Styra och ställa

Styra och ställa
Perspektiv på styrning i offentlig sektor
Governo är ett managementkonsultbolag som har en
vision om ett attraktivt samhälle i takt med framtiden.
Samhället är i ständig rörelse. På ett ögonblick kan
verkligheten komma ikapp, och passera, även de mest
visionära.
Därför tror vi att samklangen med framtiden är viktigast
av allt. Vi tror på en offentlig sektor som driver utvecklingen snarare än följer den. Och om den offentliga sektorn ska vara en förebild, måste den hela tiden vara i
rörelse.
Styra och ställa
Perspektiv på styrning i offentlig sektor
1
2
3
4
5
6
7
8
Förord..................................................................................................... 2
Vända kappan efter vinden?............................................... 5
Styrning genom systemsyn.....................................................11
Styra mot resultat.........................................................................17
Controllern som styrexpert.....................................................23
Att etablera god IT-styrning..................................................29
Att bygga stad – styrning av stora projekt..................35
Hur styr vi för framtidens kunder?......................................39
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 1
1
2016-10-03 12:29:59
KAPITEL
Förord
1
På Governo har vi i många uppdrag konstaterat hur god
styrning och ledning fungerar som ett smörjmedel i offentliga
organisationer.
Under de senaste tjugo åren har en rad managementidéer
som har sitt ursprung i näringslivet förts in i offentlig sektor
genom New Public Management. Parallellt har traditionell
budgetstyrning funnits kvar. Denna blandning har i mångt
och mycket bildat stommen i svensk förvaltningsstyrning,
och kritiker har allt oftare uppmärksammat behovet av
nyare och modernare modeller för styrning.
På Governo ser vi hur brukare, patienter, elever och
allmänhet har allt högre förväntningar på både inflytande
och effektivitet i samhällsservice och myndighetsutövning
– och vi anser att offentlig sektor behöver säkerställa ett
förhållningssätt som utgår från individens fokus. Med det
som utgångspunkt bör kommuner, landsting, regioner och
myndigheter etablera sin strategi, organisation och styrning.
Därigenom kan effektivitet, förnyelse och handlingskraft
skapas – vilket vi anser är vägen fram för svensk offentlig
sektor.
2
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 2
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:00
● Strategi med klarhet i vilka lagar, regler, visioner och
mål som gäller, hur de förhåller sig till varandra och hur
väl de stämmer överens med externa och interna styroch strategidokument. Sammantaget ska strategin ge en
gemensam inriktning för organisationen som helhet.
● Organisation som tillvaratar den medarbetarkraft som
finns genom att skapa rätt förutsättningar i vardagen
för att utveckla verksamhetens kärn- och stödprocesser
så att de skapar värde för de som organisationen är till
för. I stor utsträckning handlar detta om att skapa en
värdegrund som främjar nytänkande och innovation samt
en organisationsstruktur med tydlighet i roller och ansvar.
● Styrning där sambanden mellan regelstyrning, målstyrning
och värdestyrning är tydliga. En god styrning innebär en
tydlig och inkluderande planeringsprocess med relevanta
metoder och verktyg för uppföljning. Viktigt är att tydliggöra
kopplingen mellan organisationens strategi, med det som
grupper och individer gör på jobbet varje dag. Även
ledarskapet är en viktig förutsättning för en god styrning.
I den här skriften gör vi några nedslag i strategi, organisation
och styrning. Vi riktar oss främst till dig som är beslutsfattare
i offentlig sektor, antingen som tjänsteman eller
förtroendevald. I skriften ger vi vår bild av det skandinaviska
ledarskapet och reflekterar över vikten av att styra på
ett sätt som går bortom New Public Management. Hur
gör du för att skapa effektiva processer som skär igenom
invanda stuprör? På vilket sätt har andra lyckats etablera
ett resultatfokuserat arbetssätt? Vad innebär god styrning
inom stödprocesser som ekonomi, IT och projekt?
Författare är några av våra egna experter samt Nils-Göran
Olve som vi riktar ett särskilt tack till som författare till kapitel
fem som rör ekonomisk styrning. Nils-Göran är bland annat
docent vid Handelshögskolan i Stockholm och författare till
ett tjugotal böcker inom bl.a. styrningsområdet.
Skriften ger alltså några av Governos perspektiv på styrning
och ledning. Vilket är ditt?
Carin Forest, partner Governo
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 3
3
2016-10-03 12:30:00
S
tyrning i offentlig sektor har de senaste tjugo
åren kommit att innefatta ett stort antal
anglosaxiska verktyg i linje med New Public
Management-teorierna. Dessa har under
senare år kommit att ifrågasättas mer och mer.
Men finns lösningen på styrningens gåta att
finna betydligt närmare? Går det att bygga
vidare på den skandinaviska ledningsstilen för
att bygga en ännu bättre offentlig sektor?
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 4
2016-10-03 12:30:00
KAPITEL
2
Vända kappan efter vinden?
And ers Lj ung
”Sverige tar för tredje året i rad första pris i den internationella
tävlingen för innovation, nytänkande och effektivitet i
offentlig sektor. OECD:s representant i juryn lyfter särskilt fram
de svenska chefernas förmåga att styra mot långsiktiga
visioner trots att det ofta blåser hårt i lågkonjunkturen.”
Ja, detta är ett fingerat framtida citat. När vi möter bilder av
problem i den svenska skolan, äldreomsorgen eller annan
offentligt finansierad verksamhet kan det kännas som om vi
är långt från en dylik drömsituation.
Governos tes är dock att detta inte är en utopi. Tvärt om – vi
har kommit en bra bit på väg och har goda förutsättningar
att skapa något riktigt spännande för framtiden. IT-lösningar
i världsklass kombinerat med vår unika skandinaviska
ledarstil lägger grunden.
Först några ord om rubriken till detta kapitel. Redan under
antiken betraktades ”vändkappor” som hållningslösa
personer. Den traditionella synen är att chefer och ledare
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 5
5
2016-10-03 12:30:00
inte ska följa tillfälliga strömningar utan sikta mot tydliga
mål och principfast kämpa för att nå dit. Vår syn är dock
att det inte behövs heroiska chefer som ståndaktigt håller
fast vid sina mål, utan kloka ledare eller vändkappor som
lyssnar och anpassar sitt ledarskap och sina styrmedel efter
situationen.
Skandinavisk ledningsstil – styrka eller svaghet?
Den skandinaviska ledarstilen väcker ofta uppmärksamhet
internationellt. Företag som IKEA och H&M lyfts fram
som goda exempel och inspirerar det framväxande nya
kunskapssamhället. ”Scandinavian management” brukar
karakteriseras som ett demokratiskt ledarskap. Ett ledarskap
med demokratiska chefer som är resultatinriktade och har
dialog med sina medarbetare. De söker konsensus och
skapar förankring. Ofta blir de därför bättre på att skapa
produktivitet och arbetsglädje.
Chefer enligt den skandinaviska traditionen leder och styr
med värderingar och mål snarare än med kontroll och strikta
orderlinjer. Med dagens relativt platta organisationer och
avsaknad av tydliga hierarkier kan utrymmet för innovation
och nytänkande öka.
