Styra och ställa
Perspektiv på styrning i offentlig sektor
1
2
3
4
5
6
7
8
Förord............................................................................................................ 2
Vända kappan efter vinden?............................................................ 5
Styrning genom systemsyn............................................................ 11
Styra mot resultat................................................................................. 17
Controllern som styrexpert............................................................ 23
Att etablera god IT-styrning.......................................................... 29
Att bygga stad – styrning av stora projekt........................... 35
Hur styr vi för framtidens kunder?............................................. 39
Perspektiv på styrning
1
KAPITEL
Förord
1
På Governo har vi i många uppdrag konstaterat hur god
styrning och ledning fungerar som ett smörjmedel i offentliga
organisationer.
Under de senaste tjugo åren har en rad managementidéer
som har sitt ursprung i näringslivet förts in i offentlig sektor
genom New Public Management. Det handlar bland annat
om konkurrensutsättning, privatisering, målstyrning och
decentralisering. Parallellt har även traditionell mål- och resultatstyrning utifrån budget funnits kvar, och i mångt och mycket bildat
stommen i svensk förvaltningsstyrning. Kritik har också funnits
och allt oftare uppmärksammas behovet av nyare och modernare
modeller för styrning. Samtidigt ser vi på Governo hur traditionella
styrmodeller utmanas alltmer genom att brukare, patienter,
elever och allmänhet ställer högre krav på både inflytande och
enkelhet i samhällsservice och myndighetsutövning.
Vad behöver då offentlig sektor framåt när det gäller god
styrning och ledning i ett samhälle där allt färre ska försörja allt
fler? I Governos arbete har under åren vissa generella byggstenar
för god styrning av offentliga verksamheter identifierats. De får
olika tyngd beroende på verksamhetens art och kan förändras
över tid. Därför behöver varje styrmodell nära nog vara unikt
anpassad utifrån den egna organisationens förutsättningar.
Beståndsdelarna är dock följande:
Inriktning En god styrmodell har en inriktning där sambanden
mellan regelstyrning, målstyrning och värdestyrning är tydliggjord.
Det krävs klarhet i vilka lagar, regler, mål och värderingar som
gäller. En visualisering av sambanden i form av en styrkarta kan
vara en god hjälp på vägen.
Planering och ledning En god styrning behöver en tydlig
planeringsprocess inklusive metoder för uppföljning. Viktigt är
att tydliggöra kopplingen mellan organisationens vision och/eller
uppdrag, med det som organisationens anställda gör på jobbet
varje dag. Många gånger blir verksamhetsplaneringsprocessen
2
Styra och ställa
central i detta. Även ledarskapet är en viktig förutsättning för en
god styrning.
Organisation och processer Den sista byggstenen för god
styrning handlar om att tillvarata den medarbetarkraft som finns i
organisationen. Detta görs genom att skapa rätt förutsättningar i
vardagen för att utveckla verksamhetens kärn- och stödprocesser
så att de skapar värde för de som organisationen är till för. I stor
utsträckning handlar detta om att skapa en värdegrund som främjar
nytänkande och innovation samt en tydlig organisationsstruktur.
I den här skriften gör vi nedslag i några av dessa delar av styrning
Inriktning
Genomförandekraft &
utvecklingskraft
Kontinuerligt lärande
Planering & ledning
Organisation & processer
Värdeskapande processer
och ledning. Vi riktar oss främst till dig som är beslutsfattare i
offentlig sektor, antingen som tjänsteman eller förtroendevald.
I skriften ger vi vår bild av det skandinaviska ledarskapet och
reflekterar över vikten av att styra på ett sätt som går bortom New
Public Management. Hur gör du för att skapa effektiva processer
som skär igenom invanda stuprör? På vilket sätt har andra lyckats
etablera ett resultatfokuserat arbetssätt? Vad innebär god
styrning inom stödprocesser som ekonomi, IT och projekt?
Författare är några av våra egna experter inom styrning och
ledning samt Nils-Göran Olve som vi riktar ett särskilt tack till
som författare till kapitel fem som rör ekonomisk styrning. NilsGöran är bland annat docent vid Handelshögskolan i Stockholm
och författare till ett tjugotal böcker inom bl.a. styrningsområdet.
Skriften ger alltså några av Governos perspektiv på styrning och
ledning. Vilket är ditt?
