WTO:s jordbruksavtal
Agreement of Agriculture (AoA)
De allra flesta livsmedel konsumeras inom de länder där de produceras. Bara omkring
tio procent av världens produktion av jordbruksprodukter säljs på världsmarknaden.
Vete är det spannmål som exporteras mest, men trots det är det endast 19 procent
som säljs på export. Endast sju procent av allt ris går på export. De enda
jordbruksprodukter som produceras huvudsakligen för export är tropiska
plantagegrödor, som kaffe, kakao, palmolja och gummi. Men det finns också många
plantagegrödor som säljs främst på de inhemska marknaderna, exempelvis bananer
och bomull.
Historiskt sett har jordbrukshandeln i huvudsak handlat om två saker. Det ena är att
täcka underskott när ett land inte har tillräcklig egen produktion av en vara. Den andra
är import av sådana produkter som man inte själv kan producera av till exempel
klimatskäl. De senaste decennierna har det också vuxit fram en handel med
jordbruksprodukter som mer liknar handel med industriprodukter, det vill säga att man
importerar därför att det är billigare, inte för att varan är omöjlig att producera på
hemmaplan.
Jordbrukshandeln domineras av rikare länder
De rikare länderna – inkluderat några expanderande ekonomier som Turkiet och
Ukraina - dominerar jordbrukshandeln och svarar för runt 70 procent av både export
och import. Mycket av denna handel är internhandel inom blocken. EU-ländernas
handel med varandra utgör ensamt cirka 30% av världshandeln med jordbruk. Det är
en relativt liten grupp länder, både i nord och syd, som dominerar jordbruksexporten i
världen. Här ingår till exempel USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland, Brasilien,
Argentina och Uruguay.
Dessa länder är i princip vad man skulle kunna kalla ”naturliga exportörer”. De har alla
klimat och jordar väl anpassade för jordbruksproduktion, är förhållandevis glest
befolkade och kan producera till låga priser. EU är också en betydande exportör av
jordbruksprodukter, men är också en
stor importör. Västeuropa är tätbefolkat, har begränsade naturresurser och har
historiskt ofta haft matbrist. Fram till 1970-talet var EU nettoimportör av
jordbruksprodukter. Detta har förändrats. Framför allt exporteras spannmål, kött och
mejeriprodukter. Men EU:s export är till stora delar artificiell. Exporten av till
exempel spannmål, kött- och mejeriprodukter motsvaras av en ungefär lika stor
import av foderråvaror, framför allt soja. Denna situation möjliggörs av ett
komplicerat system av starka subventioner av jordbruket, till exempel
exportsubventioner. EU:s nuvarande jordbruksproduktion är också beroende av en
hög användning av fossila bränslen och kemikalier. Andra rika länder som Japan
och Norge upprätthåller också en viss inhemsk jordbruksproduktion genom
subventionssystem, men är nettoimportörer.
Utvecklingsländers roll i jordbrukshandeln
Den stora majoriteten av utvecklingsländer är mer eller mindre självförsörjande när det
gäller jordbruksprodukter. De kan ofta balansera en viss import av baslivsmedel
mot en export av andra jordbruksprodukter som plantagegrödor. Men bland de fattiga
länderna finns också en rad länder som är nettoimportörer av jordbruksprodukter.
De är direkt beroende av världsmarknaden för sin livsmedelsförsörjning. Hit hör de
flesta av de allra fattigaste länderna i världen, många av dem i Afrika söder om
Sahara. Ofta kan dessa länder vara exportör av en eller ett par jordbruksprodukter
Forum Syd | Katarinavägen 20 | Box 15407 | SE-104 65 Stockholm | Sweden | tel: +46(0)8 506 370 00 | fax: +46(0)8 506 370 99 | www.forumsyd.org
som kaffe, kakao eller gummi till länder i nord samtidigt som de importerar de
flesta andra jordbruksprodukter. Sammanlagt, ekonomiskt sett, är de fattiga
länderna ganska marginella i världshandeln. De enskilda länderna är dock ofta
extremt beroende av exporten av sina jordbruksprodukter. För till exempel Etiopien
står jordbruksprodukter för ca 85 procent av exportinkomsterna.
Hot mot livsmedelssäkerhet
Diskussionen om handel med livsmedel väcker centrala frågor rörande dess effekter
på en trygg livsmedelsförsörjning och ett ekologiskt hållbart jordbruk. Ett av de
allvarligaste problemen för en förnuftig jordbruksproduktion i världen är
exportdumpningen – försäljning till underpriser - som i princip kommer uteslutande
från EU och USA. Exportdumpning skapas bland annat genom direkta exportstöd
(som idag nästan bara används av EU) och exportkrediter (som USA ofta använder
sig av). Alla slags direktstöd fungerar också som dumpningsmekanismer när
produkter som fått stöd exporteras.
