Barns egna asylskäl - Save the Children`s Resource Centre

Barns egna
asylskäl
Om rätten att bli sedd som individ
© 2016 Rädda Barnen
Författare: Connie Tran
Projektansvariga och medförfattare: Sofia Pehrsson och Camilla Sjödahl.
Referensgrupp: Anna-Pia Beier, Anders Lagerwall, Jakob Andersson, Sara Granath och Mikaela Hagan.
Foto: Rädda Barnen (omslag, sid 9, 14, 29, 43, 47, 67) Mostphotos AB (sid 4, 34, 50, 55, 60)
Barnen på bilderna har ingen koppling till innehållet i rapporten.
Formgivning: Linda Askervall
Rädda Barnen
107 88 Stockholm
Besöksadress: Landsvägen 39, Sundbyberg
Tel: 08-698 90 00
[email protected]
www.räddabarnen.se
Tack till Förvaltningsrätterna i Malmö och Göteborg samt Kammarrätten i Stockholm för hjälp med framtagandet av
domar. Dijana Fanedl på Migrationsverket för framtagande av akter. Samt stöd i arbetet från Cecilia och Björn Strömberg
och Christian Hedberg.
Sammanfattning
BARN HAR RÄTTIGHETER precis som vuxna, men också särskilda rättigheter just för att
de är barn. Det gäller självklart även barn på flykt som söker asyl. Dessa barn kan ha samma
asylskäl som en vuxen, men också skäl som har att göra med att de är just barn – till exempel
risken att tvångsrekryteras som barnsoldat eller att bli utsatt för kvinnlig könsstympning.
Barns rättigheter är individuella och knutna till dem som person. Trots det ses familjen ofta som
en enhet där fokus hamnar på föräldrarna och deras skäl till asyl. Det gör att barnet hamnar
i skymundan – och vem vill vara osynlig?
För fjärde gången kartlägger därför Rädda Barnen barns egna asylskäl. Vi har gått igenom ett
drygt femtiotal familjeärenden hos Migrationsverket och ett trettiotal domar från migrationsdomstolarna. Kartläggningen granskar om barn kommit tals i asylprocessen, hur barnets egna
asylskäl har bedömts samt i vilken omfattning barnets skäl påverkat beslutet i frågan om
uppehållstillstånd.
Kartläggningen visar att barn i för liten utsträckning kommer till tals i asylprocessen, särskilt
i fråga om intervjuernas längd och frågornas karaktär. Tiden har varit knapp och frågorna har
inte gått på djupet. Vi ser också en brist när det gäller tillgången till, och användandet av,
information om levnadsvillkor och den generella situationen för barn i respektive hemland.
Men mest oroväckande är att barn i hög utsträckning inte ses som individer och därmed inte
heller får sina skäl individuellt bedömda. Inte i ett enda fall av de granskade ärendena beviljades
uppehållstillstånd på grund av barnets egna asylskäl.
Policys och riktlinjer på Migrationsverket visar på en bra ambition, men kartläggningen
visar att det individuella barnets situation i alltför liten omfattning påverkar de beslut som
fattas i praktiken.
Rädda Barnen ser att det krävs en ökad kunskap och kompetens om barn. Om hur man samtalar
med barn och hur barn själva fungerar och resonerar. Likaså om hur situationen i hemlandet
ser ut för barn och hur den kan påverka barnets livsvillkor. Men också kunskap och kompetens
i hur man bäst synliggör barn och tar hänsyn till att barns asylskäl både kan vara desamma
som för vuxna, men också så mycket mer.
Ser man inte barn som egna individer med egna skäl så kan man inte heller sätta barnets bästa
i främsta rummet.
Rädda Barnen utgår i allt sitt arbete från Barnkonventionens principer om barnets bästa och
barnets rätt att höras. Dessa och Barnkonventionens övriga principer ska prägla både Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas arbete.
Mer om Rädda Barnens rekommendationer finns att läsa på sid 20-21.
3
Innehållsförteckning
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Hur barnet kommer till tals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Hur barnets skäl beaktas och bedöms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Barnets skäl och beslut om uppehållstillstånd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Förändring under de senaste tio åren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Rädda Barnen rekommendar att . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Barns egna asylskäl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Barnkonventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Principen om barnets bästa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Barnets rätt att höras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Principen om non-refoulement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Perspektiv och analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Barnperspektiv och barnrättsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Barnkonsekvensanalyser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Migrationsverkets arbete för barns rättigheter . . . . . . . . . . . . 32
Asylprocessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Skyddsgrunder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Synnerligen/särskilt ömmande skäl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
De olika instanserna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tvåpartsprocess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Offentligt biträde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
38
40
41
42
Redovisning av kartläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Ärendenas karaktär . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Hur har barnet hörts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Beaktan och bedömning av skälen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Olika skyddsskäl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bedömning av skyddsskälen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Synnerligen ömmande omständigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bedömning av synnerligen ömmande omständigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Hänvisningar och faktainhämtning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
46
50
53
53
59
59
65
Källor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Fotnoter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
5
Slutsatser
I DEN HÄR RAPPORTEN har vi tittat på hur barn, som kommer till Sverige med sin
familj, behandlas i asylprocessen. Rädda Barnen har länge följt hur barn ses och behandlas
i asylprocessen och tre tidigare kartläggningar har genomförts. Detta är den första som har
särskilt fokus på barn i familj. Med barn i familj menar vi barn som kommer till Sverige
tillsammans med ena eller båda vårdnadshavarna och eventuella syskon.
Rädda Barnen ställde tre frågor som vi hoppades att kartläggningen
skulle ge svar på:
• Hur har barn kommit till tals i asylprocessen?
• Hur har beslutsfattande instanser beaktat och bedömt de skäl som
framkommit rörande barnet i beslut och domar?
• Hur har barnets åberopade skäl påverkat beslutet om uppehållstillstånd?
De korta svaren på frågorna är att:
• b
arn i alltför liten utsträckning kommer till tals, i vart fall när man ser till vad de tillfrågats
om och i förhållande till längden på intervjuerna,
• M igrationsverket behöver bli bättre på att se barnet som en egen individ, samt att bedöma
och redogöra för resonemang rörande barnets skyddsskäl,
• i Migrationsdomstolarna har barnets skäl varken beaktats eller bedömts i närmare hälften
av domarna (14 av 29). Bland de som fått sina skäl beaktade är det endast är ett fåtal som
fått dem individuellt bedömda,
• barns skäl i väldigt liten utsträckning påverkat beslutet om uppehållstillstånd. Inte i något
fall har barnets skyddsskäl legat till grund för uppehållstillstånd. Men i tre fall har ett barns
situation bedömts utgöra synnerligen ömmande omständigheter och uppehållstillstånd
beviljats på den grunden.
Svaren visar på att barnrättsperspektivet inte fått tillräckligt genomslag i asylprocessen. Och
när barnrättsperspektivet saknas är det också en tydlig indikation på att barnets bästa inte
kan ha satts i främsta rummet.
Vid en jämförelse med tidigare rapporter (från 2003, 2005 och 2008) ser vi att inte mycket
har ändrats. De rekommendationer som vi tidigare lämnat är fortfarande i mångt och
mycket aktuella.
6
Hur barnet kommer till tals
Inom flykting- och asylrätten är det en uttalad princip att asylsökanden åläggs bevisbördan
att lägga fram alla uppgifter som är relevanta för bedömningen av skyddsbehov. Samtidigt har
Migrationsverket i egenskap av att vara en förvaltningsmyndighet en utredningsskyldighet,
vilket innebär att se till att utredningen genomförs med den beskaffenhet som krävs. I barnärenden ska Migrationsverket göra sitt yttersta för att kartlägga barnets skäl för uppehållstillstånd.
För vissa barn kan detta särskilda hänsynstagande vara avgörande för att känna sig trygg nog
för att våga berätta om vad som har hänt och vad för risker som finns vid ett återvändande.
Kartläggningen visar att många barn fått tillfället att komma till tals, vilket är bra eftersom
det är en grundförutsättning för att en rättssäker asylprövning ska kunna göras. Det kan dock
uttryckas tvivel om kvaliteten och substansen i vad som ställts i fokus under utredningarna.
I de flesta asylutredningarna var frågorna allmänt hållna och åsyftade att kartlägga vad barnet
varit med om (det vill säga bakåtsyftande perspektiv). I vissa utredningar kom det fram skyddsskäl, men då kunde en försiktighet utläsas i hur utredaren förhöll sig till vad som just sagts.
Detta märktes genom att det sällan ställdes uppföljande framåtsyftande frågor om vilka risker
som förelåg vid ett återvändande på grund av det åberopade skyddsbehovet.
Det skulle kunna förklaras av omtanke av barnet då barnet inte ska höras i onödan, särskilt
inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Men Barnkonventionen och tolkningen
av den får heller inte användas för att begränsa barnets rättigheter. Det gäller för Migrationsverkets handläggare att göra medvetna överväganden. Om det redan från början är tydligt
att någon av föräldrarna har starka skyddsskäl kan det finnas anledning att avstå från att utsätta
barnet för svåra frågor om vad som har hänt och vad barnet riskerar vid ett återvändande.
Om barnets skäl däremot är de starkaste eller till och med de enda anledningarna till familjens
flykt till Sverige så måste barnets skäl utredas. Något som i sin tur lyfter vikten av att relevanta
frågor ställs.
Här vill vi särskilt peka på problematiken med tillfälliga uppehållstillstånd1 och vikten av
att barnet hörs, och utreds, även där. Ett tillfälligt uppehållstillstånd innebär att familjen
troligen kommer att ansöka om uppehållstillstånd igen. I det fall som ett barn lägger fram
uppgifter om vad som hänt i andra asylansökan, kan det inte uteslutas att det kommer att
ifrågasättas varför omständigheterna inte åberopades i första asylansökan.
Det är förväntat att det yttersta ska göras för att kartlägga barnets skäl för uppehållstillstånd.
I kartläggningen har det dock framkommit att en klar majoritet av utredningarna varit max
20 minuter långa. Därtill var det inte tydligt uttalat om barnen blivit utredda av utredare med
särskild barnkompetens.
Vi ifrågasätter om en handläggare på denna korta tid kan skapa det förtroende och de förutsättningar som krävs för att ett barn ska berätta om erfarenheter som kan innehålla känsliga
uppgifter. Om barnet är traumatiserat av sina upplevelser, eller varit med om något som upplevs
7
som stigmatiserande, ifrågasätter vi också om man då rimligen kan anta att dessa erfarenheter
kommer fram i en kort intervju med en främling, som kanske också är av ett annat kön.
Frånvaron av en noggrann utredning utgör en allvarlig brist då det kan påverka barnets
utrymme för att kunna eller våga komma till tals och att faktiskt bli hörd för att sedan få sina
skäl prövade på ett rättssäkert sätt. Det är därför av stor vikt att Migrationsverkets handläggare
har nödvändig kompetens och även ges faktiska möjligheter i form av både tid och miljö att
genomföra samtal med barn.
I sammanhanget ska även offentliga biträdets betydelse lyftas fram. En av de viktigaste
uppgifterna det offentliga biträdet har är att ta reda på och presentera varje asylsökandes skäl
för att få uppehållstillstånd. Det gäller även när den asylsökande är ett barn. Och det gäller
även när barnet har kommit tillsammans med sin familj. Vårt intryck från granskningen
av andra instans är att offentliga biträdets handlingar till Migrationsdomstolarna förvisso
inkluderat barnen, men mer som del av den kollektiva familjen än som individer med egna
rättigheter. Ordalydelserna i handlingarna tyder på att det åberopade barnperspektivet inte
nödvändigtvis baserats på samtal med barnet.
I kartläggningen kunde det också konstateras att inte något barn hördes under de muntliga
förhandlingarna på Migrationsdomstolarna. Att ett barn hörs vid en muntlig förhandling
förutsätter i första hand att det offentliga biträdet har framställt en sådan begäran till
domstolen. I andra hand kan domstolen ta eget initiativ. Inte något av detta har skett i de
granskade ärendena. Försiktigheten skulle även här kunna förklaras med omtanke om barnet
och på det faktum Barnrättskommittén uttalat att barn helst inte ska höras i en öppen
domstolsförhandling utan under mer förtroliga omständigheter. Med hänsyn till den
tekniska utvecklingen och det utrymme som finns enligt rättegångsbalken skulle barn
kunna komma till tals på lämpligt sätt i långt flera fall än idag. Vi ser också att en ökad
kunskap om barnets rättigheter och en ökad kompetens rörande hur samtal med barn förs
hos både offentliga biträden och hos domstolarna skulle kunna öka möjligheterna för barn
att komma till tals i andra instans.
Det kan följaktligen ifrågasättas om de olika instanserna och de berörda parterna har gjort
vad de kan för att barn ska få komma till tals. Det är ett orosmoment att barn främst (och för
barnen i innevarande kartläggning endast) hörs i första instans särskilt som annan utredning
ofta saknas. Det innebär att asylprotokollet från första instans ofta är det enda underlaget
innehållande barnets skäl i den fortsatta asylprövningen.
I kartläggningen återfinns en flicka som fått sina ord sammanfattade i två meningar i ett rubriklöst dokument. Hennes familj fick avslag på sina asylansökningar. Ärendet låg i stunden för
kartläggningen hos Migrationsdomstolen. I det fall att hon inte hörs, eller utreds på annat
sätt, är det rimligt att ifrågasätta hur det då är möjligt för Migrationsdomstolen att få en
heltäckande och detaljerad uppfattning av barnets skäl för uppehållstillstånd.
8
Kartläggningen visar på vikten av att Migrationsverket utreder med ett tydligt barnrättsperspektiv.
Den understryker dessutom att det kan finnas behov av att höra barn i andra instans, vare sig
det är av offentligt biträde eller Migrationsdomstolarna eftersom det inte är en självklarhet att
barnet fått eller vågat komma till tals under den egna utredningen på Migrationsverket.
I de fall barn inte hörts eller utretts överhuvudtaget bör ärenden återförvisas till lägre instans
för erforderlig ärendehandläggning. Det måste tydligt framgå om barnet har fått komma
till tals. Om barnet inte utreds eller om barnets ord inte är antecknade på ett utförligt och
heltäckande sätt, kan det nämligen inte säkerställas att barnets rättigheter tillvaratas och
barnet får en rättssäker prövning.
Hur barnets skäl beaktas och bedöms
Att barnet får komma till tals och får berätta sin historia utifrån sin vilja och förmåga är av
central betydelse för att man ska kunna fastställa vad som är barnets bästa. Det bidrar till
att barnet ses som en egen individ med egna mänskliga rättigheter. Detta för oss in på nästa
viktiga del, nämligen att barnet får sina skäl både beaktade och bedömda i asylprövningen.
Att kartlägga och utreda samtliga skäl för uppehållstillstånd är en förutsättning för att ett
ärende prövas på ett rättssäkert sätt, liksom att redovisa bedömningar och överväganden i ett
beslut eller en dom. Detta är skyldigheter som prövande instanser har gentemot asylsökanden
i Sverige – vare sig de är barn eller vuxna.
Barnets skäl kan utredas på olika sätt. Att höra barnet självt är bara ett. Om barnet inte
vill höras, eller om föräldrarna inte samtycker till det, eller om barnet är för litet eller på
annat sätt inte har den ålder och mognad som krävs, finns andra metoder att använda sig
av. Migrationsverket ska i dessa fall alltid hålla barnfokuserade föräldrasamtal. Det offentliga
biträdet har även här som uppgift att framföra barnets skäl och spelar därför en viktig roll.
Det finns heller ingenting som hindrar att man vänder sig till andra, till exempel läkare,
psykologer eller andra utomstående experter, för att klarlägga och utreda barnets skäl.
Kartläggningen visade att bara 63 av 110 barn som åberopade skyddsskäl hos Migrationsverket
fick dem beaktade. Och det var bara 27 barn som fick sina skäl individuellt bedömda i beslutet.
Det betyder att 47 barn som på något sätt under asylutredningen åberopat skyddsskäl hos Migrationsverket blev osynliga och inte fick sina asylskäl prövade alls.
Hos migrationsdomstolarna var det bara i 15 av de 29 domarna som åberopade skäl beaktades
och bedömdes. Och det var endast i ett fåtal domar som tydliga resonemang kring barnets skäl
fördes och dessa skäl därigenom kan anses ha blivit mer noggrant och individuellt bedömda.
Alltså fick barnet inte sina skäl prövade alls i 14 av 29 av migrationsdomstolarnas domar.
Dessa siffror talar sitt tydliga språk och gör det svårt att påstå att man iakttar barnets bästa
enligt portalparagrafen och Barnkonventionen, eller att asylprövningen präglas av ett barnrättsperspektiv.
10
Det ska erkännas att Migrationsverket arbetar under ett stort tryck med anledning av att ett allt
större antal personer söker asyl liksom att Migrationsverket har ett ständigt pågående arbete
för att förbättra barns rättigheter och kvalitén i sina beslut. Men inte något av det berättigar att
barns mänskliga rättigheter och rätt till en rättssäker asylprövning inte respekteras.
Att 88 % av ärendena hos Migrationsverket har bifallits kan vara en förklaring men inte en
ursäkt för att barnet inte blivit sett under processen och inte har fått en rättssäker asylprövning.
Det kan vara lätt hänt, utifrån effektivitetskrav, hänsyn till barnet och etablerade normer
att i första hand utreda de vuxnas skyddsskäl för att om de räcker för att uppehållstillstånd ska
beviljas avstå från att gå vidare med barnet.
Vuxna och barns rättigheter är dock inte hierarkiskt ordnade på det viset utan barnets rättigheter är jämställda med vuxnas. Barnets bästa ska enligt Barnkonventionen komma i främsta
rummet i alla beslut som rör barn vilket innebär att barnets rättigheter även kan viktas tyngre
än andra intressen.
Vilka överväganden Migrationsverket har gjort när barnets skäl varken beaktats eller bedömts
framgår inte av besluten, något som är ett minimikrav för en rättssäker asylprocess.
Motsvarande kritik gäller också migrationsdomstolarna när barnets skäl varken beaktats
eller bedömts.
Barnperspektiv och barnrättsperspektiv
Artikel 3 i Barnkonventionen, principen om barnets bästa syftar till att säkerställa att barnets
rättigheter blir verklighet. Olika faktorer som påverkar barnet, både positiva och negativa,
måste lyftas fram och utvärderas i varje beslut som rör barn. Migrationsverket ska enligt sin
egen handbok och checklista för utredning av barn göra en sådan barnkonsekvensanalys i
varje enskilt ärende. Även Migrationsdomstolarna ska göra barnkonsekvensanalyser.
Dessvärre visar kartläggningen att detta mycket sällan gjorts i de granskade ärendena och
domarna. Istället var utredningarna och bedömningarna oftast gjorda utifrån ett vuxenperspektiv och/eller i relation till att barnet tillhörde familjen som en kollektiv enhet vare
sig det åberopats egna skäl för barnet eller ej.
Det är nödvändigt att de åberopade skälen granskas ur ett barnperspektiv. Detsamma gäller
den barnkonsekvensanalys av skyddsbehov som ska göras eftersom barn ofta befinner sig i en
annan beroendeställning än vuxna. De är under hela sin uppväxt, i varierande grad, beroende
av sina föräldrar eller andra personer för sin överlevnad och sin utveckling. Det gör att de, i sin
egenskap av att vara barn, riskerar att vara mer utsatta och utlämnade till tvång av olika slag.
Hur barnet har upplevt de händelser som legat till grund för flykten påverkas också av en rad
faktorer som har sin utgångspunkt i barnets mognad, sårbarhet och outvecklade mekanismer
11
för att klara sig själv. Detta bör påverka bedömningen av ett barns skyddsskäl och kan medföra att en behandling som kanske inte skulle räknas som förföljelse när det gäller en vuxen
skulle göra det i fråga om ett barn.