Baksidan av denna ledningsfilosofi är att beslut ofta
tar lång tid. Det krävs utdragna interna processer för
förankring. Verksamheten kan bli lidande om mycket tid
ägnas åt diskussion och dialog snarare än ”verkstad”. När
verksamheten är föränderlig och till stor del drivs i form
av tillfälliga projekt ökar osäkerheten. Organisationens
gränser kan upplevas som flytande och ansvaret oklart. Väl
utformad styrning kan då bidra till att skapa tydlighet och
trygghet.
Ofta diskuteras skillnaderna mellan att vara chef respektive
ledare. Chefer fokuserar på system och struktur medan
ledare fokuserar på människor. Chefskap bygger på
kontroll medan ledare, inte minst enligt den skandinaviska
modellen, inspirerar och bygger förtroende. Ledarskap
6
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 6
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:00
handlar om styrning via visioner, värderingar och diskussion.
Ledarskapets kärna är därmed de mjuka faktorerna som
vad man faktiskt pratar om eller vilka frågor chefen ställer
vid möten med sina medarbetare.
Vi ser att det för framgång krävs både chefskap och
ledarskap. Fokus bör dock läggas på ledarskap, då det är
det som leder till förändring och utveckling. Chefskap är
viktigt men som en hygienfaktor – fungerar det inte råkar
man i problem. Det bidrar dock inte till engagemang och
driv i organisationen.
Anglosaxiska managementverktyg – passar de oss?
Offentlig sektor har under de senaste åren gått igenom
stora förändringar. Från att ha varit stadiga byråkratier
eller förvaltningar har man under de senaste 20-30 åren
blivit verksamheter som betraktas som om de vore vanliga
företag. De har kunder, även ibland konkurrenter, och
har infört beställar-utförarmodeller. Mycket av dessa
förändringar kan beskrivas under beteckningen New Public
Management.
För att styra de organisationer som växt fram har ofta
modeller från näringslivet valts. Detta har i sin tur ofta hämtat
verktygen från en anglosaxisk miljö. Varje kommunal skola
med självaktning måste numera ha en egen verksamhetsidé,
vision och profil. Kommuner tänker på sitt varumärke och
sina USP (unique selling points), åtminstone när det gäller att
attrahera nya invånare och företag.
En hel del av detta fungerar bra och skapar värde. Problemet
är dock att mycket av tänkandet från näringslivet bygger
på kunders efterfrågan, konkurrens och vinstmaximering.
Offentlig sektor å andra sidan är inte en aktör på en
marknad och har inte som mål att generera vinst. Detta gör
det svårt att använda näringslivets styrmetoder rakt av. För
att hantera komplexiteten och de många och mångtydiga
målen krävs mer sofistikerade verktyg.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 7
7
2016-10-03 12:30:00
Framtidens ledare – framgångsrika ”kappvändare”?
Många chefer i offentlig sektor ställs alltså idag inför en
situation med stora utmaningar. De har höga ambitioner
men också begränsat med tid. Administrativa rutiner,
ofta sådana som är kopplade till styrningen tar stor del av
chefens tid. Kvar för det egentliga ledarskapet blir bara
korta stunder. Vilka vägar finns ut ur detta dilemma? Våra
erfarenheter är att mycket av den traditionella styrningen
är viktig men kan delegeras. Att styra och leda med
värderingar och visioner är däremot något som chefen inte
kan överlåta åt andra.
Några ord på vägen:
•
Ha en bra regel- och målstyrning som grund men satsa
på att leda med värderingar, visioner och dialog. Då
läggs grunden för förändring och utveckling.
•
Betrakta styrning som ett verktyg för lärande, inte som
en kontrollprocess.
•
Blicka framåt snarare än bakåt. Hitta indikatorer och
mätetal som beskriver hur väl vi är på väg mot den
långsiktiga visionen.
Vad kommer sammanfattningsvis att ersätta de nuvarande
styrmodellerna från New Public Management? Finns fröet
till detta i vår skandinaviska ledningsfilosofi? Vi ser gärna
att framtidens ledare i offentlig sektor kommer att vara just
sådana framgångsrika skandinaviska ”kappvändare”. De
kan följa förändringens vindar och förverkliga visionerna
om en ännu bättre offentlig sektor. De lyckas precis som
seglare att ta tillvara vinden som drivkraft. Vet man vart
man ska, kan man alltid finna den vind som bär en dit.
8
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 8
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:00
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 9
2016-10-03 12:30:00
F
okus i offentlig sektor har länge varit att
leverera så väl som möjligt i existerande
stuprör. Men går det att ta ett steg tillbaka
och se offentliga myndigheter och hela den
offentliga sektorn som ett
sammanhållet
system med syfte att leverera service istället?
Går det att uppnå en högre effektivitet
genom att helt enkelt fråga brukarna vilken
service som tillför värde?
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 10
2016-10-03 12:30:00
3
KAPITEL
Styrning genom systemsyn att se bortom stuprören
Olof Hällerman
Varför går vi inte i demonstrationståg och slår på kastruller
när det genom flödeseffektivisering har visat sig att det
är möjligt att korta ledtiden för en bröstcancerutredning
med 500 procent och arbetssättet inte spridit sig till andra
organisationer? Varför tolererar vi att det inte räcker att ha
en myndighetskontakt när vi ställs inför nya livshändelser
som att bli föräldrar, hitta arbete och försörjning eller starta
företag? Varför accepterar vi att offentliga verksamheters
budgetar inte sänks eller omfördelas när vi samtidigt
vet att det förekommer situationer där vissa avsiktligt
konsumerar upp sina budgetar med syfte att säkra nästa
års budgettilldelning?
Fokus på helhet, inte avdelningsgränser
Toleransen är hög och demonstrationstågen få, trots att
styrningen i Sveriges offentliga sektor är utformad på ett sätt
som inte skapar tillräckliga incitament att styra över enhetsoch avdelningsgränser. På Governo ser vi hur ledare i
offentlig sektor är fostrade att optimera varje enskild enhet
eller avdelning på bekostnad av helheten.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 11
11
2016-10-03 12:30:00
Vi känner alla till att värde till kunder inte skapas i stuprör.
Ärenden, patienter, ansökningar eller vad det än må vara,
flödar genom organisationer. Vi, kunderna, bryr oss bara om
att få den service vi behöver av rätt kvalitet, i rätt tid och
till rätt kostnad. Offentlig sektor förtjänar en styrning som
uppmuntrar till att effektivisera processer som skär genom
stuprören i organisationerna. Lars Stigendal, före detta chef
på Skatteverket har skrivit två rapporter; Effektiv styrning och
Lean och systemsyn i stat och kommun, som sätter ljuset på
möjligheterna med systemsyn.