Under de senaste årtiondena har det skett en liberalisering av import, liksom en
generell avreglering av livsmedelsproduktionen i fattiga länder. Detta beror (än så
länge) mer på t.ex. krav som Världsbanken har ställt än på WTO-avtalen. Denna
avreglering har på många håll lett till att billigare import på många håll slagit ut
lokal produktion, med följd att fattiga majs- och risbönder inte längre kan försörja
sig på sitt jordbruk. I många u-länder är jordbruket den huvudsakliga
försörjningskällan och det finns få alternativa inkomstmöjligheter. Avregleringen av
importen kan därför hota många u-länders livsmedelssäkerhet, dvs. säker tillgång
till mat, liksom småbönders försörjning.
Småbönder i syd är dessutom förvaltare av biologisk mångfald och traditionella
kunskaper som kan vara oumbärliga resurser att bygga på för ett framtida uthålligt
jordbruk. Jordbruksproduktion bygger i större utsträckning än annan produktion på
naturgivna förutsättningar. Det finns många komplexa samband att beakta. Ett
miljömässigt uthålligt jordbruk förutsätter bland annat diversifierade odlingssystem
och hushållning av vatten. Den starkt exportinriktade jordbrukspolitiken i en del uländer
är ibland ifrågasatt av folkrörelser i syd eftersom många rent exportinriktade
jordbrukssatsningar enligt gängse modell ofta leder till en överexploatering av
naturtillgångar. De kan ge inkomster på kort sikt, men på längre sikt kan de
medföra förstörelse av resurser som mark och vatten och samtidigt bidra till
utslagning av lokal matproduktion och minskad sysselsättning för småbönder.
WTO:s jordbruksavtal
De flesta länder, både fattiga och rika, har sedan lång tid skyddat sin inhemska
jordbruksproduktion, framför allt för att säkra tillgången på mat. Handeln med
jordbruksvaror var i princip undantaget från WTO:s föregångare GATT och under
förhandlingarna i Uruguayrundan var det ett av de mest omstridda områdena. Till
slut lyckades man enas kring ett jordbruksavtal (Agreement of Agriculture, AoA)
som kom att ingå i WTO när det bildades 1995.
I huvuddrag innebär jordbruksavtalet att:
• Alla jordbruksrelaterade handelshinder ska omvandlas till tullar, som sedan
gradvis ska sänkas. Alla kvantitativa handelshinder, t ex importkvoter, förbjuds.
• Tullarna måste bindas på en viss nivå, som sedan inte får överskridas. Det är
sedan tänkt att dessa nivåer efter hand ska sänkas.
• Medlemsländerna måste tillåta ett visst minsta marknadstillträde för varje enskild
jordbruksprodukt, dvs. tillåta import av en viss volym livsmedel till avsevärt lägre
tullar än normalt.
• Exportsubventioner ska sänkas eller tas bort.
• Medlemsländernas subventioner av det inhemska jordbruket regleras och de flesta
former av subventioner förbjuds. Stöden till jordbruket får inte vara kopplade till
produktionsvolymer (s k de-coupling), men stödåtgärder som
investeringssubventioner, stöd till infrastruktur för landsbygden, inhemskt
livsmedelsbistånd och arealstöd för att inte producera, får behållas.
Vad har WTOs jordbruksavtal inneburit?
De flesta stöd som EU och USA tidigare haft i form av importhinder har nu
omvandlats dels till tullar, dels till olika former av direktstöd till jordbruket som
ännu tillåts av jordbruksavtalet. Länderna i syd har inte haft möjlighet att agera på
samma sätt eftersom ekonomiska resurser för denna sorts stöd ofta saknas.
Importrestriktioner, t.ex. kvoter, som tidigare varit ett sätt för många u-länder att
skydda sitt lokala jordbruk tillåts inte. Som ersättning får dessa länder införa
begränsade importtullar, men även dessa ska sänkas på sikt. AoA förväntades bidra
till att minska produktionsnivån i EU och USA, men det har inte hänt.
I praktiken innebär jordbruksavtalet alltså att fattiga länder tvingas tillåta import,
ibland till dumpade priser (export som på olika sätt subventionerats av regeringar
och/eller företag), oavsett om man av försörjningsskäl skulle vilja skydda sektorn.
Samtidigt kan de rika länderna fortsätta att skydda sin jordbruksproduktion och de
länder som exporterar kan dessutom på olika sätt subventionera export.
Exportsubventioner ska avvecklas enligt AoA. På ministermötet i Hongkong 2005
beslöts att detta ska ske senast 2013. När förhandlingarna sedan gick i stå menar dock
EU att detta snarast är del av ett förhandlingsresultat i sin helhet och man har inte
genomfört sitt åtagande.