Det är inte bara upplevelsen av förföljelse som kan vara specifik för barn utan även vad som
i sig kan utgöra förföljelse. Barnkonventionen blir här en betydelsefull handling eftersom
barnet där ges en rad rättigheter, som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Om
dessa kränks kan det räknas som förföljelse om det leder till en oacceptabel och ohållbar
situation som hotar barnets utveckling och överlevnad (art 6). Att nekas medicinsk behandling
kan betraktas som förföljelse särskilt om barnet lider av en livshotande sjukdom. En rad mindre
allvarliga kränkningar kan också sammanlagda räknas som förföljelse. Så kan till exempel vara
fallet när barn med funktionsnedsättning utestängs från utbildning eller om skolgången blir
outhärdlig på grund av diskriminering.
Det är av denna anledning anmärkningsvärt att barnets skäl inte har fått större utrymme i de
analyser som gjorts i familjeärendena. I synnerhet med tanke på barnärenden i vilka det kunde
ha gjorts en särskild bedömning av potentiella konsekvenser. Ett exempel är en flicka som
kidnappats. Trots att hennes erfarenhet var den huvudsakliga anledningen till flykt, bedömdes
hon under familjen som alternativt skyddsbehövande på grund av den allmänna säkerhetssituationen i landet. Inget var sagt om hur det skulle vara att återvända till landet där hon upplevt
trauma och det togs heller inte ställning till hur hennes psykiska hälsa påverkats av händelserna
och hur det kommer att påverka hennes utveckling.
Ett annat exempel är de ärenden som rör etniska minoriteter där barnens utsatthet ofta
har varit främsta skälet till flykt. Det har särskilt uppgetts att barnen lider i skolmiljön och
utanför hemmet när föräldrar inte är närvarande. Trots detta och trots att barnen lider mer
än föräldrarna saknas ett barnperspektiv och de har inte prövats som individer. Familjen har
behandlats som en enhet och har inte ansetts ha uttömt möjligheterna till skydd i hemlandet.
Möjligheterna till skydd har inte heller analyserats ur ett barnperspektiv.
Vi har också sett ärenden där barn, trots att de och deras skäl borde få en framträdande roll,
blivit mer eller mindre förbisedda. Det gäller till exempel barn till föräldrar som på något
sätt trotsat sin släkt genom att leva med varandra. Föräldrarnas val och situation påverkar
i allra högsta grad barnet som utan egen förskyllan hamnat i denna utsatta position. I ett
annat ärende har barnen utsatts för hot, kidnappning och bevittnat våld mot mamman på
grund av pappans politiska uppfattning. Pappan fick först avslag, men sedan barnen och
hustrun kommit till Sverige, fick familjen uppehållstillstånd vid den förnyade prövningen – på
pappans skäl. Barnens fruktan och egna upplevelser på grund av förföljelsen av pappan tycks
inte haft någon avgörande betydelse. Ett sista exempel får bli de ärenden som rör könsstympning eller omskärelse. Där hamnar fokus på föräldrarnas förmåga att skydda sitt
barn. Inga analyser görs ur barnets perspektiv och av barnets upplevelse av risken för omskärelse och fruktan för förföljelse.
12
Exemplen visar att barn visst kan ha samma skäl som vuxna i asylprövningen, men de kan också
ha både barnspecifika upplevelser av förföljelse och riskera barnspecifik förföljelse. Det här måste
bli tydligare och få ett större genomslag i den faktiska prövningen. Barn måste bli synliga
och erkända i asylprövningen. Det räcker inte med att säga att asylprocessen ska genomsyras
av ett barnperspektiv, Migrationsverket och migrationsdomstolarna måste leva upp till det.
Kartläggningen ger inte några svar på varför det ser ut som det gör. Som redan framkommit
skulle en förklaring kunna vara att det fortfarande finns ett behov av kunskap både i form
av rena fakta men också i form av hur barn fungerar och resonerar och om hur man samtalar
med barn. En annan att den tid som avsätts för asylprövningen inte räcker till.
Det är svåra avvägningar som ska göras, men om alla berörda – handläggare, domare och
offentliga biträden – är bekväma med vad som är barnspecifika rättigheter (Barnkonventionen),
barnspecifika upplevelser av förföljelse och barnspecifika asylskäl skulle barnens ställning
stärkas betydligt.
Landinformation och barnperspektiv
Det finns anledning att ta upp användandet av landinformation. För att kunna göra en
heltäckande bedömning av skyddsskälen kan det vara nödvändigt att tillföra fakta i form
av land-information i beslutsunderlaget. Landinformationen kan ge en uppfattning om
nuläget och riskerna vid ett eventuellt återvändande. I barnärenden kan användningen
av landinformation vara särskilt relevant om barnet inte har vågat berätta om sina erfarenheter
på ett detaljerat och heltäckande vis.
Att landinformation är barnspecifik är av central betydelse för att en barnkonsekvensanalys ska
kunna göras. Med barnspecifik menar vi att landinformationen ska redogöra för hur omständigheterna ser ut för barn i olika situationer och hur dessa situationer kan upplevas av barn.
Migrationsverket ska enligt sina egna riktlinjer använda sig av relevant och barnanpassad landinformation när sådan finns tillgänglig.
I kartläggningen har det kommit fram att relevant och barnspecifik landinformation endast använts
i 1 av 51 familjebeslut från Migrationsverket och 3 av 29 domar från migrationsdomstolarna.
Det leder till slutsatsen att relevant och barnspecifik landinformation används i allt för liten
omfattning. Det kan inte bero på att det saknats skäl till att inkludera sådant material. Eventuellt skulle det kunna bero på en generell brist på barnspecifik landinformation och på den
riktlinje som i dagsläget säger att Migrationsverket endast ska använda sig av sådant material
när det finns tillgängligt. Rädda Barnen vill ta tillfället i akt att trycka på behovet av:
• a tt barnspecifik landinformation tas fram;
• att barnperspektivet alltid beaktas när landinformation tas fram inom Migrationsverket
• a tt Migrationsverket efterfrågar och förespråkar barnspecifik landinformation internationellt.
13
Efter att ha konstaterat att barnspecifik landinformation i stor utsträckning saknats har vi tittat på
hur landinformation i övrigt har använts. Där har vi bland annat funnit att landinformation inte
använts för att bemöta barns åberopade skäl medan det gjorts för vuxna. Framför allt har detta
gällt för pojkar som riskerar värnplikt och militärtjänstgöring vid ett återvändande till Syrien.
I kartläggningen av Migrationsverkets beslut har vi kunnat ta del av samtliga familjemedlemmars
dossier och alltså också fått insyn i hur vuxnas skyddsbehov beaktats och bedömts. I tre ärenden
har vuxna åberopat risk för inkallelse till militärtjänstgöring. De har beviljats permanent uppehållstillstånd – två som alternativt skyddsbehövande på grund av denna risk och en beviljades
flyktingstatus för att även ha arbetat för Röda Halvmånen och hjälpt skadade i konflikten. Utöver
skillnaden i typen av beviljat uppehållstillstånd, är den väsentliga avvikelsen att Migrationsverket
i de vuxnas ärenden beaktat och bedömt militärtjänstgöringen i relation till landinformation som
är tillgänglig i Migrationsverkets landinformationsdatabas (Lifos). I ett av männens beslut fanns
följande motivering:
”Den obligatoriska militärtjänsten i Syrien är normalt ett år och nio månader. Alla syriska
män och palestinska flyktingar registrerade i Syrien blir föremål för inkallelse året de
fyller 18 år, vid två tillfällen per år. Vidare finns, sedan februari 2012, information om att
de som gör sin militärtjänstgöring för närvarande fått den förlängd på obestämd tid. Som
alltid, måste de som inte fullgjort sin värnplikt skaffa ett särskilt tillstånd för att få ut ett
pass/lämna landet. Avseende vilka som deltar i sammandrabbningar och strider, kan noteras att
värnpliktiga soldater har använts i operationer mot demonstranter och i arresteringskampanjer,
då i kombination med specialstyrkor, säkerhetsstyrkor och Shabiha. Avseende ordervägran
och desertering, kan noteras att det finns uppgifter om att soldater som vägrat lyda order skjutits
ihjäl på fläcken av sina överordnade. Desertörer som ertappas/fångas blir högst sannolikt
avrättade, trots att syrisk lag stipulerar påföljd om upp till 15 års fängelse i krigstid (angående
syrisk militärtjänstgöring, Lifos 27597).” (egen kursivering)
I ett av pojkarnas beslut resonerar Migrationsverket i stället enligt följande.
”Migrationsverket konstaterar i denna del att enbart den omständigheten att behöva
utföra militärtjänstgöring inte är skäl för att beviljas asyl. Migrationsverket finner
vidare ingen anledning att ifrågasätta att NN befinner sig i militärför ålder och att
han kan komma att inkallas till militärtjänstgöring vid ett återvändande till hemlandet.
Migrationsverket finner dock att inkallelsen till militärtjänstgöring har att göra med
rådande situation i hemlandet. Det har inte framkommit att det finns ett individuellt
skyddsbehov för NN med anledning härav eller att han personligen skulle vara utsatt
med anledning av detta vid ett återvändande till Syrien.”
Utifrån landinformationen och Migrationsverkets bedömning av vuxna finns det faktiskt skäl att
anta att individuellt skyddsbehov föreligger även för barnen vid ett återvändande. Det finns
inte något svar på varför denna landinformation inte användes i barnens ärenden eller om
det hade att göra med att de inte var 18 år vid beslutstillfället. Landinformationen skulle ge stöd
för barnens rädsla, det vill säga att döden är ett sannolikt scenario oaktat beslut om att medverka i
värnplikten/militären eller ej. Vår roll i denna rapport är inte att avgöra riktigheten i beslut och
15
domar utan på handläggningen. Vi ifrågasätter av den anledningen enbart det faktum att tillsynes
relevant landinformation inte har använts när det gällt att bedöma dessa barns skyddsskäl.
Landinformation kan vara särskilt nödvändig i åberopandet av synnerligen ömmande omständigheter
(numera särskilt ömmande). I många av de barnärenden där synnerligen ömmande omständigheter
åberopats skulle relevant och barnspecifik landinformation ha gjort bedömningen av vad som ligger i
barnets bästa heltäckande. I synnerhet i ärendena där svårigheter med tillgång till medicin och
sjukvård åberopats. Där kan det vara avgörande att veta hur det faktiskt förhåller sig och hur det
påverkar barn i det aktuella landet.
I enstaka fall fann vi utdrag ur landinformation i samtliga instanser, som sedan inte nämnts i besluten
och domarna. Det är ett problem eftersom det omöjliggör insyn i om och hur man har beaktat
situationen i ursprungslandet. Det, i sin tur, begränsar klagandens möjligheter att korrekt kunna
bemöta beslutet eller domen vid eventuell överklagan.
Rättsliga ställningstaganden, individuell bedömning och barnperspektiv
Vi vill också ta upp det vi sett av användningen av rättsliga ställningstaganden. De ska tjäna
som vägledande dokument för hur ett visst ärende ska prövas. Kartläggningen visar att rättsliga ställningstaganden har haft stor påverkan, inte bara på hur ett ärende bör prövas utan
också på hur beslut motiveras. Ärenden som rör medborgare från Syrien har fått närmast
identiska beslutsmotiveringar, trots att individuella skäl åberopats, både av vuxna och barn.
Om man ser till barnperspektivet i rättsliga ställningstaganden kan det som rör Gaza tas
upp som ett bra exempel. Där genomsyras bedömningarna av ett barnperspektiv och barnperspektivet följer med när de åberopade skälen i ett enskilt ärende sedermera bedöms. Det
kan bero på att ställningstagandet i sig har haft särskilt barnfokus, det vill säga enbart handlat
om förhållandena för barn, utifrån bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter.
Vi ifrågasätter om det är det som krävs för att barnperspektivet i realiteten ska få genomslag i
beslutsmotiveringarna. Måste det vara föreskrivet vad en barnkonsekvensanalys ska titta på i ett
visst ärende? Och måste ställningstagandet specifikt adressera barn för att barnperspektivet ska
genomsyra hela asylprövningen?
Sett till hur ärendena som rör Syrien har behandlats blir svaret på båda frågorna ja. Det rättsliga ställningstagande rör inte enbart barn utan situationen i Syrien i allmänhet. Det som sägs
särskilt om barn är att det ”utifrån de individuella förutsättningarna [bör] övervägas om istället permanenta uppehållstillstånd bör komma i fråga”. Av denna vägledning märks ingenting
i Migrationsverkets beslut. Även för barnfamiljer var tidsbegränsade uppehållstillstånd regel.
Sedan kartläggningen gjordes har ett nytt rättsligt ställningstagande rörande Syrien kommit
där situationen i landet har bedömts på nytt. Asylsökande därifrån beviljas numera permanenta
uppehållstillstånd med stöd av dessa riktlinjer.
Kartläggningen har bland andra omfattat enskilda ärenden rörande Syrien. I dessa ärenden har
individuell prövning visserligen fått utrymme, men anmärkningsvärt nog endast i bedömningen
16
av flyktinggrund. När barnets individuella skäl inte har bedömts som flyktinggrundande, har
dessa istället ingått i den kollektiva bedömningen av bestämmelsen om alternativt skyddsbehövande. Åberopade skäl har mer ställts i relation till den allmänna säkerhetssituationen än
blivit föremål för en individuell bedömning av vad ett återvändande skulle ha inneburit för
barnet. Trots att huvudskälen för asylansökan beror på risker knutna till barnet, genomsyras
asylprövningen alltså inte av ett genomgående individuellt barnrättsperspektiv.
I dessa ärenden blir det tydligt hur det rättsliga ställningstagandet får företräde framför den
individuella bedömningen i beslutsmotiveringen.
En slående iakttagelse vid granskningen av migrationsdomstolarnas domar, där barns skäl
både beaktats och bedömts, är att det i stor utsträckning inte går att utläsa hur barnens egna
skäl har bedömts. Många av domarna har endast innehållit en referens till portalbestämmelsen
och uttalat att man prövat de av barnet åberopade skälen med hänsyn till principen om barnets
bästa. Speciellt i bedömningen av synnerligen ömmande omständigheter.
Barnet har förvisso setts som en egen individ men vilken prövning har han eller hon egentligen
fått? Det är ett allvarligt problem att det inte går att följa hur domstolarna har resonerat, hur
de har kommit fram till vad som är barnets bästa, och vilka avvägningar de har gjort när barnets
bästa ställts mot andra intressen. Domstolarna har en motiveringsskyldighet som är en grundläggande förutsättning för en prövning ska anses rättssäker. En hänvisning till principen
om barnets bästa är inte liktydigt med att barnets bästa i realiteten har bedömts utifrån en
barnkonsekvensanalys i syfte att ta till vara barnets mänskliga rättigheter.
Barnets skäl och beslut om uppehållstillstånd
Inte i något av de ärenden som ingick i kartläggningen låg ett barns asylskäl till grund för
uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande av något slag. I tre ärenden låg
ett barns synnerligen ömmande omständigheter till grund för uppehållstillstånd. Kartläggningen är alltför liten i sin omfattning för att vara representativ och tillåta att generaliseringar
görs. Men annat kan ändå inte sägas än att barns egna asylskäl i allt för liten omfattning
påverkar de beslut Migrationsverket fattar och de domar migrationsdomstolarna meddelar.
Svaret på frågan varför det ser ut på det här viset står sannolikt att finna i svaren på de två
första frågorna vi ställt. Om barn inte kommer till tals och om barn inte utreds och ses som
egna individer, så går det inte heller att basera beslut och domar på deras asylskäl.
Vi ser att barns skäl inte får det genomslag de borde ha.
Förändring under de senaste tio åren
Mer än tio år har gått sedan Rädda Barnen genomförde den första kartläggningen av hur barn
kommer till tals och hur barns asylskäl beaktas och bedöms i utlänningsärenden. Två uppföljande
rapporter har därefter släppts och innevarande rapport innebär en fjärde kartläggning.
17
Gemensamt för de tidigare rapporterna är att de visar på allvarliga brister i handläggningen av
barns asylansökningar. Det har i samtliga rapporter konstaterats att, även i ärenden där barnet
fått komma till tals och där skyddsgrundande skäl och/eller synnerligen ömmande omständigheter åberopats, många barn inte fått sina skäl beaktade och bedömda i besluten. Vidare har vi
konstaterat att det varit mer vanligt att skälen bemöts i bedömningen av bestämmelsen synnerligen ömmande omständigheter än under andra grunder.
Resultaten från den här kartläggningen sammanfaller dessvärre med tidigare intryck och slutsatser. Även nu har vi hittat ärenden där barn har åberopat skäl för uppehållstillstånd, men att
detta inte fått tillräckligt, om än något, utrymme i beslutsmotiveringarna. I likhet med rapporten
från 2008 har inget av barnens åberopade skyddsbehov legat till grund för uppehållstillstånd
med flyktingstatus. De har heller inte legat till grund för annan skyddsstatus. Detta är särskilt
påfallande med tanke på att det i de granskade ärendena funnits barn som uppgett att de upplevt
eller riskerat allvarlig skyddsgrundande behandling vid ett återvändande. Istället har barnet
beviljats uppehållstillstånd i egenskap familjemedlem och av skäl som genom föräldrarna
berör resterande familjemedlemmar.
Rapporten från 2003 resonerade omkring varför det inte framkommit några skyddsgrundande
skäl som risk för tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning. Kanske handlade
det om att det var för svårt att berätta, att det var svårt att anförtro sig till en person man bara
träffat en gång eller att barnet rent av förträngt vad som hänt. Författaren var dock noga med
att poängtera att avsaknaden av sådana skyddsbehov inte behövde betyda att inget hänt barnet
eller att det inte förelåg sådana risker vid ett återvändande. Kartläggningen från 2005 la märke
till att utredarna tycktes vara försiktiga i sina utredningar av barns skäl för uppehållstillstånd.
Rättssäkerheten ifrågasattes därmed och frågan ställdes om man hade gjort allt för att så långt
som möjligt kartlägga barnets skäl för uppehållstillstånd.
Samma iakttagelser rörande utredningar av barns skäl för uppehållstillstånd som gjordes 2005
gör vi i den nu aktuella kartläggningen och det väcker en djup oro kring rättssäkerheten för
barn som söker asyl i Sverige tillsammans med familj. Med tanke på att det finns lagstiftning,
riktlinjer och till och med en checklista med frågor som ska ställas i barnutredningar, är det
oroväckande att det fortfarande finns så pass allvarliga brister i handläggningen. Förvisso spelar
den mänskliga faktorn in när det gäller villigheten och kompetensen att utreda barn, men om
det föreligger brister i utredningen ska ärendet (som anfört i rapporten från 2005) återförvisas
till lägre instans för erforderlig asylprövning. Det är inte acceptabelt att asylprövningen fortsätter
när det är uppenbart att barn inte kommit till tals eller att utredningarna av barnen inte varit
av tillräckligt hög kvalitet. Som påtalat i den senaste rapporten bör återförvisning även vara
aktuellt när det är uppenbart att utredningarna endast kartlagt skyddsbehov i bakåtsyftande
mening. Det är grundläggande inom asylrätten att konsekvensanalysen också måste vara
framåtsyftande för att en erforderlig och rättssäker asylprövning ska anses vara genomförd.
