Remiss av delbetänkandet SOU 2012:75 – Pris

YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
1 (7)
Socialdepartementet
103 33 Stockholm
Remiss av delbetänkandet SOU 2012:75 – Pris, tillgång och service –
fortsatt utveckling av läkemedels- och apoteksmarknaden
S2012/7587/FS
Konkurrensverket välkomnar utredningens förslag och tycker i många delar att
det är ett bra förslag som bör leda till förbättringar ur ett patient- och konsumentperspektiv.
Konkurrensverket tillstyrker i huvudsak utredningens förslag, men vill framföra
några synpunkter. I vissa delar efterfrågar Konkurrensverket förtydliganden för
att kunna ha en möjlighet att ha en uppfattning om förslagens påverkan på konkurrensen. I andra delar vill Konkurrensverket framföra vissa viktiga aspekter
från konkurrenssynpunkt.
KKV1007, v1.3, 2012-09-10
Sammanfattning av Konkurrensverkets synpunkter
•
Dagens värdebaserade prismodell är en renodlad modell. Konkurrensverket
saknar en konsekvensanalys för läkemedelsmarknaden när den värdebaserade prismodellen kompletteras med internationell referensprissättning,
volymtak samt möjligheten för landstingen att avtala om rabatter.
•
Konkurrensverket efterfrågar ett förtydligande kring vilket pris som ska ligga
till grund för internationella prisjämförelser. Officiella listpriser är inte alltid
jämförbara då det i flera länder finns rabatter på listpriser. Storleken på
rabatterna är inte heller alltid kända.
•
Utredningens förslag vad gäller leverans och tillhandahållande på apotek
medför en risk för ett otillbörligt informationsutbyte mellan konkurrerande
aktörer. Riskerna med informationsutbytet måste minimeras när systemet
byggs upp och en effektiv tillsyn över efterlevnaden av reglerna i aktuella
föreskrifter behöver säkerställas.
Adress 103 85 Stockholm
Besöksadress Torsgatan 11
Telefon 08-700 16 00
Fax 08-24 55 43
[email protected]
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
•
2 (7)
Mot bakgrund av att en förlängd utbytesperiod i sig innebär ökade etableringshinder är det värdefullt att följa upp exempelvis priser och antal
verksamma företag på marknaden för generiska läkemedel.
10 Överväganden och förslag gällande ny prissättningsmodell för
originalläkemedel utan generisk konkurrens
Originalläkemedel utan generisk konkurrens är den enskilt största och mest
kostsamma läkemedelsgruppen. Utredningen har i uppdrag att göra en översyn
av prissättningen av originalläkemedel utan generisk konkurrens inom läkemedelsförmånerna och att lämna förslag på en långsiktigt hållbar prismodell.
Utgångspunkt för den framtida prismodellen är att den ska skapa förutsättningar
för god kostnadskontroll och att läkemedelspriserna i Sverige ska ligga under
eller i nivå med priserna i andra jämförbara länder. Vidare ska den nya prismodellen säkerställa god tillgång till effektiva läkemedel som skapar förutsättningar för att bedriva en modern hälso- och sjukvård.
10.4 God kostnadskontroll
Utredningen bedömer att de svenska läkemedelspriserna är alltför statiska, vilket
ger onödigt höga priser på framförallt äldre läkemedel, som ännu inte utsatts för
generisk konkurrens. Utredningen föreslår därför att internationell referensprissättning (IRP) införs för att skapa dynamik över en produkts livscykel och för en
anpassning av priser till nivån i jämförbara länder. Vid introduktionstillfället
föreslås, som idag, fri prissättning med värdebaserat subventionsbeslut användas.
Efter fem år ska priset begränsas av ett takpris beräknat som genomsnittet av
priserna i Belgien, Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Österrike. Efter
tio år fastställs priset som genomsnittet av de tre av länderna med lägst pris under
förutsättning att detta pris är lägre än det i Sverige rådande priset. Utredningen
föreslår att officiellt listpris används för prisjämförelser i de sex aktuella länderna.
Konkurrensverket menar att det finns en risk att jämförelsen inte blir korrekt då
tillverkare i andra länder använder rabatter och återbetalningar på det officiella
listpriset, vilket inte förekommer i Sverige på nationell nivå. Storleken på rabatterna eller återbetalningarna är inte alltid heller kända. Om inte produkten finns i
jämförbara länder uppstår ett problem med modellen då en annan produkt eller
mix av produkter måste användas som substitut i jämförelsen.
