
lönebildningen mer känslig för arbetslöshetens variationer och därmed
bidra till att reallönerna snarare än arbetslösheten fungerar som en
51
Arbetslöshetens jämviktsnivå blir också lägre om lönesättarna är känsliga för
arbetslöshetens variationer; se Kapitel 4.4.
96
buffert vid konjunktursvängningar. Här är det svårare att hitta andra
offentliga system som skulle kunna fylla samma funktion. Givet att
konjunkturarbetslöshet i grunden handlar om obalanser mellan utbud
och efterfrågan på andra marknader är det dock klart att arbetsmarknadspolitiken i sig inte kan vara det enda stabiliseringspolitiska verktyget.
5.7 Sammanfattning
Konjunkturarbetslöshet beror på att företagens arbetskraftsefterfrågan
påverkas av den ekonomiska konjunkturen i allmänhet. Svängningar i
den ekonomiska konjunkturen kan i sin tur antingen bero på minskat
utbud (t.ex. på grund av höjda oljepriser) eller på minskad efterfrågan
på varumarknaderna.
Den ekonomiska politiken har två typer av instrument för att stabilisera ekonomin och undvika konjunktursvängningar, dessa kallas finanspolitik och penningpolitik. Penningpolitiken som handlar om att reglera räntor eller växelkurser utförs av riksbanken på riksdagens uppdrag.
I nuläget har riksbanken som uppdrag att reglera räntan så att inflationen (prisstegringstakten) är ungefär 2 procent.
Finanspolitiken handlar om att försöka styra konsumtion och investeringar så att mer konsumtion och investeringar sker när det är lågkonjunktur, och mindre när det är högkonjunktur. Detta kan t.ex. ske genom att variera statliga utgifter och intäkter av olika slag. Arbetsmarknadspolitiken är en typ av finanspolitik. Arbetslöshetsersättningen
är en form av automatisk finanspolitik eftersom den innebär att arbetslösa kan fortsätta konsumera även i lågkonjunktur och stabiliserar på
så sätt ekonomin.
Finans- och penningpolitik handlar om att stabilisera ekonomin. I allmänhet kommer inte sänkta räntor eller ökade statliga utgifter minska
arbetslösheten på lång sikt eftersom det är expansionen av offentliga
utgifter och sänkningen av riksbankens styrräntor som minskar arbetslösheten. En expansiv stabiliseringspolitik kan därför inte användas
för att lösa arbetslöshetsproblem på längre sikt.
97
6 Arbetsmarknadspolitikens roll
I föregående kapitel såg vi att arbetsmarknadspolitiken kan hjälpa till
att hålla uppe konsumtionen under lågkonjunkturer och därmed kan
ses som en del av stabiliseringspolitiken. Men har då inte arbetsmarknadspolitiken mer att erbjuda än detta? I detta kapitel studerar vi mer
specifikt den roll arbetsmarknadspolitiken kan spela för att skapa en så
väl fungerande arbetsmarknad som möjligt.
Mycket av den ekonomiska forskning som bedrivits kring arbetsmarknadsfrågor under de senaste 15 åren har fokuserats på frågor om de
arbetslösas sökbeteende och, framför allt, om betydelsen av matchning
mellan arbetslösa och lediga arbeten (vakanser). Detta har också resulterat i ett ökande intresse för arbetsförmedlingens förmedlande verksamhet. Betydelsen av matchning och jobbsökande kan illustreras genom att för enkelhetens skull dela upp processen när en arbetslös person finner ett arbete upp i fyra delar: För det första måste någon arbetsgivare utlysa ett ledigt arbete (en vakans). För det andra måste den
arbetssökande söka arbetet. För det tredje måste arbetsgivaren acceptera den arbetssökandes ansökan. För det fjärde måste den arbetssökande acceptera den lön som arbetsgivaren erbjuder. I verkligheten är
naturligtvis dessa olika steg tätt sammanlänkande men vi använder
uppdelningen för att strukturera upp vår diskussion och tänker oss att
alla dessa fyra steg måste gås igenom för att en arbetssökande ska
kunna få ett arbete. Vad vi visar nedan är att arbetsförmedlingarnas
arbete kan spela en viktig roll under samtliga dessa fyra steg. Av skäl
som förhoppningsvis kommer att framgå analyserar vi det hela från
slutet och börjar därför med den sökandes acceptans och arbetar därefter baklänges till arbetsgivares vilja att öppna vakanser och öppnandet
av nya företag.
6.1 Att den arbetslöse accepterar
erbjudna arbeten
Vi börjar med situationen där en arbetslös person erbjudits ett arbete
och ställer oss frågan vad som bestämmer om personen accepterar
arbetet givet den lön och de villkor i övrigt som arbetet innehåller. Här
kommer framför allt arbetsförmedlingens kontrollerande verksamhet
att tydliggöras.
Som vid alla beslut kan vi anta att den arbetssökande väger för och
nackdelar med olika alternativ mot varandra. Här kommer faktorer
som t.ex. lön, arbetsvillkor och pendlingskostnader vägas mot utbudet
av andra (möjligen bättre) arbeten samt vilka möjligheter som erbjuds
98
som arbetslös. Eftersom personer skiljer sig åt i sina värderingar och
förväntningar är det rimligt att tänka sig att besluten också kommer att
se olika ut för olika individer. Medan vissa arbetssökande säkerligen
är villiga att ta ett arbete även om lönen är lägre än arbetslöshetsersättningen, kommer andra att säkerligen vilja ha en betydande lönepremie (eller bra villkor i övrigt) innan de är villiga att acceptera ett
visst arbete. I allmänhet är det dock rimligt att tänka sig att en mer
generös arbetslöshetsersättning gör att standarden för vad som är ett
rimligt arbete i termer av lön eller andra villkor som man är villig att
acceptera höjs. Ofta talar man lite förenklat om en reservationslön
som den lägsta lön till vilken man är villig att arbeta. Reservationslönen tänks alltså vara högre om arbetslöshetsersättningen är hög. Om
målet är att minska arbetslösheten är en lägre reservationslön alltid
bättre.
Det finns en mängd studier som försöker förstå hur man på bästa sätt
ska kunna behålla en generös arbetslöshetsförsäkring utan att reservationslönerna ökar allt för mycket. Slutsatserna från dessa studier är att
detta förutsätter ett visst mått av kontroll och övervakning i någon
form. De sanktioner som finns inbyggda i arbetslöshetsförsäkringens
regelverk kan ses som ett utfall av detta, tanken är att arbetslösa som
erbjuds ett arbete också ska acceptera detta och att den sökande ska
veta att han eller hon annars riskerar sanktioner. Eftersom det inte alltid är möjligt att följa exakt vilka erbjudanden som varje arbetssökande får kan den direkta kontrollen också förstärkas av att den arbetslöse
förväntas delta i heltidsaktiviteter vid arbetsförmedlingen. Detta gör
det mindre attraktivt att tacka nej till arbeten för den som sätter ett
stort värde på sin fritid (eller svartarbetar), samtidigt som man kan
upprätthålla ett inkomstskydd för dem som verkligen inte kan få ett
arbete. Arbetsförmedlingens arbete blir därmed en viktig förutsättning
för möjligheterna att kombinera en generös arbetslöshetsersättning
med låg arbetslöshet dels genom tydliggörande och genomförande av
A-kassans sanktionsregler dels genom användandet av till exempel
aktivitetsgarantin.
Det bör dock noteras att stränga krav på att acceptera erbjudna arbeten
inte är helt oproblematiskt. Visserligen innebär strängare krav entydigt
att arbetslöshetsproblemen minskar, men å andra sidan kan det innebära att personer hamnar i arbeten som är betydligt sämre än sådana de
annars skulle ha kunnat få vilket kan vara ett slöseri både för individen
och för samhället. En något längre sökprocess kan förbättra möjligheterna för den sökande att ta till vara på sin kompetens eller få arbeten
som denne faktiskt trivs med. Därför uppstår en avvägning mellan
tiden det tar till att komma i arbete och vilken kvalitet på arbetet det
faktiskt blir. Därför kan det vara rimligt att kraven på att acceptera
oattraktiva arbeten inte behöver vara lika strikta i början av en arbetslöshetsperiod, för att därefter successivt öka. Detta resonemang kan
99
också motivera konstruktioner som innebär att arbetslöshetsersättningen är tidsbegränsad, eller att den är relativt hög i början av en period och därefter successivt sänks.
6.2 Att den arbetslöse erbjuds de
arbeten den söker
För att en arbetssökande person överhuvudtaget ska erbjudas ett arbete
krävs att arbetsgivaren uppfattar den arbetssökande som tillräckligt
lämplig. Här blir arbetsförmedlingens roll tydlig och åtminstone tre
typer av åtgärder från arbetsförmedlingens sida kan vara betydelsefulla: subventioner, utbildning och hjälp med ansökningar.
Den arbetssökandes sannolikhet att få ett jobb kan ökas genom lönesubventioner och olika former av tillfälliga bidrag (t.ex. lönebidrag)
som minskar arbetsgivarens kostnader för att anställa en viss person.