En annan röd tråd som löper genom samtliga rapporter är frånvaron av ett särskilt barnperspektiv
när barns asylansökningar handläggs. Det måste finnas kompetens kring hur barnspecifik
förföljelse ter sig och hur den kan skilja sig från vuxnas upplevelser och uppfattningar. Detta
18
kräver utredare med särskild barnkompetens. I innevarande kartläggning har det inte framgått
om barnen utretts av särskilda barnhandläggare. Det framgår dock att många av barnen utretts
av samma handläggare som utrett föräldrarna. Här ska det framhållas att det inte behöver betyda
att utredaren saknat efterfrågad kompetens. Den försiktighet som urskiljts i asylprotokollen
kring utredningen av barns skäl för uppehållstillstånd, får oss att ifrågasätta om kompetensen
funnits. Det är anmärkningsvärt att framåtsyftande frågor rörande risker vid ett återvändande
inte ställts till samtliga av barnen på ett eller annat sätt.
En aspekt som endast berörts i rapporten från 2008 är användandet av landinformation och
andra juridiska instrument. Som vi då skrev tillför landinformation objektiv kunskap som
handläggarna kan luta sig mot i bedömningen av åberopade skäl för uppehållstillstånd. 2008
års kartläggning konstaterade att det endast i totalt nio beslut och domar tillförts relevant och
barnspecifik landinformation. Den nuvarande kartläggningen visar inte på bättre siffror. I
endast fyra familjeärenden har barnspecifik landinformation tillförts beslut och domar. Det
är ett bekymmer med tanke på att relevant landinformation kan påverka bedömningen av
många barns skäl för uppehållstillstånd i Sverige.
Sist men inte minst har samtliga rapporter framhävt problematiken med att barn sällan betraktats som en egen individ med egna skäl för uppehållstillstånd. I såväl rapporten från 2005 och
som 2008 har det påpekats att det individuella skyddsbehovet inte bara behöver vara gällande
i fall där barnet utsatts för något som individ. Barnperspektivet måste även sträcka sig till att
inkludera skyddsbehov där barn riskerar att utsättas för något som främst berör föräldrarna.
Behovet av ett sådant perspektiv har också framhållits i denna rapport och slutsatsen är
densamma som i tidigare rapporter: skyddsgrundande upplevelser måste anses vara allvarligare
när det är barn som utsätts.
I relation till det som framförts ska en insiktsfull fråga upprepas som ställdes i den förra
rapporten: om barnets skäl inte bemöts på individuell basis, kan det sägas att principen om
barnets bästa har beaktats i ärendet?
Det är uppenbart att det fortfarande finns förbättringspotential i handläggningen av barns
asylansökningar. Det räcker inte med att ha hört ett barn, utan skälen som kommer fram måste
också beaktas och bedömas utifrån ett tydligt individuellt barnperspektiv som genomsyrar hela
asylprövningen. Om ett barn inte har utretts bör ärendet återförvisas till lägre instans. Inte förrän då kan det anses att ärendet handlagts på ett rättssäkert vis utifrån ett barnrättsperspektiv.
Vad som sades för mer än tio år sedan gäller alltså fortfarande: att beviljas tillstånd på korrekta grunder är en fråga om rättssäkerhet. Att nämnda brister föreligger och att de identifierats
redan i tidigare rapporter är oroväckande. Förhoppningen är därför, återigen, att denna kartläggning leder till de förändringar som är nödvändiga för att barn ska få sina rättigheter tillgodosedda
och att barn får en erforderlig och individuell barnrättsfokuserad asylprövning som lever upp
till det ansvar som är ålagt instanserna.
19
Rädda Barnen
rekommenderar att
Regeringen och riksdag
Regeringen genomför nödvändiga ändringar för att säkerställa att barnets rättigheter tillgodoses i alla skeden av asylprocessen samt att barns egna asylskäl verkligen
beaktas och tillmäts betydelse.
Utlänningslagen förtydligas vad gäller barnspecifika skäl för, eller former av, förföljelse.
Regeringen bör därför låta utreda förutsättningarna för att införa ett särskilt lagrum
om detta.
Barnkonventionen i sin helhet inkorporeras i svensk lag.
Migrationsverket
Migrationsverket tillser att barnets skäl till fullo blir utredda samt i sina beslut tydligt
redovisar att åberopade skäl beaktats och bedömts utifrån ett barnperspektiv.
Migrationsverket förbättrar kvalitén i samtal med barn för att säkerställa att barn får
sin rätt att bli hörd tillgodosedd. I de fall ett barn inte hörs bör Migrationsverket alltid
redogöra för de överväganden som gjorts.
Barn utreds av utredare med särskild barnkompetens. Migrationsverkets utbildningar
om barn i migration bör vara obligatoriska för personal som utreder barns skäl.
Relevant och barnspecifik landinformation används i större utsträckning. Migrationsverket bör se till att barnspecifik landinformation aktivt samlas in och görs tillgänglig.
Migrationsverket begär att offentliga biträden har barnkompetens innan de kan
förordnas för barn.
20
Migrationsdomstolarna
Domstolsverket utser en barnansvarig som kan ansvara för domstolarnas arbete med
barnfrågor och verka för en höjd kompetens kring barns rättigheter.
Migrationsdomstolarna i sina domar tydligt redovisar att åberopade skäl beaktats och
bedömts utifrån ett barnperspektiv.
Migrationsdomstolarna utreder hur lokaler och tillvägagångssätt kan anpassas för att
underlätta för fler barn att kunna höras.
Relevant och barnspecifik landinformation används i högre omfattning.
Migrationsdomstolarna i större utsträckning överväger att kalla in utomstående experter som kan förse domstolarna med nödvändig information utifrån ett barnperspektiv.
I de fall barns åberopade skäl inte har beaktats och bedömts i Migrationsverkets beslut
bör migrationsdomstolarna överväga återförvisning av ärendet för erforderlig prövning.
Offentliga biträden
Varje offentligt biträde har barnkompetens innan ett förordnande som involverar
barn accepteras.
I inlagor bör det tydligt framgå om och hur barnet kommit till tals och de skäl som
specifikt berör barnet bör redovisas på individuell basis.
21
Barns egna asylskäl
BARN KAN DRABBAS AV flyktinggrundande förföljelse på samma sätt som vuxna. Där-
utöver finns situationer där barn riskerar skyddsgrundande behandling eftersom de är just barn
och man talar då om barnspecifik förföljelse eller kränkning.
Exempel på barnspecifik förföljelse är rekrytering av barnsoldater, barnarbete, kvinnlig könsstympning, tvångsäktenskap och handel med barn i olika syften.
UNHCR menar i sina riktlinjer om barns asylskäl att också själva upplevelsen av förföljelsen
kan vara barnspecifik. 2 Ett barns upplevelse av till exempel hot eller trakasserier riktade mot
barnet självt eller mot anhöriga påverkas av att barnet är just ett barn. Barnet har inte samma
grad av mognad som en vuxen och befinner sig ofta i en beroendesituation som påverkar hur
han eller hon upplever eller fruktar skada.
Migrationsverket å sin sida skriver i sin handbok för migrationsärenden att det är viktigt att
skilja på risk för barnspecifik förföljelse eller kränkning och barnrelaterad förföljelse eller
kränkning. Barnspecifik förföljelse eller kränkning avser själva förföljelsemomentet medan
det vid barnrelaterad förföljelse inte är typen av förföljelse som är i fokus utan orsaken till
den, det vill säga om den beror på att det rör sig om ett barn.3
Prövningen av barns asylskäl ska i princip ske på samma sätt som för en vuxen. I flyktingkonventionen finns inga specifika bestämmelser rörande barn men UNHCR framhåller att
konventionen ska tolkas på samma sätt för barn som för vuxna. Detta innebär att barnet ska
betraktas som en individ och ha rätt att få sin ansökan prövad på samma sätt som en vuxen
person.4 I svenska förarbeten understryks självklarheten i att för såväl barn som vuxna noga
utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av
skydd i Sverige.5
Barnrättskommittén rekommenderar också staterna att, i de nationella förfarandena för
fastställande av flyktingstatus, ägna största möjliga uppmärksamhet åt former och uttryck
för förföljelse som särskilt drabbar barn, samt åt våld som är kopplat till kön.6
Barns asylskäl måste på samma sätt som för vuxna knytas till någon av konventionsgrunderna
för att barnet ska kunna bedömas som flykting. UNHCR anger att ”barn” och barn i olika
grupperingar på samma sätt som ”kvinnor” kan utgöra en viss samhällsgrupp och falla in
under konventionsgrunden ”tillhörighet till viss samhällsgrupp”.7 Barnrättskommittén har dock
rekommenderat Sverige att införa barnspecifik förföljelse som grund för asyl i Utlänningslagen.8
I EU:s skyddsgrundsdirektiv, som antogs 2004 och slår fast gemensamma regler för vem
som ska förstås som flykting eller alternativt skyddsbehövande, betonas att det är nödvändigt
att beakta typer av förföljelse som är specifik för barn.9 När direktivet införlivades i svensk
rätt framfördes kritik från remissinstanser om att lagförslaget inte motsvarade betydelsen
22
av att beakta barns egna asylskäl. Regeringen hänvisade till tidigare förarbetsuttalanden om
barnets ställning i asylprocessen och till Migrationsverkets barnkompetens. När det gällde
barnspecifik förföljelse hänvisade regeringen till Migrationsverkets regleringsbrev och till
verkets Handbok i migrationsärenden.10 Någon särskild bestämmelse om barnspecifik förföljelse,
eller sådan prövning, har inte införts. Skyddsgrundsdirektivet har därefter omarbetats men
nödvändigheten av att beakta typer av förföljelse som är specifik för barn kvarstår.
Migrationsöverdomstolen har i skrivande stund inte tagit upp något mål till prövning där man
närmare utvecklar hur barnspecifika asylskäl ska prövas. Däremot finns det några avgöranden
att tillgå som tydligt tagit hänsyn till situationen för barn.
I MIG 2012:12 uppkom frågan om tre unga systrar riskerade att utsättas för könsstympning
om de återvände till Somalia. Migrationsöverdomstolen hänvisade till förarbetsuttalanden
om att förhållandena i hemlandet och den enskildes personliga förhållanden ska vägas in i
bedömningen av om risk för förföljelse föreligger. Migrationsöverdomstolen uttalade också
att könsstympning är ett tydligt exempel på könsspecifik förföljelse riktad mot kvinnor. Mot
bakgrund av föräldrarnas sammanhängande berättelser tillsammans med landinformation
om att ungefär 98 procent av landets kvinnor utsätts för könsstympning fann Migrationsöverdomstolen att systrarna skulle förklaras vara flyktingar.11
I ett ärende som avgjordes av Migrationsdomstolen i Stockholm i april 2007 bedömdes en
15-årig flicka som riskerade tvångsgifte vid ett återvändande till hemlandet ha en välgrundad
fruktan för förföljelse mot bakgrund av såväl personliga förhållanden som situationen i
hemlandet.12 Kvinnor och flickor som riskerar tvångsgifte kan, enligt domstolen, utgöra en
viss samhällsgrupp i Genèvekonventionens mening. Eftersom det inte kunde säkerställas att
myndigheterna skulle kunna skydda flickan från tvångsgifte bedömde domstolen att flickan
var att betrakta som flykting. Migrationsöverdomstolen beviljade inte prövningstillstånd efter
Migrationsverkets överklagande av domen.
23
Barnkonventionen
FN:S KONVENTION OM BARNETS RÄTTIGHETER, eller Barnkonventionen som
den också kallas, antogs av FN:s generalförsamling 1989. Konventionen innehåller rättigheter
som varje barn ska ha och gäller alla upp till 18 år. Sverige var ett av de första länderna i världen
att ratificera konventionen 1990 och är därmed juridiskt bunden av dess bestämmelser. I dag är
det bara USA och Sydsudan som inte har ratificerat konventionen.
Barnkonventionens grundläggande principer finns i artiklarna 2 om icke-diskriminering, 3 om
barnets bästa, 6 om rätt till liv, överlevnad och utveckling och 12 om åsiktsfrihet och rätten
att bli hörd. Dessa grundprinciper skall genomsyra all lagstiftning och all praxis som rör barn.
Utöver dessa är det artikel 22 som specifikt lyfter upp flyktingbarns rättigheter. Artikeln kräver
att konventionsstaterna skyddar och ger humanitärt bistånd till barn som är flyktingar och barn
som söker flyktingstatus vare sig de kommer ensamma eller reser med sina föräldrar eller någon
annan person.
Andra relevanta artiklar är artikel 37 som behandlar skydd mot tortyr och dödsstraff och artikel
38 som rör skydd för barn som berörs av väpnade konflikter.13
Principen om barnets bästa
Barnkonventionens artikel 3 slår fast att vid alla åtgärder som rör barn, skall barnets bästa
komma i främsta rummet. Artikeln uttrycker en av konventionens grundläggande värderingar
och gäller samtliga samhällsområden. Principen kan härledas från två grundläggande tankar:
dels att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna, dels
att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.14
Artikel 3: Barnets bästa
1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala
välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande
organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.
2. K
onventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan
omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter
och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra
personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta
alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder.
3. K
onventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar
som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter
fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal, och
lämplighet samt behörig tillsyn.
24
Principen om barnets bästa är sedan den 1 januari 1997 införlivad i den svenska utlänningslagens
1 kap 10§ och lyder:
”I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa
och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.”
Lagtexten ger i sig inget stöd för tolkning av vad barnets bästa innebär eller hur man ska
komma fram till vad barnets bästa är. I den proposition som ligger till grund för införandet
av principen i utlänningslagen kan man läsa att vad som i den konkreta situationen är det
bästa för barn ofta inte är något entydigt, utan en avvägning mellan alternativ som har såväl
goda som dåliga konsekvenser för barnet.15 Migrationsverkets Handbok i migrationsärenden tar
upp att barnets bästa är ett öppet begrepp och att en individuell bedömning krävs i varje enskilt
fall.16 I handboken konstateras också att bestämmelsen i utlänningslagen inte ska utgöra en
självständig grund för att bevilja eller avslå ett ärende om uppehållstillstånd utan att syftet
med bestämmelsen är att hänsynen till barnets bästa ska genomsyra tillämpningen av
utlänningslagens samtliga bestämmelser.17
För att underlätta tolkningen av Barnkonventionens artiklar publicerar FN:s barnrättskommitté allmänna kommentarer som är tänkta att vägleda konventionssstaterna.18 I en
kommentar från 2013 tar man upp frågan om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta
rummet.19 I kommentaren skriver kommittén att syftet med begreppet barnets bästa är att
säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i konventionen.20
Enligt kommittén består begreppet barnets bästa av tre delar: 1) en materiell rättighet, det
vill säga en reell skyldighet för staterna att bedöma barnets bästa och sätta barnets bästa i
främsta rummet när olika beslut vägs mot varandra i beslut som rör ett eller flera barn, 2) en
grundläggande rättslig tolkningsprincip, det vill säga om en rättsregel kan tolkas på olika vis
ska den tolkning som mest verkningsfullt tillgodoser barnets bästa ha tolkningsföreträde,
samt 3) ett tillvägagångssätt, det vill säga beslut ska visa att hänsyn tagits till barnets bästa
och hur man resonerat.21
Vad gäller begreppet främsta rummet skriver kommittén att barnets bästa inte får jämställas
med alla andra hänsyn.22 Kommittén förklarar vidare att denna starka ställning rättfärdigas
av barnets speciella situation: beroende, mognad, rättsliga status och ofta avsaknaden av en
egen röst. Barn har svårt att hävda sina egna intressen och därför måste ansvaret för att barns
intressen får tillräcklig tyngd tas av de som är inblandade i beslut som rör dem.23
Angående ordet åtgärd i artikel 3 avses inte enbart beslut, utan också alla andra handlingar,
uppföranden, förslag, tjänster, förfaranden och andra åtgärder. Även underlåtenhet att agera
kan vara en åtgärd.24 Eftersom principen omfattar alla åtgärder som rör barn ska hänsyn ska
tas till barnets bästa även i situationer som inte täcks av Barnkonventionen.25
EU:s regelverk har också stor påverkan på den svenska migrationsrätten. Det beror dels på
att ett gemensamt europeiskt asylsystem successivt vuxit fram, dels på att regler som beslutas
på EU-nivå normalt sett har företräde framför svensk rätt. När Lissabonfördraget trädde
25
i kraft i slutet av 2009 blev Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
(rättighetsstadgan) bindande för alla dess organ och institutioner samt för deras medlemsländer
när EU-rätten tillämpas. I rättighetsstadgans artikel 24.2 anges följande:
”Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller
privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet”
Denna kraftfulla formulering är närmast en återgivning av Barnkonventionens artikel 3 och
går längre än utlänningslagens bestämmelser om barnperspektivet. Rättighetsstadgans artikel
om barnperspektivet lyftes fram när EU-domstolen sommaren 2013 tolkade Dublinförordningens bestämmelser om ansvarig stat för asylprövning.26
Rättighetsstadgan har ännu inte fått genomslag inom barnrätten på migrationsområdet.
Det är rimligt att anta att stadgans artikel om barnets bästa inom kort kommer att åberopas
och behandlas hos såväl Migrationsverket som migrationsdomstolarna.
Barnets rätt att höras
Som sas i kapitel 1 är principen om barnets bästa intimt förknippad med barnets rätt att fritt
få uttrycka sina åsikter i frågor som berör det, och att dessa åsikter skall tillmätas betydelse.
Man kan helt enkelt inte göra en korrekt bedömning av barnets bästa utan att höra barnet.
Barnkonventionens artikel 12 sätter inga åldersgränser för när barn har rätt att höras men
uttrycker att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Barnets rätt att bli hört gäller alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör
honom eller henne. Barnets rätt att bli hörd kan utövas antingen direkt eller genom företrädare.
Artikel 12: Åsiktsfrihet och rätten att bli hörd
1. K
onventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda
egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet,
varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets
ålder och mognad.
2. F ör detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras,
antingen direkt eller genom företrädare eller lämpligt organ och på ett
sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler,
i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.
26
Rätten att höras finns uttryckt i 1 kap 11§ UtlL. Enligt paragrafen, som gäller generellt för alla
ärenden om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen och som berör ett barn, ska barnet höras
om det inte är olämpligt.
Själva bestämmelsen ger inte vägledning kring i vilka situationer det skulle kunna vara olämpligt att höra ett barn. Exempel som ligger nära till hands kan vara att ärendet rör ett litet barn
eller ett barn vars psykiska hälsa talar mot att det hörs.27 Migrationsverkets Handbok i migrationsärenden tar upp fler möjliga orsaker, som exempelvis situationer när barnet kan komma i
en lojalitetskonflikt eller om barnet tror att dess berättelse kan ha betydelse för en negativ
utgång. 28
I en allmän kommentar från 2009 tar Barnrättskommittén upp barnets rätt att bli hörd.29 Här
betonar kommittén att barnet inte bara har rätt att få ge sin åsikt utan att konventionsstaterna
också har en skyldighet att tillmäta denna åsikt betydelse. För att detta ska ske uppmanas
konventionsstaterna att ta fram lagstiftning som tvingar beslutsfattare i domstol och i administrativa förfaranden att förklara vilken hänsyn de tar till barnets åsikter och till konsekvenserna
för barnet.
Kommittén påpekar vidare att det är angeläget att barn får möjlighet att uttrycka sina åsikter
om alla aspekter av invandrings- och asylförfarandet och att barn måste ha möjlighet att
framföra anledningarna till sin asylansökan. För att kunna göra ett informerat val krävs att
den som är ansvarig för att höra barnet informerar barnet om vilka frågor som ska diskuteras,
vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för
följder. När det gäller just asylprocessen betonar kommittén att barnen måste få relevant
information på sitt eget språk om asylprocessen och sina rättigheter, inklusive familjespårning
där det är relevant och information om situationen i hemlandet, för att kunna avgöra vad
som är bäst för dem själva. Kommittén tar också upp att barn som upplevt väpnade konflikter kan behöva särskild hjälp för att kunna uttrycka sina behov.