10.5 En utvecklad prissättningsmodell
Den nya modellen ska även kompletteras med landstingsförhandlingar som ska
leda till rabatter från läkemedelsindustrin. När högkostnadsprodukter som till
exempel TNF-hämmare avses finns inte relevanta offentliga priser i jämförbara
länder. Tanken är att rabattavtal ska lösa denna problematik. Konkurrensverket
tillstyrker förslaget till upphandling av receptbelagda läkemedel inom öppenvården under förutsättning att det görs i samråd med Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV). För biologiska läkemedel, så kallade TNF- och MS-läkemedel ser inte Konkurrensverket att priskonkurrensen kan påverkas negativt
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
3 (7)
eftersom inga egentliga kopior finns på marknaden. Patient- och konsumentnyttan överväger här eftersom fler patienter kan komma i åtnjutande av behandling när landstingen pressar priserna.
Den rättsliga prövningen som pågår av rabattavtal som slutits mellan Region
Skåne och Stockholms läns landsting med läkemedelstillverkare av TNF-hämmare
bringar förhoppningsvis närmare klarhet vad gäller sådana avtal som ingåtts av
landstingen, gällande relevanta högkostnadsprodukter utan offentliga priser, utan
föregående annonsering och dess förenlighet med upphandlingslagstiftningen.
Här ska också hänvisas till TLV:s beslut 1485/2012 den 14 januari 2012, där Region
Skåne förbjudits att ingå eller förnya prisöverenskommelser med läkemedelsföretag om läkemedel som förskrivs på recept inom läkemedelsförmånerna. TLV
anser att Region Skåne förhindrar efterlevnad av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. genom att uppmana förskrivarna i regionen att motsätta sig utbyte
av andra skäl än den enskilda patientens medicinska behov.
Mot bakgrund av det oklara rättsläget vad gäller frågan om landstingens förhandlingar med läkemedelstillverkarna ska omfattas av lagen om offentlig
upphandling eller inte, vill Kokurrensverket framhålla att det bör finnas en
effektiv myndighetstillsyn som följer upp att syftet med dessa avtal uppfylls.
10.6 Förslag till ny prismodell
För att modellen för prissättning ska vara långsiktigt hållbar förutsätts att den
säkerställer förmånliga priser och stödjer innovation i hela värdekedjan.
Utredningens förslag är att man går från en renodlad modell till en prismodell
med tre olika faktorer; internationell referensprissättning, volymtak och möjligheten för landstingen att avtala om rabatter. Konkurrensverket saknar en konsekvensanalys för läkemedelsmarknaden när den värdebaserade prismodellen
kompletteras. Det är inte osannolikt att modellen kommer att uppfattas som
komplex med svårigheter för läkemedelsföretagen att överblicka prisbilden.
12 Överväganden och förslag gällande leverans och tillhandahållande på
apotek
Av utredningen framgår att problem med tillgänglighet till läkemedel på
öppenvårdsapotek huvudsakligen uppstår i tre situationer. Dessa situationer är
för det första när ett läkemedel inte kan expedieras direkt. Vidare uppkommer
problem när expedieringen inte sker inom 24 timmar. Slutligen har det framkommit att konsumenten inte har fått tillräcklig information eller annan service
när direktexpediering inte kan ske.
12.3.1 Skyldighet för läkemedelsföretag att leverera läkemedel?
Utredningen framhåller att orsaken till att direktexpediering inte kan ske vid
konsumentens besök på apotek beror på att apoteket inte har det efterfrågade
läkemedlet i lager, vilket kan bero på en rad olika faktorer av vilka vissa är
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
4 (7)
hänförliga till omställningar i och med omregleringen av apoteksmarknaden.
Innan omregleringen, gjordes bedömningen att leveransskyldighet för den som
innehar försäljningstillstånd till partihandlarna och till öppenvårdsapoteken inte
var nödvändig. Restnoteringar kan bero på händelser utanför tillverkarens
kontroll. Utredningen menar därför att en leveransskyldighet inte kommer att
lösa själva problemet och ser dessutom en rad nackdelar med att införa en lagstadgad leveransskyldighet. Konkurrensverket delar utredningens uppfattning
om att en leveransskyldighet kan medföra att företag avstår från att sälja läkemedel i Sverige på grund av en rädsla för att drabbas av påföljder.