Fördelen med sådana subventioner för arbetsgivaren är tydliga och för
arbetstagaren innebär de inte någon uppenbar nackdel. Nackdelen med
denna typ av subvention är framför allt kostnaden och risken att den
utbetalas till anställningar som ändå skulle ha skett. När en åtgärd leder till att arbeten som annars skulle ha kommit till stånd inte sker
brukar det kalls för undanträngning. I fallet med subventionerade anställningar kan vi tänka oss att dessa riskerar att tränga undan anställningar utan subventioner. Om samma person ändå skulle ha anställts
är det uppenbart att subventionen inte hade någon effekt och därmed
var onödig, detta brukar kallas för en dödviktsförlust. För att undvika
detta är det viktigt att den som förmedlar åtgärden har god kännedom
om potentiella arbetsgivare för att kunna göra en god gissning om det
är troligt att personen skulle ha anställts ändå. En annan form av undanträngning handlar om att en annan (arbetslös) person skulle ha anställts om inte subventionen utbetalats för en viss sökande vilket kallas
för substitutionseffekt. Detta behöver till skillnad från dödviktsförlusten inte alls vara dåligt, tvärtom kan det vara mycket bra om arbetsgivaren tack vare subventionen valde att anställa en sökande som annars
hade haft svårare att få arbete. Substitutionseffekten är bara dålig om
den som annars skulle ha fått arbetet hade lika svårt eller ännu svårare
att få ett arbete. I detta sammanhang kan det vara värt att återknyta till
diskussionen om de arbetslösas konkurrenskraft i Kapitel 4. Där visade vi att jämviktsarbetslösheten blir högre om de arbetslösa är mindre
konkurrenskraftiga. Enligt detta sätt att se på arbetsmarknaden är det
alltså framför allt undanträngning i betydelsen att individen skulle ha
kunnat få ett jobb (detta eller annat) även utan subventionen, snarare
än huruvida just det subventionerade jobbet skulle ha tillsats ändå,
som är den viktiga frågan. Därför kan också lönesubventioner om (och
100
endast om) de riktas till grupper som verkligen har en låg konkurrenskraft leda till lägre jämviktsarbetslöshet.
En andra typ av åtgärd är av karaktären utbildning. Ett tydligt exempel
är arbetsmarknadsutbildningar och andra kompetenshöjande åtgärder
såsom praktik som kan tänkas göra personer mer attraktiva på arbetsmarknaden. Till skillnad från subventionerna som framför allt handlade om att sänka arbetsgivarens kostnad för att anställa, spelar arbetsmarknadspolitiken framför allt en roll i att öka den sökandes tänkta
produktivitet. Här bör det dock betonas att ”produktivitet” är ett väldigt relativt begrepp som helt beror på efterfrågan och därför kan variera både över tiden och mellan olika platser. Något krasst uttryckt är
en viss färdighet produktiv bara om det finns någon som är villig att
betala för det man kan producera med hjälp av färdigheten. Oavsett
hur duktig man är på att producera räknemaskiner så är detta inte en
produktiv färdighet om ingen är intresserad av att betala för räknemaskiner.
Den tredje typen av åtgärder handlar om att hjälpa de arbetssökande
att presentera sina färdigheter på ett bra sätt. Eftersom en anställande
arbetsgivare faktiskt inte vet hur väl de sökande passar för de arbeten
de söker är de hänvisade till att göra en så bra gissning som möjligt.
Genom att förbättra sitt sätt att sammanställa meriter, göra ansökningar och agera i intervjusituationer kan de arbetslösa stärka sina möjligheter att få de jobb de söker. Till denna grupp av åtgärder kan vi också
räkna olika former av praktikplatser som förutom träning i färdigheter
ger den arbetslöse kontakter på arbetsmarknaden. Eftersom företag
ofta är tveksamma till att anställa personer som de inte vet om de
kommer att passa in på arbetsplatsen kan möjligheten att få visa upp
sig på en arbetsplats öka chanserna att få arbete, antingen på samma
arbetsplats eller genom referenser som kan användas när jobb söks på
andra arbetsplatser.
Detta leder oss in på en oerhört viktig punkt, nämligen betydelsen av
”nätverk”. Som vi såg i Kapitel 2.5.3 tyder en hel del evidens på att
väldigt många finner sina jobb genom informella kontakter. Detta kan
röra sig om tidigare arbetskamrater men också rent sociala kontakter
som vänner, släktingar, tidigare studiekamrater eller bekantas bekanta.
För den som funderar på att anställa, men som kanske trots det inte
ens lyst ut en vakans, kan en rekommendation från (till exempel) en
anställd om en jobbsökande bekant vara ett mycket attraktivt sätt att
finna arbetstagare som uppfattas som lämpliga för arbetsplatsen. En
viktig uppgift för arbetsförmedlingen är därför att göra de sökande
medvetna om att många arbeten tillsätts på detta sätt och hur viktigt
det är att använda sig av de kontakter man har – känner man någon
som jobbar på en arbetsplats där man kan tänkas få in en fot trots att
den arbetsgivaren kanske inte aktivt letar efter någon att anställa just
101
nu? För dem som saknar relevanta kontakter, till exempel ungdomar
eller nyanlända invandrare utan tidigare arbetslivserfarenheter, kan
detta dock leda till särskilda problem. Detta brukar ofta anföras som
en delförklaring till att personer som bor i områden där många andra
är arbetslösa kan ha speciellt stor risk för att också bli arbetslösa. För
dessa grupper blir arbetsförmedlingens uppgift ännu viktigare; om en
sökande saknar eller har uttömt sina möjligheter att använda sig av
sina egna kontakter kan denne vara avskärmad från en stor del av arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingarnas kontakter kan därmed vara en
viktig ersättning för den som saknar egna kontakter. På samma sätt
som vissa kan använda sig av sociala kontakter för att upptäcka arbetsgivare som kan tänkas anställa bara de hittar rätt sökande, kan
förmedlarna i bästa fall hitta potentiella arbetsgivare för den som saknar egna kontakter. Detta kräver dock att förmedlaren har etablerade
kontakter med, och kunskaper om, potentiella arbetsgivare som i bästa
fall kan vara villiga att ta förmedlarens referenser och omdömen på
lika stort allvar som en referens från t.ex. en anställd eller den sökandes tidigare arbetsgivare. Detta kräver i sin tur att förmedlarna aktivt
arbetar för att skaffa sig ett stort kontaktnät av möjliga arbetsgivare
med vilka man lyckas bygga upp det ömsesidiga förtroende som krävs
för att ett förslag om att ta sig an en tidigare okänd arbetstagare ska tas
på allvar.
Sammanfattningsvis kan arbetsmarknadspolitiken förbättra de arbetssökandes möjligheter genom att sänka arbetsgivarens kostnader att
anställa en arbetssökande (subventioner), genom att öka deras faktiska
produktivitet (utbildning och praktik) och genom att öka arbetsgivarnas uppfattning om de sökandes produktivitet (praktik och träning i
jobbsökande). I alla dessa fall finns det en speciell poäng i att förbättra
situationen för dem som har svårast att komma in på arbetsmarknaden
för att därigenom öka de arbetssökandes konkurrenskraft.
6.3 Att den arbetslöse söker arbete
För att få ett arbete måste de arbetslösa faktiskt söka arbeten. Det
räcker inte heller att de söker vilka arbeten som helst utan de måste
söka de arbeten där de har en realistisk chans att få de jobb de söker.
Här spelar arbetsförmedlingens verksamhet en potentiellt mycket stor
roll, vilken kan vara både positiv och negativ. Självklart spelar arbetsförmedlingens datasystem en oerhört viktig roll för arbetssökande som
vill veta var det finns lediga jobb inom de områden som de är intresserade av att arbeta inom. Arbetsförmedlare kan också bidra med kunskap om vilka områden som det är realistiskt för en sökande att fokusera sitt sökbeteende på. Dessutom fyller naturligtvis både de kontrollmekanismer vi diskuterade i Kapitel 5.2 och hjälp med hur man
bäst söker arbeten som vi diskuterade i Kapitel 5.3 viktiga funktioner.
102
I detta sammanhang är det också viktigt att poängtera att arbetsmarknadspolitik ibland kan leda till en sämre fungerande arbetsmarknad.
Om deltagare i program ägnar mindre tid och intresse åt att söka arbeten under programtiden så kommer de också att hitta färre jobb under
denna tid. Genom dessa så kallade inlåsningseffekter kan arbetsmarknadspolitiska program leda till förlängda inskrivningstider. Egentligen
påminner denna problematik rätt mycket om situationen som råder vid
all utbildning. Under utbildningstiden tas tid i anspråk som skulle ha
kunnat användas till annat (som jobbsökande eller arbete) vilket är en
kostnad som måste vägas mot eventuella intäkter efter att utbildningen
avslutats. Om arbetsmarknadspolitiska program minskar sökaktiviteten under programtiden måste de alltså bidra med mycket nya kunskaper efteråt för att kunna minska den genomsnittliga inskrivningstiden.
För att få så positiva effekter som möjligt av programmen bör de därför riktas mot grupper som annars inte skulle ha fått jobb (och där inlåsningseffekterna alltså är minst) och som genom programmen kan
öka sina chanser mest.
Vad innebär det annars att söka rätt jobb? Viktiga komponenter är
geografisk och yrkesmässig rörlighet. För många arbetslösa kan möjligheten att få ett jobb kräva att man antingen byter yrke eller flyttar
geografiskt vilket inte alltid uppfattas som positivt. Genom den aktiva
arbetsmarknadspolitiken kan den yrkesmässiga rörligheten underlättas. Detta var också ett viktigt motiv bakom införandet av den moderna svenska arbetsmarknadspolitiken på 1950-talet. Den geografiska
rörligheten kan också underlättas genom rörlighetsstimulerande åtgärder (som till exempel flyttbidrag) men här bidrar antagligen politiken
mindre och det är mer sannolikt att det är de kontrollerande funktionerna som kan bidra till den geografiska rörligheten genom att de som
inte lyckas hitta ett jobb på den lokala arbetsmarknaden kan tvingas
utöka det geografiska sökområdet för att få fortsätta uppbära ersättning. Det bör dock noteras att den geografiska rörligheten har försvårats genom att de flesta familjer numera består av två arbetande.