Kommittén tar också upp några aspekter av hur miljön kring barnet ska vara utformad för
att underlätta för barnet att uttrycka sina åsikter. Miljön ska vara sådan att barnet känner sig
respekterat och tryggt. Förfarandet måste vara lämpligt för barn. Bland annat ska personal ha
lämplig utbildning och domstolar vara utformade på ett sätt som är anpassat för barn. Tillräckligt med tid och resurser ska avsättas för att säkerställa att barnet är tillräckligt förberett och
därmed kan bidra med sina åsikter. Hänsyn måste tas till att barn kan behöva olika grader av
stöd beroende på ålder och utveckling.
27
Principen om non-refoulement
I en vägledande kommentar från 2005 om behandlingen av ensamkommande barn och barn
som har skilts från sina föräldrar utanför ursprungslandet har Barnrättskommittén understrukit att barn inte kan sändas tillbaka till en situation där de riskerar att utsättas för skada
som inbegrips i artikel 6 (rätten till liv och utveckling) eller artikel 37 (förbudet mot tortyr).30
Enligt kommittén är det oväsentligt om kränkningarna härrör från icke-statliga aktörer eller
om kränkningar är en indirekt följd av statens agerande eller icke-agerande. Riskbedömningen
ska beakta kön och ålder och bör exempelvis ta hänsyn till de särskilt allvarliga konsekvenser
som otillräcklig tillgång till mat och hälsovård medför för barn.
Förbudet att direkt eller indirekt skicka personer till ett land där deras liv eller säkerhet är hotad,
det så kallade förbudet mot refoulement, är en grundläggande princip i 1951 års konvention om
flyktingars rättsliga ställning (hädanefter här kallad flyktingkonventionen) och återfinns också
i flera andra internationella instrument, bland annat FN:s konvention mot tortyr.31 I kommentaren
framhäver Barnrättskommittén att skyddet mot refoulement också gäller barn som riskerar att
dras in i väpnade konflikter.32 Barn som riskerar att direkt eller indirekt rekryteras och riskerar
att dras in i väpnade konflikter ska enligt kommittén ges flyktingstatus om det finns en koppling till en av de uppräknade grunderna för skydd i flyktingkonventionen.33
28
Perspektiv och analys
Barnperspektiv och barnrättsperspektiv
ATT HA ETT BARNPERSPEKTIV innebär att se på olika förhållanden ur barnets perspektiv.
För att kunna åstadkomma detta som vuxen krävs kunskaper om och från barn (barnkompetens).
Man kan också säga att barnperspektiv är något mer än barns perspektiv på olika fenomen.
Det kan handla om vilken plats barn ges i vårt samhälle eller inom en viss verksamhet. Har
man ett barnperspektiv innebär detta ofta att man på olika sätt sätter barnet i fokus och anpassar sin verksamhet efter barnets behov, tar hänsyn till barns villkor och verkar för barnets bästa.
Ett barnperspektiv innebär i denna tolkning både det individuella barnets perspektiv (barnet
som subjekt) och det perspektiv barn har som grupp (barn som objekt).
Barnperspektivet och barnets perspektiv är inte samma sak. Barnets perspektiv är barnets
egen berättelse och tolkning, medan barnperspektivet innebär en analys som görs av vuxna
av barnets perspektiv i förhållande till rådande villkor.
Som tidigare sagts och som tål att upprepas: om en åtgärd eller ett beslut bedöms få konsekvenser
för ett eller flera barn ska hänsyn tas till de mänskliga rättigheterna som barn har enligt Barnkonventionen. Att säkerhetsställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut innebär att ha ett
barnrättsperspektiv.
Enligt Migrationsverkets barnpolicy innebär barnrättsperspektiv i beslutfattande:
A
tt se olika beslutsalternativ ur barnets synvinkel.
A
tt uppmärksamma barnet som en individ som kan ha egna skäl för uppehållstillstånd.
A
tt analysera vilka följder ett beslut kan få för ett barn.
A
tt lyssna till barnet och respektera barnet som individ, och vara medveten om att i sista hand
är det den vuxne som utifrån ett vuxet barnrättsperspektiv och den vuxnes kunskaper och
erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för det beslutet.
• A
tt pröva barnets ärende utifrån en samlad bedömning där styrkan i de sammantagna skälen
kan vara något lägre för att uppehållstillstånd ska beviljas för barnet än för en vuxen. Det kan
dock inte bli ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn.
•
•
•
•
Den som utreder ett barns asylskäl behöver ha både barnkompetens och barnrättskompetens. Med
barnkompetens menas relevant kunskap om barn och ungas utveckling, levnadsvillkor och behov
men också kunskap om hur man bemöter och kommunicerar med barn. Barnrättskompetens är
kunskapen om barnets rättigheter och vad dessa rättigheter innebär i praktiken. Att ha barnrättskompetens är en grundförutsättning för att kunna leva upp till de åtaganden som finns enligt
Barnkonventionen.
30
Barnkonsekvensanalyser
För att vara säker på att barnets bästa kommer i främsta rummet och att alla rättigheterna i
Barnkonventionen respekteras, krävs att man gör kontinuerliga analyser av konsekvenserna
av beslut, så kallade barnkonsekvensanalyser. Detta gäller både för beslut och åtgärder som rör
det enskilda barnet och generella beslut och åtgärder som rör barn. I förordning 2007:996 med
instruktion för Migrationsverket framgår att barnkonsekvensanalyser ska göras när barn berörs
av myndighetens beslut. Detta gäller således både vid bedömning av skyddsskäl, vid prövning
av synnerligen ömmande skäl (numera särskilt ömmande skäl) och i andra frågor eller åtgärder
som rör barn.
I Migrationsverkets Handbok i migrationsärenden beskrivs barnkonsekvensanalys som en metod
för att systematiskt ta fram och beskriva relevanta fakta och analysera konsekvenserna för
barnet inför ett beslut. Förutom att garantera att barnets bästa har blivit beaktat tar handboken
även upp fördelen med att Migrationsverkets beslut blir lättare att förstå för barnet och dess
representant om barnkonsekvensanalyser genomförs på ett enhetligt och systematiskt sätt.
31
Migrationsverkets arbete
för barns rättigheter
SEDAN RÄDDA BARNENS förra rapport om barns egna asylskäl34 har Migrationsverket
tagit flera steg för att stärka barnets rättigheter i sitt arbete. Bland annat har verket infört
en tjänst för en särskild samordnare för barnfrågor, tagit fram en barnpolicy och en strategi
för policyns genomförande, infört krav på barnkonsekvensanalyser samt utökat sina utbildningsinsatser för anställda.
Barnpolicyn, som antogs 2011, syftar till att anlägga ett barnrättsperspektiv i alla delar av
verksamheten som rör barn. Barnpolicyn förklarar och konkretiserar viktiga begrepp som
barnets bästa i främsta rummet och förtydligar vad det innebär att ha ett barnrättsperspektiv i
beslutsfattandet. Vidare beskriver policyn vad som gäller på Migrationsverket:
• B
arnkonventionen sådan som den kommer till uttryck i lagar, praxis samt i verkets
riktlinjer utgör grunden för verkets arbete med barn.
• Verksamheten ska planeras så att hänsyn tas till barns rättigheter och behov.
• V
arje verksamhetsområde ska kartlägga och analysera vilka beslut som rör barn,
vad som redan görs, vad som saknas och hur man ska arbeta vidare.
• C
hefer på alla nivåer ska verka för att ett barnperspektiv anläggs i frågor som rör barn.
• B
arnkonsekvensanalyser ska göras inför beslut som rör barn.
• L
öpande uppföljningar ska göras av hur barnperspektiv och barnrättsperspektiv används.
Migrationsverket har även en strategi för policyns genomförande. Strategin ska följas upp årligen
i samband med verksamhetsplaneringen. I strategin står bland annat att alla anställda på Migrationsverket ska ha kunskap om Barnkonventionen och att handböcker och riktlinjer ska ge stöd
för hur barnpolicyn omsätts i det dagliga arbetet.
Migrationsverkets Handbok i migrationsärenden innehåller ett kapitel om barn i asylprocessen. 35
I kapitlet finns allmänna utgångspunkter och rutiner för prövningen av såväl barn i familj som
ensamkommande barn. Ett flertal hänvisningar till Barnkonventionen förekommer.
I handboken anges att Migrationsverket i varje ärende som rör barnfamiljer ska genomföra ett barnfokuserat föräldrasamtal. Under samtalet ska föräldrarna höras om barnet har individuella skäl för
att beviljas uppehållstillstånd. Migrationsverket ska även ställa frågor angående barnets fysiska och
psykiska hälsotillstånd. Föräldrarna får samtidigt möjlighet att uttrycka sin inställning till att barnet
hörs av Migrationsverket.
I handboken understryks att barnets möjlighet att höras är en rättighet, inte en skyldighet. Syftet
med att höra barn är att förtydliga just barnets situation och skäl för uppehållstillstånd. Det betonas
särskilt att syftet aldrig får vara att försöka få fram information som strider mot föräldrarnas
uppgifter. Handboken slår också fast att barnet ska höras så tidigt som möjligt i processen och att
32
frågeställningar om resväg, viseringar och liknande bör undvikas eftersom de inte är relevanta för
barnets egna skäl att beviljas uppehållstillstånd. Migrationsverket sätter inte upp någon åldersgräns
för när barn kan höras; en enskild bedömning ska göras i varje fall.
Inom ramen för den barnkonsekvensanalys som Migrationsverket genomför i varje ärende ska barnspecifik landinformation inhämtas och beaktas när sådan är tillgänglig. 36 Handboken betonar
dessutom vikten av att utredaren har kompetens och stor utredningserfarenhet och att utredaren
har genomgått Migrationsverkets utbildningar i barns utveckling och i att utreda barns skäl.
Migrationsverket erbjuder sina anställda utbildningen Barn i Migration som ett sätt att höja barnkompetensen bland handläggare, beslutsfattare, teamledare och experter inom samtliga verksamhetsområden. Under 2013 deltog 210 personer i utbildningen.37 Utbildningen är ännu inte
obligatorisk för alla de medarbetare som möter barn.
Under hösten 2013 implementerades en ny modell för barnkonsekvensanalys på Migrationsverkets
alla berörda enheter.38 Modellen inkluderar rutiner och stödmaterial och syftar till ett strukturerat
arbetssätt för barnkonsekvensanalyser av barnfamiljer. Modellen hade inte implementerats fullt ut
vid tidpunkten för Rädda Barnens kartläggning men arbetet med att utveckla modellen inleddes
redan 2012.
Under 2013 inledde Migrationsverket även en kvalitetsuppföljning genom projektet Den lärande
organisationen. Projektet bidrar med metodstöd och syftet med arbetet är att alla asylenheters
handläggning och beslut ska följas upp en gång per år och att styrkor och förbättringsområden
ska tas upp.
33
Asylprocessen
Skyddsgrunder
ENLIGT UTLÄNNINGSLAGEN kan uppehållstillstånd till en asylsökande person beviljas
av tre olika skäl: som flykting, alternativt skyddsbehövande eller som övrig skyddsbehövande.
Skyddsparagraferna är generella och gäller både vuxna och barn. Om en asylsökande på grund
av förföljelse eller andra skyddsgrundande skäl inte kan återvända till sitt hemland, eller det
land där han eller hon vistats, ska man beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Vid bedömningen
spelar det ingen roll om det är landets myndigheter som är ansvariga för förföljelsen eller om
myndigheterna inte antas kunna erbjuda trygghet från förföljelse eller liknande av enskilda.
Flyktingskap enligt utlänningslagen
Bestämmelsen i 4 kapitlet 1 § utlänningslagen definierar vem som ska ses som flykting. Utlänningslagens flyktingdefinition motsvarar i princip den definition som finns i FN:s flyktingkonvention.
Med flykting avses i denna lag en utlänning som
• befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han
eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet,
religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller
annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och
• inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.
Första stycket gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga
för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlänningen riskerar
att utsättas för förföljelse från enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt
skydd som inte är av tillfällig natur. Vid bedömningen av om skydd erbjuds beaktas
endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar
hela eller en betydande del av statens territorium.39
För att berättigas skydd som flykting gäller alltså att man vistas utanför hemlandet. 40 Internflyktingar räknas alltså inte som flyktingar i lagens mening.
Personen skall också hysa en välgrundad fruktan. Denna sägs vanligtvis innehålla både en subjektiv
del (känslan av fruktan) och en objektiv del (fruktan har fog för sig). Flyktingbestämmelsen är
inriktad på risken för framtida förföljelse, vilket förtydligades vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet.41 Bedömningen är alltså framåtsyftande och avser förhållandena vid ett
återvändande till hemlandet.42 Enligt Migrationsöverdomstolen kan tidigare förföljelse vara en
allvarlig indikation på att en fruktan för förföljelse är välgrundad, om det inte finns goda skäl
att anta att sådan förföljelse inte kommer att upprepas.43 Tidigare förföljelse innebär alltså inte
automatiskt att risk föreligger.
35
För det tredje ska individen riskera förföljelse. För att förföljelse ska anses föreligga måste det
man riskerar utsättas för vara av en viss intensitet. Hot mot liv och frihet är alltid förföljelse,
men andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan också utgöra förföljelse.
Kränkningar av ekonomiska och sociala rättigheter kan utgöra en form av förföljelse.
Grunden för förföljelse måste slutligen vara en eller flera av de i paragrafen uppräknade grunderna:
utlänningens ras, nationalitet, religiösa eller politiska uppfattning, kön, sexuella läggning eller
annan tillhörighet till viss samhällsgrupp.
Flyktinggrundande förföljelse kan härstamma såväl från stat som från icke-statliga aktörer.
Om staten stödjer de grupper som utövar förföljelse eller inte vill eller kan erbjuda förföljda
stöd kan flyktingskap uppstå.44
Även en person som har en välgrundad fruktan för förföljelse eller allvarliga övergrepp kan
få avslag på sin asylansökan om personen anses kunna söka skydd i ett annat område inom
landet än där de tidigare har bott, det så kallade internflyktsalternativet. Internflyktsalternativet
måste vara både möjligt, rimligt och relevant för att kunna användas.45 I bedömningen av
rimligheten i internflykt ska individens personliga förhållanden och möjligheten att bosätta
sig tillsammans med sin familj i det utpekade internflyktsområdet väga tungt. I bedömningen
ska även barnens individuella förhållanden vägas in.46 Ensamkommande barn, det vill säga
barn under 18 år som befinner sig utanför sitt hemland utan tillgång till föräldrar eller annan
vårdnadshavare, bör inte hänvisas till internflykt.47
Alternativt skyddsbehövande
Det finns ett stort antal människor på flykt vars förhållanden inte faller inom flyktingdefinitionen.
Det kan handla om personer som flyr naturkatastrofer och konflikter eller förföljs av andra
orsaker än vad som räknas upp i flyktingdefinitionen.
I samband med att skyddsgrundsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes grunden
alternativt skyddsbehövande. Grunden hämtar sitt namn och innehåll från direktivet och
finns i 4 kapitlet 2 § utlänningslagen.48
Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i
andra fall än som avses i 1 § [flyktingparagrafen] befinner sig utanför
det land som utlänningen är medborgare i, därför att
1. d
et finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till
hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund
av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och
2. u tlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna
sig av hemlandets skydd.49
36
Migrationsöverdomstolen har fastställt vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska
anses råda väpnad konflikt. Ett kriterium är att det våld som den aktuella konflikten för
med sig är så urskillningslöst och så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda
att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett
allvarligt och personligt hot mot liv och lem.50 Alternativt skyddsbehov har fått stor betydelse för asylsökande från länder där väpnad konflikt har ansetts råda, till exempel Somalia
och Syrien.51
I januari 2014 kom EU-domstolen med en dom där väpnad konflikt definierades.52 Migrationsverket har i ett rättsligt ställningstagande tolkat domen och konstaterat att definitionen av
väpnad konflikt avviker från den som Migrationsöverdomstolen gjort. 53 Migrationsverket
skriver att ”[e]ftersom EU-domstolen i Diakité-målet anger att även konflikter, som inte har
så hög intensitet och lång varaktighet ska falla in under artikel 15 c i Skyddsgrundsdirektivet
så utökas begreppet ”väpnad konflikt” till den betydelse begreppet har i vanligt språkbruk
[….] Genom EU-domstolens definition av begreppet väpnad konflikt sänks kraven på vilka
omständigheter som ska föreligga för att definitionen ska vara uppfylld. Detta innebär att fler
konflikter kan komma att bedömas som väpnade i utlänningslagens mening”.54
Som tidigare nämnts kan frågan uppkomma om asylsökande kan bege sig till en annan del av
hemlandet där skyddsbehov inte bedöms föreligga. För en vuxen asylsökande med barn ska
möjligheten att bosätta sig tillsammans med sin familj i det utpekade internflyktsområdet väga
tungt vid prövningen av om det kan anses rimligt med internflykt. Även om övriga familjemedlemmar befinner sig utanför Sverige ska familjens möjlighet att bosätta sig tillsammans
vägas in. Vilka som inryms i begreppet familjemedlem är i detta fall åtminstone den asylsökandes
partner och minderåriga barn.55
Skyddsbehövande i övrigt
Denna skyddsgrund fick en ny utformning i samband med genomförandet av skyddsgrundsdirektivet 2010. Delar av den tidigare bestämmelsen överfördes till grunden alternativt skyddsbehövande medan andra delar finns kvar. Genom denna bestämmelse har Sverige använt
möjligheten att ge ett förmånligare internationellt skydd än vad som anges i skyddsgrundsdirektivet.56 Det utökade skyddet gäller i huvudsak svåra motsättningar och miljökatastrofer.57
Med övrig skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall
än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför det land som utlänningen är
medborgare i, därför att han eller hon
1. b ehöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av
andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas
för allvarliga övergrepp, eller
2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.58
37
I avgörandet MIG 2007:9, som rörde situationen i Irak, fann Migrationsöverdomstolen
att det inte förelåg inre väpnad konflikt men väl svåra motsättningar. I förarbeten uttalas
att svåra motsättningar bland annat inrymmer politisk instabilitet där maktförhållandena
är sådana att rättssystemet inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga
rättigheter. Det kan röra sig om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en
befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller
en befolkningsgrupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan
nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Det ska finnas ett orsakssamband mellan
de övergrepp som den asylsökande riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som
finns i hemlandet.59
Synnerligen/särskilt ömmande skäl
Utöver skyddsgrunderna finns ytterligare en möjlighet att få uppehållstillstånd för den som
söker asyl. Det är fråga om en undantagsbestämmelse som kan tillämpas först om någon av
skyddsgrunderna inte är aktuell. Fram till den 1 juli 2014 gällde att både barn och vuxna
kunde beviljas uppehållstillstånd med hänvisning till att synnerligen ömmande omständigheter förelåg men att det för barn inte krävdes att omständigheterna hade samma allvar och
tyngd som när det gällde vuxna. När kartläggningen genomfördes var det alltså synnerligen
ömmande omständigheter som gällde.
Efter den 1 juli 2014 har undantagsbestämmelsen fått en ny lydelse och det anges att barn får
beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.60 För vuxna gäller även
fortsättningsvis att omständigheterna ska vara synnerligen ömmande. Syftet med ändringen var
att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och framhålla principen om barnets bästa och på
så sätt möjliggöra att fler barn omfattas av bestämmelsen och beviljas uppehållstillstånd.61
Synnerligen ömmande omständigheter
Den vid kartläggningen gällande lagtexten var:
m uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning
O
om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid
bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige
och situation i hemlandet.
arn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigB
heter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att
tillstånd ska beviljas vuxna personer.
38
Bestämmelsen återfinns i 5 kap 6 § UtlL och den ska användas restriktivt. En sammantagen
bedömning ska göras av individens situation vilket medför att flera omständigheter sammantaget kan ge uppehållstillstånd även om de var och en inte är tillräckliga. Omständigheterna
ifråga ska vara av personlig art och gälla situationen i Sverige i relation till sökandens situation
i hemlandet. Det som särskilt ska beaktas i den sammantagna bedömningen är sökandens
hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet.