Carin Forest, partner Governo
Perspektiv på styrning
3
S
tyrning i offentlig sektor har de senaste
tjugo åren kommit att innefatta ett stort
antal anglosaxiska verktyg i linje med New Public
Management-teorierna. Dessa har under senare
år kommit att ifrågasättas mer och mer. Men finns
lösningen på styrningens gåta att finna betydligt
närmare? Går det att bygga vidare på den
skandinaviska ledningsstilen för att bygga en ännu
bättre offentlig sektor?
KAPITEL
2
Vända kappan efter vinden?
A n d e r s Lju n g
”Sverige tar för tredje året i rad första pris i den internationella
tävlingen för innovation, nytänkande och effektivitet i offentlig
sektor. OECD:s representant i juryn lyfter särskilt fram de svenska
chefernas förmåga att styra mot långsiktiga visioner trots att det
ofta blåser hårt i lågkonjunkturen.”
Ja, detta är ett fingerat framtida citat. När vi möter bilder av
problem i den svenska skolan, äldreomsorgen eller annan
offentligt finansierad verksamhet kan det kännas som om vi är
långt från en dylik drömsituation.
Governos tes är dock att detta inte är en utopi. Tvärt om – vi har
kommit en bra bit på väg och har goda förutsättningar att skapa
något riktigt spännande för framtiden. IT-lösningar i världsklass
kombinerat med vår unika skandinaviska ledarstil lägger grunden.
Först några ord om rubriken till detta kapitel. Redan under
antiken betraktades ”vändkappor” som hållningslösa personer.
Den traditionella synen är att chefer och ledare inte ska följa
tillfälliga strömningar utan sikta mot tydliga mål och principfast
Perspektiv på styrning
5
kämpa för att nå dit. Vår syn är dock att det inte behövs heroiska
chefer som ståndaktigt håller fast vid sina mål, utan kloka ledare
eller vändkappor som lyssnar och anpassar sitt ledarskap och sina
styrmedel efter situationen.
Skandinavisk ledningsstil – styrka eller svaghet?
Den skandinaviska ledarstilen väcker ofta uppmärksamhet
internationellt. Företag som IKEA och H&M lyfts fram som goda
exempel och inspirerar det framväxande nya kunskapssamhället.
”Scandinavian management” brukar karakteriseras som ett
demokratiskt ledarskap. Ett ledarskap med demokratiska chefer
som är resultatinriktade och har dialog med sina medarbetare.
De söker konsensus och skapar förankring. Ofta blir de därför
bättre på att skapa produktivitet och arbetsglädje.
Chefer enligt den skandinaviska traditionen leder och styr med
värderingar och mål snarare än med kontroll och strikta orderlinjer.
Med dagens relativt platta organisationer och avsaknad av tydliga
hierarkier kan utrymmet för innovation och nytänkande öka.
Baksidan av denna ledningsfilosofi är att beslut ofta tar lång tid.
Det krävs utdragna interna processer för förankring. Verksamheten
kan bli lidande om mycket tid ägnas åt diskussion och dialog
snarare än ”verkstad”. När verksamheten är föränderlig och
till stor del drivs i form av tillfälliga projekt ökar osäkerheten.
Organisationens gränser kan upplevas som flytande och ansvaret
oklart. Väl utformad styrning kan då bidra till att skapa tydlighet
och trygghet.
Ofta diskuteras skillnaderna mellan att vara chef respektive ledare.
Chefer fokuserar på system och struktur medan ledare fokuserar
på människor. Chefskap bygger på kontroll medan ledare,
inte minst enligt den skandinaviska modellen, inspirerar och
bygger förtroende. Ledarskap handlar om styrning via visioner,
värderingar och diskussion. Ledarskapets kärna är därmed de
mjuka faktorerna som vad man faktiskt pratar om eller vilka frågor
chefen ställer vid möten med sina medarbetare.
Vi ser att det för framgång krävs både chefskap och ledarskap.
6
Styra och ställa
Fokus bör dock läggas på ledarskap, då det är det som leder
till förändring och utveckling. Chefskap är viktigt men som en
hygienfaktor – fungerar det inte råkar man i problem. Det bidrar
dock inte till engagemang och driv i organisationen.
Anglosaxiska managementverktyg – passar de oss?
Offentlig sektor har under de senaste åren gått igenom stora
förändringar. Från att ha varit stadiga byråkratier eller förvaltningar
har man under de senaste 20-30 åren blivit verksamheter som
betraktas som om de vore vanliga företag. De har kunder, även
ibland konkurrenter, och har infört beställar-utförarmodeller.