Det traditionella sättet att styra offentlig sektor har starka
kopplingar till målstyrning vilket ofta lyfts fram som kärnan i de
omdiskuterade New Public Management-teorierna. Kritiken
mot denna styrfilosofi handlar om att styrning efter dess
principer inte kan åstadkomma några verkliga förbättringar
eftersom den styrlogik som uppmuntras inte fokuserar på
kunden. Ett uttalat problem inom offentlig sektor är att det
efter år av satsningar på flödeseffektivisering fortfarande är
svårt att realisera nyttorna eftersom uppföljningssystemen
följer de organisatoriska in-delningarna i avdelningar och
enheter. Många förbättringar synliggörs inte heller eftersom
de inte fångas av befintliga mät- och uppföljningssystem.
Systemsyn innebär däremot att det som primärt ska styras
är flödet, det vill säga arbetsprocesserna, och inte enskilda
enheter eller avdelningar var för sig. Utgångspunkten är
en helhetssyn och fokus ligger på att belysa och hantera
sambanden mellan de ingående delarna. Ledningens
uppgift blir här att undanröja hinder i systemet som gör att
flödet inte är jämnt, störningsfritt och värdeskapande för
kunderna.
Verksamhetsutveckla genom att lyssna på brukarna
En lyckad tillämpning av systembaserad processutveckling
finns att inspireras av vid hemtjänstgruppen i Skönsmon
i Sundsvall där ett utvecklingsarbete initierades med
stöd av den brittiska konsultfirman Vanguard. Arbetet
12
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 12
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:00
byggde på att att medarbetarna ville göra rätt saker
och att ledningen skulle vara med och styra på ett sätt
som inte hade sin rot i den årliga budgeten utan i de
verkliga behoven. Först fastställdes vad som var syftet med
verksamheten, de frågade sig alltså: vad är hemtjänsten
till för? Varför finns den? För att få reda på vad som var
av vikt för kunderna genomfördes bland annat intervjuer
med hemtjänstkunder och anhöriga. Utifrån vad som var
viktigt undersöktes i vilken utsträckning organisationen
hade förmåga att leverera detta. Den visade sig vara dålig.
Exempelvis ansågs kontinuitet, det vill säga att det inte var
så många olika personer som kom hem till kunden, vara
viktigt för målgruppen. När de kontrollerade hur det såg ut i
verksamheten hade hemtjänstkunderna i genomsnitt besök
av 26 olika personer under en månad. Den enskilda individ
som hade sämst kontinuitet i tjänsteleveransen besöktes av
58 olika personer under en månad.
En processkartläggning av allt arbete som gjordes från att
kunden tagit en första kontakt till att han eller hon fått det
stöd han eller hon hade rätt till, alternativt fått ett avslag,
genomfördes. Kartläggningen visade att en stor del av
det arbete som utfördes inte var till direkt nytta för kunden.
Utifrån detta söktes grundorsaken till oförmågan att leverera
det som efterfrågades. En vanligt förekommande orsak var
att de respektive enheterna lade resurser på att försöka
minska sina kostnader och inte på sin kärnverksamhet: att
leverera en tjänst till kunderna.
En slutsats som drogs var att ledningens sätt att tänka var
avgörande för organisationens prestation. Resultaten efter
den systembaserade processutvecklingen har lett till att
de anställda idag lägger sitt eget schema och planerar sin
egen dag. Antalet personer runt varje kund har på detta
sätt minskat från ett snitt på 26 per månad, till ett tiotal. En
medarbetare på hemtjänsten säger: ”Nu när jag inte har så
många att besöka, så kan jag skapa relationer på ett helt
annat sätt. Känner man den man ska hjälpa så gör man ett
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 13
13
2016-10-03 12:30:00
bättre jobb. Jag är ju utbildad undersköterska. Nu känner jag
att jag har nytta av min utbildning”. En kund uttrycker det så
här: ”De känner mig och går här som om de vore hemma.
Nu behöver jag inte tala om var kastrullerna står varje gång.
Och vill jag inte duscha på tisdag som vi planerat, för att
jag inte mår bra, så kan Annika hjälpa mig en annan dag”.
Hemtjänsten i Skönsmon i Sundsvall har höjt servicen till
sina kunder och fått en bättre arbetsmiljö på köpet. Detta
tack vare att de vågade se på tjänsteleveransen som ett
sammanhållet system snarare än som en samling stuprör.
Att använda systemsyn i din verksamhet
Sammanfattningsvis menar vi att det finns en stor potential
att bedriva systembaserad processutveckling och vill lyfta
fram tre rekommendationer:
•
Bedriv gärna verksamhetsutveckling i form av flödeseffektivisering, men inför samtidigt en systembaserad
styrning. Vi rekommenderar att börja i det stora och rita
kartan över hur värde skapas till kunderna, tvärs över
avdelningsgränserna. Där kan förbättringspotentialen
som ofta finns gömd i skarvarna mellan avdelningarna
identifieras.
•
Gå ut och prata med kunderna om deras behov, krav
och önskemål – gissa inte.
•
Komplettera gärna den ekonomiska uppföljningen
med verksamhetsmål och sträva efter att mäta och
följa indikatorer som speglar organisationens uppdrag
och syfte.
•
Medarbetarna är experterna – involvera dem för att
skapa förankring och en gemensam målbild.
14
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 14
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:00
Perspektiv syn
på på
styrning
Governos
e-förvalt-
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 15
15
2016-10-03 12:30:01
Ä
r du ledare i offentligt finansierad verksamhet? Vill du leda en verksamhet
som är transparent, utvärderingsbar och där
det finns nyfikenhet från målgrupp, personal
och politiker på hur det går - och om något
kan göras bättre? Genom att fokusera på de
resultat som ska uppnås och följa upp kan du
ta ett första steg mot att inte bara kunna visa
upp vad ni gör, utan också vad verksamheten
leder till.
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 16
2016-10-03 12:30:01
KAPITEL
4
Styra mot resultat
Karina Kight
Det kan tyckas som en självklarhet att offentlig verksamhet
styrs mot tydligt formulerade resultat och att styrningen
utgår ifrån kunskap om i vilken utsträckning dessa uppnås.
På Governo möter vi dock ofta verksamheter och projekt
där det finns otydligheter kring vad verksamheten ska leda
till och där fokus snarare ligger på vad som ska göras, än på
varför det ska göras.
Kunskap om resultat av det arbete som utförs är inte bara en
förutsättning för att kunna uppmärksamma det som faktiskt
leder till önskade resultat. Vår övertygelse är att kunskap om
resultat också är nödvändigt för att skapa engagemang
hos medarbetare och ansvariga politiker, och inte minst
viktigt, hos målgruppen. Just självklarheten i att verksamhet ska leda till resultat ser vi
kan utgöra en utmaning. Man tar sig helt enkelt inte tid att
stanna upp och ställa de grundläggande frågorna:
•
•
•
Vilka resultat ska det vi gör leda till och för vem?
I vilken utsträckning uppnås önskade resultat?
Kan det vi gör anpassas så att vi når bättre resultat?
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 17
17
2016-10-03 12:30:01
Att ha ett resultatfokuserat arbetssätt innebär att det finns
struktur och rutiner för att löpande besvara dessa frågor,
analysera svaren och avgöra om det krävs förändring.