Då barns omständigheter inte behöver vara av samma allvar och tyngd som vuxnas för att
uppehållstillstånd ska kunna beviljas, skiljer sig bedömningen av barns skäl från bedömningen
av vuxnas.
När det gäller anpassning till Sverige ska ett barns anpassning till svenska förhållanden i
högre grad vägas in i den samlade bedömningen. Barns anpassning till svenska förhållanden
kan dock inte ensamt ha en avgörande betydelse för om synnerligen ömmande omständigheter
ska anses föreligga. Regeringen utesluter inte att vistelsetiden för ett barn som gömts under
lång tid ska kunna vägas in. Det skiljer sig från bedömningen av vuxna för vilka endast så
kallade legal vistelsetid får räknas in. Vid ett flertal tillfällen har regeringen betonat att barns
anpassning till Sverige inte får bli en omständighet som utnyttjas.62
I fråga om hälsotillstånd anges i lagens förarbeten att för barn med funktionshinder ”bör det
likaså vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl Sverige som i hemlandet än vad man skulle göra för vuxna
personer”.63 Till skillnad från vuxna behöver sjukdomar inte vara livshotande för barn.64
När det gäller situationen i hemlandet sägs inget specifikt om barn, men generellt anges i
förarbetena att svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning kan utgöra grund
för uppehållstillstånd om dessa inte är av tillräcklig tyngd för att uppehållstillstånd på
grund av skyddsskäl ska beviljas.65
I förarbeten till 2005 års lag hänvisade regeringen till uttalanden vid införandet av portalparagrafen om barnets bästa och de gränsdragningsprinciper som slagits fast där. Dessa
inkluderar att barn inte regelmässigt ska anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell
och nationell bakgrund (ett avståndstagande från vad som kallas en etnocentrisk grundsyn)
och att ett barns psykosociala utveckling generellt inte kan sägas skadas om ett barn följer
med sina föräldrar till ett annat land, i synnerhet hemlandet.66
39
Särskilt ömmande omständigheter
Den nu gällande lydelsen i 5:6 UtlL är:
m uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning
O
om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen
ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige.Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet
särskilt beaktas.
F ör barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna
är särskilt ömmande.67
Det som har ändrats är att de omständigheter ett barn åberopar i stället för att vara synnerligen
ömmande ska vara särskilt ömmande för att ett uppehållstillstånd ska kunna få beviljas.
Rent juridiskt ställs det alltså något lägre krav på omständigheterna än tidigare. Men det ska
fortfarande vara fråga om personliga förhållanden och hälsotillstånd, anpassning till Sverige
och situationen i hemlandet ska fortfarande särskilt beaktas. Liksom tidigare är det en samlad
bedömning som ska göras.
I förarbetena tas vissa omständigheter upp som exempel på vad som kan komma att ingå i en
bedömning men det understryks att det just är fråga om exempel och inte en uttömmande
förteckning.68 Några av de omständigheter som nämns är att ett barn är omhändertaget av
sociala myndigheter men främst då anledningen till omhändertagandet, att ett barn är i behov
av avancerad vård och det är oklart om det finns tillgång till vård i hemlandet, ett barns vistelsetid
i Sverige och slutligen ett barns bristande möjligheter att påverka sin egen situation och vistelse
i Sverige.69
Ändringen från synnerligen ömmande till särskilt ömmande är fortfarande så nyligen införd
att det ännu inte går att säga om den åsyftade effekten – att fler barn ska kunna omfattas av
bestämmelsen – uppnåtts.
De olika instanserna
Den 31 mars 2006 trädde en ny utlänningslag i kraft och med den en ny instans- och processordning. Liksom tidigare är Migrationsverket den första instans som prövar en ansökan om
asyl. När den nya ordningen infördes betonade regeringen att tyngdpunkten i asylprocessen
ska ligga just i första instans och att beslutsunderlaget ska vara komplett när Migrationsverkets
asylprövning genomförs.70
I och med att den nya utlänningslagen togs i bruk ersattes Utlänningsnämnden, som tidigare
prövade Migrationsverkets beslut efter överklagande, av migrationsdomstolar dit Migrations-
40
verkets beslut numera överklagas. Migrationsdomstolarna är placerade vid förvaltningsrätterna
i Stockholm, Skåne, Göteborg och Luleå.71 Migrationsdomstolen i Luleå inrättades i oktober
2013 som svar på ett ökat antal migrationsärenden.72
I den nya instansordningen infördes en ny slut- och prejudikatinstans genom Migrationsöverdomstolen, dit migrationsdomstolarnas avgöranden kan överklagas. Migrationsöverdomstolen
är placerad vid Kammarrätten i Stockholm. Syftet med denna överdomstols avgöranden är
i första hand att vägleda Migrationsverket och migrationsdomstolarna i deras tillämpning av
utlänningslagstiftningen. En migrationsdomstols avgörande prövas endast om Migrationsöverdomstolen har meddelat prövningstillstånd. Om prövningstillstånd inte meddelas står
migrationsdomstolens avgörande fast.
Två typer av prövningstillstånd finns inom migrationsprocessen. Prejudikatdispens meddelas
när det finns behov av vägledande avgöranden, till exempel när en rättsregel ger utrymme
för flera tolkningsalternativ. Extraordinär dispens meddelas om det finns synnerliga skäl
för prövning. Inom denna kategori är handläggningsfel i underinstanserna vanligt förekommande, så som när en migrationsdomstol nekat en asylsökande muntlig förhandling trots att
det funnits behov av att höra personen.73
Till skillnad från majoriteten av måltyper i förvaltningsdomstolarna saknar utlänningsmål ändringsdispens.74 Att en migrationsdomstols bedömning kan ifrågasättas är alltså
inte tillräckligt för att Migrationsöverdomstolen ska meddela prövningstillstånd. Motiven
bakom denna ordning är främst att eftersträva kortare handläggningstider75 och inrikta
Migrationsöverdomstolens verksamhet på praxisbildning.76 Frånvaron av ändringsdispens
i Migrationsöverdomstolen har ifrågasatts men någon förändring har inte aviserats från
regeringens sida.77
Under 2013 inkom 9 193 migrationsmål till Migrationsöverdomstolen och i 82 av dem meddelades
prövningstillstånd.78 Ett avgörande från Migrationsöverdomstolen kan inte överklagas till
Högsta förvaltningsdomstolen som normalt är högsta instans i förvaltningsmål.
Tvåpartsprocess
En central förändring i den nya processordningen var övergången från enpartsprocess till
tvåpartsprocess. Tidigare saknade den asylsökande en motpart i asylprocessen eftersom
Migrationsverket och Utlänningsnämnden kombinerade rollerna som beslutsmyndighet och
företrädare för det allmännas intresse. Genom införandet av migrationsdomstolar skapades en
tvåpartsprocess där den asylsökande och Migrationsverket kan mötas som motparter i domstol.
När en ansökan behandlas av Migrationsverket ska den asylsökande få tillfälle att muntligen
berätta om sina asylskäl.79 Den asylsökande har ansvar för att lägga fram alla uppgifter som
är relevanta för bedömningen.80 Därmed har den asylsökande ett stort inflytande över hur långt
prövningen av skyddsbehovet utsträcks.81 Migrationsverket har å sin sida en utredningsskyldighet
41
som innebär att verket har det övergripande ansvaret för att den asylsökandes uppgifter blir
tillräckligt utredda.82 De uppgifter som behöver klarläggas ska noga utredas.83 Därefter prövas
om den asylsökande kan beviljas uppehållstillstånd.84
Om den asylsökande är missnöjd med Migrationsverkets bedömning och överklagar beslutet
ska Migrationsverket pröva om det finns anledning att ändra det överklagade beslutet, så kallade
omprövning. Om så inte är fallet överlämnas ärendet till en migrationsdomstol. I detta ögonblick
övergår Migrationsverket från att vara beslutsmyndighet till att bli den asylsökandes motpart.85
Vid migrationsdomstolarna förekommer ofta skriftväxling mellan parterna, vilken sköts av
domstolarna. Möjligheten till muntlig förhandling i utlänningsärenden är relativt stor. En
sådan ska hållas ”om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är
obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det”.86 Syftet med muntlig förhandling är att
komplettera det skriftliga materialet som finns i målet. Som regel bedöms muntlig förhandling
som obehövlig om den asylsökandes asylberättelse inte anses tillräcklig för att grunda ett behov
av skydd. Så är till exempel fallet när den behandling som den enskilde riskerar inte når upp till
en sådan nivå att uppehållstillstånd kan beviljas eller när myndigheterna i hemlandet bedöms
kunna ge skydd mot den hotbild som är aktuell.87 I många asylärenden förekommer stängda
dörrar vid den muntliga förhandlingen för att skydda den enskilde eller dennes anhöriga.88
Offentligt biträde
De flesta asylsökande har rätt till juridisk hjälp i sitt ärende, det vill säga att bli tilldelade ett
offentligt biträde som ska företräda den sökande i asylärendet. Det är Migrationsverket som
förordnar biträden men den asylsökande kan ange önskemål om att ett visst biträde ska bli
förordnat i ärendet.
Det kan vara en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan lämplig
person som förordnas till offentligt biträde. Det krävs inte att det offentliga biträdet har en
särskild barnkompetens. Om det bedöms att ärendet kan avgöras snabbt med positiv utgång
eller att skälen som åberopats är uppenbart ogrundade, det vill säga att de varken är skyddsskäl eller anses som synnerligen ömmande, förordnas inget offentligt biträde. Detta innebär
att dessa asylsökanden är utan offentligt biträde under asylprocessen. Den asylsökanden kan
under sådana omständigheter anlita eget ombud på egen bekostnad.
Det offentliga biträdets roll är att tillvarata den asylsökandens intressen. Detta innebär att
hjälpa till med att utreda och lägga fram skälen för uppehållstillstånd under processens gång.
Biträdets ansvar i utredning av barnfamiljer tas inte upp specifikt i propositionen till 2005 års
utlänningslag. I ett avsnitt som rör Migrationsverkets utredningsansvar nämns dock att, trots
att Migrationsverket har det övergripande ansvaret för att den sökandes skäl och grunder
har blivit tillräckligt utredda, ”ett stort ansvar läggs på den sökande eller hans eller hennes
biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning”.89
42
Redovisning av kartläggning
Ärendenas karaktär
KARTLÄGGNINGEN HAR HAFT tillgång till totalt 51 familjeärenden från Migrations-
verkets asylprövningsenheter i Stockholm (17 beslut), Göteborg (17 beslut) och Malmö (17 beslut).
Sammantaget har det inneburit en kartläggning av beslut som berört 112 enskilda barn. Därutöver har 29 domar från migrationsdomstolarna i Stockholm (10 domar), Göteborg (9 domar)
och Malmö (10 domar) varit föremål för kartläggningen. Domarna har berört 55 enskilda barn.
Tillsammans har alltså 167 barn berörts av beslut och domar.90 I kartläggningen görs skillnad
mellan familjeärenden, som avser ett beslut eller en dom som omfattar en hel familj, och
barnärenden, som avser varje enskilt barn i respektive beslut eller dom.
I kartläggningen har det varit relevant att titta på bifalls- och avslagsstatistik, åldersspridningen,
könsfördelningen samt nationalitet. Utan att gå närmare in på ärendedetaljer, redovisas resultaten
i separata avsnitt nedan.
Bifalls- och avslagsfrekvenser
Av familjerna i granskningen har nära nio av tio beviljats bifall av Migrationsverket.
Majoriteten av de familjer som beviljats bifall är från Syrien. 29 familjer har beviljats
tillfälliga uppehållstillstånd gällande i tre år 91 medan 14 beviljades uppehållstillstånd på
grund av flyktingstatus och fick permanenta uppehållstillstånd. I dessa ärenden har det
främst åberopats skyddsbehov på grund av politisk uppfattning och/eller delaktighet i
politiska aktiviteter.
Bifall och avslag Migrationsverket
Antal beslut
Permanent uppehållstillstånd
14 st
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
29 st
Synnerligen ömmande (permanent uppehållstillstånd)
2 st
Avslag
6 st
Totalt
51 st
Inget familjeärende beviljades uppehållstillstånd på grund av barnets åberopade skyddsskäl.
I två separata familjeärenden låg barnets åberopade synnerligen ömmande omständigheter
till grund för beviljat permanent uppehållstillstånd för hela familjen. I det ena ärendet ansågs
det vara humanitärt stötande att skicka tillbaka ett barn till Gaza och i det andra ärendet
tog Migrationsverket bland annat hänsyn till att barnen vistats i Sverige i sju år och därmed
knutit starkare band till Sverige än de hade till ursprungslandet.
44
I migrationsdomstolarna har utgången ändrats i 6 av de 29 domarna. Samtliga har då beviljats permanenta uppehållstillstånd. Inte i någon av dessa sex domar beviljades dock uppehållstillstånd på basis av barnets åberopade skyddsskäl. I en dom beviljades dock hela familjen
uppehållstillstånd med stöd av barnets åberopade synnerligen ömmande omständigheter. Ett
mönster som kan urskiljas bland avslagen är att sökandena tillhör etniska minoritetsgrupper
från många olika länder.
Bifall och avslag Migrationsdomstolarna
Antal domar
Permanent uppehållstillstånd
6 st
Avslag
22 st
Synnerligen ömmande (permanent uppehållstillstånd)
1 st
Totalt
29 st
Det ska också här påtalas att inget av de granskade ärendena hos migrationsdomstolarna
återförvisades till lägre instans för omprövning. Detta kan endast tolkas som att domstolarna
ansett att ärendet utretts med den beskaffenhet som krävts för att göra en erforderlig prövning.
Vi noterade också att inte heller de offentliga biträdena har yrkat på återförvisning. Det fanns
endast två undantag, men båda yrkandena om återförvisning avslogs.
Åldersgrupper och könsfördelning
Av de 167 barnärenden som har granskats i denna kartläggning är barnen under 5 år i nästan
hälften av fallen (77 barnärenden). Den låga åldern kan vara en anledning till att barnet inte
hörs av Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Det ska dock här understrykas att det inte
utesluter att barnet kan ha egna skäl för uppehållstillstånd.
En annan åldersgrupp som är av intresse för rapporten är barnen mellan 16-17 år. Dessa barn
uppnår snart vuxen ålder och i de granskade ärendena har många av dem anfört individuella
skäl som är att betrakta som skyddsgrundande. Att de är nästan vuxna gör det särskilt intressant
att titta närmare på hur deras skäl beaktas och bedöms och om de betraktas som egna individer
eller som del av familjen.
Könsfördelningen är relativt jämn; 87 pojkar och 80 flickor. Kön kan få betydelse eftersom barn,
liksom vuxna, kan vara utsatta för förföljelse på grund av sitt kön.
Nationalitet
I ärendena hos Migrationsverket kommer 70 av 112 barn eller 32 av 51 familjer från Syrien.
Många syrier flyr undan den konflikt som i skrivande stund råder i landet. Bland de statslösa
har majoriteten också varit hemmahörande i Syrien, vilket innebär att procentsatsen för ärenden som rör detta land faktiskt är högre än vad som angivits ovan. De andra barnen har
45
kommit från Afghanistan, Azerbajdzjan, El Salvador, Kirgizistan, Libanon, Moldavien,
Pakistan, Ryssland och Serbien. Det fanns även statslösa barn från Irak och Gaza.
Bland ärendena hos migrationsdomstolarna finns det inte någon tydlig nationsmajoritet.
I kartläggningen kunde det dock urskiljas att målen som rör Afghanistan, Albanien, Bosnien
och Hercegovina, Etiopien, Kosovo, Makedonien, Serbien och Ukraina har berört individer
tillhörande etniska minoritetsgrupper. Andra aktuella länder har varit Azerbajdzjan, Irak, Iran,
Jordanien, Kirgizistan, Nigeria och Ryssland. Även i denna instans har det funnits barn som
är statslösa palestinier92 samt barn vars nationalitetstillhörighet inte kunnat fastställas med
säkerhet. De sistnämnda har av instanserna registrerats som hemmahörande i ett okänt land.
Hur har barnet hörts?
I varje enskilt barnärende ska det göras en bedömning om det är lämpligt att höra barnet självt.
Hänsyn tas då till ålder och mognad. Att få höras ger barn utrymmet att berätta om sina egna
skäl för uppehållstillstånd och ger dem rätten att komma till tals i sina egna ärenden. Detta är
förenligt med artikel 12 i Barnkonventionen om åsiktsfrihet och rätten att bli hörd. Barnet ska
kunna ha en uppfattning om, och kunna relatera till, sin situation för att därefter komma till
tals antingen genom att själv framföra sina åsikter eller om barnet så väljer, få dem framförda
av ett ombud eller en företrädare.
Att barn kommer till tals ska inte sammanblandas med att barns skyddsskäl överhuvudtaget tas
upp i asylprocessen. Att till exempel ett spädbarns skyddsskäl tas upp av föräldrarna betyder
inte att barnet har kommit till tals. I detta avsnitt tittar vi enbart på hur och i vilken omfattning
barn har kommit till tals.
Om man ser till den formella strukturen visar kartläggningen att barn har kommit till tals,
men när man tittar närmare på hur barn har kommit till tals uppstår andra frågor som rör
innehållets kvalitet och substans.
Migrationsverket
Kartläggningen visar att 50 av 112 barn hörts direkt av Migrationsverket och fått möjligheten
att föra sin egen talan antingen i en egen separat utredning eller en utredning där en förälder
varit närvarande. Fördelningen bland de 50 barn som hörts direkt är att 19 av dem hördes själva
utan förälder i rummet (offentligt biträde har suttit med om det funnits ett sådant). 30 barn
hördes med familjemedlemmar i rummet. I ett ärende är det oklart under vilka former barnet
hörts. Den utredningen rörde en nioårig flicka från Libanon och hennes erfarenheter var
sammanfattade i två meningar i ett rubriklöst dokument.
Åldersspannet bland dem som hörts själva i separata utredningar har varit 7-17 år. Totalt har
47 av de 61 barn i detta åldersspann kommit till tals.93 Detta åldersspann har dock inte
utgjort någon särskild måttstock. Det har nämligen funnits barn över sju år som inte har hörts.
46
Samtliga barns röst
Antal barn
Har hörts
50 st
Har inte hörts
62 st
Totalt
112 st
Resterande 62 av 112 barn har inte hörts av Migrationsverket direkt i särskild utredning.
I en klar majoritet av dessa ärenden har det funnits en tjänsteanteckning om varför barnet
inte hörts och korta meningar om hur intrycket av barnet har varit i föräldrarnas sällskap. I
många av motiveringarna har det skrivits ut att barnet varit för ungt för att höras. Utredaren
har då istället haft barnfokuserade föräldrasamtal i samband med föräldrarnas asylutredningar. Information som rör barnet specifikt har förts in i föräldrarnas asylprotokoll.
I sju av ovanstående 62 barnärenden har det helt saknats tjänsteanteckning om varför barnet
inte självt har hörts. I föräldrarnas asylprotokoll framgår det dock att de tillfrågats om barnen
har egna skäl för uppehållstillstånd. Nämnvärt är att sex av barnen var 0-1 år gamla och uppgavs ha samma asylskäl som föräldrarna. I ett ärende var barnet tolv år och föräldrarna hade
bland annat åberopat barnets epilepsi som skäl för uppehållstillstånd.
Det kan nämnas att frågan om hur barn kommer till tals hänger ihop med frågan om föräldrarna har gett sitt samtycke till att barnet hörs. Kartläggningen visar att det i 17 av totalt
51 familjeärenden har dokumenterats att föräldrarna tillfrågats om deras barn får höras.