6.4 Att arbetsgivare skapar
arbetstillfällen
Som diskuterades i Kapitel 4, påverkas företagens vilja att utlysa
vakanser av hur sannolikt det är att de hittar lämpliga sökande, och
vilken lön de förväntas betala om de väl hittar en lämplig sökande Då
kan man undra vilken roll arbetsförmedlarnas verksamhet spelar i ljuset av detta. Svaret, och orsaken till arbetsmarknadsekonomernas flitiga intresse för just sök- och matchningsfrågor ligger i tanken på att ju
fortare och enklare företag kan rekrytera kompetent personal, desto
fler vakanser skapas. Därför kommer arbetsförmedlingens verksamhet
103
också att påverka det första steget i anställningsprocessen: Ju fler som
söker arbeten, ju mer attraktiva dessa är från företagens sida och ju
fler som accepterar de arbeten de erbjuds, desto fler vakanser kommer
arbetsgivarna att skapa. Denna insikt är oerhört viktig eftersom det
innebär att jakten på arbeten inte är ett ”nollummespel” där varje tillsatt jobb är en förlust för andra arbetslösa. Tvärtom är företags investeringar ofta beroende av att man tror sig kunna rekrytera kunnig personal, om arbetsförmedlingen genom sitt arbete kan bidra till att detta
lyckas fortare blir det också lönsammare för företag att investera och
skapa nya arbetstillfällen.
Dessa mekanismer blir särskilt tydliga när arbetssökande söker jobb
genom informella kanaler. Från företagens sida innebär det en stor
fördel om man genom rekommendationer från anställda kan få tag på
personer som man har anledning att tro kommer att passa väl in på
arbetsplatsen. Detta kan innebära att jobb som aldrig annars skulle ha
tillkommit kan skapas just för att man från början vet att det finns en
erkänt kompetent sökande.
Om vi återknyter till de teorier om varför det finns arbetslöshet som vi
diskuterade i Kapitel 4.3 så framgår att arbetsförmedlingen genom att
aktivera och hjälpa de sökande att leta efter arbeten kan öka deras
konkurrenskraft och därigenom göra så att fler jobb skapas. Ju mer
konkurrenskraftiga de arbetssökande är desto svagare blir de mekanismer som leder till lönetryck och arbetslöshet.
Framför allt blir detta viktigt när det gäller personer som av någon
anledning inte uppfattas som anställningsbara av arbetsgivare, om
dessa kan hjälpas tillbaka innebär det att situationen på arbetsmarknaden förbättras och att arbetslösheten kan minska. Om dessa personer
istället trillar ur arbetskraften antingen explicit genom förtidspensioneringar eller genom att de helt slutar söka arbeten kommer detta göra
att mängden tilltänkta arbetstagare minskar vilket leder till att färre
jobb skapas. Självklart är det ingen lätt uppgift att få just dessa arbetssökande in i arbete men det innebär inte att det inte är en viktig uppgift.
På andra sidan av spektrat finns risken att arbetsmarknadspolitiken
”låser in” kvalificerade sökande i åtgärder som minskar deras jobbsökande under tiden. Om dessa åtgärder inte höjer deltagarnas konkurrenskraft ordentligt efteråt finns det en risk att nettoeffekten blir negativ och att arbetslösheten därför ökar. Om man vill använda arbetsmarknadspolitiken för att skapa förutsättningar för fler jobb och lägre
arbetslöshet är det ytterst viktigt att inte program inte används på ett
sådant sätt att de låser in bra arbetssökande och därigenom motverkar
syftet.
104
6.5 Sammanfattning
Vi kan tänka oss att en arbetslös hittar ett nytt jobb om en arbetsgivare
utannonserar en tjänst, den arbetslöse söker denna, arbetsgivaren accepterar ansökan och den arbetslöse accepterar de arbetsvillkor och lön som
arbetsgivaren tillslut erbjuder. Arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en
bra fungerande arbetsmarknad genom att påverka alla dessa steg.
Arbetsförmedlingen fyller genom sin kontrollfunktion en viktig funktion i strävan att kombinera en generös arbetslöshetsförsäkring med ett
aktivt sökbeteende. Genom kontroller av de arbetslösas sökbeteende
och genom anvisat programdeltagande kan arbetsförmedlingen bidra
till att arbetslöshetsförsäkringen inte missbrukas och att de arbetssökande accepterar de arbeten de erbjuds.
De arbetslösas chanser att få jobb kan ökas genom lönesubventioner.
Dessa subventioner bör dock endast riktas till personer som annars
skulle ha haft svårt att få arbeten om målet är att minska arbetslösheten. Genom utbildningsinsatser kan man öka de arbetssökandes sannolikheter att finna arbete om utbildningen gör att de arbetssökande att
bli mer ”produktiva” med vilket vi menar att man skaffar sig färdigheter som efterfrågas på arbetsmarknaden. Genom att hjälpa de arbetssökande med hur jobbansökningar bör formuleras kan man öka sannolikheten att de betraktas som lämpliga av arbetsgivare och därmed öka
chansen att de erbjuds arbeten. Informella kontakter är ofta viktiga för
att hitta lämpliga arbeten. Arbetsförmedlarnas kontakter med arbetsgivare blir därför viktiga framför allt för den som saknar egna kontakter
och referenser.
Det är viktigt att arbetslösa söker jobb och söker rätt jobb. Arbetsförmedlingarnas uppgifter om lediga arbeten är en viktig källa till information om lediga jobb, men inte den enda. Genom att informera sökande om vilka jobbinriktningar som är rimliga kan den sökande hjälpas att använda sin tid på ett effektivt sätt. Program riskerar att minska
de arbetslösas sökintensitet och riskerar därför att få negativa effekter
om de riktas till personer som skulle ha kunnat få jobb även utan program.
Antalet arbetstillfällen påverkas av de arbetssökandes reservationslön,
produktivitet, och sökbeteende. Därför kan arbetsförmedlingens arbete
bidra till fler jobb och en lägre arbetslöshet. Detta kräver att arbetet
bidrar till arbetsgivares förväntningar om att de kommer att hitta
lämplig personal om de väljer att anställa. Processen då lediga jobb
tillsätts är därför inte bara konkurrens om en förbestämd mängd arbeten, den är också en del av de förutsättningar som påverkar hur många
nya jobb som skapas. För att få en låg jämviktsarbetslöshet är det därför särskilt viktigt att försöka få de som har svårt att finna jobb i arbete.
105
7 Studier av arbetsmarknadspolitikens effekter52
I det här kapitlet behandlar vi resultaten i tre olika typer av studier av
arbetsmarknadspolitikens effekter. En första typ av studier avser effekterna av att delta i olika arbetsmarknadspolitiska program för dem
som faktiskt har deltagit (mikroekonomiska studier). En andra typ av
studier undersöker i stället allmänna jämviktseffekter av politiken,
dvs. effekter som uppstår även för andra än deltagarna (makroekonomiska studier). Slutligen redovisar vi resultaten i ett antal studier som
utnyttjat skillnader i arbetsmarknadspolitikens omfattning och i utvecklingen på arbetsmarknaden (t.ex. av arbetslösheten) i ungefärligen
20 OECD-länder för att skatta arbetsmarknadspolitikens effekter (länderjämförelser).
De studier som redovisas avser i de flesta fall 1990-talets förhållanden. Antalet studier av tidigare årtionden är begränsat bl.a. av tillgången
till data, och 2000-talets arbetsmarknadspolitik har ännu inte utvärderats i någon större utsträckning. Det senare beror inte minst på att det
tar tid att utvärdera ett program. För det första måste deltagarna följas
både under den tid de deltar och under en period efter deltagandet. För
vissa program innebär detta att mellan två och tre år måste förflyta
innan en analys kan inledas. För det andra måste statistik inhämtas och
bearbetas. Även detta tar tid – exempelvis levererar SCB många register med två års eftersläpning. Sedan åtgår tid för analys och slutligen
måste resultaten rapporteras. Allt detta innebär att det ofta kan förflyta
flera år innan en utvärdering av ett program föreligger i skriftlig form.
7.1 Mikroekonomiska studier
Mikroekonomiska studier av arbetsmarknadspolitikens effekter syftar
till att skatta effekterna av att delta i olika arbetsmarknadspolitiska
program för dem som deltagit. Det som avses är normalt effekter på
sannolikheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning eller effekter
på årsinkomster. De senare fångar både sysselsättnings- och löneeffekter.
För att skatta individeffekterna av ett arbetsmarknadspolitiskt program
skulle man vilja observera en individ som deltar i ett program och följa henne på arbetsmarknaden efteråt. Därefter skulle man veva tillbaka
historien och följa samma individ utan att hon deltar i programmet i
fråga. Effekter av programdeltagandet skulle sedan enkelt erhållas
52
Det här kapitlet bygger i allt väsentligt på genomgången i Calmfors, Forslund &
Hemström (2002), där också en omfattande litteraturlista återfinns.
106
som skillnaden i utfall med respektive utan programdeltagande. Det
fundamentala problemet i all utvärdering är att vi naturligtvis aldrig
observerar samma individ som både deltagare och icke-deltagare.
Istället är vi hänvisade till att skatta programeffekter genom att jämföra utfall för dem som faktiskt har deltagit i program med utfallen för
andra som inte har deltagit. För att sådana jämförelser mellan deltagare och icke-deltagare ska ge ett korrekt mått på programeffekterna,
måste icke-deltagarna i genomsnitt kunna representera vad som skulle
ha hänt med deltagarna i genomsnitt om de inte hade deltagit. Ett sätt
att försäkra sig om detta är att fördela deltagandet slumpmässigt i en
grupp av potentiella programdeltagare. Deltagare och icke-deltagare
kommer då i genomsnitt vara personer med samma egenskaper och
icke-deltagarnas utfall blir ett bra mått på utfallet för deltagarna om de
inte hade deltagit. Vi har ytterst få exempel på sådana experiment
inom den svenska arbetsmarknadspolitiken.53
I stället har utvärderarna varit hänvisade till att utnyttja information
om dem som faktiskt deltagit och jämföra med andra arbetslösa som
inte deltagit i programmet i fråga. Ett grundläggande problem, ofta
kallat selektionsproblemet, i sådana (icke-experimentella) studier är
att det finns anledning att misstänka att deltagarna systematiskt har
andra egenskaper än icke-deltagarna och att dessa egenskaper påverkar såväl sannolikheten av att delta som utfallet av deltagandet. Detta
innebär att en direkt jämförelse mellan deltagare och icke-deltagare
normalt kommer att fånga såväl eventuella programeffekter som skillnader mellan individernas egenskaper. Sådana problem kan i princip
lösas om man kan observera både de faktorer som bestämmer deltagandet och utfallet av att delta.54 Det finns därför anledning att fästa
större vikt vid studier som baseras på rika datamaterial. Av detta skäl
borde studier av den svenska arbetsmarknadspolitikens individeffekter
under 1990-talet vara relativt tillförlitliga, särskilt tack vare tillkomsten av Ams händelsedatabas (Händel), som innehåller information om
samtliga individer som sökt jobb via arbetsförmedlingen sedan augusti
1991.