Utmaningar med att arbeta resultatfokuserat
Det är inte svårt att arbeta resultatfokuserat men det finns några
utmaningar som det är bra att ha beredskap för att hantera.
En utmaning ligger i att det kan ta tid att lägga grunden
för ett nytt arbetssätt. I vissa verksamheter rör det sig om
att tydliggöra något som till stor del redan finns, men som
inte är tydligt strukturerat. I andra verksamheter kan det
handla mer om kultur; det kan finnas en övertygelse om
att det inte är möjligt att mäta resultat som ska uppnås
för en särskild målgrupp. Det kan också finnas en oro för
vilka konsekvenser det kan få att börja mäta resultat.
Ytterligare en utmaning när konkreta resultat ska formuleras
är att det ofta finns en mängd mål att utgå från, men att det
saknas målformuleringar som har tydligt fokus på vad som ska
uppnås för målgruppen. Det är inte ovanligt att det finns en
mängd mål för vad verksamheten ska göra, men få mål för
vad verksamheten ska leda till. Andra målformuleringar kan
vara mer visionära och kan uppfattas som mål att sträva mot
på mycket lång sikt, snarare än något som faktiskt ska uppnås.
En tredje utmaning som vi ofta ser kan låta märklig, men
det är inte ovanligt att det finns otydligheter kring vem
målgruppen är. Det kan röra sig om oklarheter vad gäller
gränsdragningar till andra verksamheter eller oklarheter
i hur målgruppen definieras och hur den ska avgränsas.
Hur ska du som ledare arbeta med fokus på resultat?
Hur gör man då för att möta utmaningarna och
lyckas etablera ett resultatfokuserat arbetssätt? En
grundläggande förutsättning, anser vi, är att ansvariga
politiker och tjänstemän ser värdet i att ha en transparent
och utvärderingsbar verksamhet. Det måste också
18
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 18
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
finnas en insikt om att det rör sig om att etablera ett
långsiktigt och ständigt pågående förändringsarbete.
Det första steget i att lägga grunden till detta utgörs av att
formulera konkreta resultat för en tydligt definierad målgrupp.
Det kan göras på olika sätt beroende på verksamhetens
eller projektets komplexitet men en framgångsfaktor som
vi ser är när såväl ansvariga politiker, tjänstemän som medarbetare involveras i arbetet. Att låta målgruppen vara
delaktig kan också vara värdefullt redan i detta skede.
Ett andra steg är att etablera en tydlig struktur, eller en
resultatkedja, för hur resultat på olika nivåer och resultat på
kort och lång sikt hänger samman. En sådan resultatkedja
är användbar för att tydliggöra hur det arbete som utförs
är tänkt att leda till önskat resultat. Resultatkedjan gör det
möjligt att upptäcka om det finns luckor i styrningen av
verksamheten. Det kan vara aktiviteter som utförs men som
inte har någon koppling till ett önskat resultat eller önskade
resultat där det saknas aktiviteter som kan leda till resultatet.
Resultatkedja
Nästa steg är att möjliggöra mätning av i vilken utsträckning
resultat uppnås. Att identifiera lämpliga indikatorer för att
följa upp resultat kräver tid och tanke. Vår erfarenhet är
att detta ofta uppfattas som ett spännande steg. Hur kan
vi visa upp att det arbete vi utför leder till skillnad för den
målgrupp vi arbetar för? Också här består arbetet av att
kartlägga vad som finns etablerat. Vad gör vi för mätningar
redan idag och vad säger mätningarna om de resultat vi
vill uppnå? Kan vi utveckla bättre sätt att mäta resultat?
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 19
19
2016-10-03 12:30:01
Ännu ett steg utgörs av att sätta struktur och rutiner för
att genomföra mätningar och för att analysera resultatet.
Att genomföra mätningar brukar gå smidigt men minst
lika viktigt är att analysen görs på ett strukturerat sätt.
Det avslutande och avgörande steget för att lyckas etablera
ett resultatfokuserat arbetssätt är att skapa en tydlig struktur
och enkla rutiner som möjliggör ett snabbt agerande på
kunskap om hur det går. Sådan kunskap är färskvara och
behöver komma till användning medan den är relevant.
Governos erfarenhet är att verksamheter eller projekt
som tar sig tid att lägga en grund för ett resultatfokuserat
arbetssätt har skapat goda förutsättningar för en engagerad
personal och en nöjd målgrupp. Genom att ifrågasätta
och tydliggöra det självklara, vilka resultat som ska uppnås och för vem, har verksamheten fått förutsättningar att
bidra till en ännu bättre offentlig sektor genom att kunna:
•
Mäta hur det går!
•
Ändra på det som inte leder till resultat
•
Uppmärksamma det som går bra!
20
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 20
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 21
21
2016-10-03 12:30:01
C
ontrollerrollen är vanlig inom många
offentliga organisationer och den
utgör en central del i hur organisationen
ska styras. Men används controllerrollen på
rätt sätt? Kan styrningen effektiviseras och
bli ännu tydligare med en controller som
inte bara är expert på ekonomi utan också
är nyfiken på den verksamhet som han eller
hon agerar inom?
22
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 22
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
KAPITEL
5
Controllern som styrexpert
Nils-Göran Olve
Controllern har ett jobb med potential, inte minst i offentlig
sektor. Men jobbet kan också vara snävt och lika tråkigt
som många tycker att det låter.
På svenska blev beteckningen controller vanlig i slutet
av 1970-talet. Den kom från USA, men dess innebörd
anpassades – medvetet eller omedvetet – hos oss
och i grannländerna. För att kallas controller skulle
en ekonom fokusera på verksamhet och affärer, inte
redovisningsrapporter. Redovisning var viktig även för
controllern, men mest som underlag för analyser och som
ett sätt att rikta uppmärksamheten mot rätt saker hos chefer
och medarbetare.
Det var ingen slump att controllers blev vanliga samtidigt
som många chefer ville föra ut ansvar och göra enheter
mer självgående. Styrinformation behövdes då för att
påverka och följa upp. När ordet controller på 2000-talet
kom med i Svenska Akademiens ordlista översattes det
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 23
23
2016-10-03 12:30:01
med styrekonom. Vi brukar förklara controllerns uppgift
som att säkerställa att alla i en organisation har information
och incitament som får dem att handla rätt. Vad som är
rätt beror på strategi och roll, och vilken information och
vilka incitament de behöver beror av deras kunskaper och
attityder. De senare speglar professionella värderingar som
inte minst i offentlig verksamhet bör vara starkt styrande.
Dem måste controllern självklart ta hänsyn till, och helst dra
nytta av.
Insikter hos var och en
Önskat läge är att controllern i en organisation samspelar
med organisationens IT-stöd så att varje medarbetare vet
vad som gäller. Var och ens uppdrag ska göras levande via
begripliga mått och tydliga ansvar. För att det ska bli bra
krävs en genomtänkt arbetsfördelning, uppdrag som de
ansvariga accepterar, och en god insikt om hur man kan
känna igen en bra verksamhet. ”Man” är här de agerande
själva och deras chefer, men även intressenter utanför
organisationen. En gemensam bild av hur verksamheten är
tänkt att fungera, och om den gör det, är ett stort steg på
vägen mot god styrning.