I samtliga fall utom ett har det medgivits samtycke.94 I resterande ärenden har antingen
frågan om samtycke inte tagits upp alls, eller inte dokumenterats.
Röster från barn 7-17 år
Antal barn
Har hörts
47 st
Har inte hörts
14 st
Totalt
61 st
Om vi återvänder till de ärenden där barn har hörts direkt så har de frågor som ställts till
barn varierat men till stor del har de berört barnets hälsa, hur barnen upplever levnadssituationen i hemlandet och i Sverige, skolgången och om de har fått nya kompisar i Sverige. Det
har även i många utredningar ställts frågor om barnet har varit med om något i hemlandet
(det vill säga bakåtsyftande frågor) och i ett fåtal ärenden har det frågats om vad barnet riskerar
vid ett eventuellt återvändande. Detta är anmärkningsvärt eftersom frågan om rädsla eller
fruktan vid ett återvändande är viktig eftersom den utgör en central del i bedömningen om flyktinggrundande- eller skyddsbehov finns. Detsamma gäller frågorna som ställts till föräldrar och
vårdnadshavare under de barnfokuserade föräldrasamtalen i de ärenden där barnen inte hörts.
48
I de ärenden där barn uttryckt något som hade kunnat vara föremål för närmare utredning,
är det generella intrycket att utredarna varit försiktiga i sin utredningsmetodik. Intrycket är
baserat på att utredaren inte har ställt följdfrågor eller återkommit till ämnet under utredningen. En flicka på nio år tillfrågades exempelvis om hon hade varit med om något i hemlandet.
Hennes svar var: ”Jag vill inte berätta”. Utredaren avbröt då utredningen som hade pågått i
tio minuter trots att det kanske fanns något som barnet hade varit med om. Hon fick inte
heller någon framåtsyftande fråga om hon var rädd för något vid ett återvändande.
Det har inte skrivits ut hur lång utredningen var i alla protokoll, men där så skett har de varat
i högst 20 minuter. Det fanns två undantag då två 17-åriga barn i separata ärenden utreddes i
40 minuter. Det ska framhållas att det inte ställdes några frågor utöver ”de vanliga” i jämförelse
med andra barns utredningar. Tidslängden tycktes snarare bero på att barnen på ett välartikulerat
sätt kunde sätta ord på sina rädslor och skäl för uppehållstillstånd.
I nästan alla ärenden har barn blivit utredda av samma utredare som föräldrarna.
Vi kunde också notera att det överlag inte framgått om utredarna hade särskild barnkompetens.
Det fanns endast ett undantag. I ett familjeärende fanns Migrationsverkets checklista för barnkonsekvensanalys i dossiern, där det framgick att utredaren inte hade särskild barnkompetens.
Migrationsdomstolarna
Det normala sättet för migrationsdomstolarna att avgöra mål är på handlingarna, det vill säga
att någon muntlig förhandling inte hålls. Av den anledningen var det relevant att titta på det
offentliga biträdets roll i att höra barn eftersom det främst är biträdets roll att föra barnets
talan i denna instans. Dessvärre har det i de inskickade inlagorna varit svårt att bedöma om
uppgifterna som åberopats har lämnats av barnet självt eller om det har framförts av föräldrarna. Ordalydelsen i inlagorna har oftast varit i tredje person och med hänvisning till barnet
som en del av den kollektiva benämningen ”familjen”. Antingen innebär det att barnet inte
hörts enskilt av det offentliga biträdet, eller att det har gjorts ett medvetet val att inkludera
barnet i det kollektiva begreppet familjen.
Muntlig förhandling i migrationsdomstolen ska beviljas när en viss fråga behöver utredas,
när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.
Framför allt ger det möjlighet för den asylsökande att höras direkt av migrationsdomstolen. I
10 av 29 granskade domar beviljades muntlig förhandling, men inte i någon av dessa förhandlingar hördes barn.
En förklaring kan vara att många av barnen hade låg ålder eller att något yrkande om att höra
barn inte har framställts. Vid de muntliga förhandlingarna har man inte heller hört någon
barnexpert eller annan utomstående person som tillfört information utifrån ett barnperspektiv.
Att inga barn hördes återspeglar inte att det saknats behov av att höra barn. Tvärtom kan
det i vissa ärenden ifrågasättas varför barn eller en utomstående expert inte har hörts. I ett
ärende åberopades det exempelvis att en 13-årig irakisk pojke riskerar att dödas på grund av
49
blodshämnd. Muntlig förhandling beviljades och protokollet visar att beslut om lyckta dörrar
togs. Trots att riskerna knutna till barnet var bland skälen till överklagan, var det i protokollet
noterat att barnet inte var närvarande under förhandlingen. Det framgick inte i handlingarna
varför barnet inte hördes. I domen kunde det utläsas att skyddsbehovet bedömdes utifrån ett
familjeperspektiv och barnet omnämndes inte som egen individ. Familjen fick avslag på sina
asylansökningar med hänvisning till att riskerna relaterade till blodshämnden var en fråga för
rättsvårdande myndigheter i hemlandet.
Beaktande och bedömning av skälen
Asylprövningen bygger på att individuella bedömningar görs i varje ärende. Barn är egna
individer och därmed har de samma rätt till en individuell asylprövning som vuxna.
Enligt förordning (2007:996) ska Migrationsverket inför beslut eller andra åtgärder som rör
barn analysera konsekvenserna för barn. Detta innebär att relevanta fakta ska tas fram på ett
systematiskt sätt och att konsekvenserna av ett beslut som rör barn ska kartläggas, beskrivas
och analyseras. Därtill ska asylprövningen genomsyras av ett tydligt barnrättsperspektiv.
I besluten och domarna ska det sedan tydligt framgå att man tagit ställning till de åberopade
skälen för uppehållstillstånd. Att skälen har beaktats redovisas genom att samtliga omnämns i
redogörelsen av åberopade skäl. Att de bedömts på individuell basis ska framgå genom att de
behandlas i beslutsmotivering och domskäl. När detta har gjorts kan det anses att en erforderlig
och individuell asylprövning har gjorts. Innevarande kartläggning har därför granskat hur de
olika instanserna har beaktat och bedömt barnens skyddsskäl.
Migrationsverket
Av de 112 barn som berörs i de ärenden som vi har granskat hos Migrationsverket har det
åberopats skäl för uppehållstillstånd för 110 barn, antingen av barnet självt eller av föräldrarna. Åberopade skäl berör både skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter
och det har framkommit under asylutredningarna. Av dessa 110 barn har sedan 63 av dem
fått sina skäl omnämnda i redogörelsen av åberopade skäl och därmed fått sina skäl beaktade. Däremot är det bara 27 av de 110 barnen som har fått sina skäl individuellt bedömda
i beslutsmotiveringen.
Beaktade och bedömda av Migrationsverket
Antal barn
Varken beaktade eller bedömda
47 st
Beaktade
(både beaktade och individuellt bedömda)
63 st
(27 st)
Totalt
110 st
51
Kartläggningen visar att det varken är en självklarhet att barns skäl finns med i Migrationsverkets beslut eller, om de finns med, att de har blivit noggrant bedömda. I många ärenden
har barnens asylskäl tagits upp under omständigheterna, men sedan inte bedömts när ärendet
avgjorts, i vart fall inte individuellt, och därmed inte haft någon inverkan på utgången.
Migrationsdomstolarna
Det normala förfarandet på migrationsdomstolarna är som sagt skriftlig handläggning. Detta
innebär att Migrationsverkets dossier (innehållande samtliga handlingar) tillsammans med det
offentliga biträdets inlagor utgör huvudunderlaget som migrationsdomstolen har att ta ställning
till vid prövningen av ett ärende. Migrationsdomstolen kan även på egen hand tillföra material
som till exempel landinformation för att kunna bedöma åberopade skäl.
I granskningen av inlagorna från de offentliga biträdena och av domarna framgår det att
det för barn har åberopats både skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter. Det
har dock varit svårt att veta för vem och av vem skälen har åberopats eftersom ordalydelsen
i handlingarna rörande barnet oftast har varit i tredje person och/eller barnet hänförts till
del av det kollektiva begreppet ”familjen”. Där det har kunnat utläsas har skälen antingen
direkt rört barnet eller framgått att barnet har samma skäl som föräldrarna.
I 15 av 29 domar har barnets skäl beaktats och alltså tagits med i redogörelsen av åberopade skäl. Kartläggningen kunde konstatera att barnets skäl i samtliga dessa domar även har
bedömts, det vill säga tagits upp i själva motiveringen till domen. Det generella intrycket
är ändå att skälen inte nödvändigtvis blivit föremål för en heltäckande bedömning. Många
av domarna har endast innehållit en referens till portalbestämmelsen95 och uttalat att man
beaktat åberopade skäl rörande barnet med hänsyn till principen om barnets bästa. Detta
har speciellt förekommit i bedömningen av bestämmelsen om synnerligen ömmande
omständigheter.
I 14 av domarna har skälen varken beaktats eller bedömts. Med detta menas att barnet inte
är omnämnt eller adresserat på något sätt i domarna, att portalbestämmelsen som tillämplig
bestämmelse har lyst med sin frånvaro samt att ett barnperspektiv saknats.
Beaktade och bedömda av migrationsdomstolarna
Antal domar
Varken beaktade eller bedömda
14 st
Beaktade och bedömda
15 st
Totalt
29 st
52
Olika skyddsskäl
Migrationsverket
Som skäl för uppehållstillstånd har i de ärenden som granskats i kartläggningen åberopats;
rädsla för att barnet kidnappas eller utsätts för hot och våld och utnyttjas som påtryckningsmedel för att komma åt föräldrarna eller annan vuxen; att barnet skadas eller dödas på grund
av konflikt; risk för att barnet kallas in till värnplikt och militärtjänst; att barnet utsätts för
trakasserier och hot på grund av etnisk tillhörighet; samt religiös tillhörighet och tillskriven
religiös uppfattning. Att vara tillskriven en uppfattning innebär att barnet på ett eller annat
sätt drabbas på grund av en vuxens skyddsskäl. Barnet kan i sådana situationer på ett självständigt sätt påverkas och få egna asylskäl.
Inte i något ärende har barnets skyddsskäl legat till grund för uppehållstillstånd.
Migrationsdomstolarna
Skyddsskäl som åberopats för barn är risk för att dödas på grund av blodshämnd, att användas
som påtryckningsmedel för att komma åt föräldrarna eller annan vuxen, etnisk tillhörighet,
rädsla för kidnappning, könsstympning och omskärelse, religiös tillhörighet, tillskriven politisk
uppfattning, att drabbas på grund av motstånd mot föräldrars äktenskap, att skadas av en
psykiskt sjuk mamma och diskriminering och hot på grund av annan nationalitet.
Inte något av barnens åberopade skyddsskäl låg till grund för ett ändrat beslut.
Bedömning av skyddsskälen
Migrationsverket
Kartläggningen visar att de av barnen åberopade skälen inte blir föremål för en individuell
bedömning i samtliga steg i Migrationsverkets prövning av om uppehållstillstånd kan beviljas.
I de fall skälen blir individuellt bedömda är det ofta vid prövningen av om skälen är så starka att
de utgör grund för flyktingskap. När skälen sedan inte anses nå upp till detta övergår Migrationsverket till att bedöma om uppehållstillstånd som skyddsbehövande kan beviljas men då
görs ingen individuell bedömning av skälen utan barnet faller då in under den kollektiva
enheten ”familjen”.
Vidare visar kartläggningen att det sällan finns ett barnperspektiv i ärendena utan det är
vuxenperspektivet som dominerar.
Slutligen har vi sett ett mönster att ärenden som är kopplade till rättsliga ställningstaganden har
en tendens att bli standardiserade och att beslutsmotiveringarna blir i det närmaste identiska.
Sådana beslutsmotiveringar väcker frågan i vilken utsträckning en individuell prövning skett.
Rättsliga ställningstaganden är riktlinjer för hur Migrationsverkets prövning av en viss typ av
ärenden kan göras, men riktlinjerna är inte bindande. Sedan kartläggningen gjordes har ett
nytt rättsligt ställningstagande rörande Syrien kommit där situationen i landet har bedömts
på nytt.96 Asylsökande därifrån beviljas numera permanenta uppehållstillstånd med stöd av
dessa riktlinjer.
53
Vid tidpunken för kartläggningens genomförande gällde ett annat rättsligt ställningstagande,
RCI 14/2012 av den 15 juni 2012.97 Med stöd av det har majoriteten av de syriska sökandena
beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd bland annat med hänvisning till att kriterierna för
alternativt skyddsbehövande torde vara uppfyllda, men att den just då rådande exceptionellt
allvarliga situationen inte ansågs vara beständig.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd har utgjort majoriteten trots att det i samma rättsliga
ställningstagande finns ett tydligt barnperspektiv som säger att man ”bör [..] utifrån barnets
individuella förutsättningar överväga om istället permanent uppehållstillstånd bör komma i
fråga”. I ställningstagandet vill man betona när barn är berörda, att huvudregeln är permanent
uppehållstillstånd.
Många av barnen har åberopat egna skyddsskäl men inte i något av dessa syriska ärenden har
barnets skäl bedömts som skyddsgrundande nog för att bevilja hela familjen uppehållstillstånd.
De åberopade skälen har istället beaktats i relation till det större sammanhanget, vilket är att
det råder osäkerhet i landet för tillfället.
I det granskade underlaget finns det några ärenden som visar hur det rättsliga ställningstagandet påverkat bedömningen av ärenden som rör Syrien. I ett ärende berättade en flicka att hon
utsatts för kidnappning. Hennes berättelse bedömdes som hennes egna individuella asylskäl
i prövningen av om hon kunde få flyktingstatus. Migrationsverket bedömde dock att kidnappningen inte är att betrakta som en individuell framåtsyftande risk för barnet. Istället bedömdes
det vara ett resultat av det urskillningslösa våldet och att det är en ”vanligt förekommande
strategi” i Syrien just nu. I den följande prövningen av skyddsbehovet som alternativt skyddsbehövande föll flickan in under den kollektiva enheten ”familjen” och bedömningen fokuserade
då på det allmänna säkerhetsläget i hemlandet. Med stöd av det rättsliga ställningstagandet
beviljades familjen tillfälligt uppehållstillstånd.
Beträffande framåtsyftande bedömningar är det väsentligt att nämna ärendena som rör äldre
pojkar från Syrien. Bland de granskade besluten har tre pojkar själva åberopat risken för att
bli inkallade till värnplikt och militärtjänstgöring. Alla tre har på ett välartikulerat sätt satt
ord på sina skyddsskäl. I en av utredningarna ställdes även framåtsyftande frågor om risken
för döds- eller kroppsstraff och tortyr, varpå pojken svarade att sådana risker finns vid ett
återvändande. Trots att de alla berättade att de inte vill göra värnplikt eller militärtjänst därför
att det innebär att döda andra eller att själv bli dödad, menar Migrationsverket att inkallelse till
värnplikt och militärtjänst inte innebär ett individuellt skyddsbehov. Noteras bör att tillgänglig och specifik landinformation rörande förhållanden under militärtjänstgöring inte ingått i
beslutsunderlaget, till skillnad från ärenden gällande vuxna män (se vidare det resonemang
som förts ovan i slutsatserna).
Den individuella prövningen av pojkarnas skäl gjordes även här i bedömningen av flyktinggrunderna. När det sedan bedömts att skyddsbehovet inte varit flyktinggrundande, har pojkens
skäl i stället ingått i den kollektiva bedömningen av familjen och säkerhetssituationen i
54
hemlandet har prövats under bestämmelsen om alternativt skyddsbehövande. Familjerna
som kollektiv enhet har sedan beviljats tillfälliga uppehållstillstånd med stöd av ovanstående
rättsliga ställningstagande.
Dessa tre barn har i varje fall fått sina skäl beaktade och bedömda i viss mån i beslutet, men
det måste nämnas att deras medsökande syskon har hamnat i skymundan. Syskonen har i dessa
ärenden varken beaktats eller bedömts som individer i besluten.
I besluten som rör andra nationaliteter är det inte lika standardiserade styckeshänvisningar till
särskilt dokument, men man kan även här se vissa mönster. Även om nationaliteterna har varit
spridda har det, som tidigare angivits, varit en stor grupp av sökanden som tillhör etniska minoritetsgrupper, framför allt från forna Jugoslavien och dess närliggande länder. Uteslutande har
de åberopat trakasserier, diskriminering och hot på grund av att de tillhör en etnisk minoritetsgrupp. Majoriteten av barnen i dessa ärenden har varit i skolålder och det har särskilt uppgetts
att barnen lider i skolmiljön och utanför hemmet då föräldrar inte är närvarande. Barnen har
fått utstå skällsord från andra, blivit trakasserade och hotade i dessa miljöer och några har även
utsatts för fysiskt våld. För att rädda barnet från fortsatta trakasserier och hot har föräldrarna
inte sett någon annan utväg än att fly.
Migrationsverket har hörsammat de anförda omständigheterna och beaktat de åberopade asylskälen som berör barnen, men har sedan inte bedömt barnen som individer eller i egenskap av
att vara barn i prövningen av skyddsskälen i besluten. Argumenten har istället varit att etniska
minoriteter inte är särskilt utsatta i dessa länder och att det finns fungerande rättsvårdande
myndigheter som står till deras förfogande trots etnisk minoritetstillhörighet. Familjerna anses
inte ha uttömt alla möjligheter för skydd i hemlandet och avslag har därmed meddelats i
dessa ärenden.
Vad som gör dessa ärenden värda att lyfta fram är att det i de flesta av ärendena framkommit
att barnet lider mer eller är mer utsatt än föräldrarna. Detta till trots har det saknats ett barnrättsperspektiv som genomsyrar hela asylprövningen. Istället har barnet inkluderats i bedömningen av familjens åberopade skyddsskäl som dominerats av ett vuxenperspektiv.
Ytterligare ett ärende får exemplifiera att en individuell bedömning av barns asylskäl inte
alltid sker och att vuxenperspektivet får företräde framför barnperspektivet. Ärendet rör
tillskriven uppfattning. Att tillskrivas en uppfattning innebär att de man flytt ifrån anser att
man har en viss egenskap (ras, nationalitet etcetera) eller uppfattning (religiös eller politisk)
oavsett hur det verkligen förhåller sig. Många gånger tillskrivs barn samma egenskaper och
uppfattningar som föräldrarna och blir förföljda för det.
Så var fallet i det aktuella familjeärendet med barn i åldrarna 4, 7, 14 och 16 år. Genom
det offentliga biträdet har denna familj åberopat att de riskerar förföljelse på grund av att
pappan i familjen är eftersökt av myndigheterna. Han är anklagad för att ha hjälpt rebeller.
Det offentliga biträdet har anfört att barnen löper risk för förföljelse på grund av tillskriven
politisk uppfattning. I egna separata utredningar hos Migrationsverket med det offentliga
56
biträdet i rummet har de två äldsta barnen också uppgett att de utsatts för pistolhot flertalet
gånger i samband med att pappan eftersökts i hemmet. Mamman berättade att hon och de två
äldsta barnen blivit kidnappade och att barnen blev vittnen till grov misshandel av mamman
och en annan okänd man. Mamman hade slagits så hårt att hon svimmat. Barnen trodde att
hon hade dött och att de själva stod på tur.
Vad som särskiljer detta ärende från de övriga är omständigheten att pappan först hade anlänt
till Sverige utan familjen och åberopat samma asylskäl. Hans ansökan avslogs och i andra instans
återförvisades ärendet till Migrationsverket för att övriga familjemedlemmar anlänt till Sverige. I
andra vändan beviljades familjen permanent uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande.