53
Två exempel på kontrollerade experiment i arbetsmarknadspolitiken beskrivs i
Delander (1978) och Hägglund (2006). Bägge studierna avser intensifierade förmedlingsinsatser.
54
Tillgång till sådan information innebär att man kan se till att man jämför individer
som faktiskt är jämförbara. Om t.ex. utbildning spelar roll både för sannolikheten
att
delta i ett program och arbetsmarknadsutfallet efter deltagandet kan man se till att
bara jämföra individer med samma utbildningsnivå med varandra. Detta kan göras
på många olika sätt, exempelvis matchning och regressionsanalys. Vi går inte in på
sådana teknikaliteter här.
107
Den svenska arbetsmarknadspolitikens utformning under 1990-talet,
där den som var registrerad som arbetssökande vid en arbetsförmedling ”tillräckligt” länge förr eller senare blev placerad i något program
innebär emellertid en komplikation: Om praktiskt taget alla för eller
senare går ett program, vilka ingår då i kontrollgruppen av ickedeltagare? Av detta skäl är det oklart om de gjorda studierna fångar
effekten av att delta (jämfört med att inte delta). Den effekt som (kan)
skattas är snarare effekten av att delta nu jämfört med att vänta i arbetslöshet för att delta i något program senare.
Den behandling en arbetslös arbetssökande får genom arbetsförmedlingens försorg definieras bl.a. av följande:
•
Mängd och kvalitet på förmedlingsinsatser
•
Hur tidigt program sätts in
•
Selektion in i programmen (vem går in bland de ”behöriga”?)
•
Programlängd
•
Programinnehåll
•
Ekonomisk ersättning till den arbetslöse
Notera att alla dessa förhållanden kan vara kända av den arbetslöse i
förväg. Därför kan de påverka individens beteende redan innan de träder i kraft.
När det gäller effekter av programplacering är det viktigt att hålla i
minnet att såväl deltagandet i program som förväntan om ett framtida
deltagande kan påverka flödet ur arbetslöshet. Det senare kallar vi annonseringseffekter. Att avsikten med deltagandet är att påverka deltagarens möjligheter och vilja att ta ett arbete behöver kanske inte påpekas. Men varför ska förväntan om framtida programplacering påverka
flödet ur arbetslöshet? Väsentligen handlar det om hur den arbetslöse
tror sig bli påverkad av att delta i ett program.
Programdeltagande tar tid från både fritid och arbetssökande. I den
utsträckning detta uppfattas som negativt så kommer den arbetslöse att
försöka undvika programplaceringen genom att söka jobb mer intensivt. Den arbetslöse kan emellertid också förvänta sig dra nytta av
programdeltagandet – det kan både handla om en förväntad stärkt
ställning på arbetsmarknaden och om möjligheter till ekonomisk ersättning genom deltagandet. Förväntningar av detta slag gör programmet attraktivt och bör minska den arbetslöses sökaktivitet. Effekten på flödet till arbete före förväntad programstart kommer därför att
bero på den arbetslöses nettovärdering av programdeltagandet. Litet
paradoxalt bör det därför vara så att ett program som ger en dålig be108
handlingseffekt och som bedrivs under mindre attraktiva former skapar ett flöde till jobb före programstart, s.k. positiva annonseringseffekter.55
Effekterna för dem som faktiskt deltar i program är av två slag: effekterna under programdeltagandet och effekter efter avslutat program.
Deltagandet tar tid, och vi vet från ett antal enkätundersökningar att
sökaktiviteten är låg för programdeltagare.56 Man brukar därför normalt utgå ifrån att program har ”inlåsningseffekter”. Vad som händer
efter programdeltagandet, ”behandlingseffekten”, beror naturligtvis på
hur väl programmet rustar den arbetslöse för arbetsmarknaden, både i
termer av kompetens och motivation. Vad som händer efter avslutat
programdeltagande kan också bero på de förmedlingsresurser som
ställs till förfogande efter programslutet. Nettoeffekten av arbetsmarknadspolitiken för den arbetssökande kommer att bestå av summan av
annonseringseffekten, inlåsningseffekten och behandlingseffekten. De
flesta studier vi redovisar resultaten från avser summan av inlåsningsoch behandlingseffekten, men det finns också ett fåtal studier som har
skattat annonseringseffekter.
Den rika floran av svenska arbetsmarknadspolitiska program kan
grovt delas in i utbildningsprogram och subventionerad sysselsättning.57 Vi går igenom de skattade individeffekterna i den ordningen.
Inledningsvis ska vi bara göra en allmän observation, som gäller bägge typerna av program: Resultaten av att delta i något program tycks
generellt ha varit sämst för dem som gick in i programmen nära den
tidpunkt då ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen upphörde (Sianesi, 2001). Då programdeltagande under 1990-talet innebar att man
upparbetade rätten till en ny period med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, kan detta resultat tolkas som en indikation på att en del
av programdeltagandet snarast syftade till en ny period med ersättning
från arbetslöshetsförsäkringen och att programmen därför delvis kom
att användas för annat än att underlätta de arbetslösas övergång till ett
ordinarie arbete. Detta ändrades med införandet av aktivitetsgarantin
år 2001 – det är sedan dess inte möjligt att upparbeta rätten till en ny
period med ersättning från a-kassan genom att delta i arbetsmarknadspolitiska program.
55
Se exempelvis Hägglund (2006) för en diskussion (och skattning) av sådana anvisningseffekter.
56
Se exempelvis Calmfors, Forslund & Hemström (2004) för en översikt av hur sökaktiviteten påverkas av programdeltagande.
57
De program vi väljer att kalla subventionerad sysselsättning innehåller både olika
typer av praktikprogram (exempelvis arbetspraktik) och subventionerade anställningar (exempelvis anställningsstöd).
109
7.1.1 Individeffekter av arbetsmarknadsutbildning
Utbildningsprogrammens effekter har undersökts i ett relativt stort
antal studier. Resultaten är varierande, men ett intressant mönster kan
urskiljas: De skattade effekterna av arbetsmarknadsutbildningen skiljer sig åt beroende på om studierna avser 1980- eller 1990-talet.
Studier av det tidiga 1980-talets arbetsmarknadsutbildning har funnit
positiva effekter på deltagarnas sysselsättning eller inkomster. Studier
av arbetsmarknadsutbildning från 1989 och framåt har däremot i allmänhet funnit insignifikanta eller negativa effekter. Givet att skattningarna faktiskt återspeglar politikens effekter, vad kan de sämre resultaten under 1990-talet bero på? En första tänkbar förklaring är
skillnaden i arbetsmarknadsläge: Det är troligt att arbetsmarknadsutbildningen fungerar bäst när det finns gott om lediga jobb att utbilda
för; det måste finnas identifierbara flaskhalsar och bristyrken att utbilda för. Speciellt det tidiga 1990-talets arbetsmarknad var avsevärt svagare än det tidiga 1980-talets, och det bör därmed ha varit svårare att
veta vad man skulle utbilda för. En andra möjlighet är att de stora volymerna och den snabba volymökningen under 90-talet medförde att
utbildningens kvalitet blev lägre. Slutligen berättigade deltagande i
arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet, till skillnad mot under
(större delen av) 1980-talet, till en ny period med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Detta kan ha inneburit att deltagarna i större
utsträckning än tidigare motiverades av annat än att skaffa sig färdigheter för att få ett jobb. Enligt en färsk studie från Ams (Okeke, 2005)
hade arbetsmarknadsutbildningen under år 2003 goda effekter. Om
resultatet visar sig vara robust kan detta hänga samman med att flera
av de faktorer som vi tror var problematiska under 1990-talet nu har
förändrats till det bättre.
7.1.2 Individeffekter av subventionerade
anställningar
Antalet studier av de olika formerna av subventionerade arbeten är,
relativt antalet program, mindre än av arbetsmarknadsutbildningen.
Resultaten är också mycket varierande och osäkerheten stor.
Ett mönster som dock återkommer i flera av studierna (speciellt några
av de senaste, se exempelvis Sianesi, 2004) är att effekterna varit bäst
för de program som mest liknar ordinarie anställningar (starta egetbidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och att effekterna blivit
sämre ju längre från ett normalt arbete programmet har varit. Det
tycks också finnas stöd för att effekten av att delta snarare än att fort110
sätta söka jobb som öppet arbetslös varit positiv för några av de program som mest liknar ordinarie arbeten, dvs. anställningsstöd och starta eget-bidrag.58 Detta betyder att jobbsökande varit effektivare än
programdeltagande för den stora majoriteten av program (inklusive
arbetsmarknadsutbildning).
Johansson & Åslund (2006) utvärderade försöken med ”Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare” (SIN). I studien konstateras att SIN
till största delen kan ses som intensifierad sök- och matchningshjälp.
Studiens huvudresultat är att denna insats bidrog till ett ökat inflöde i
arbetspraktik för målgruppen och att de som kom in i arbetspraktik
förbättrade sina chanser att senare få ett arbete. Detta resultat pekar på
att ökade förmedlingsinsatser kan bidra till att de arbetssökande hittar
ett jobb via arbetsmarknadspolitiska insatser: om förmedlarna får mer
tid för de arbetssökande har de sannolikt bättre möjligheter att identifiera vilka åtgärder som har störst möjligheter att leda till ett arbete.