Mycket av dessa förändringar kan beskrivas under beteckningen
New Public Management.
För att styra de organisationer som växt fram har ofta modeller
från näringslivet valts. Detta har i sin tur ofta hämtat verktygen
från en anglosaxisk miljö. Varje kommunal skola med självaktning
måste numera ha en egen verksamhetsidé, vision och profil.
Kommuner tänker på sitt varumärke och sina USP (unique selling
points), åtminstone när det gäller att attrahera nya invånare och
företag.
En hel del av detta fungerar bra och skapar värde. Problemet är
dock att mycket av tänkandet från näringslivet bygger på kunders
efterfrågan, konkurrens och vinstmaximering. Offentlig sektor å
andra sidan är inte en aktör på en marknad och har inte som mål
att generera vinst. Detta gör det svårt att använda näringslivets
styrmetoder rakt av. För att hantera komplexiteten och de många
och mångtydiga målen krävs mer sofistikerade verktyg.
Framtidens ledare – framgångsrika ”kappvändare”?
Många chefer i offentlig sektor ställs alltså idag inför en situation
med stora utmaningar. De har höga ambitioner men också
begränsat med tid. Administrativa rutiner, ofta sådana som är
kopplade till styrningen tar stor del av chefens tid. Kvar för det
egentliga ledarskapet blir bara korta stunder. Vilka vägar finns
ut ur detta dilemma? Våra erfarenheter är att mycket av den
traditionella styrningen är viktig men kan delegeras. Att styra och
Perspektiv på styrning
7
leda med värderingar och visioner är däremot något som chefen
inte kan överlåta åt andra.
Några ord på vägen:
•
Ha en bra regel- och målstyrning som grund men satsa
på att leda med värderingar, visioner och dialog. Då läggs
grunden för förändring och utveckling.
•
Betrakta styrning som ett verktyg för lärande, inte som en
kontrollprocess.
•
Blicka framåt snarare än bakåt. Hitta indikatorer och mätetal
som beskriver hur väl vi är på väg mot den långsiktiga
visionen.
Vad kommer sammanfattningsvis att ersätta de nuvarande
styrmodellerna från New Public Management? Finns fröet till detta
i vår skandinaviska ledningsfilosofi? Vi ser gärna att framtidens
ledare i offentlig sektor kommer att vara just sådana framgångsrika
skandinaviska ”kappvändare”. De kan följa förändringens vindar
och förverkliga visionerna om en ännu bättre offentlig sektor. De
lyckas precis som seglare att ta tillvara vinden som drivkraft. Vet
man vart man ska, kan man alltid finna den vind som bär en dit.
8
Styra och ställa
F
okus i offentlig sektor har länge varit att
leverera så väl som möjligt i existerande
stuprör. Men går det att ta ett steg tillbaka och
se offentliga myndigheter och hela den offentliga sektorn som ett sammanhållet system med
syfte att leverera service istället? Går det att
uppnå en högre effektivitet genom att helt enkelt
fråga brukarna vilken service som tillför värde?
KAPITEL
3
Styrning genom systemsyn - att
se bortom stuprören
O lo f Hälle r man
Varför går vi inte i demonstrationståg och slår på kastruller när
det genom flödeseffektivisering har visat sig att det är möjligt
att korta ledtiden för en bröstcancerutredning med 500 procent
och arbetssättet inte spridit sig till andra organisationer? Varför
tolererar vi att det inte räcker att ha en myndighetskontakt när vi
ställs inför nya livshändelser som att bli föräldrar, hitta arbete och
försörjning eller starta företag? Varför accepterar vi att offentliga
verksamheters budgetar inte sänks eller omfördelas när vi
samtidigt vet att det förekommer situationer där vissa avsiktligt
konsumerar upp sina budgetar med syfte att säkra nästa års
budgettilldelning?
Fokus på helhet, inte avdelningsgränser
Toleransen är hög och demonstrationstågen få, trots att
styrningen i Sveriges offentliga sektor är utformad på ett sätt
som inte skapar tillräckliga incitament att styra över enhets- och
avdelningsgränser. På Governo ser vi hur ledare i offentlig sektor
är fostrade att optimera varje enskild enhet eller avdelning på
bekostnad av helheten.