Med anledning av det ändrade beslutet skulle det kunna antas att barnen och mammans
åberopade skyddsbehov påverkade bedömningen, men om man ser till beslutsmotiveringarna
tycks de inte ha haft någon avgörande betydelse alls. Det är snarare så att pappans politiska
uppfattning är skälet till familjens beviljade uppehållstillstånd. Trots det offentliga biträdets
tydliga argumentation rörande barnen och den utsatthet som barnen själva berättat om,
genomsyras alltså beslutet inte av något barnperspektiv överhuvudtaget. I beslutet saknas
referens till tillämpbara lagrum och de äldsta barnens berättelser tas inte ens upp i bedömningen
av skyddsbehov.
Migrationsdomstolarna
Det har tidigare nämnts att inga barn hördes i denna instans trots att muntlig förhandling hållits
i tio av målen. Detta har inte berott på att det saknats åberopande av individuella skyddsskäl för
barn att bedöma utifrån ett barnrättsperspektiv. Kartläggningen kunde fastställa att hot, trakasserier och förföljelse på grund av etnisk tillhörighet utgjorde majoriteten av typen av åberopat
skyddsskäl. I vissa ärenden var till och med barnets erfarenheter främsta anledningen till flykt.
Intrycket är dessvärre att de av barnen åberopade skyddsskälen inte fått genomslag i domarna
och inte heller prövats individuellt.
Överlag är intrycket att migrationsdomstolarna oftast har gjort samma bedömning som
Migrationsverket och motiveringarna i stort sett därför blivit desamma för avslag i ärenden
som avhandlar frågan om skyddsbehov på grund av etnisk tillhörighet. Argumenten har i
generella drag varit att skyddsbehoven ansetts vara otillräckliga. Sökandena måste ha uttömt
möjligheterna för skydd i hemlandet först eftersom det inte kan antas att myndigheterna är
ovilliga eller oförmögna att ge dem det skydd som behövs.
I ett av ärendena berättas det till exempel att en flicka blivit trakasserad och hotad på sin
skolgård. Folk omkring kom till hennes undsättning när män drog i hennes kläder i hennes
försök att springa ifrån dem. Trots att detta var den utlösande faktorn för flykten, adresserades
inte detta som individuellt skyddsbehov för barnet utan hon föll under benämningen ”familjen”
och den kollektiva bedömningen av att tillhöra en etnisk minoritetsgrupp. Familjen meddelades
avslag i sin överklagan med hänvisning till att hoten på grund av etnisk tillhörighet var en
fråga för rättsvårdande myndigheter i hemlandet.
57
Frånvaron av individuell prövning är även slående i barnärenden som rör blandäktenskap,
illegitima förhållanden och risken för hedersrelaterat våld. Onekligen är det så att ett barn
ofrivilligt försätts i en omöjlig situation när föräldrar ingår en relation som inte är accepterad
av den övriga familjen. I ärendena har det uppgetts att barnet riskerar att dödas, bli fråntaget
eller mista sina föräldrar och att det är främsta anledning till asylansökan. Riskerna innebär
att barnet har egna skyddsbehov. Bedömningarna har tagit hänsyn till om hoten varit sannolika och trovärdiga utifrån föräldrarnas perspektiv. Inte i något av ärendena har resonemang
förts om hur hoten påverkar barnet utifrån en konsekvensanalys av skyddsbehovet med ett
barnrättsperspektiv.
I ett av ärendena har migrationsdomstolen nämnt barnet i domen. I detta mål hade domstolen
referat till landinformation som medgav hur strikta äktenskapstraditioner kan vara för den
enskilda minoritetsgruppen. I bedömningen stod det kort sammanfattat i en mening att
barnet är son till en mor som i strid mot familjens vilja valt en otillåten tillvaro och att han
sålunda kan påverkas vid ett återvändande. Domen gick inte närmare in på hur pojken kunde
påverkas utan familjen beviljades permanent uppehållstillstånd med flyktingstatus på grund
av hoten riktade mot familjen som enhet och framför allt föräldrarnas åberopade skyddsbehov.
Ett par ärenden rörde risken för kvinnlig könsstympning respektive omskärelse och där stod
barnen i fokus. Det ena ärendet berörde en fyraårig flicka där mamman anförde risk för att
barnet skulle könsstympas då pappans släkt ville det. Migrationsdomstolen ansåg inte risken
för könsstympning som sannolik eftersom pappan godtagit mammans beslut om att inte
könsstympa flickan. Med stöd av landinformation som tidigare hade tillförts av Migrationsverket argumenterade domstolen att föräldrarnas åsikt vägde tyngre än släktens. Till saken
hörde att den använda landinformationen tog upp situationen för majoritetsgruppen i landet.
Familjen tillhör en minoritet som är traditionsenliga och situationen var inte jämförbar, men
detta vann inte gehör hos domstolen. Överklagan avslogs.
Det andra ärendet rörde en ettårig pojke. Mamman hade i hans ställe åberopat risk för omskärelse.
Det hade uttryckts hot om att han måste dödas om han inte omskars för att han då är oren och
innebär otur. Migrationsdomstolen ansåg inte att omskärelse var ett sannolikt framtida scenario. Domstolen fann heller inte att det var styrkt att några konkreta hot uttalats och avslog
därmed överklagan.
Bedömningen i dessa två ärenden har gällt sannolikheten i risken för könsstympning respektive omskärelse men inte i något av dessa två ärenden framgår det att en konsekvensanalys
av skyddsbehovet och/eller synnerligen ömmande omständigheter gjorts eller att omständigheterna bedömts utifrån ett barnrättsperspektiv. Detta intryck är baserat på frånvaron av
bedömning av hur könsstympning respektive omskärelse skulle kunna påverka barnen likväl
som hur de skulle påverkas om de inte utsattes för könsstympning/omskärelse utifrån ett
skyddsbehov och hur det skulle påverka deras utveckling och hälsa i övrigt.
58
Synnerligen ömmande omständigheter
Utöver att åberopa skyddsskäl kan en asylsökande åberopa personliga förhållanden som är
direkt knutna till bland annat hälsa, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet. En
sammantagen bedömning av sådana synnerligen ömmande omständigheter kan leda till ett
beviljat uppehållstillstånd och är en undantagsregel. Efter kartläggningens genomförande
har lagstiftningen ändrats från synnerligen ömmande till särskilt ömmande omständigheter
Avsikten är att det ska bli något mindre svårt för ett barn att få uppehållstillstånd på den här
grunden. Hänvisningen till hälsa, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet står
kvar. Kartläggningen är fortsatt relevant då den fokuserar mer på om, och i vilken omfattning, barns skäl har beaktats och bedömts än att granska vilka skäl som lett till uppehållstillstånd eller inte.
Migrationsverket
I de ärenden som vi har granskat har det som synnerligen ömmande omständigheter åberopats
psykisk och fysisk ohälsa, att barnet inte vågat gå till skolan, inte vågat gå ut utanför hemmet,
att barn har fått ta hand om psykiskt sjuk förälder och inte får vara barn, risken att barnet förlorar en eller båda föräldrar, lång vistelsetid i Sverige, anpassning till svenska förhållanden och
stark anknytning till Sverige.
Barnets skäl har i två beslut legat till grund för beviljande av permanent uppehållstillstånd.
Migrationsdomstolarna
Kartläggningen har identifierat att åberopade av synnerligen ömmande omständigheter har
berört att barnet inte har vågat gå i skola, fysiska sjukdomar, psykisk ohälsa, svår tillgång till
sjukvård, avsaknad av kontaktnät, bostad och försörjning i hemlandet, livet som statslös och
svårigheter med att återintegreras i hemlandet efter att ha bott utomlands.
Barnets skäl har i en dom legat till grund för beviljande av permanent uppehållstillstånd.
Bedömning av synnerligen ömmande omständigheter
Det blir aktuellt att bedöma de skäl som utgör synnerligen ömmande omständigheter först om
Migrationsverket kommit fram till att flykting- eller skyddsskäl inte finns. Att få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska ses som en undantagsregel.
Migrationsverket
Två av de familjer som ingått i kartläggningen har beviljats permanent uppehållstillstånd på
grund av barnets åberopade synnerligen ömmande omständigheter. För 60 barn av de 112
som berörts av kartläggningen har synnerligen ömmande omständigheter åberopats.
Vid kartläggningen av synnerligen ömmande omständigheter framkom ett bra exempel på
när barnrättsperspektivet i ett rättsligt ställningstagande fått genomslag och hållits i fokus
i beslutet.
59
Det goda exemplet är ett av de två ärendena där barnets omständigheter utgjort skäl för att
bevilja hela familjen permanent uppehållstillstånd. Det rör ett barn hemmahörande i Gaza
och beslutet hade stöd av Rättschefens rättsliga ställningstagande angående situationen på Gazaremsan
och frågan om uppehållstillstånd enligt 5 kap 6 § utlänningslagen (RCI 05/2010 av den 1 april 2010).
Fokus i detta RCI låg just på barn och svårt sjuka. I detta ställningstagande finns klara riktlinjer
för hur en barnkonsekvensanalys bör göras och det genomsyras av ett tydligt barnrättsperspektiv. Följande motivering fanns i beslutet:
”Av Rättschefens rättsliga ställningstagande angående situationen på Gazaremsan
och frågan om uppehållstillstånd enligt 5 kap § 6 utlänningslagen framgår bland annat
följande (Lifos 22636). Barnens tillvaro präglas av ett instabilt säkerhetsläge, utbredd
fattigdom och avsaknad av framtidsutsikter. Möjligheten till skolgång och tillgången
till vård m.m. är i många fall begränsad. Därtill kommer blockaden och isoleringen av
Gazaremsan, som utgörs av en mycket begränsad yta, drabbar civilbefolkningen hårt.
Med hänsyn härtill får det för närvarande anses stötande ur ett humanitärt perspektiv
att återsända barn dit. I sammanhanget beaktas även de praktiska svårigheter och den
olägenhet som en verkställighet till Gazaremsan trots allt är förenas med. Det torde
finnas goda förutsättningar att i asylärenden som rör barn bevilja uppehållstillstånd
på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap § 6 utlänningslagen”
Med stöd av ställningstagandet har Migrationsverket alltså tagit hänsyn till säkerhetssituationen och hur det dagliga livet skulle vara för ett barn som återsänds utifrån ett framåtsyftande
perspektiv. Slutsatsen som Rättschefen har dragit är att ett återsändande av ett barn till Gaza
är stötande ur ett humanitärt perspektiv. Denna inställning har även kommit till uttryck i det
aktuella ärendet och uppehållstillstånd har beviljats. Barnrättsperspektivet har fått genomslag
i beslutet.
Ur rättssäkerhetssynpunkt är det av vikt att det finns en förutsebarhet i en myndighets beslut.
Med det menas att lika fall ska behandlas lika och utgången därmed ska kunna förutses. Detta
gäller även inom asylrätten. Trots detta är det inte en självklarhet att snarlika bakgrunder
och/eller åberopade skäl leder till samma beslut. Kartläggningen visar att Migrationsverkets
beslut brister i förutsebarhet och att barn inte får den individuella prövning av sina skyddsskäl
synnerligen ömmande omständigheter som de har rätt till.
Det var särskilt tydligt i två familjeärenden som prövades på samma asylprövningsort. Båda
dessa familjeärenden är baserade på preskriberade ärenden och är inkluderade i kartläggningen
därför att nya ansökningar givits in och för att de återspeglar verkligheten. Inte alla barnfamiljer
återvänder efter att ha fått avslag i sina ärenden. Några finner ingen annan lösning än att vistas
i Sverige utan erforderliga tillstånd. Vissa stannar så pass länge att utvisningsbeslutet preskriberas (efter fyra år) och de kan sedan söka asyl på nytt.
Den ena familjen anlände till Sverige år 2005. Utöver att tidigare asylskäl fortfarande gällde,
åberopades det att det åttaåriga barnet fått stark anknytning till Sverige och att hon mår psykiskt
dåligt. Flickan har spenderat hela sitt liv i Sverige. Migrationsverket fann att den långa vistelsetiden
61
i Sverige rimligen leder till att barnet knyter an till Sverige, lär sig språket och trivs i landet
men att anpassningen till Sverige inte i sig är tillräckligt för att bevilja uppehållstillstånd.
Därmed avslogs familjens asylansökningar.
Den andra familjen med barn i åldrarna 5, 6, 9 och 17 år kom också till Sverige 2005. Familjen
åberopade samma skäl som under första asylansökan, undantaget att det nu förelåg specifika
skäl knutna till barnen. Det anfördes att barnen vistats i Sverige under en längre tid och att de
har starkare anknytning till Sverige än till hemlandet. Det anfördes även att den äldsta flickan
mår psykiskt dåligt. Av inskickade läkarintyg framkom det att flickan placerats i behandlingshem för att få hjälp med sitt självdestruktiva beteende. Det framkom även att hon led av svår
panikångest inför riskerna som är förenade med ett återvändande.
Migrationsverket tog ställning till de åberopade asylskälen men fann inte att de var skyddsgrundande nog för att bevilja uppehållstillstånd. När det kom till synnerligen ömmande
omständigheter ansågs det inte heller finnas stöd för att någon i familjen hade ett hälsotillstånd
som var av sådan allvarlig art som annars krävs för att erhålla uppehållstillstånd på grund av
medicinska skäl. Det medgavs dock att familjen varit på flykt sedan 2005 och har levt i Sverige
sedan dess. Vid en sammantagen bedömning av barnens åberopade omständigheter beviljades
hela familjen permanent uppehållstillstånd med stöd av följande resonemang:
”B arnet NN har aldrig vistats i X och är född när familjen vistats som asylsökande
i Sverige. Barnet NN var vid tidpunkten för familjens ankomst till Sverige 2 år och
är idag 9 år. De två äldre barnen har nu levt i Sverige under 7 års tid och det framgår
av ärendet att samtliga barn är helt integrerade i det svenska samhället. Migrationsverket finner mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet gällande barnens
anpassning i Sverige att det får anses vara orimligt och strida mot barnets bästa att
utvisa dem till en tillvaro och en mycket oviss framtid i X. Den anknytning som
barnen har till Sverige får anses vara starkare än den de har till hemlandet”
I dessa två snarlika familjeärenden har Migrationsverket alltså tagit ställning till samma rekvisit
och snarlika omständigheter, men detta till trots kommit fram till olika beslut, något som kan
tyda på en bristande förutsebarhet.
Det sistnämnda ärendet kan även ses som ytterligare ett exempel på att barn inte alltid ses
som individer och får sina skäl individuellt beaktade och bedömda. I handlingar från tidigare
asylprocess framkommer det att asylskälen som åberopades då inkluderar att den äldsta flickan
mottog hot i hemlandet på grund av styvpappans politiska aktiviteter. I migrationsdomstolens
dom står det till och med: ”Även dottern NN var utsatt för hot före flykten till Sverige. De hotade
att bland annat kidnappa henne”.
Inför den tidigare asylprövningen skickades många läkarintyg in gällande flickan och det
framgick att hennes psykiska ohälsa hade anknytning till det hon tidigare upplevt i hemlandet.
I tidigare asylprocess beaktades inte flickans egna skäl för uppehållstillstånd och det fanns
ingen bedömning som adresserade hennes skäl. Samma förhållningssätt antogs i den andra
62
asylprocessen (som är föremål för innevarande kartläggning) och inga frågor om hennes
tidigare erfarenheter ställdes i den andra asylutredningen. Varken flickans skyddsskäl eller
hennes psykiska ohälsa kom att beaktas och bedömas i beslutet.
Bland de granskade ärendena fanns flera där fysiska och psykiska problem åberopades som
synnerligen ömmande omständigheter. I förarbetena är det uttalat att omständigheterna i
barnärenden inte behöver ha samma allvar och tyngd som för vuxna för att beviljas uppehållstillstånd. Samtidigt är det också uttalat att barnets bästa får vägas mot andra intressen.
Med denna bakgrund finns anledning att kort redovisa ytterligare ett barnärende.
Ett barn uppgavs ha problem med sköldkörteln och föräldrarna uppgav att de inte hade råd
med hennes medicin. Trots att problem med sköldkörtel kan vara livshotande om det inte
behandlas regelbundet och med rätt medicin, adresserades sjukdomen inte i beslutet. Ingen
landinformation användes för att bemöta de åberopade omständigheterna. Familjen meddelades avslag med hänvisning till att avsaknad av finansiella möjligheter inte var tillräckligt
skäl för att beviljas uppehållstillstånd.
Migrationsdomstolarna
I de domar där synnerligen ömmande omständigheter åberopats har migrationsdomstolarna
oftast i korta ordalag adresserat barnet i slutet av motiveringen och då främst använt standardstycken som framför allt hänvisat till förarbeten. Hänvisningen har inneburit att man sammanfattningsvis skrivit att man tagit hänsyn till barnet i relation till rekvisiten under bestämmelsen
om synnerligen ömmande omständigheter samt portalbestämmelsen och principen om barnets
bästa. Även om en dom innehållit både omnämnande och bedömning av skäl betyder det alltså
inte att domarna generellt varit välmotiverade eller att ett särskilt barnrättsperspektiv tillämpats.
I en dom saknas till och med referens till bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter och det gäller ett ärende med en flicka som riskerar att misshandlas och dödas av
sin psykiskt sjuka mamma som är kvar i ursprungslandet.
En typisk standardskrivning kan se ut som denna.
”I fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling
samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap 10 § UtlL). Det har inte framkommit att barnen
NN, NN, NN eller NN lider av några hälsoproblem eller att de på något särskilt sätt
anpassat sig till Sverige. Familjen har anfört att de i hemlandet saknar kontaktnät, bostad
och försörjning. (…) Situationen i hemlandet, även med beaktande av den allmänna
situationen för palestinier, kan inte anses vara sådan att det på denna grund föreligger
synnerlighen ömmande omständigheter. Inte heller vid en sammantagen bedömning är
omständigheterna synnerligen ömmande. Det har inte heller framkommit omständigheter
som talar för att barnens hälsa eller psykosociala utvevkling riskerar att skadas vid ett
återvändande till hemlandet tillsammans med sin mor. Barnen kan därmed inte heller på
denna grund beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Det saknas därmed grund för att bevilja
familjen uppehållstillstånd i Sverige. Överklagan ska därmed avslås.”
63
Vanligt förekommande är även denna kortare skrivning:
”Vad som framkommit om klagandenas hälsotillstånd, anknytning till Sverige och
situationen i Serbien, utgör även med beaktande av principen om barnets bästa,
enligt Migrationsdomstolens bedömning inte sådana synnerligen ömmande omständigheter att de kan bevlijas uppehållstillstånd på denna grund.”
Gemensamt för dem är att några resonemang i egentlig mening inte förs och att det inte går
att följa hur eller på vad sätt som migrationsdomstolarna har bedömt de synnerligen ömmande
omständigheter som barnet har åberopat. Detsamma gäller barnets bästa. I domarna redogörs
inte för på vad sätt barnets bästa har beaktats eller hur migrationsdomstolen beaktat barnets
hälsa och utveckling.
I en dom har uppehållstillstånd beviljats med stöd av de synnerligen ömmande omständigheter
som åberopades för ett av barnen i familjen. Inte heller där för migrationsdomstolen något
egentligt resonemang trots att det offentliga biträdet bäddat för det. Ärendet rör två barn
som sökt asyl tillsammans med föräldrar från Kosovo. Det uppgavs tydligt att familjen flytt
till Sverige på grund av den sjuåriga dotterns hälsa och psykosociala utveckling. Muntlig
förhandling hölls inte i målet.
Det som är utmärkande med detta ärende är att det offentliga biträdet i sin argumentation
hade hänvisat till både aktuell och relevant landinformation samt till Barnkonventionen
(Artikel 28 som berör barns rätt till utbildning). Offentliga biträdet anförde att det förelåg
risk för diskriminering och stigmatisering av barnet på grund av sjukdomstillståndet och
gjorde en konsekvensanalys utifrån vad barnet riskerar vid ett återvändande.