7.1.2.1 Varför tycks anställningsstöden
fungera?
Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) studerade deltagare i anställningsstöd och fann att stöden ökade deltagarnas sannolikhet att vara i
osubventionerade arbeten efter subventionstiden.
Tanken med anställningsstöden är att de ska underlätta övergången till
ordinarie jobb för långtidsarbetslösa. Det är (som vi tidigare har sett)
mindre sannolikt att en långtidsarbetslös hittar ett arbete än en person
med kortare arbetslöshet. Detta kan ha flera förklaringar. En möjlighet
är att långtidsarbetslösa av arbetsgivare uppfattas som mer lågproduktiva än andra personer med samma observerade egenskaper. Anställningsstödet är då en subvention till arbetsgivaren för den risk han tar.
Om den långtidsarbetslöse är lågproduktiv kan detta i sin tur antingen
hänga samman med en permanent lägre produktivitet eller med att
arbetslösheten i sig har en negativ inverkan på personens förmåga att
sköta ett jobb. Om det senare är fallet är anställningsstödet, som innebär en temporär lönesubvention, en rimlig åtgärd – under subventionsperioden kan den anställde åter förvärva de färdigheter som gått
förlorade under arbetslöshetsperioden. Om den lägre arbetsförmågan
istället är mer permanent, så kan sannolikt en tillfällig subvention inte
lösa problemet.
Vi vet inte med säkerhet om anställningsstödet i första hand fungerar
som en subvention för den risk arbetsgivaren tar genom att anställa en
långtidsarbetslös eller som en subvention för den långtidsarbetslöses
kompetensuppbyggnad på arbetet. Vad Forslund, Johansson & Lind58
Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) finner exempelvis förhållandevis stora
positiva effekter av allmänt anställningsstöd på flödet från arbetslöshet till arbete.
111
qvist (2004) emellertid visar är att en betydande del av anställningsstödets positiva effekt härrör från ett stort flöde från program till arbete just när subventionen tar slut. Detta tyder på att en betydande del av
effekten uppkommer genom att den subventionerade anställningen
övergår i en ordinarie anställning.59 Detta mönster skulle vi inte se om
anställningsstöden i stor utsträckning subventionerade anställningar av
personer med en permanent lägre arbetsförmåga. I den mån en betydande del av dem som står utanför arbetsmarknaden gör det av detta
skäl krävs antingen löneanpassningar eller mer permanenta subventioner som förvärvsavdrag eller andra former av skattereduktioner.
7.1.3 Ungdomsprogram
Resultaten för ungdomar varierar enligt de tillgängliga studierna. Flera
tidiga studier av 1980-talets erfarenheter fann positiva individeffekter.
Men dessa resultat baserades på små datamaterial som inte självklart
kan generaliseras till alla unga arbetslösa. För 1990-talet finns det två
studier. Larsson (2001) fann att de ungdomar som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller ungdomspraktik under 1990-talets första år
fick både lägre inkomst, lägre sannolikhet att befinna sig i arbete och
lägre sannolikhet att övergå till studier i det reguljära utbildningsväsendet än öppet arbetslösa ungdomar. Det är inte klarlagt vad dessa
resultat beror på, men det faktum att en annan studie av effekten av att
delta i arbetsmarknadsutbildning under samma period, för en äldre
population, inte fann motsvarande negativa effekter tyder på att resultaten för ungdomarna kan bero på deltagarna snarare än programmen.
Carling och Larsson (2005) studerade utvecklingsgarantin (numera
kallad ungdomsgarantin) och fann ingen effekt på flödet från arbetslöshet till arbete. Denna nolleffekt var summan av två motverkande
effekter: ett snabbare flöde till arbete före programstart och en inlåsningseffekt av att faktiskt delta i programmet.
Den senaste studien av ungdomsprogram, Forslund & Nordström
Skans (2006), finner i vissa avseenden likartade effekter som Carling
& Larsson; det faktum att sannolikheten att gå in i program efter omkring 100 dagar är väldigt stor för 24-åringar men inte för 25-åringar
tycks vara förknippad med fler övergångar till jobb bland 24-åringarna
innan programmen börjar.60 Detta tyder på att 24-åringar söker arbete
mer intensivt än 25-åringar under de första hundra dagarna, antingen
på grund av mer assistans från förmedlingen eller på grund av att de
vill undvika att gå in i program efter 100 dagar. Vidare resultat visar
att 19-åringar hittar jobb i mindre utsträckning än 20-åringar, vilket
59
60
Forslund, Johansson & Lindqvist (2004)
Jämförelserna är gjorda för personer födda samma år, men olika delar av året, för
att minska risken att ålderseffekter påverkar resultaten.
112
tycks bero på att 19-åringar går in i program för tidigt (redan innan
100 dagar). Samma studie visar också att arbetsförmedlingens program (AMU och arbetspraktik) leder till jobb i större utsträckning än
det kommunala programmet Ungdomsgarantin om man jämför ungdomar med likartade förutsättningar. Arbetspraktik tycks leda till jobb
i större utsträckning än AMU åtminstone på kort sikt. På längre sikt
(två år) leder dock utbildning till högre sysselsättning och inkomster.
7.1.4 Slutord om de mikroekonomiska
studierna
Genomgången av arbetsmarknadspolitikens individeffekter tecknar i
många avseenden en dyster bild, där endast ett fåtal studier tyder på
att programdeltagarna haft lättare att finna ett arbete än dem som istället sökt arbete som öppet arbetslösa. Det kan vara nyttigt att i detta
sammanhang påminna sig att jämförelsegruppen med öppet arbetslösa
har haft tillgång till arbetsförmedlingens tjänster. De nedslående resultaten av programdeltagande skulle därför kunna återspegla att den offentliga arbetsförmedlingen faktiskt fungerat bra och att det är lika väl
(om inte bättre) använd tid att söka arbete som att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. I många sammanhang görs en skillnad
mellan aktiv (= program) och passiv (= ersättning från a-kassan) arbetsmarknadspolitik. Sådana resonemang tycks bygga på en föreställning om ersättning från a-kassan som en ersättning för att inte arbeta.
Detta är en missledande beskrivning. I alla existerande arbetslöshetsförsäkringar finns regelverk som på olika sätt ska se till att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker jobb. I
Sverige är arbetsförmedlingen spindeln i detta nät. Arbetsförmedlingen ska både hjälpa den arbetslöse att söka jobb och övervaka att den
som uppbär a-kassersättning står till arbetsmarknadens förfogande på
det sätt som arbetslöshetsförsäkringens regelverk föreskriver. Förmedlingsverksamheten bör i detta perspektiv i själva verket ses som ett
(potentiellt) effektivt arbetsmarknadspolitiskt program. I detta perspektiv är resultaten av utvärderingarna kanske inte så nedslående som
de vid en första anblick kan tyckas vara.
Mot bakgrund av att arbetsmarknadsutbildningen är det i särklass dyraste programmet är det särskilt nedslående att detta program inte
tycks ha varit effektivare än de andra – i de studier som rangordnar
programmen utifrån deras individeffekter framstår arbetsmarknadsutbildningen snarast som ett medelmåttigt program. De program som
fungerat bäst tycks i stället vara de som mest liknat ordinarie anställningar. Resultaten i Forslund, Johansson & Lindqvist (2004) tyder
dessutom på att just anställningsstöd faktiskt hjälpt deltagarna att få
osubventionerade arbeten i framtiden.
113
7.2 Makroekonomiska studier
Om det grundläggande metodproblemet i mikroekonomiska studier är
selektion in i program, så är motsvarigheten i de makroekonomiska
studierna problem med omvänd kausalitet. Det kanske tydligaste exemplet har vi i ekonometriska studier61 av direkt undanträngning, dvs.
studier av hur deltagare i arbetsmarknadspolitiska program påverkar
beslut om ordinarie anställningar. I en sådan studie används normalt
bl.a. statistiska uppgifter om hur sysselsättningen och omfattningen av
de arbetsmarknadspolitiska programmen utvecklats. En negativ samvariation mellan de två variablerna skulle kunna återspegla att sysselsättningen minskar när antalet programdeltagare ökar. Detta är dock
inte den enda möjligheten – vi vet att programdeltagandet normalt
ökar när arbetsmarknadsläget försämras, dvs. ofta då sysselsättningen
minskar. Det är ingen trivial uppgift att fastställa åt vilket håll sambandet går.
Arbetsmarknadspolitiken har ett stort antal potentiella makroeffekter
och olika program har potentiellt olika makroeffekter. Programmen
kan (i) påverka matchningen mellan lediga platser och arbetssökande;
programmen kan (ii) vara förknippade med direkt undanträngning eller ha effekter på lönebildningen; programmen kan (iii) påverka deltagandet i arbetskraften och vi kan slutligen (iv) ha totaleffekter på arbetslösheten via alla de ovan nämnda kanalerna.
7.2.1 Arbetsmarknadspolitikens effekter
på matchning
En första typ av makroekonomiska studier belyser arbetsmarknadspolitikens effekter på matchningsprocessen. Dessa studier är av olika
slag: Skattningar av Beveridgekurvor, matchningsfunktioner och politikens effekter på den geografiska rörligheten.
När det gäller Beveridgekurvor och matchningsfunktioner är antalet
studier mycket litet, och resultaten i de befintliga studierna gäller nästan inte alls 1990-talet. Huvudslutsatsen är därför att vi inte vet hur
arbetsmarknadspolitiken påverkat matchningen i dessa avseenden.
När det gäller geografisk rörlighet är antalet studier något större, men
även här avser de flesta studierna perioden före 1990-talet. De flesta
resultaten tyder på att arbetsmarknadspolitiken antingen minskat den
geografiska rörligheten eller att den saknat effekt. En intressant studie
är Fredriksson och Johansson (2003). De finner att arbetsmarknadspo61
Dvs. studier där man med statistiska metoder skattar samband mellan ekonomiska
variabler.