12.3.2 Öppenvårdsapotekens lagerhållning
Utredningen är av den uppfattning att det finns skäl för att komplettera den
reglering som idag stadgar att läkemedel och varor som omfattas av tillhandahållandeskyldigheten ska expedieras så snart som möjligt. Anledningen härtill är
att öka direktexpedieringsgraden och att avhjälpa otydligheter vad gäller innebörden av tillhandahållandeskyldigheten. Konkurrensverket anser att det är av
vikt att förhållanden som aktörer kan arbeta med själva, det vill säga naturliga
konkurrensmedel inte onödigt regleras. Utredningen konstaterar själva att reglering bör ske i så liten utsträckning som möjligt och föreslår en reglering om att
apoteken ska ha den lagerhållning som krävs för att säkerställa en god tillgång till
läkemedel som omfattas av tillhandahållandeskyldigheten.
12.4 Expediering efter en viss tid
Utredningens förslag är att det bör ges bättre möjligheter för apotek att skicka
läkemedel mellan sig i akuta situationer. I dag är skickningar enbart tillåtna
mellan apotek i samma kedja. Utredningen föreslår att skickningar utökas till att
även kunna ske utanför den egna apotekskedjan. Utredningen anser att det är
lämpligt att Läkemedelsverket reglerar detta i sina föreskrifter.
Konkurrensverket utgår ifrån att den utökade funktionen i skickningssystemet
avseende kontakter även utanför den egna apotekskedjan inte omfattar något
betydande utbyte av information om lagerhållning, utan endast en förfrågan om
en viss produkt vid ett visst tillfälle. Konkurrensverket vill att utredningen särskilt beaktar riskerna med att konkurrenter utbyter känslig information när
instruktioner lämnas till Läkemedelsverket avseende framtagande av föreskrifter
för att reglera skickningar av läkemedel mellan olika apotek.
12.5 Service när direktexpediering inte kan ske
I tillägg till förslaget om utökade möjligheter att skicka läkemedel mellan apotek
som ligger utanför den egna kedjan föreslår utredningen en uttrycklig informationsskyldighet för apoteken och ett betydligt mer omfattande system med ett
gemensamt elektroniskt söksystem där det framgår på vilket eller vilka apotek ett
läkemedel finns i lager.
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
5 (7)
12.5.1 Informationsskyldigheten för apoteken
Att apoteken inte har insyn i andra apoteksföretags lagersaldo, samtidigt som
närliggande apotek numer ofta tillhör en annan kedja, är en följd av omregleringen av apoteksmarknaden. Utredningen anser att detta på ett påtagligt sätt
påverkat apotekens möjlighet att ge service i de fall kunden vill uppsöka ett annat
apotek för att hämta ut det föreskrivna läkemedlet. Utredningen ser en betydande
potential för apoteksbranschen att utveckla olika lösningar som underlättar för
kunderna att få sina läkemedel.
Utredningen utgår från att aktörerna själva tar ett stort ansvar för att ge god
service åt kunderna även i de fall apoteken inte kan expediera läkemedelet vid det
första besöket. Informationsskyldighet ska alltid föreligga vid de tillfällen
apoteket inte har läkemedlet eller varan på lager, det vill säga då direktexpediering inte kan ske. Syftet med informationsskyldigheten är att kunden hänvisas
till ett apotek som har läkemedlet i lager, oavsett om apoteket tillhör en konkurrent eller inte. Konkurrensverket delar bedömningen att apoteksaktörer på en
konkurrensutsatt marknad med flera aktörer, ska hänvisa konsumenten till det
apotek konsumenten vill och inte enbart till det geografiskt närmsta apoteket. Mot
bakgrund av att patientsäkerhetsskäl överväger de risker som kan finnas i och
med det begränsade informationsutbytet som skyldigheten leder till tillstyrker
Konkurrensverket utredningens förslag att införa en sådan
informationsskyldighet.
12.5.2 Gemensamt söksystem
Av undersökningar framgår att det är ett tidskrävande arbete för apotek att ringa
varandra för att få uppgift om en vara. I detta sammanhang har det förts diskussioner om att det allmänna ska ta fram ett IT-system som apoteken skulle kunna
använda.
Vissa apoteksaktörer har själva utvecklat egna söksystem som kan användas av
konsumenter. För små aktörer är det knappast möjligt att utveckla sådana
lösningar. Utredningen anser att ett gemensamt nationellt söksystem skulle vara
till fördel från konkurrenssynpunkt och för mindre aktörer samtidigt som det
skulle underlätta för konsumenterna att hitta all information på ett ställe.
Konkurrensverket tillstyrker utredningens förslag på ett gemensamt söksystem,
men har följande synpunkter på förslaget. För att söksystemet ska fungera krävs
att samtliga apotek ska vara anslutna till systemet och dela information med
Apotekens Service AB om vilka läkemedel som lagerhålls. För apoteken kan
söksystemet komma att underlätta fullgörandet av informationsskyldigheten.