Migrationsdomstolen beaktade de åberopade skälen men bedömde och analyserade dem inte
ingående utan gjorde mer en sammantagen bedömning av om de åberopade skälen kunde
utgöra synnerligen ömmande omständigheter. Domstolen tog ställning på följande vis:
”NN är en sjuårig flicka. Som framgår av det överklagade beslutet ska i fall som rör barn
särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling i övrigt kräver, 1 kap 10 §
utlänningslagen. Vid bedömningen enligt 5 kap 6 § utlänningslagen får barn, enligt
bestämmelsens andra stycke, beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om
de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för
att uppehållstillstånd ska beviljas vuxna personer. Bestämmelsen innebär till exempel
att när det gäller sjukdom behöver det inte vara fråga om en livshotande sjukdom
för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas ett barn med vårdbehov. Faktorer som
barnets framtida utveckling och livskvalitet ska här vägas in liksom vårdmöjligheterna
i hemlandet (prop. 2004/05:170 s. 281). Migrationsdomstolen finner vid en samlad
bedömning av vad som framkommit om NN, och då särskilt hennes hälsotillstånd samt
vad som är upplyst om hennes situation på grund av sjukdomen, att omständigheterna för
hennes del är att betrakta som synnerligen ömmande i utlänningslagens mening.
64
Hon ska därför beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap 6 § utlänningslagen. Med hänsyn till principen om familjens enhet ska även de övriga familjemedlemmarna
beviljas uppehållstillstånd." (egen kursivering)
Av intresse är även att risken för diskriminering och stigmatisering på grund av barnets sjukdomstillstånd även åberopats som skyddsgrundande skäl men att migrationsdomstolen inte
närmare redogjort för hur den kommit fram till att skälen inte uppfyller det som krävs för att
uppehållstillstånd ska beviljas som skyddsbehövande av något slag.
Hänvisningar och faktainhämtning
Det finns ett ansvar hos prövande instanser att anta ett barnrättsperspektiv och avsikten
är att det ska gå som en röd tråd genom hela asylprövningen. Av detta skäl är det anmärkningsvärt att inte något av de granskade besluten har innehållit referens till någon artikel
i Barnkonventionen.
Migrationsverket
I egenskap av förvaltningsmyndighet har Migrationsverket också en utredningsskyldighet
som kan inkludera förhållanden i andra länder. Landinformation är viktigt material att tillföra
beslutsunderlaget eftersom det ger ett nuläge och ett underlag för en framåtsyftande bedömning. Den är även central för att kunna göra en bedömning av barnets bästa. I Migrationsverkets
handbok anges att barnspecifik landinformation både ska inhämtas och beaktas när sådan är
relevant och tillgänglig.
I endast ett av familjeärendena har Migrationsverket förhållit sig till relevant och barnspecifik
landinformation och det berör barnet från Gaza (vilket kan jämföras med att barnspecifik
landinformation återfanns i 4 av 34 ärenden i 2008 års kartläggning). I ett annat ärende har
landinformation använts men det saknades källhänvisning och användes endast för att påtala
att anhöriga till en person som stöttar rebeller också kan vara utsatta. Informationen var inte
heller barnspecifik. I ärenden som rör synnerligen ömmande omständigheter har Migrationsverket emellertid refererat till andra källor såsom förarbeten och prejudikat från Migrationsöverdomstolen. Intrycket är dock att dessa då främst har använts för att motivera avslag och
inte för att bidra till ett förbättrat underlag till bedömningen av barnets åberopade skäl för
uppehållstillstånd.
Migrationsdomstolarna
Inte i någon av de granskade domarna fanns hänvisning till Barnkonventionen, men i inlagorna
inskickade av offentliga biträden har det i vissa ärenden påträffats hänvisningar.
Även i denna instans kan landinformation konsulteras. Information om nuläget i hemlandet
kan på så sätt tillföras vilket i sin tur kan vara nödvändigt för att kunna bemöta åberopade
skäl som rör barnet. För att en erforderlig och heltäckande konsekvensanalys av barnets
åberopade skäl i egentlig mening ska kunna göras krävs att landinformationen är relevant
65
och barnspecifik. Kartläggningen visar att landinformation har omnämnts i tre domar där
barns skäl på något sätt bedömts. Situationen jämfört med kartläggningen 2008 är i stort
sett oförändrad.
Den landinformation som använts har berört frågan om hur svårt det är för barn och kvinnor
att överleva utan manligt nätverk i Afghanistan, traditionen av könsstympning i Etiopien
och hur vård och straffrätten ser ut för barn och vårdnadshavare i Azerbajdzjan. Intrycket
har emellertid varit att landinformationen fungerat som stöd för att motivera varför det inte
föreligger tillräckliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd snarare än att ge specifik information för att kunna bemöta barnets åberopade skäl eller för att bekräfta rädslan eller risken som
åberopats rörande barnet.
66
Källor
Konventioner
• 1
951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning
(flyktingkonventionen)
• F N:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) och det fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter
• F N:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
• F N:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning
• E uropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)
• Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Författningar
• E uropaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om
normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade
till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller
kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det
beviljade skyddet (Skyddsgrundsdirektivet)
• E uropaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma
förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (Asylprocedursdirektivet)
• F örordningen (2007:996) med instruktioner för Migrationsverket
• F örordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.
• F örvaltningsprocesslagen (1971:291)
• O
ffentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
• S FS 2014:433 Lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
• U
tlänningslagen (2005:716)
Propositioner och offentliga utredningar
• Proposition 1996/97:25 - Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv
• Proposition 2004/05:170 – Ny instans- och processordning i utlänningsoch medborgarskapsärenden
• P
roposition 2009/10:31 – Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och
asylprocedurdirektivet
• P
roposition 2013/14:216 – Särskilt ömmande omständigheter
• S OU 2009:56 Den nya migrationsprocessen
68
Rättsfall med mera
Migrationsöverdomstolen
Refererade avgöranden:
• M IG 2006:1 (UM 122-06)
• M IG 2007:1 (UM 149-06)
• M IG 2007:12 (UM 540-06)
• M
IG 2007:16 (UM 318-07)
• M IG 2007:37 (UM 475-06)
• M IG 2009:4 (UM 4118-07)
• MIG 2009:27 (UM 8628-08)
• MIG 2009:30 (UM 7867-08)
• M
IG 2010:10 (UM 6397-09)
• M IG 2011:4(UM 10061-09)
• M
IG 2011:9 (UM 10190-10)
• M IG 2012:12 (UM 1173-12)
Orefererade avgöranden:
• UM 3207-07
• U
M 7731-08
Migrationsdomstolarna
• U
M 721-07
EU-domstolen
• C
-648/11
• C-285/12
Migrationsverket
• R
egleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Migrationsverket, JU2010/9791/SIM
• Rättsligt ställningstagande angående säkerhetssituationen i Syrien, RCI 14/2012
• Rättsligt ställningstagande angående säkerhetssituationen i Syrien, RCI 14/2013
• R
ättsligt ställningstagande angående skyddsbedömningen vid väpnad konflikt och
gränsdragningen mot bestämmelsen om andra svåra motsättningar, RCI 12/2014
Litteratur
• B
arnets rättigheter i asylprocessen, Sammanställning av stöddokument för handläggning
och prövning av barns asylskäl, 2014, Migrationsverket, UNICEF Sverige och UNHCR:s
regionala representation för Nordeuropa.
69
• B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 12 (2009) Barnets rätt att bli hörd, 20 juli
2009 (CRC/C/GC/12). Översättning december 2012, reviderad mars 2014, Barnombudsmannen.
• B arnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 14 (2013) Barnets rätt att få sitt bästa
satt i främsta rummet, 29 maj 2013 (CRC/C/GC/14). Översättning mars 2014, Barnombudsmannen.
• B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 6 (2005) Behandlingen av ensamkommande
barn och barn som skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet, 1 september 2005
(CRC/C/GC/6). Översättning december 2012, reviderad mars 2014, Barnombudsmannen.
• C
oncluding observations on the fifth periodic report of Sweden, adopted by the Comittee
at its 68th session (12-30 January 2015), CRC/C/SWE/CO/4, Barnrättskommittén.
• G
lobal trends 2013: War’s Human Cost, 2014, UNHCR.
• G
uidelines on Formal Determination of the Best Interests of the Child, maj 2006, UNHCR.
• G
uidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking
Asylum, februari 1997, UNHCR.
• H
andbok i Migrationsärenden, Migrationsverket, www.migrationsverket.se.
• H
andbok om förfarandet och kriterierna för att bestämma flyktingars rättsliga ställning,
andra tryckningen, 1996, UNHCR.
• Juhlén, Karin, Barns egna asylskäl 2003, Rädda Barnen 2003.
• Justitiedepartementet, pressmeddelande från den 3 maj 2012.
• Nyström, Viktoria, Handbok för offentliga biträden i asylprocessen, Norstedts Juridik, 2014.
• O
lsson, Lars, Nytt system gamla brister? Barns egna asylskäl efter ett år med den nya
instans- och processordningen, Rädda Barnen, 2008.
• R
efugee Children: Guidelines on Protection and Care, Genève, 1994, UNHCR.
• R
iktlinjer om internationellt skydd, Barns asylskäl under Art 1A.2 och 1 F i 1951 års konvention
och/eller 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, december 2009, UNHCR.
• R
imsten, Eva, Barns egna asylskäl 2005 – Uppföljande kartläggning, Rådgivningsbyrån
för asylsökande och flyktingar och Rädda Barnen, 2005.
• S andesjö, Håkan, Barnrättsperspektivet i asylprocessen, Norstedts Juridik, 2013.
• U
tdrag ur Vera, rapportnr 613 – PT beviljat (Migrationsdomstol) avseende år 2013,
Domstolsverket.
• W
ikrén, Gerhard och Sandesjö, Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, nionde upplagan,
Norstedts Juridik, 2010.
• Å
rsredovisning 2013, Migrationsverket.
70
Fotnoter
1. Vid kartläggningens genomförande beviljades många syrier tillfälliga uppehållstillstånd.
Detta har ändrats med hänvisning till hur situationen i Syrien utvecklats.
2. U
NHCR:s riktlinjer om internationellt skydd, Barns asylskäl under Art 1A.2 och 1 F
i 1951 års konvention och/eller 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, punkt 15-17.
3. Migrationsverket, Handbok i migrationsärenden, avsnitt Bedömning av barns asylärenden,
Barnkonsekvensanalys inför beslut för ensamkommande barn och barn i familj, sid 8.
4. Sandesjö, Håkan, Barnrättsperspektivet i asylprocessen, s 104.
5. P
rop. 1996/97:25 sid 250 f.
6. Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 6 (2005) Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har separerats från sina föräldrar utanför ursprungslandet,
(CRC/C/GC/6), paragraf 74.
7. UNHCR:s riktlinjer om internationellt skydd, Barns asylskäl under Art 1A.2 och 1 F
i 1951 års konvention och/eller 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,
punkt 48 och 50.
8. Concluding observations on the fifth periodic report of Sweden adopted by the
Comittee at its 68th session (12-30 January 2015), CRC/C/SWE/CO/4
9. Skyddsgrundsdirektivet omarbetades 2011 och punkten om barnspecifik förföljelse
återfinns numera i inledningen (28) i skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU).
10. Prop. 2009/10:31 sid. 103-104.
11. S e även Mål nr UM 7731-08. Att en familj inte kände till att könsstympning kunde
vara ett skyddsskäl ansågs vara en giltig ursäkt för att uppgifterna inte hade lämnats
under ansökningsärendet.
12. M
ål nr UM 721-07.
13. Se även det fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter från 2000. Sverige ratificerade protokollet 2003.
14. S andesjö, Håkan, Barnrättsperspektivet i asylprocessen, s. 37.
15. P
rop. 1996/97:25. Se även MIG 2007:1.
16. Migrationsverket, Handbok i migrationsärenden, avsnitt Bedömning av barns asylärenden,
Barnkonsekvensanalys inför beslut för ensamkommande barn och barn i familj, sid 5.
17. A .a. sid 7.
18. B arnkonventionen artikel 43. I februari 2003 beslutades att antalet medlemmar
Barnrättskommittén utökades till 18, från tidigare 10.
19. B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att få sitt
bästa satt i främsta rummet, (CRC/C/GC/14).
20. A .a. paragraf 4.
21. A
.a. paragraf 6.
22. A
.a. paragraf 37.
23. A .a. paragraf 37.
24. A
.a. paragraf 17-18.
25. S andesjö, Håkan, Barnrättsperspektivet i asylprocessen, s. 38.
71
26. EU-domstolens dom den 6 juni 2013 i mål MA, BT och DA mot Secretary of State
for the Home Department (mål C-648/11).
27. Sandesjö, Håkan, Barnrättsperspektivet i asylprocessen, s. 151.
28. M
igrationsverket, Handbok i Migrationsärenden, avsnitt 37.2, s. 6. Se även prop.
1996/97:25 s. 262 f.
29. B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009) Barnets rätt att bli hörd,
(CRC/C/GC/12).
30. B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 6 (2005) Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har separerats från sina föräldrar utanför ursprungslandet,
(CRC/C/GC/6), paragraf 27.
31. F N:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och Europakonventionen
om de mänskliga fri- och rättigheterna ska också tolkas som att det är förbjudet att
direkt eller indirekt skicka en person till ett land där han eller hon riskerar grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
32. B
arnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 6 Behandlingen av ensamkommande
barn och barn som har separerats från sina föräldrar utanför ursprungslandet,
(CRC/C/GC/6), paragraf 28.
33. A
.a. paragraf 54.
34. Olsson, Lars, Nytt system – gamla brister, Barns asylskäl efter ett år med den nya
instans- och processordningen, Rädda Barnen 2008.
35. Migrationsverket, Handbok i migrationsärenden, i dess lydelse den 25 augusti 2014.
36. Migrationsverket, Handbok i migrationsärenden, under rubriken ”BKA vid bedömning
av skyddsskäl”.
37. M
igrationsverket, Årsredovisning 2013, s. 26.
38. M
igrationsverket, Årsredovisning 2013, s. 27.
39. 4 kap 1 § första och andra stycket utlänningslagen.
40. W
ikrén, Gerhard och Sandesjö, Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, nionde
upplagan, sid.155-176, delar upp rekvisiten för flyktingskapet under fyra huvudsakliga
rubriker. De rättskällor som Wikrén/Sandesjö lyfter fram som viktiga för den svenska
tillämpningen är EU:s gemensamma ståndpunkt från 1996, UNHCR:s handbok, UNHCR:s
exekutivkommittés slutsatser, skyddsgrundsdirektivet, förarbeten och kommentarer
till flyktingkonventionens artikel 1 A2, rättspraxis och doktrin.
41. Prop. 2009/10:31 sid. 101.
42. I MIG 2007:16 uppgav en familj från Kosovo att de på grund av deras etnicitet riskerade
förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Familjens fruktan ifrågasattes inte men
eftersom situationen för den aktuella etniciteten hade förbättras bedömde Migrationsöverdomstolen att familjens fruktan inte var välgrundad.
43. MIG 2007:37.
44. W
ikrén, Gerhard och Sandesjö, Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, nionde
upplagan, sid. 141.
45. M
IG 2009:4.
46. M
IG 2010:10.
47. M
igrationsverket, Handbok i migrationsärenden, Internflykt och barn, sid. 515, i dess
lydelse den 19 januari 2013.
72
48. A
rtiklarna 2 e och 15 i skyddsgrundsdirektivet, se även prop. 2009/10:31 sid. 115 ff.
Bestämmelsens första stycke återges.
49. 4 kap 2 § första och andra stycket utlänningslagen.
50. M
IG 2009:27, jfr prop. 2009/10:31 sid. 260.
51. M
IG 2011:4 och Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande angående säkerhetssituationen i Syrien, RCI 14/2012, daterad 15 juni 2012.
52. E U-domstolens mål C-285/12.
53. Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande angående skyddsbedömningen vid väpnad
konflikt och gränsdragningen mot bestämmelsen om andra svåra motsättningar, RCI
12/2014, daterad 24 april 2014.
54. A .a. sid 5.
55. M
IG 2010:10.
56. P
rop. 2009/10:31 sid. 118.
57. 4 kap 2 a § utlänningslagen.
58. 4 kap 2 a § första stycket utlänningslagen.
59. Prop. 2004/05:170 sid. 274.
60. SFS 2014:433 Lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
61. P
rop. 2013/14:216 sid 1.
62. P
rop. 2004/05:170 sid. 191 och 195, se även prop. 1996/97:25 sid. 247.
63. P
rop. 2004/05:170 sid. 195.
64. P
rop. 2004/05:170 sid. 281.
65. Prop. 2004/05:170 sid. 192.
66. P
rop. 1996/97: 25 sid. 249.
67. SFS 2014:433 Lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
68. P
rop. 2013/14:216 sid 21.
69. P
rop 2013/14:216 sid 20.
70. Prop. 2004/05:170 sid. 153 f.
71. Prop. 2004/05:170 sid. 106-112, 6 § förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.
72. P
ressmeddelande från Justitiedepartementet den 3 maj 2012.
73. Se till exempel Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2009:30. Se även SOU
2009:56 sid. 204-205.
74. Jfr 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) med 16 kap 12 § utlänningslagen
(2005:716).
75. P
rop. 2004/05:170 sid. 132 och 106.
76. Prop. 2004/05:170 sid. 131-133.
77. P
rop. 2004/05:170, bilaga 17, sid. 506 samt SOU 2009:56 sid. 216-218.
78. D
omstolsverket, utdrag ur Vera, rapportnr 613 – PT beviljat (Migrationsdomstol)
avseende år 2013. Utdraget översänt efter förfrågan via mejl till Domstolsverket,
enheten för analys och finansiering.
79. 1 3 kap 3-4 §§ utlänningslagen.
80. M
IG 2007:12.
81. P
rop. 2004/05:170 sid. 155.
82. P
rop. 2004/05:170 sid. 155.
73
83. 13 kap utlänningslagen.
84. Angående den asylsökandes bevisbörda samt asylprövningen, se MIG 2006:1
och 2007:12.
85. 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
86. 1 6 kap 5 § utlänningslagen.
87. M
IG 2011:9 och 2009:30.
88. 4 3 kap offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
89. P
rop. 2004/05:170 s. 155.
90. S amtliga ärenden och domar är från februari 2012. Urvalet har gjorts på det sätt
att Rädda Barnen har begärt att få granska de 17 första ärendena där beslut tagits
i februari 2012 och som omfattar ett barn och där hen anlänt tillsammans med ena
eller båda vårdnadshavarna och eventuella syskon. Inga ytterligare urvalskriterier har
använts. Urvalet av domar har skett på motsvarande sätt.
91. S edan granskningen har Migrationsverket beslutat att sökanden från Syrien istället
för tillfälliga uppehållstillstånd ska beviljas permanenta uppehållstillstånd.
92. D
et har inte rått enighet om vilket land sökandena är från. Familjen har därför
prövats mot både Jordanien och Västbanken.
93. 6 1 av 112 barn är över 7 år och av dessa 61 barn har 47 hörts av Migrationsverket
vilket motsvarar 77 procent.
94. I ärendet där samtycke nekats har det gjorts med hänvisning till att barnen var för
unga (4, 6 och 8 år gamla).
95. 1 kap 10 § utlänningslagen, ”I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen
till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.”.
96. RCI 14/2013, Rättsligt ställningstagande angående säkrehetssituationen i Syrien,
daterat den 2 september 2013.
97. RCI 14/2012, Rättsligt ställningstagande angående säkerhetssituationen i Syrien,
daterat den 15 juni 2012.
74
Med stöd av
Rädda Barnen
107 88 Stockholm
Tel: 08-698 90 00
Besöksadress: Landsvägen 39, Sundbyberg
www.räddabarnen.se
[email protected]
Plus/Bankgiro: 90 2003-3