Beslutet 2005 innebar att även andra former av
exportstöd, t.ex. exportkrediter, dvs. att staten förser en exportör med förmånliga
krediter tills dess man fått betalt för sin produkt, ska avvecklas till 2013.
Marknadstillträdet, det vill säga möjligheterna för länder att exportera, har inte
heller ökat nämnvärt, vilket var avsikten. Ett särskilt problem här är
tulleskaleringen som innebär att tullsatserna är högre
ju mer förädlad en produkt är. Detta försvårar för u-länderna att utveckla en
inhemsk förädlingsindustri och de tvingas förbli råvaruexportörer till de
industrialiserade länderna.
Boxar i jordbruksavtalet:
I diskussionerna om AoA förekommer olikfärgade boxar, som är en indelning av
interna stödformer för jordbruket.
• Röda lådan innehöll de stödformer som skulle förbjudas i och med att avtalet
trädde i kraft, t.ex. rörliga införselavgifter.
• Gröna lådan innehåller stöd som tills vidare accepteras utan reduktionskrav, t.ex.
stöd till forskning, landsbygdsutveckling och livsmedelsbistånd.
• Gula lådan innehåller stöd som strider mot avtalets grundprinciper och i princip
ska förbjudas, men som tills vidare accepteras mot krav på gradvis reducering. Här
återfinns system för reglering av prisnivåer via garantipriser, statliga uppköp etc.,
men även vissa direktstöd liksom subventioner av insatsvaror eller investeringar.
• Blå lådan kom till i den slutliga kompromissen och innehåller mycket av de stöd
som logiskt sett borde ligga i gula lådan. De blå stöden strider också mot avtalets
grundprinciper, men får tills vidare fortsätta utan reducering förutsatt att de
kopplas till krav på produktionsbegränsning. Större delen av innehållet utgörs av
EU:s direktstöd.
Olika positioner i förhandlingarna:
Redan 1995 beslutades det att jordbruksavtalet skulle förhandlas vidare år 2000
som en del av WTO:s inbyggda agenda. Sedan den pågående förhandlingsrundan
började har diskussioner förts om olika förändringar. Många förslag från olika
medlemsländer har lagts och en rad olika positioner och intressen har förts fram.
Cairns-gruppen: De enda som reservationslöst förespråkar en ökad avreglering av
handeln med jordbruksprodukter inom ramen för AoA är de ”naturliga exportörerna”
(som själva har minimalt jordbruksstöd), d v s länder som Australien, Nya Zeeland,
Kanada, Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay. Denna intressegrupp brukar
kallas Cairns-gruppen. Även USA ingår i denna grupp trots att USA:s export till stor
del är beroende av indirekta exportstöd, framför allt exportkrediter. De 19 länderna
i Cairnsgruppen, som svarar för en tredjedel av världens jordbruksexport, har bland
annat krävt ett avskaffande av alla exportsubventioner, ökat marknadstillträde och
kraftiga minskningar i handels- och produktionsstörande interna stöd. I
Cairnsgruppen ingår förutom de ”naturliga exportörerna” också u-länder som
Thailand och Malaysia som är med i förhoppningen om att kunna öka sin
jordbruksexport.
G20: 2003 bildades en ny intressegrupp framför allt bestående av de u-länder som
har exportintressen; Brasilien, Argentina m.fl. (inte att förväxla med den andra gruppen
som också kallas G20 som består av världens största ekonomier och som har en bred
politisk och ekonomisk agenda) .Denna allians har särskilt riktat in sig
på att arbeta mot de subventioner i de rika länderna som orsakar dumping. Man
förespråkar även ökat marknadstillträde framför allt i de rika länderna. Däremot
förespråkar man inte en generell avreglering. Även om gruppen huvudsakligen
består av länder med exportintressen stödjer man fattiga länders rätt att skydda sin
livsmedelsproduktion.
G33: 2003 bildades även en allians mellan ett trettiotal fattiga länder vars främsta
intresse är att få skydda sin livsmedelsproduktion. I denna grupp ingår länder som
Indonesien, Sri Lanka och många afrikanska länder. I förhandlingarna driver man
att fattiga länder bör få göra generösa undantag från de tullsänkningar som
förhandlingarna siktar på. Dessa undantag ska vara kopplade just till
livsmedelsförsörjning. Gruppen har nu ca 45 medlemmar
G10: Det finns också en grupp som kallar sig G10 vilken består av rika länder som
inte har naturliga förutsättningar att kunna odla särskilt mycket eller storskaligt och
som är importörer, men som ändå vill kunna behålla möjligheten att ha kvar en viss
produktion med hjälp av både gränsskydd och interna stöd. Gruppen pläderar för att
jordbruket måste särbehandlas från andra varor.Här återfinns bland
annat Norge, Japan och Schweiz.