114
litiska program minskar den geografiska rörligheten. Effekten beror på
att programmen minskar flödet till arbete; för dem som faktiskt får
arbete är rörligheten varken större eller mindre bland programdeltagarna jämfört med bland dem som inte deltar i program.
7.2.2 Arbetsmarknadspolitikens direkta
undanträngningseffekter
Direkt undanträngning inträffar om arbetsgivare ersätter ordinarie anställda med programdeltagare. Konkret innebär detta antingen att man
säger upp anställda eller låter bli att anställa. Studierna av direkt undanträngning är av två typer: Enkätstudier och ekonometriska undersökningar.
I enkätundersökningarna har arbetsgivare, programdeltagare eller arbetsförmedlare tillfrågats om de (i) tror att det arbete som utförs av
programdeltagare skulle ha utförts även i programmets frånvaro (substitutionseffekter), och (ii), i vissa fall om svaret på frågan var ja, om
samma person skulle ha anställts (dödviktseffekter). Resultaten antyder
nästan utan undantag att undanträngning av en icke-trivial storleksordning förekommit för samtliga studerade sysselsättningsprogram.
Ett annat huvudresultat är att undanträngningen har varit större ju
närmare den ordinarie arbetsmarknaden programmen har varit.
De ekonometriska studierna är färre än enkätundersökningarna och
har i de flesta fall inte jämfört alla enskilda program med varandra. I
allmänhet finner de ekonometriska studierna större undanträngningseffekter än dem man funnit i enkätstudierna – typiska storlekar på
skattade undanträngningseffekter i de ekonometriska studierna ligger
över 50 procent för de olika formerna av subventionerade anställningar. (I enkätstudierna är de skattade undanträngningseffekterna bara i
något enstaka fall över 50 procent.) Om dessa skattningar är korrekta,
betyder det att för 100 subventionerade jobb försvinner mer än 50 ordinarie arbetstillfällen. Nettoeffekten på arbetslösheten blir därmed
betydligt mer blygsam än omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska
programmen. Det kan emellertid vara på sin plats att påpeka att det
redan nämnda problemet med omvänd kausalitet är svårlöst. Därför
måste skattningarna av undanträngningseffekterna tolkas med försiktighet även om flera av studierna försökt åtgärda problemet på ett antal sätt.
115
7.2.3 Effekter på lönebildningen
En omfattande arbetsmarknadspolitik kan påverka lönebildningen på
(minst) två sätt (se t.ex. Calmfors & Lang, 1995; Forslund & Kolm,
2004). Om, för det första, den som blir av med sitt arbete uppfattar det
som bättre att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program än att vara
öppet arbetslös (exempelvis därför att programdeltagandet innebär en
högre ekonomisk ersättning eller för att det förbättrar chansen att
snabbt hitta ett nytt arbete) och om fackliga organisationer tar hänsyn
till detta när de formulerar sina lönekrav, så kommer en ökad satsning
på arbetsmarknadspolitiska program att driva upp löneökningstrycket i
ekonomin: Kostnaden för att minska sysselsättningen genom högre
löner minskar. Men om, för det andra, programdeltagandet stärker
deltagarnas ställning på arbetsmarknaden, så kommer den som förlorar sitt arbete, ceteris paribus, att möta en ökad konkurrens om befintliga arbetstillfällen om programdeltagandet är omfattande. Detta skulle tendera att sänka de fackliga organisationernas lönekrav. I allmänhet kan vi inte på teoretiska grunder bestämma nettoeffektens riktning.
Frågan om arbetsmarknadspolitiken löneeffekter är i denna mening en
empirisk fråga.
Det finns ett relativt stort antal studier som undersökt sambandet mellan löner och arbetsmarknadspolitik. De flesta av dem har funnit antingen att politiken varit löneuppdrivande eller att den inte haft någon
signifikant effekt. Osäkerheten är emellertid betydande. Vi kan vidare
notera att de flesta studierna inte skiljer mellan olika typer av program, utan skattar effekter av den samlade arbetsmarknadspolitiken.
Några studier har ställt frågan om sambandet mellan löner och arbetsmarknadspolitik ändrades under 1990-talet, som ju kännetecknades av högre arbetslöshet, större programvolymer och en annan avvägning mellan olika typer av program än tidigare. Kanske något förvånande har inga studier kunnat påvisa några signifikanta förändringar
i lönebildningsmekanismerna under 1990-talet (se t.ex. genomgången
i Forslund & Kolm, 2004).
Problemet med omvänd kausalitet är sannolikt mindre besvärande i
lönebildningsstudierna än i studierna av direkt undanträngning. Detta
sammanhänger med att det tar tid för löneförändringar att påverka sysselsättningen och för sysselsättningsförändringar att utlösa förändrat
deltagande i arbetsmarknadspolitiska program.
116
7.2.4 Arbetsmarknadspolitiken och
arbetskraftsdeltagandet
Ett uttalat syfte med den svenska arbetsmarknadspolitiken under
1990-talet var att den skulle bibehålla arbetskraften så intakt som möjligt och förhindra marginalisering av arbetslösa. Frågan om arbetsmarknadspolitikens effekter på arbetskraftsdeltagandet är relativt outforskad, men det finns i alla fall fyra studier av vilka två undersöker
1990-talets erfarenheter.
Samtliga genomförda studier påvisar positiva effekter av arbetsmarknadspolitiken på arbetskraftsdeltagandet. Det är emellertid inte självklart hur resultaten ska tolkas: Effekten kan delvis återspegla att fler
har blivit kvar i arbetskraften genom att utnyttja deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som ett sätt att erhålla en ny period med
ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Om det förhåller sig på detta
sätt är det oklart i vilken utsträckning det ökade arbetskraftsdeltagandet också innebär ett ökat effektivt arbetsutbud.
7.2.5 Totaleffekter på arbetslösheten
I ett antal inbördes ganska olika studier har arbetsmarknadspolitikens
totaleffekt på sysselsättning och arbetslöshet undersökts. I de här studierna är inte fokus på arbetsmarknadspolitikens mekanismer, utan
intresset gäller eventuella effekter, oavsett hur de uppkommit. Följande resultat kan nämnas.
Subventionerade arbeten har sänkt den öppna arbetslösheten, men
också den ordinarie sysselsättningen. Detta resultat är konsistent med
de partiella studierna av undanträngning. Det tycks också som om arbetsmarknadspolitikens effekt på den öppna arbetslösheten är större på
kort sikt än på lång sikt. Vidare pekar resultaten på att ungdomsprogram tränger undan reguljär sysselsättning bland ungdomar. Precis
som i fallet med studierna av direkt undanträngning är problemet med
omvänd kausalitet potentiellt allvarligt. Detta har beaktats i olika utsträckning i studierna av arbetsmarknadspolitikens totaleffekter.
7.2.6 Slutord om de makroekonomiska
studierna
Precis som var fallet med de mikroekonomiska studierna är den övergripande bilden av resultaten i de makroekonomiska studierna ganska
nedslående. Det finns inga starka belägg för att programmen förbättrat
matchningen. De program som mest påminner om ordinarie sysselsättning har varit förknippade med betydande undanträngningseffek117
ter. Programmen har bidragit till en lägre arbetslöshet, men detta till
priset av en lägre sysselsättning. Den största ljusglimten är att programmen också har bidragit till att hålla uppe arbetskraftsdeltagandet.
7.3 Länderjämförelser
Med början i en inflytelserik studie av Layard, Nickell & Jackman
(1991) har ett stort antal studier försökt förklara arbetslöshetsskillnader mellan OECD-länderna med skillnader i ländernas institutioner på
arbetsmarknaden. De flesta av dessa studier har inkluderat den aktiva
arbetsmarknadspolitiken bland de institutioner vars effekter har analyserats. Resultaten har vanligtvis tolkats som positiva för den aktiva
arbetsmarknadspolitiken. Det kan därför vara av intresse att jämföra
dessa resultat med resultaten i de svenska studier vi diskuterat hittills.
Resultaten i länderjämförelserna är inte direkt jämförbara med de
svenska studierna. Detta sammanhänger med att länderjämförelserna
använt utgifter och inte antalet programdeltagare som mått på arbetsmarknadspolitikens omfattning, ett mått som introducerades av Layard
m.fl. (1991) och som är det enda som är tillgängligt för många OECDländer.
Utgiftsmåttet medger inte en direkt skattning av hur antalet arbetslösa
påverkas av en förändring av antalet programdeltagare. För att skatta
sådana effekter krävs ett antal antaganden. Calmfors, Forslund &
Hemström (2002) redovisar hur detta kan göras och gör sådana beräkningar. Det är dessa resultat vi presenterar här.
Resultaten i de flesta av de länderjämförande studierna tyder på att
arbetsmarknadspolitiken bidragit till en lägre öppen arbetslöshet. Två
av studierna visar också att effekten varit större på långtids- än på
korttidsarbetslöshet. Den beräknade effekten på den ”totala arbetslösheten” (summan av öppet arbetslösa och programdeltagare) ger dock
en delvis annan bild. Vissa studier tyder på att den totala arbetslösheten ökat med ökade programvolymer, andra att den minskat. En del
studier finner också insignifikanta effekter. Slutligen finns det indikationer i två studier på att programmen bidragit till ett ökat arbetskraftsdeltagande.
Det finns anledning att tro att problemen med omvänd kausalitet är
betydande i de länderjämförande studierna. Skälet till detta är att det
vanligaste måttet, nämligen utgifter per arbetslös som andel av BNP,
sannolikt samvarierar negativt med arbetslösheten (OECD, 1993;
Forslund & Krueger, 1997). En del studier negligerar problemet, medan andra försöker åtgärda det på olika sätt. Det är notabelt att de senare studierna i allmänhet finner mindre positiva effekter än de förra.