I detta ligger att controllern behöver förstå hur de berörda
aktörerna tänker. En ansvarig chef inom vården eller polisen
har sin professionella bild av den egna verksamheten. Vilka
aspekter på resurser och resultat bör den kompletteras med,
så att prioriteringar och prestationer kan diskuteras med
omvärlden? Det är det ekonomistyrning går ut på: att i en
värld av knapphet bidra till att resurser förvaltas, utvecklas
och utnyttjas väl.
Problemen med detta är många. Låt oss bortse en stund
från att många organisationer inte har bra strategier, och
att politiska uppdrag kan vara oklara och skiftande. Låt oss
också glömma informationssystem som inte levererar vad
de borde. För controllern kvarstår ändå utmaningar som
kan vara sporrande – eller avskräckande.
24
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 24
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
En är att förstå verksamheten, inte bara siffrorna. I varje
fall inte bara bokföringssiffror. Som controller (och oftast
ekonom) är mått – som mål och som uppföljning – en
avgörande del av vad man jobbar med. Men för att
förstå verksamheten krävs intresse för alla slags mått som
kan berätta om hur organisationens delar lyckas med sina
uppdrag och förmåga att hitta mått som fungerar som bra
språk för att diskutera detta. Ofta kräver det att controllern
sätter sig in i olika professioners språk och tänkande. ”Man
måste göra sig förtjänt av att de lyssnar”, som en controller
sagt vid en intervju.
En annan utmaning är att se till att chefer och medarbetare
tycker det är lockande och givande att umgås med
indikatorer, nyckeltal och övriga mått. Inte ens med bra
IT-stöd är det självklart att mål och uppföljning når ut som
de bör. Att ”lyckas med sina uppdrag”, som det står i
förra stycket, borde ju vara viktigt för alla. Ointresse beror
antingen på att den bild siffrorna ger inte är särskilt givande,
eller att den förmedlas med bristande pedagogik.
Eller på en tredje faktor, som även är controllerns tredje
utmaning. Kanske är det helt enkelt så att mixen av intressen
– incitamenten – inte lägger grunden för det agerande som
organisationens ledning önskar. Det kan finnas upplevda
konflikter mellan professionellt ansvar och resursbrist som
controllern inte kan ändra på, däremot lyfta fram.
Organisationens styrexpert
Controllers har alltså potential, men vi träffar också
controllers som inte verkar ha det så kul. Vi ekonomer är
inte alltid bra på att förstå olika professioner, att utforma
pedagogiska dialoger runt mätningar, eller att hantera
intressekonflikter – de tre utmaningar som togs upp i förra
avsnittet. Den som trivs bäst på kammaren med ett bra
ekonomisystem, eller fördjupad i Excel-analyser åt sin chef,
kan vara en god och oumbärlig ekonom men knappast
en god controller. En styrekonom bör vara organisationens
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 25
25
2016-10-03 12:30:01
expert på att styra med information, vilket kräver insikter om
vart organisationen vill komma och vad ”de styrda” förmår,
hur de tänker och reagerar.
De flesta controllers har ekonombakgrund, men ibland går
uppdraget till verksamhetskunniga som får lära sig en del
om ekonomi. Nyfikenhet på verksamhet och människor,
snarare än på redovisning, är en förutsättning för att lyckas.
Intresse för IT:s möjligheter (mer än tekniken som sådan)
skadar inte. Redovisningsekonomer har andra angelägna
uppgifter i de flesta organisationer – eller i shared service
centers. Alla behöver inte bli controllers!
Controllers bör också utrusta sig med en god repertoar av
pedagogiska modeller för att diskutera verksamheten och
dess siffror. Strategikartor och styrkort där olika slags mått förs
samman är till god hjälp men de måste användas klokt, för
verktygen är mindre viktiga än de dialoger i organisationen
som de bidrar till. För att få fart på samtalen bör controllern
bli bekant med så många som möjligt i sin organisation för
att förstå hur måtten kommer in i deras tillvaro, och inte
sitta för mycket framför sin dator. Här kan rollen behöva
preciseras. Controller står inte för kontrollör. Inte heller bör
controllern styra; det gör cheferna. Däremot bör han eller
hon bidra till styrbarhet.
Intresse för verksamheten och dess människor, och insikt
om hur mått och mätningar – inte minst med bra IT-stöd
– kan påverka tankar och gärningar, är de avgörande
egenskaperna hos en god controller. Den som anställer
controllers, eller utvecklar ekonomer till controllers, bör
uppmuntra och utveckla sådana talanger. Rutiner och
informationssystem är viktiga för god styrning, men att
förvalta dem och ge dem innehåll är ännu viktigare!
26
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 26
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 27
27
2016-10-03 12:30:01
T
idigare har det inte varit helt ovanligt
att IT inom offentliga organisationer
överlåtits åt experterna. Men nu, då stora
delar av vårt samhälle har blivit beroende
av fungerande och innovativa IT-stöd, är
det på ett omfattande sätt integrerat i all
verksamhet. Då blir frågan om att styra och
kontrollera IT ännu viktigare. Men hur gör
man och vad är det första steget?
28
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 28
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
KAPITEL
6
Att etablera god IT-styrning
Olof J unesj ö
Traditionellt har IT inom offentlig sektor varit ett område
som behandlats lite styvmoderligt och som överlåtits åt en
IT-avdelning som ingen kanske visste vad den gjorde. IT har
inte behandlats som en integrerad del av verksamheten i
stort och den fulla potentialen har sällan utnyttjats. Nu ser
vi däremot allt fler offentliga organisationer där medvetenheten om vikten av goda IT-stöd och lösningar blir allt större.
Förståelsen för IT:s betydelse för verksamhetens processer
och lösningar håller på att öka. Detta ställer i sin tur nya
krav på offentliga verksamheter att styra sin IT. I många
verksamheter har bristande kunskap på chefsnivå resulterat
i att styrningen antingen blivit alldeles för svag eller alldeles
för IT-betonad.
IT ska i varje organisation bidra till att uppnå dess mål och
strategier. I korthet innebär IT-styrning, eller ”IT governance”
på engelska, att etablera ledarskap, organisatoriska strukturer och processer som säkerställer detta . Det innebär att
lägga grunden för en tillförlitlig, stabil och säker IT-miljö men
även att främja nya arbetssätt och tjänster med stöd av
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 29
29
2016-10-03 12:30:01
IT. Om en organisation lyckats etablera en god IT-styrning
skapas ett flyt i processerna men samtidigt skjuts gränserna
för vad som är möjligt att göra med stöd av IT inom organisationen framåt. Sätt exempelvis en person framför Googles söktjänst som sällan eller aldrig använt nätet och han
eller hon har inom ett par minuter förstått hur det fungerar.
Google har uppnått detta huvudsakligen genom att göra
två saker: att lyssna på sina användare och att vara innovativa. Bägge dessa element är nödvändiga för att på ett
effektivt sätt styra IT.