EU: EU, med både offensiva exportintressen och en vilja att skydda den egna
produktionen, är kluvet och tvingas ständigt försvara i grunden oförenliga
positioner. Under de senaste åren har EU betonat jordbrukets ”multifunktionalitet”,
dvs. att jordbruket har många roller utöver själva produktionen exempelvis att
värna miljön, bevara kulturlandskapet liksom biologisk och social mångfald. EU har
dock blivit starkt kritiserat för att begreppet multifunktionalitet används för att
försvara exportsubventionerna och olika typer av direktstöd till ett jordbruk som
inte alls är ekologiskt hållbart eller bevarar biologisk mångfald. EU:s position
fastslår betydelsen av en fortsatt liberalisering av jordbrukshandeln och man säger
sig vara beredd att förhandla om sänkta interna stöd förutsatt att direkta
stödåtgärder med inga eller små handelsstörande effekter får bibehållas.
Sverige är inom EU pådrivande för fortsatt avreglering av handeln inom
jordbruksområdet. Man betonar vikten av förbättrat marknadstillträde och en
avveckling av exportsubventionerna, som även ska omfatta en reglering av
villkoren för exportkrediter. Den svenska positionen går i frågan om
exportsubventionerna och interna stöd längre än EU:s slutsatser. Samtidigt har
Sverige ställt sig mer tveksam än EU som helhet till flera av u-ländernas förslag om
att få skydda sin inhemska produktion och trygga livsmedelsförsörjningen.
Makten över maten
Även om det är representanter för länder som förhandlar i WTO, så är det i
praktiken företag som köper och säljer jordbruksprodukter. Under de senaste
decennierna har makten
över handeln med mat kommit att koncentreras till allt färre aktörer. Två
storföretag, Cargill och AGM, kontrollerar till exempel mer än hälften av USA:s
spannmålsexport. Företagsuppköp och sammanslagningar gör att koncentrationen
ökar. På så sätt växer det fram stora industrikoncerner som kontrollerar stora delar
av produktionskedjan, allt från utsäden och insatsvaror till produktion och
distribution av livsmedelsprodukter, och med stora möjligheter att manipulera
priserna till både odlare och köpare. De transnationella jättarna inom
jordbruksproduktionen har allt att vinna på ett regelverk som innebär ytterligare
generell avreglering av den internationella handeln. Det var också företagen som
drev på att jordbruksavtalet skulle utvecklas åt det hållet.
Folkrörelsers synpunkter
Jordbruk och jordbrukspolitik innehåller ingen entydig Nord-Syd-konflikt. Även inom
länder kan olika grupper ha mycket olika intressen beroende på om man är
småbonde, plantageägare eller stadsbo. Lite förenklat kan man säga att många,
både regeringar i syd (samt vissa regeringar i nord) och folkrörelser i hela världen
delar ståndpunkten att de destruktiva exportstöden i de rika länderna måste bort
samt att marknadstillträdet i de rika länderna för produkter från fattiga länder
måste öka och att tulleskaleringarna ska tas bort.
Ett krav som de flesta kritiker delar är att det måste genomföras utvärderingar av
nuvarande regler inom jordbruksavtalet, inte bara med avseende på
implementeringen, utan framför allt på avtalets effekter i relation till målet att
uppnå en ekologiskt hållbar och socialt rättvis utveckling. Fallstudier bl a från FN:s
jordbruksorgan FAO, visar att en avreglering av utvecklingsländers
jordbruksmarknader slagit hårt mot många fattiga länders
livsmedelsförsörjning. Många folkrörelser i nord och syd stödjer G33s föreslag om
att man bör skapa särskilda undantag i AoA utifrån u-ländernas behov att skydda
sin inhemska produktion och trygga livsmedelsförsörjningen. Detta skulle t.ex.
innebära undantag från reglerna om minsta marknadstillträde och tullsänkningar
liksom rätt att öka internstöd till dess man når högre självförsörjningsnivå. U-länder
har ofta begränsade resurser att avsätta till jordbruksstöd och importrestriktioner är
ofta de enda möjliga instrumenten för fattiga länder som vill skydda sin inhemska
produktion.
Andra folkrörelser, framför allt en del bondeorganisationer i Syd, t.ex. Via
Campesina, har mer långtgående förslag som ifrågasätter hela grundprincipen
bakom AoA och förespråkar ”food sovereignty” (självbestämmande över den egna
maten). Enligt denna syn ska jordbruksavtalet i princip tas bort ur WTO och varje
enskilt land ska ha rätten att bestämma sin egen jordbrukspolitik för att kunna
möta sina egna behov.