Konkurrensverket vill betona att den information som tillhandahålls genom
söksystemet bör begränsas, så att möjligheterna för konkurrerande aktörer att få
inblick i varandras lager och lagerhantering minimeras. Detta kan exempelvis ske
genom att det inte framgår exakt hur mycket som finns i lager av en vara på ett
enskilt apotek. Konkurrensverket vill framhålla att söksystemet inte ska omfatta
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
6 (7)
några prisuppgifter. Konkurrensverket anser även att det är viktigt att en väl
fungerade tillsyn över användningen av söksystemet säkerställs.
Vidare efterfrågar Konkurrensverket att en rimlig ambitionsnivå till rimlig
kostnad vidtas. Sökfunktionen måste ha ett uppdaterat lagersaldo på samtliga
apotek i realtid i det ögonblick som konsumenten ställer frågan och när svaret ges.
Dessutom måste systemet vara uppbyggt så att även reservationer kan göras av
patienten, vilket är svårt när lageruppdateringen är flera timmar gammal.
Utredningen bör enligt Konkurrensverkets uppfattning väga in den alternativa
lösningen att aktörerna på marknaden själva skulle kunna utarbeta system för att
möta användarnas behov och efterfråga. En reglering av befintliga konkurrensmedel riskerar att verka som en negativ drivkraft på en nyligen konkurrensutsatt
marknad.
14 Överväganden och förslag gällande prissättning av generiska läkemedel och
generiskt utbyte
Systemet för generiskt utbyte leder till betydande offentliga besparingar och en
prispress för generiska läkemedel. Systemet åstadkommer en ökad konkurrensutsättning.
Kritiken som riktats mot systemet gäller bland annat att en viss risk för förvirring
kan uppstå för patienten i och med att systemet kan innebära upprepade utbyten
av patientens läkemedel. Vidare har det påtalats att systemet med månadsvisa
utbyten driver hanterings- och logistikkostnader och utgör en orsak till bristande
tillgång till läkemedel för kunderna. Utredningen menar att de problem som
påtalats och som följer av modellen inte bedöms vara av sådan art att det finns
skäl att skapa en helt ny modell, särskilt mot bakgrund av den starka prispress
och besparingen som systemet leder till. Istället föreslås ändringar inom ramen för
det befintliga systemet.
Konkurrensverket delar utredningens bedömning att de föreslagna åtgärderna
bör kunna få utbytessystemet att fungera smidigare och minska apotekens
hanteringskostnader.
Konkurrensverket anförde en del synpunkter i samband med att TLV föreslog att
utbytesperioden skulle förlängas till fyra månader.1 Konkurrensverket framhöll
framförallt aspekten att längre prisperioder innebär färre tillfällen för generikaföretagen att vara med och konkurrera på marknaden. Kortare och fler tillfällen
torde innebära ökade förutsättningarna för fler, och i synnerhet mindre företag,
att verka på den svenska marknaden.
1
Konkurrensverkets yttrande av den 11 februari 2010 i ärende dnr 722/2009.
YTTRANDE
2013-02-14 Dnr 659/2012
7 (7)
Det är sannolikt att längre utbytesperioder i sig innebär högre etableringshinder
och potentiellt färre verksamma företag på marknaden än vad som vore fallet
med fler och kortare perioder. Utredningen anför emellertid som skäl för att
förlänga utbytesperioden från en till två månader att detta skulle leda till fördelar
för patienterna och apoteksaktörerna. Det skulle också kunna minska den administrativa bördan för TLV. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att det
är en rimlig avvägning att förlänga utbytesperioden till två månader.
Mot bakgrund av att den föreslagna förändringen ändå kan medföra en risk för
ökade etableringshinder menar Konkurrensverket att det är värdefullt att följa
utvecklingen beträffande exempelvis priser och antal verksamma företag på
marknaden för generiska läkemedel.
Utredningens föreslagna justeringar av utbytesmodellen för generiska läkemedel,
såsom utvecklade IT-system och differentierade utbytesperioder, väntas leda till
en förbättrad situation med ökade möjligheter att verka på marknaden för såväl
mindre apoteksaktörer som mindre läkemedelsaktörer. Detta är enligt Konkurrensverket positivt från konkurrenssynpunkt.
_____________________________
Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit
sakkunniga Karin Roberts.
Dan Sjöblom
Karin Roberts