Gamla system, gamla vanor
Att etablera en god IT-styrning i offentlig sektor är dock inte
helt problemfritt. Det finns ett antal svårigheter som måste
hanteras för att organisationen ska komma i mål. Dessa kan
i korthet beskrivas som kultur, systemarv och kompetens.
Det finns ofta en kultur inom vissa myndigheter och
kommuner som innebär att utföra sina arbetsuppgifter på
det sätt som de utförts under en lång tid. Det har utvecklats
ett antal medarbetare som är oerhört kompetenta inom sitt
område och således också inom sitt verksamhetssystem.
Det innebär ofta att de också har bättre kännedom om
systemet och processen än den ansvarige chefen. Detta
skapar en situation där chefen genom att denne har
mindre information inte har möjlighet att styra området.
Det finns också en inställning i många organisationer där
medarbetarna hellre ser till sina olikheter än till likheterna
mellan olika verksamheter.
Inom många offentliga organisationer finns ett systemarv
av diversifierade och nischade system. Då styrningen under
många år har tenderat att vara svag finns ofta en systemflora
som är både svår att styra och underhålla. Det finns också
inom det offentliga ett antal nischade leverantörer som
mer eller mindre utvecklat ett monopol inom sitt område.
Detta innebär att myndigheter och kommuner hamnar i en
mindre attraktiv situation när det gäller systemval. De har
30
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 30
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
svårt att få leverantören att ändra standardprodukten så
att den fungerar enligt den lokala verksamheten. Om de
gör anpassningar tvingas de betala var och en för sig då
de inte samverkar med andra. Det är också svårt att få
leverantörer att göra saker som de inte anser ligger i deras
intresse, såsom att integrera lösningen med andra system.
Samtidigt har det under en lång tid funnits en kompetensbrist i verksamheten gällande IT-området. Det har haft
olika följder i olika organisationer. I vissa organisationer
har IT-chefen fått för mycket att säga till om. System som
utgår från befintliga standardplattformar och som är lätta
att underhålla kan ha prioriterats framför lösningar som
är anpassade efter verksamheten. I andra organisationer
har IT-chefen fått för lite att säga till om vilket lett till att
det på den tekniska sidan finns en underhållsskuld med
gamla system och gammal hårdvara som följd, alternativt
uteblivet systemstöd till vissa processer till förmån för manuell
hantering.
Avslutningsvis har det funnits en tradition att ta fram
separata IT- och e-strategier utan koppling till verksamheten,
som i vissa fall snarare cementerar skillnaderna mellan
verksamhet och IT. Strategier som blir hyllvärmare, oavsett
hur välformulerade de är, och som inte leder till aktiva
prioriteringar i praktiken.
Transparenta tillförlitliga processer inom IT-området
Hur gör du då som chef i offentlig förvaltning för att etablera
en god IT-styrning? Som i så många fall handlar det om att
utveckla en blandning av struktur och kultur.
Ett sätt att etablera goda strukturer är att ta fram en ITstrategi, eller ännu hellre, integrera IT i dina övergripande
strategier. Det är dock viktigare att arbetet med system
och lösningar på ett naturligt sätt är del av den löpande
verksamheten. IT är inte längre ett område som är avskilt
från verksamheten utan i många fall utgör IT-lösningar själva
verksamheten. Området måste således bli en del av den
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 31
31
2016-10-03 12:30:01
ordinarie verksamhetsplaneringen. Självklart måste vissa
delar fortfarande åligga IT-chefen såsom att säkerställa
att den tekniska miljön håller en acceptabel nivå men
det måste vara verksamheten som sätter relevanta mål
för sitt respektive område. IT är inget värde i sig, det är ett
smörjmedel.
Det allra viktigaste för att få styrning på IT är dock att
etablera transparenta, tillförlitliga och tydliga processer
för IT-området. Detta för såväl drift, systemförvaltning som
projektledning. Det innebär inom drift att ha en tydlig strategi,
både för vad som bör läggas ut och vad som bör hanteras
internt. För systemförvaltning behöver en gemensam
modell tas fram så att alla system hanteras likartat utifrån
verksamhetens behov. Ett sätt att göra det är att hantera
system som rör sig inom ett specifikt verksamhetsområde,
exempelvis ekonomiområdet, gemensamt. På detta sätt
kan man etablera gemensamma planer för dessa system
och se till att de pengar som spenderas på utveckling av
systemen verkligen går dit där de kan göra störst nytta.
Slutligen handlar det om att ta fram en gemensam
projektmodell för hantering av IT-projekt. Om organisationen
har en över-gripande projektmodell kan denna användas,
ibland med vissa tillägg för just IT-projekt (nyttokalkyl,
fördjupad riskhantering osv.). Centralt är också att
aldrig låta IT-avdelningen bedriva IT-projekt på egen
hand. Användarna av systemet måste alltid vara med i
projektorganisationen och förvaltningen av systemet bör
vara utredd och beslutad redan vid projektstart.
Avslutningsvis tre råd på vägen:
•
Låt inte IT vara en separat del av verksamheten. IT är
så integrerat i arbetet i offentliga organisationer att det
måste ses som en strategisk resurs. Är du förvaltnings-,
myndighets- eller avdelningschef – ta makten över IT
och skaffa dig kompetens.
32
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 32
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:01
•
Säkerställ att den tekniska miljön är säker, stabil och
uppdaterad. Det talas mycket om IT som strategiskt
verktyg och strategisk resurs men det grundläggande
gällande hårdvara, mjukvara och nät får inte glömmas
bort.
•
Som IT-chef och medarbetare på en IT-avdelning
– se på dig själv som en serviceleverantör och på
övriga avdelningars medarbetare som kunder. Den
grundläggande förståelsen er emellan är avgörande
för att IT ska fungera smidigt, innovativt och
kostnadseffektivt.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 33
33
2016-10-03 12:30:01
E
n stor del av den kommunala
budgeten går till att bygga, rusta upp
och utveckla staden. Men området är
komplext och behovet av ordning och
reda är stor. Politikerna behöver ha goda
beslutsunderlag så att välgrundade beslut
kan fattas samtidigt som tjänstemännen
måste kunna följa upp och styra sina projekt
på ett förtjänstfullt sätt. Men hur gör man
och vad ska man tänka på?
34
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 34
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:02
KAPITEL
7
Att bygga stad – styrning av
stora projekt
C ar o line And ersson
Tänk dig att få designa framtidens stad – i form av
byggnader, vägar, grönområden och rekreation. Att få
låta tanken löpa fritt kring morgondagens behov av att
leva och bo, färdas till jobbet på kortare tid och cykla över
hela staden skyddad från den omgivande trafiken. Att få
fundera kring materialval som ska hålla i 50-100 år och är
miljövänliga, samtidigt som en budget ska hållas.
Just dessa frågor har de tjänstemän som arbetar med
stadsutveckling i Sveriges kommuner förmånen att få
analysera, utveckla och driva, i nära dialog med de
förtroendevalda som fattar besluten. Projekten är många
gånger komplexa. De bedrivs under lång tid, tar stor del av
den kommunala budgeten i anspråk och kräver samverkan
med många interna och externa intressenter.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 35
35
2016-10-03 12:30:02
Offentlig sektors svåraste projekt?