Perspektiv på styrning
11
Vi känner alla till att värde till kunder inte skapas i stuprör. Ärenden,
patienter, ansökningar eller vad det än må vara, flödar genom
organisationer. Vi, kunderna, bryr oss bara om att få den service
vi behöver av rätt kvalitet, i rätt tid och till rätt kostnad. Offentlig
sektor förtjänar en styrning som uppmuntrar till att effektivisera
processer som skär genom stuprören i organisationerna. Lars
Stigendal, före detta chef på Skatteverket har skrivit två rapporter;
Effektiv styrning och Lean och systemsyn i stat och kommun, som
sätter ljuset på möjligheterna med systemsyn.
Det traditionella sättet att styra offentlig sektor har starka
kopplingar till målstyrning vilket ofta lyfts fram som kärnan i de
omdiskuterade New Public Management-teorierna. Kritiken mot
denna styrfilosofi handlar om att styrning efter dess principer
inte kan åstadkomma några verkliga förbättringar eftersom den
styrlogik som uppmuntras inte fokuserar på kunden. Ett uttalat
problem inom offentlig sektor är att det efter år av satsningar
på flödeseffektivisering fortfarande är svårt att realisera nyttorna
eftersom uppföljningssystemen följer de organisatoriska indelningarna i avdelningar och enheter. Många förbättringar
synliggörs inte heller eftersom de inte fångas av befintliga mätoch uppföljningssystem.
Systemsyn innebär däremot att det som primärt ska styras är
flödet, det vill säga arbetsprocesserna, och inte enskilda enheter
eller avdelningar var för sig. Utgångspunkten är en helhetssyn
och fokus ligger på att belysa och hantera sambanden mellan
de ingående delarna. Ledningens uppgift blir här att undanröja
hinder i systemet som gör att flödet inte är jämnt, störningsfritt
och värdeskapande för kunderna.
Verksamhetsutveckla genom att lyssna på brukarna
En lyckad tillämpning av systembaserad processutveckling finns
att inspireras av vid hemtjänstgruppen i Skönsmon i Sundsvall
där ett utvecklingsarbete initierades med stöd av den brittiska
konsultfirman Vanguard. Arbetet byggde på att att medarbetarna
ville göra rätt saker och att ledningen skulle vara med och styra
på ett sätt som inte hade sin rot i den årliga budgeten utan i
12
Styra och ställa
de verkliga behoven. Först fastställdes vad som var syftet med
verksamheten, de frågade sig alltså: vad är hemtjänsten till för?
Varför finns den? För att få reda på vad som var av vikt för kunderna
genomfördes bland annat intervjuer med hemtjänstkunder
och anhöriga. Utifrån vad som var viktigt undersöktes i vilken
utsträckning organisationen hade förmåga att leverera detta.
Den visade sig vara dålig. Exempelvis ansågs kontinuitet, det vill
säga att det inte var så många olika personer som kom hem till
kunden, vara viktigt för målgruppen. När de kontrollerade hur
det såg ut i verksamheten hade hemtjänstkunderna i genomsnitt
besök av 26 olika personer under en månad. Den enskilda individ
som hade sämst kontinuitet i tjänsteleveransen besöktes av 58
olika personer under en månad.
En processkartläggning av allt arbete som gjordes från att kunden
tagit en första kontakt till att han eller hon fått det stöd han
eller hon hade rätt till, alternativt fått ett avslag, genomfördes.
Kartläggningen visade att en stor del av det arbete som
utfördes inte var till direkt nytta för kunden. Utifrån detta söktes
grundorsaken till oförmågan att leverera det som efterfrågades.
En vanligt förekommande orsak var att de respektive enheterna
lade resurser på att försöka minska sina kostnader och inte på sin
kärnverksamhet: att leverera en tjänst till kunderna.
En slutsats som drogs var att ledningens sätt att tänka var
avgörande för organisationens prestation. Resultaten efter den
systembaserade processutvecklingen har lett till att de anställda
idag lägger sitt eget schema och planerar sin egen dag. Antalet
personer runt varje kund har på detta sätt minskat från ett snitt
på 26 per månad, till ett tiotal. En medarbetare på hemtjänsten
säger: ”Nu när jag inte har så många att besöka, så kan jag skapa
relationer på ett helt annat sätt. Känner man den man ska hjälpa
så gör man ett bättre jobb. Jag är ju utbildad undersköterska. Nu
känner jag att jag har nytta av min utbildning”. En kund uttrycker
det så här: ”De känner mig och går här som om de vore hemma.