118
7.3.1 Slutord om de länderjämförande
studierna
Det har varit en vanlig uppfattning att länderjämförelser har visat på
positiva effekter av arbetsmarknadspolitiken som ett sätt att bekämpa
arbetslöshet. Vi menar att det finns skäl att kvalificera den uppfattningen. Förvisso tycks länder som bedrivit en aktiv arbetsmarknadspolitik ha lyckats uppnå en lägre arbetslöshet. Men eftersom den totala
arbetslösheten sannolikt inte sänkts, har förmodligen den minskade
öppna arbetslösheten kommit till stånd till priset av en minskad ordinarie sysselsättning.
I själva verket kan man snarast säga att det är förvånande hur likartade
slutsatserna blir av genomgången av de länderjämförande studierna
som av de svenska makroekonomiska studierna: Bägge typerna av
studier visar på att den öppna, men inte den totala, arbetslösheten har
sänkts av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, samt att politiken bidragit till ett högre arbetskraftsdeltagande.
7.4 Sammanfattning
Existerande studier av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program
tyder på att programmen i många fall inte har hjälpt individerna till
arbete. Att istället ta del av förmedlingens förmedlingsarbete tycks
alltså i många fall vara lika bra för att hitta arbete som att delta i ett
program. De program som fungerat bäst i detta avseende är de som
innebär någon form av subventionerad sysselsättning; anställningsstöd
verkar t.ex. ha positiva effekter för deltagarna. Studier av regionala
data och länderjämförande studier tyder på att de arbetsmarknadspolitiska programmen generellt sett inte bidragit till lägre ”total” arbetslöshet (obalanstal) i någon större utsträckning, även om de länder som
bedrivit en ambitiös arbetsmarknadspolitik har kunnat uppvisa en lägre öppen arbetslöshet. De visar dock också på att arbetskraftsdeltagandet kan öka som en effekt av programmen, framför allt genom att personer deltar i program istället för att lämna arbetskraften.
Även om många av resultaten tyder på att ambitiösa satsningar på arbetsmarknadspolitiska program i traditionell mening inte fungerat på
avsett sätt, är bilden inte så entydigt negativ som man vid en första
anblick skulle kunna tycka. När vi tolkar resultaten i utvärderingarna
är det viktigt att minnas att effekterna av programdeltagande kommer
från en jämförelse mellan att delta i ett visst program och att istället ta
del av arbetsförmedlingens sök- och matchningshjälp. Det senare bör
rimligen också betraktas som ett arbetsmarknadspolitiskt program. En
alternativ tolkning av resultaten är då att jobbsökande med hjälp av
119
förmedlingens resurser i många fall har varit nog så effektivt som att
delta i andra typer av arbetsmarknadspolitiska program.
8 Slutord
Vi har i denna bok tecknat en bild av hur arbetsmarknaden fungerar
där vi betonat att arbetstillfällen skapas av kombinationen av utbud
och efterfrågan på arbetskraft. Vi hävdar att variationer i arbetskraftsefterfrågan leder till konjunkturarbetslöshet, men att det finns goda
skäl att tro att efterfrågan på längre sikt är väldigt anpassningsbar.
Detta innebär att antalet jobb i stor utsträckning påverkas av hur
många som kan och vill jobba. Denna dynamiska bild av arbetsmarknaden stärks också av observationer som att det historiskt sett skett en
enorm strukturomvandling utan att massarbetslöshet har uppstått. Vi
ser att det hela tiden sker omflyttningar där jobb försvinner i vissa företag och tillkommer i andra företag även inom i samma snävt definierade bransch och region. Vi kan också observera att företag anställer
förvånansvärt många personer även under den djupaste lågkonjunktur
– arbetsmarknaden är med andra ord aldrig död. Dessutom visar ett
antal studier på att många jobb tillsätts efter att personer direkt kontaktar arbetsgivare utan att någon vakans först lysts ut, jobb kan alltså
skapas när arbetsgivare vet att det finns bra personer att anställa.
Allt detta tyder på att arbetsmarknaden är en dynamisk marknad där
jobb hela tiden skapas och försvinner, och där denna process kan påverkas av ekonomisk politik. Arbetslöshetsproblematiken, som handlar om att personer söker arbete men inte får något, är något som ingår
som en naturlig del av detta. Arbetslöshet är ett jämviktsfenomen som
har att göra med hur väl arbetsmarknaden fungerar (där naturligtvis
arbetsmarknadspolitiken bara är en del); på en väl fungerande arbetsmarknad blir arbetslösheten som andel av dem som vill arbeta låg,
men ingenting tyder på att en väl fungerande ekonomi kan klara sig
utan viss arbetslöshet. En utmaning för arbetsmarknadspolitiken är att
försöka bidra till att arbetsmarknaden fungerar så väl att arbetslösheten blir så låg som möjligt.
En slutsats av den dynamiska beskrivningen av hur arbetsmarknaden
fungerar, där ett ökat arbetsutbud leder till att fler jobb skapas, är att
arbetslöshetsproblem i allmänhet inte löses av minskat arbetsutbud.
En lärdom av detta är att vi inte ska förvänta oss att arbetslösheten
försvinner i och med de stora pensionsavgångar som är att vänta
framöver – paradoxalt nog kan vi samtidigt ha problem med arbetslöshet och för liten arbetskraft (i betydelsen att försörjningsbördan för
dem som arbetar blir hög) om arbetsmarknaden inte fungerar väl.
På vilket sätt kan då arbetsmarknadspolitiken bidra till en väl fungerande arbetsmarknad? På ett generellt plan handlar det om att skapa de
120
bästa möjliga förutsättningarna för företag att anställa bland de arbetslösa. Detta innebär framför allt att de finns en god matchning mellan
de arbetssökandes kompetens och företagens efterfrågan, att arbetslösa
söker (rätt) arbeten och accepterar de arbeten de erbjuds. Från detta
kan man dra slutsatsen att väl fungerande program som riktas till personer som annars skulle ha haft svårt att få jobb kan ha positiva effekter, inte bara för individerna själva, utan också för hur många jobb
som skapas och därmed på arbetslösheten i stort. Å andra sidan visar
det också på att program, som vi vet minskar sökintensiteten under
tiden för deltagandet, kan ha motsvarande negativa konsekvenser om
de riktas till personer som hade goda möjligheter att få jobb även utan
programmen. Den ökade förståelsen för hur viktigt det är med informella kontakter på arbetsmarknaden antyder också att en viktig uppgift för förmedlingarna är att hjälpa de grupper som saknar sådana
kontakter. Ytterligare en lärdom är att en utmaning för arbetsmarknadspolitiken är bidra till att man undviker att allt för många försvinner ur arbetskraften under lågkonjunktur då de personer som då försvinner kan fylla en viktig funktion inte bara för att fylla de vakanser
som uppstår när ekonomin vänder, utan också för att skapa förutsättningar för att det faktiskt skapas nya jobb när ekonomin vänder.
121
9 Referenser
Andersson F. (1999), Jobbflöden i svensk industri 1972-96.
Forskningsrapport 1999:3, IFAU, Uppsala.
Andersson F. (2003), Causes and Labor Market Consequences of
Producer Heterogeneity, Economic Studies 73, Nationalekonomiska
institutionen, Uppsala universitet, Uppsala.
Calmfors, L., A. Forslund & M. Hemström (2004), “The effects of
active labor-market policies in Sweden: What is the evidence?”, i
J Agell, M Keen och A Weichenrieder (red), Labor market institutions
and public regulation (MIT Press).
Calmfors L. & H. Lang (1995), “Macroeconomic effects of active
labour market programmes in a union wage-setting model”
The Economic Journal vol 105.
Carling, K., Edin, P-A., Harkman, A. och Holmlund, B. (1996).
"Unemploy-ment duration, unemployment benefits, and labor market
programs in Sweden." Journal of Public Economics, vol. 59, 313–314.
Carling, K. Holmlund, B. och Vejsiu, A. (2001). "Do benefit cuts
boost job finding? Swedish evidence from the 1990s", Economic
Journal, vol. 111, 766–790.
Carling K & L Larsson (2005) Does early intervention help the
unemployed youth?, Labour Economics, 12, 301-319
Delander L. (1978), ”Studier kring den arbetsförmedlande
verksamheten”, i SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring ,
Fritzes Stockholm.
Ekström E. (2001), Arbetsgivarnas rekryteringsbeteende,
Rapport 2001:3, IFAU, Uppsala.
Forslund, A., P. Johansson & L. Lindqvist (2004), “Employment
subsidies - A fast lane from unemployment to work?” Working Paper
2004:18, IFAU, Uppsala.
Forslund, A. & A-S. Kolm (2004), “Active Labour market policies
and real-wage determination – Swedish evidence” i Research in
Labour Economics, 23, sid 381-441.
Forslund, A. & A. Krueger (1997), “An evaluation of the active
Swedish labor market policy: New and received wisdom”, i:
R Freeman, R Topel och B Swedenborg (red), The welfare state in
transition (Chicago University Press).
122
Forslund, A. & A. Krueger (2006), ”Hjälpte arbetsmarknadspolitiken
Sverige ur 90-talskrisen?” i R Freeman, B Swedenborg och R Topel
(red), Att reformera välfärdsstaten, SNS förlag, Stockholm.
Forslund A. & T Lindh (2004) ”Decentralisation of Bargaining and
Manufacturing Employment: Sweden 1970-96” IFAU Working Paper
2004:3 Uppsala.
Forslund A. & O. Nordström Skans (2006), (Hur) hjälps ungdomar av
arbetsmarknadspolitiska program för unga? Rapport 2006:5, IFAU,
Uppsala.
Fredriksson P & P Johansson (2003) “Employment, mobility, and
active labor market programs”, Working Paper 2003:3, IFAU,
Uppsala.
Hägglund, P (2006) Are there pre-programme effects of Swedish
active labour market policies? Evidence from three randomised
experiments, Working Paper 2006:2, IFAU, Uppsala.
IAF (2004), ”Kompletterande försäkringar för inkomstbortfall vid
arbetslöshet”, Inspektionen of arbetslöshetsförsäkringen, 2004-06-03.