På Governo har vi genom åren följt några av Sveriges
största satsningar inom just stadsbyggnad. Uppdragen har
handlat om att fatta bättre beslut, bedriva ett effektivare
projektarbete och att säkerställa en god uppföljning och
överlämning till förvaltning av resultaten. I dessa projekt har
vi kunnat identifiera ett antal utmaningar och svårigheter:
•
Otydlighet i roller och ansvar såväl mellan politiker
och tjänstemän, som mellan projektet och
linjeorganisationen. Politikerna ska fatta de strategiska
besluten och tjänstemännen verkställa – men samtidigt
tar politiker plats i olika former av styrgrupper där även
mer operativa beslut avhandlas. Projektet ska drivas
självständigt efter att beslut om genomförande fattats
– men har ofta inte fullgott beslutsmandat, utan detta
åligger linjeorganisationen enligt delegation. Vem
bestämmer egentligen? Därtill finns svårigheter i att få
till ett gemensamt beslutsfattande och prioritering när
olika frågor inom projektet beslutas i olika nämnder.
•
Svårigheter i att skapa genomslag för perspektiv som
berör hela kommunen såsom exempelvis miljöaspekter.
Här finns risk för målkonflikter i pressade lägen – hur
hanterar vi en pressad budget om miljöperspektivet
kräver andra och dyrare lösningar och materialval?
•
Utmaningar i att styra stora projekt utifrån ett
ekonomiskt perspektiv genom att arbeta effektivt
med kalkylering och ekonomisk uppföljning. Mellan
de aktörer som ingår finns ofta stora variationer i
arbetssätt, metoder, system och verktyg. Projekten
kännetecknas ofta av omfattande budgetar, som inte
är nedbrutna i detalj och som följs upp per tertial i stora
drag. Projekten drar ofta på sig höga kostnader för
utredningsarbete i projektets tidiga faser, innan beslut
fattas. I värsta fall leder detta till förgävesprojektering
om exploateringen i fråga inte blir av.
36
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 36
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:02
Att styra strategiskt och i praktiken
Som synes handlar utmaningarna om klassiska frågor
för att styra rätt. Finns det då sätt att få till ett förbättrat
projektarbete? Enligt vår erfarenhet kan ett första steg
vara att tydliggöra hur beslutsfattande inklusive prioritering
går till. Vissa aktörer har med framgång tagit fram
investeringsstrategier, där besluts- och prioriteringskriterier
utifrån formulerade mål och strategier synliggörs, liksom
själva beslutsprocessen. Det handlar också om att försöka
arbeta fram nämndgemensamma beslutsdokument, för
att få till kommunövergripande styrning. Exempelvis kan
beslut enligt plan- och bygglagen hanteras vid rätt tillfälle
i förhållande till exploateringsprocessen. När det gäller
uppföljning behöver såväl innehåll som process sättas, så
att ytterst ansvariga politiker kan följa de mest strategiska
och kostnadskrävande projekten.
Styrning manifesterar sig också i varje enskilt projekt.
God projektstyrning handlar ytterst om att säkra tid,
kostnad och resultat. Här är vår uppfattning att en för
stadsutvecklingsprojekt anpassad projektstyrningsmetod
inklusive grundläggande mallar bör utgöra ramen för
arbetet. Då vet alla vad som gäller och det blir enklare
att arbeta effektivt. Även här krävs bra verktyg i form av
projektplats, liksom möjligheter till god och enkel uppföljning
som kan göras av projektledaren själv i ekonomisystem med
tillhörande rapporteringsverktyg.
Men vem bestämmer?
Vad gäller organisation är det av vikt att skapa en tydlighet
kring rollerna mellan politiker och tjänstemän, liksom mellan
projekt- och linjeorganisation. Här kan rollbeskrivningar,
mötes- och rapporteringsstruktur samt samtal om
förväntningar lösa knutar i det enskilda projektet. Det kan
också vara relevant att resonera om hur vi arbetar i effektiva
och kunskapsdelande team. Att bygga stad och styra sina
investeringar på rätt sätt är inte – och kommer troligtvis
aldrig att vara – en enkel match. Men med förbättrad
styrning genom tydliga roller och god uppföljning går det
att åstadkomma betydligt mer effektiva projekt – som i
slutändan genererar framtidens städer för oss invånare.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 37
37
2016-10-03 12:30:02
T
raditionella
styrmodeller
utmanas
genom att vi som brukare, patienter,
elever och allmänhet ställer allt högre
krav på både inflytande och enkelhet i
samhällsservice och myndighetsutövning.
I många offentliga organisationer pågår
idag utveckling av styrmodeller i denna
riktning, men det sker i sakta mak. Vi undrar
ibland om offentlig sektor verkligen kommer
klara av detta på frivillighetens väg allena?
38
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 38
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:02
KAPITEL
8
Hur styr vi för framtidens
kunder?
Carin Forest
Som vi pekar på i det inledande avsnittet av denna skrift
menar vi på Governo att offentlig sektor behöver säkerställa
ett förhållningssätt som utgår från individens fokus. Med det
som utgångspunkt bör kommuner, landsting, regioner och
myndigheter etablera sin strategi, organisation och styrning.
Därigenom kan effektivitet, förnyelse och handlingskraft
skapas – vilket vi anser är vägen fram för svensk offentlig
sektor.
Idag utmanas traditionella styrmodeller genom att vi
som brukare, patienter, elever och allmänhet har allt
högre förväntningar på både inflytande och enkelhet
i samhällsservice och myndighetsutövning. Det kan ses
som en naturlig utveckling i ett samhälle som genomgått
stora förändringar i riktning mot en ökad individualisering
och ett allt större fokus på medborgaren som kund i ett
välfärdssamhälle.
På Governo har vi genom åren fått möjlighet att följa
detta skeende på nära håll, vilket här beskrivs genom två
perspektiv som vi tror kommer påverka framtidens styrning.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 39
39
2016-10-03 12:30:02
Mer inflytande och större möjlighet att påverka
I arbetet med ett stort antal kommuner ser vi tydligt att
samhällsmedborgare inte längre är nöjda med att vart
fjärde år gå och rösta för att därefter fullt förlita sig på
att folkvalda politiker sköter verksamheten tillsammans
med professionella tjänstemän. Samhällsengagemanget
har tagit en annan skepnad från det partipolitiska till det
sakpolitiska, men studier från bland annat SOM-institutet
visar att det inte avtagit i styrka. Vi ser hur brukare, föräldrar,
elever och många andra grupper som kommunerna finns
till för, förväntar sig att ha möjlighet att påverka. Det gäller
både beslut som fattas rörande deras fysiska närmiljö och
utformningen av de verksamheter som de använder såsom
barnens skola, den äldre generationens hemtjänst och
sophämtningen. Kommunens medborgare accepterar
inte passivt det som levereras. De är krävande kunder som
reagerar, tycker till och jämför kommunens verksamheter.