Nu behöver jag inte tala om var kastrullerna står varje gång. Och
vill jag inte duscha på tisdag som vi planerat, för att jag inte mår
bra, så kan Annika hjälpa mig en annan dag”. Hemtjänsten i
Perspektiv på styrning
13
Skönsmon i Sundsvall har höjt servicen till sina kunder och fått en
bättre arbetsmiljö på köpet. Detta tack vare att de vågade se på
tjänsteleveransen som ett sammanhållet system snarare än som
en samling stuprör.
Att använda systemsyn i din verksamhet
Sammanfattningsvis menar vi att det finns en stor potential att
bedriva systembaserad processutveckling och vill lyfta fram tre
rekommendationer:
14
•
Bedriv gärna verksamhetsutveckling i form av flödeseffektivisering, men inför samtidigt en systembaserad
styrning. Vi rekommenderar att börja i det stora och rita
kartan över hur värde skapas till kunderna, tvärs över
avdelningsgränserna. Där kan förbättringspotentialen
som ofta finns gömd i skarvarna mellan avdelningarna
identifieras.
•
Gå ut och prata med kunderna om deras behov, krav och
önskemål – gissa inte.
•
Komplettera gärna den ekonomiska uppföljningen
med verksamhetsmål och sträva efter att mäta och följa
indikatorer som speglar organisationens uppdrag och syfte.
•
Medarbetarna är experterna – involvera dem för att skapa
förankring och en gemensam målbild.
Styra och ställa
Perspektivsyn
på styrning
Governos
på e-förvaltning
15
Ä
r du ledare i offentligt finansierad verksamhet? Vill du leda en verksamhet som
är transparent, utvärderingsbar och där det finns
nyfikenhet från målgrupp, personal och politiker
på hur det går - och om något kan göras bättre?
Genom att fokusera på de resultat som ska uppnås
och följa upp kan du ta ett första steg mot att inte
bara kunna visa upp vad ni gör, utan också vad
verksamheten leder till.
KAPITEL
4
Styra mot resultat
K ar in a K ig h t
Det kan tyckas som en självklarhet att offentlig verksamhet styrs
mot tydligt formulerade resultat och att styrningen utgår ifrån
kunskap om i vilken utsträckning dessa uppnås. På Governo möter
vi dock ofta verksamheter och projekt där det finns otydligheter
kring vad verksamheten ska leda till och där fokus snarare ligger
på vad som ska göras, än på varför det ska göras.
Kunskap om resultat av det arbete som utförs är inte bara en
förutsättning för att kunna uppmärksamma det som faktiskt
leder till önskade resultat. Vår övertygelse är att kunskap om
resultat också är nödvändigt för att skapa engagemang hos
medarbetare och ansvariga politiker, och inte minst viktigt, hos
målgruppen. Just självklarheten i att verksamhet ska leda till resultat ser vi kan
utgöra en utmaning. Man tar sig helt enkelt inte tid att stanna
upp och ställa de grundläggande frågorna:
•
•
•
Vilka resultat ska det vi gör leda till och för vem?
I vilken utsträckning uppnås önskade resultat?
Kan det vi gör anpassas så att vi når bättre resultat?
Perspektiv på styrning
17
Att ha ett resultatfokuserat arbetssätt innebär att det finns struktur
och rutiner för att löpande besvara dessa frågor, analysera svaren
och avgöra om det krävs förändring.
Utmaningar med att arbeta resultatfokuserat
Det är inte svårt att arbeta resultatfokuserat men det finns några
utmaningar som det är bra att ha beredskap för att hantera.
En utmaning ligger i att det kan ta tid att lägga grunden för ett nytt
arbetssätt. I vissa verksamheter rör det sig om att tydliggöra något
som till stor del redan finns, men som inte är tydligt strukturerat.
I andra verksamheter kan det handla mer om kultur; det kan
finnas en övertygelse om att det inte är möjligt att mäta resultat
som ska uppnås för en särskild målgrupp. Det kan också finnas
en oro för vilka konsekvenser det kan få att börja mäta resultat.
Ytterligare en utmaning när konkreta resultat ska formuleras
är att det ofta finns en mängd mål att utgå från, men att det
saknas målformuleringar som har tydligt fokus på vad som
ska uppnås för målgruppen. Det är inte ovanligt att det finns
en mängd mål för vad verksamheten ska göra, men få mål för
vad verksamheten ska leda till. Andra målformuleringar kan
vara mer visionära och kan uppfattas som mål att sträva mot
på mycket lång sikt, snarare än något som faktiskt ska uppnås.