Johansson, K. (2001), “Do labor market programs affect labor
force participation”, Swedish Economic Policy Review 8, s. 215–234.
Johansson, P. & O. Åslund (2006), Arbetsplatsintroduktion för vissa
invandrare’ – teori, praktik och effekter, Rapport nr 6, IFAU.
Klingvall M. (1998), ”Företagens rekryteringsmetoder – hur
arbetslösa får jobb” Arbetsmarknad och Arbetsliv, nr 4.
Layard, R., S. Nickell & R. Jackman (1991), Unemployment:
macroeconomic performance and the labour market (Oxford
University Press).
Larsson L (2003) Evaluation of Swedish youth programs, Journal of
Human Resources 38, 891-927.
Lindqvist (2004), Arbetslöshetsförsäkringen i praktiken, stencil,
IFAU, Uppsala.
Lindqvist L., L. Larsson & O. Nordstrom Skans (2005) Friårets
arbetsmarknadseffekter IFAU rapport 2005:10, IFAU, Uppsala.
Lundh C. Spelets regler. Lönebildning och institutioner på den
svenska arbetsmarknaden 1850-2000, SNS förlag, Stockholm.
Martinson S. (2005) Omställningsavtalen: mellan vilka, för vilka
och på vilket sätt?, Rapport 2005:15, IFAU, Uppsala.
123
Nickell S. & R. Layard (1999), “Labour market institutions and
economic performance”, Handbook of Labor Economics, 3,
sid. 3029-3084.
Nordstrom Skans O. (2002) Labour Market Effects of Working Time
Reductions and Demographic Changes, Economic Studies 66,
Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet, Uppsala.
OECD (1993), Employment Outlook, OECD, Paris.
OECD (1999), Employment Outlook, OECD, Paris.
OECD (2004), Employment Outlook, OECD, Paris.
Okeke, S. (2001), ”Arbetsförmedlingens marknadsandelar
1999–2000” Rapport Ura 2001:8, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).
Okeke, S. (2005) “Arbetsmarknadsutbildningens effekter för
individen” Ura 2005:6, AMS, Stockholm.
Pellizzari, M. (2004), ”Do Friends and Relatives Really Help in
Getting a Good Job?” CEP Discussion Paper 623, London School
of Economics.
Person H. (1999), Essays on Labour Demand and Career Mobility,
Dissertation Series no 40, SOFI, Stockholms universitet.
Ricardo D (1817), On the Principles of Political Economy and
Taxation, John Murray, London.
Salter W. E. G. (1960) Productivity and Technical Change,
Cambridge University Press, Cambridge.
Sianesi, B. (2001), “The Swedish active labour market programmes
in the 1990s: Overall effectiveness and differential performance”,
Swedish Economic Policy Review 8, s. 133–169.
Sianesi, B. (2004), “An Evaluation of the Swedish System of Active
Labor Market Programs in the 1990s”, The Review of Economics
and Statistics 86, s. 133-155
SOU (2006), God sed vid lönebildning – Utvärdering av
medlingsinstitutet, SOU 2006:32, Fritzes, Stockholm.
Vejsiu A. (2001), Essays on Labor Market Dynamics, Economic
Studies 56, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet,
Uppsala.
124
Förteckning över rapportserie från AMS
AMS rapportserie:
Ura 2000:1 De miljörelaterade jobbens framtid i Sverige – Var
kommer de nya jobben och i vilken omfattning?
Ura 2000:2 Arbetskraft, sysselsättning, arbetslöshet m.m.
– utvecklingen under 1990-talet
Ura 2000:3 Återanställningar bland arbetslösa på den svenska
arbetsmarknaden
Ura 2000:4 Hur går det för arbetslösa som får bidrag för start
av näringsverksamhet?
Ura 2000:5 Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare
Ura 2000:6 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2000 och 2001
Ura 2000:7 Var finns jobben 2000/2001
Ura 2000:8 IT-branschen i Sverige – Var finns de framtida jobben
Ura 2000:9 Medie- och reklambranschen E-handel och logistik
i Sverige – Var finns de framtida jobben?
Ura 2000:10 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2001
Ura 2001:1 Var finns jobben 2001?
Ura 2001:2 Utvärdering av 1995 års nystartade företag – En
jämförelse mellan företag som fick bidrag från
Arbetsförmedlingen och övriga nystartade företag
Ura 2001:3 Arbete för nöjes skull – Var finns jobben inom
upplevelsenäringen?
Ura 2001:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2001 och 2002
Ura 2001:5 Rätt man på fel plats – en studie av arbetsmarknaden för utlandsfödda akademiker som invandrat
under 1990-talet
Ura 2001:6 Var finns jobben 2001/2002?
Ura 2001:7 Arbetsmarknadsutbildningen 1999 – effekter
för individen
Ura 2001:8 Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1999 och 2000
Ura 2001:9 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2002
Ura 2002:1 Var finns jobben 2002?
Ura 2002:2 Första året med Aktivitetsgarantin – En utvärdering
av Aktivitetsgarantins effekter
Ura 2002:3 Den framtida personalförsörjningen inom vård och
omsorg – Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015
Ura 2002:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2002 och 2003
Ura 2002:5 Var finns jobben år 2002/2003?
Ura 2002:6 Utvärdering av Pilotprojektet för arbetslösa
invandrare – Ett försök med samverkan mellan
bemanningsföretag och arbetsförmedling
Ura 2002:7 Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare
i siffror
Ura 2002:8 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003
Ura 2002:9 Den framtida personalförsörjningen inom bygg.
och anläggning – Tillgång och rekryteringsbehov
till år 2015
Ura 2002:10 Effekter av jobbsökarinsatser via nätet
– Erfarenheter från ett kontrollerat experiment
125
Rekv nr 802381
Rekv nr 802398
Rekv nr 802399
Rekv nr 802400
Rekv nr 802401
Rekv nr 802426
Rekv nr 802435
Rekv nr 802476
Rekv nr 802499
Rekv nr 802509
Rekv nr 802521
Rekv nr 802554
Rekv nr 802555
Rekv nr 802595
Rekv nr 802599
Rekv nr 802600
Rekv nr 802616
Rekv nr 802619
Rekv nr 802651
Rekv nr 802663
Rekv nr 802690
Rekv nr 802699
Rekv nr 802700
Rekv nr 802701
Rekv nr 802730
Rekv nr 802731
Rekv nr 802745
Rekv nr 802746
Rekv nr 802747
Forts AMS rapportserie:
Ura 2003:1 Geografisk rörlighet och arbetsgivarbyten
Ura 2003:2 Var finns jobben 2003?
Ura 2003:3 Den framtida personalförsörjningen inom utbildning
– Tillgång och rekryteringsbehov till år 2015
Ura 2003:4 Arbetsmarknadsutbildning 2002 – Uppföljning av
deltagare som slutat arbetsmarknadsutbildning
andra kvartalet 2002
Ura 2003:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003 och 2004
Ura 2003:6 Att söka jobb och arbetskraft på www.ams.se
– Om betydelsen av Arbetsförmedlingens
internettjänster på arbetsmarknaden – Sammanfattning
Ura 2003:7 Att söka jobb och arbetskraft på www.ams.se
– Om betydelsen av Arbetsförmedlingens internettjänster
på arbetsmarknaden
Ura 2003:8 Arbetsmarknaden för personer som avbrutit sina
gymnasiestudier
Ura 2003:9 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2004
Ura 2004:1 Var finns jobben år 2004?
Ura 2004:2 Den framtida kompetensförsörjningen inom
Teknik och Industri. – Tillgång och rekryteringsbehov
till år 2015
Ura 2004:3 Arbetskraftsutbudet i Sverige – en utblick mot 2030
Ura 2004:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2004 och 2005
Ura 2004:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2005
Ura 2004:6 Arbetsmarknadsutbildning 2003 – Uppföljning av
deltagare som slutat arbetsmarknadsutbildning
andra kvartalet 2003
Ura 2005:1 Var finns jobben år 2005?
Ura 2005:2 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2005 och 2006
Ura 2005:3 Utvecklingen av bioteknikbranschen i Sverige
Ura 2005:4 Arbetsmarknadsutbildning 2004 – Uppföljning av
deltagare som slutat arbetsmarknadsutbildning
andra kvartalet 2004
Ura 2005:5 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2006
Ura 2005:6 Arbetsmarknadsutbildningens effekter för individen
Ura 2006:1 Var finns jobben år 2006?
Ura 2006:2 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2006 och 2007
Ura 2006:3 Personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga
Ura 2006:4 Arbetsmarknadsutsikterna för år 2007
Ura 2007:1 Var finns jobben år 2007?
Ura 2007:2 Hur fungerar arbetsmarknaden – och vad kan
arbetsmarknadspolitiken bidra med?
126
Rekv nr 802770
Rekv nr 802774
Rekv nr 802756
Rekv nr 802785
Rekv nr 802796
Rekv nr 802814
Rekv nr 802815
Rekv nr 802816
Rekv nr 802820
Rekv nr 802838
Rekv nr 802850
Rekv nr 802863
Rekv nr 802870
Rekv nr 802905
Rekv nr 802917
Rekv nr802919
Rekv nr 802925
Rekv nr 802933
Rekv nr 802931
Rekv nr 802936
Rekv nr 802937
Rekv nr 802932
Rekv nr 802984
Rekv nr 802993
Rekv nr 802994
Rekv nr 802963
Rekv nr 803013
Ura 2007:2
Rapporten har rekv.nr 803 013
Serien Ura innehåller två återkommande
redovisningar per år av ”Arbetsmarknadsutsikterna”
och ”Var finns jobben” samt redovisningar från olika
utredningar som utförs inom AMS.
Rapporten beställs från Nässjötryckeriet AB,
571 82 Nässjö, 0380-795 00, fax 0380-751 80.
Pris 125 kr per rapport. Frakt tillkommer.
www.ams.se