Hur utmanar då detta traditionell styrning? Jo, även om
det i många kommuner, landsting och regioner idag
finns en palett av spännande och uppskattade metoder
etablerade för att möjliggöra ett ökat inflytande saknas
i dessa ofta koppling till ordinarie styrmodeller. Detta
gäller exempelvis lovvärda satsningar på brukar- och
medborgardialog som alltför ofta snarare får karaktär
av fristående trevlighetsarrangemang än av ett stärkt
medborgarinflytande. Resultaten av dialogerna lämnas
alltför lätt utan vare sig analys, åtgärd eller återkoppling.
En undersökning som Governo genomfört bland landets
kommundirektörer visar att koppling ofta saknas till
kommunernas styrmodeller samt att arbetet saknar
systematik på strategisk nivå.
För att möjliggöra ett ökat inflytande och göra ett sådant
engagemang meningsfullt för den enskilde, behöver
traditionella styrmodeller utvecklas så att resultaten av
dialogsatsningar
kommer att utgöra självklara delar
av ett samlat politiskt beslutsunderlag tillsammans med
40
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 40
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:02
tjänstemännens utredningar. För att internt kunna använda
medborgarna som drivkraft till innovation och nytänkande
i verksamhetsutvecklingen behöver deras åsikter och
perspektiv kopplas samman med interna processer
för löpande verksamhetsplanering och
-uppföljning.
Sammantaget behöver kommuners, landstings och
regioners styrmodeller öppnas upp, utvecklas och synliggöra
hur medborgarna tillåts påverka beslutsprocesser och
utveckling av verksamheter. I grund och botten behöver
också kultur och förhållningssätt utvecklas för att såväl
medborgarinflytande som nyskapande på riktigt ska bli
givna beståndsdelar i den egna värdegrunden.
Enklare samhällsservice utifrån livssituationer
Traditionella styrmodeller utmanas också vid vardagliga
företeelser, exempelvis när vi som föräldrar inte är nöjda med
att fylla i krångliga blanketter, parallellt med att vi försöker
tolka reglerna från Försäkringskassan. Eller när vi i en rad
tillståndsansökningar som nybliven restaurangföretagare
behöver knappa in i stort sett samma information, såsom
kontaktuppgifter och verksamhetsbeskrivning, om och om
igen. Detta trots att det är samma kommunala förvaltning
som är mottagare. Allt fler börjar också ifrågasätta varför
den som förlorat sitt jobb och är på jakt efter ett nytt
behöver ha enskilda kontakter med samhällsaktörer som
Arbetsförmedlingen, a-kassa och fackförbund. Varför
inte ”en väg in” utifrån privatpersoners och företagares
livssituationer varpå myndigheter och andra aktörer får
sköta samverkan i gemensamma processer och system
bakom kulisserna?
På Governo ser vi allt tydligare att privatpersoner förutsätter
att det ska vara lika enkelt att sköta sina myndighetsärenden
som det är att utföra sina banktjänster. På samma sätt finns
en tydlig förväntan att var som helst och när som helst
kunna få information eller hjälp från offentliga aktörer,
och då bli vägledd digitalt eller genom personlig kontakt
beroende på komplexiteten i det specifika ärendet.
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 41
41
2016-10-03 12:30:02
Självklart är också att som privatperson ha full insyn i
pågående ärenden och där kunna följa hur processen
framskrider samt kommunicera med handläggare.
På vilket sätt utmanar då detta traditionella styrmodeller?
Inom offentlig sektor finns en strömning som innebär att
samhällsservice och myndighetsutövning ska tillhandahållas
utifrån olika livssituationer såsom nybliven förälder,
arbetssökande eller nyföretagare istället för i tidigare
myndighetsstuprör. Detta förutsätter en bred samverkan
och styrning över traditionella sektorsgränser. Exempelvis
skulle kommuner, landsting/regioner tillsammans med
Försäkringskassan och Skatteverket behöva etablera
former för gemensamma processer och gränsytor för att
möta nyblivna föräldrar. Detta utmanar invanda stuprör
sektorer emellan samtidigt som det krävs omfattande
ansträngningar för att skapa en gemensam kultur som
medger styrning utifrån livssituationer. Detta både i berörda
organisationer – och i samhället i stort.
Men inte ens ett fullt utvecklat livshändelseperspektiv skulle
på egen hand lösa ut förväntningarna på förenkling av
samhällsservice och myndighetsutövning. Här är det viktigt
att arbeta på två fronter – både i bred samverkan och inom
den egna organisationen. Det sistnämnda exempelvis när
det gäller att skapa insyn och transparens i ärendeprocesser
samt arbeta bort krångliga regler och blanketter som bara
rör den specifika organisationen. Förutom att förenkla för
kunderna finns här stor potential att skapa intern effektivisering
och använda offentliga resurser på ett mer värdeskapande
sätt. När offentliga organisationer exempelvis gör processer
och regler enklare för kunden slipper de sannolikt lägga
onödig tid på att hantera rättningar samt besvara frågor
om formulärens utformning. När det gäller kommunal sektor
finns stor potential för landets 290 kommuner att utmana
sina styrmodeller och i samverkan utveckla gemensamma
processer såväl som digitala lösningar gentemot kund och
systemstöd internt.
42
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 42
Styra och ställa
2016-10-03 12:30:02
Behov av starkare styrning?
I många offentliga organisationer pågår idag utveckling
av styrmodeller för att skapa ett ökat inflytande och en
förenklad samhällsservice och myndighetsutövning. Detta
sker i sakta mak och på frivillig grund.
Vi undrar ibland om offentlig sektor kommer klara detta
på frivillighetens väg allena eller om en starkare form av
styrning krävs över sektorsgränserna?
•
Hela den kommunala sektorn har samma uppdrag
gentemot sina medborgare. Är det rimligt att dessa
processer kan fortsätta utvecklas på nära nog 290 olika
vis?
•
De frågor som inte på ett enkelt sätt kan hanteras
av en enskild myndighet eller kommun, tycks bli allt
fler. Hur kan offentlig sektor tvärsektoriellt hantera
frågor som rör exempelvis utbildning, miljö, psykiatri
och e-förvaltning för att uppnå största möjliga
samhällsnytta?
•
För att möjliggöra en ökad digitalisering behöver
såväl organisationer som IT-system samverka. Detta
innebär en rad komplexa utmaningar bland annat när
det gäller teknik och juridik, där intressekonflikter lätt
uppstår. Hur ska dessa frågor kunna lösas ut?
Vi ser otåliga privatpersoner och företagare som förväntar
sig snabba förändringar. Vi ser en offentlig sektor som
går miste om en stor effektiviseringspotential medan
stuprören kvarstår i sin fasta form. Vi tror att vår svenska
förvaltningsmodell med självständiga myndigheter och
självstyrande kommuner kommer att utmanas allt mer. Vad
tror du?
Perspektiv på styrning
Styra och ställa inlaga 44 s 2016.indd 43
43
2016-10-03 12:30:02
Citera gärna - men vänligen ange källan!
Governo AB
Kungliga myntet
Hantverkargatan 5N
112 21 STOCKHOLM
www.governo.se
E-post: [email protected]
Tel: 08-409 07 330