En tredje utmaning som vi ofta ser kan låta märklig, men
det är inte ovanligt att det finns otydligheter kring vem
målgruppen är. Det kan röra sig om oklarheter vad gäller
gränsdragningar till andra verksamheter eller oklarheter
i hur målgruppen definieras och hur den ska avgränsas.
Hur ska du som ledare arbeta med fokus på resultat?
Hur gör man då för att möta utmaningarna och lyckas etablera
ett resultatfokuserat arbetssätt? En grundläggande förutsättning,
anser vi, är att ansvariga politiker och tjänstemän ser värdet
i att ha en transparent och utvärderingsbar verksamhet. Det
måste också finnas en insikt om att det rör sig om att etablera
18
Styra och ställa
ett långsiktigt och ständigt pågående förändringsarbete.
Det första steget i att lägga grunden till detta utgörs av att
formulera konkreta resultat för en tydligt definierad målgrupp.
Det kan göras på olika sätt beroende på verksamhetens
eller projektets komplexitet men en framgångsfaktor som
vi ser är när såväl ansvariga politiker, tjänstemän som medarbetare involveras i arbetet. Att låta målgruppen vara
delaktig kan också vara värdefullt redan i detta skede.
Ett andra steg är att etablera en tydlig struktur, eller en
resultatkedja, för hur resultat på olika nivåer och resultat på
kort och lång sikt hänger samman. En sådan resultatkedja
är användbar för att tydliggöra hur det arbete som utförs
är tänkt att leda till önskat resultat. Resultatkedjan gör det
möjligt att upptäcka om det finns luckor i styrningen av
verksamheten. Det kan vara aktiviteter som utförs men som
inte har någon koppling till ett önskat resultat eller önskade
resultat där det saknas aktiviteter som kan leda till resultatet.
Resultatkedja
Nästa steg är att möjliggöra mätning av i vilken utsträckning
resultat uppnås. Att identifiera lämpliga indikatorer för att följa
upp resultat kräver tid och tanke. Vår erfarenhet är att detta ofta
uppfattas som ett spännande steg. Hur kan vi visa upp att det
arbete vi utför leder till skillnad för den målgrupp vi arbetar för?
Också här består arbetet av att kartlägga vad som finns etablerat.
Vad gör vi för mätningar redan idag och vad säger mätningarna om
de resultat vi vill uppnå? Kan vi utveckla bättre sätt att mäta resultat?
Perspektiv på styrning
19
Ännu ett steg
att genomföra
Att genomföra
lika viktigt är
utgörs av att sätta struktur och rutiner för
mätningar och för att analysera resultatet.
mätningar brukar gå smidigt men minst
att analysen görs på ett strukturerat sätt.
Det avslutande och avgörande steget för att lyckas etablera
ett resultatfokuserat arbetssätt är att skapa en tydlig struktur
och enkla rutiner som möjliggör ett snabbt agerande på
kunskap om hur det går. Sådan kunskap är färskvara och
behöver komma till användning medan den är relevant.
Governos erfarenhet är att verksamheter eller projekt
som tar sig tid att lägga en grund för ett resultatfokuserat
arbetssätt har skapat goda förutsättningar för en engagerad
personal och en nöjd målgrupp. Genom att ifrågasätta
och tydliggöra det självklara, vilka resultat som ska uppnås och för vem, har verksamheten fått förutsättningar att
bidra till en ännu bättre offentlig sektor genom att kunna:
20
•
Mäta hur det går!
•
Ändra på det som inte leder till resultat
•
Uppmärksamma det som går bra!
Styra och ställa
Perspektiv på styrning
21
C
ontrollerrollen är vanlig inom många
offentliga organisationer och den utgör
en central del i hur organisationen ska styras.
Men används controllerrollen på rätt sätt? Kan
styrningen effektiviseras och bli ännu tydligare
med en controller som inte bara är expert
på ekonomi utan också är nyfiken på den
verksamhet som han eller hon agerar inom?
22
Styra och ställa
KAPITEL
5
Controllern som styrexpert
N ils -Gö r an O lve
Controllern har ett jobb med potential, inte minst i offentlig
sektor. Men jobbet kan också vara snävt och lika tråkigt som
många tycker att det låter.
På svenska blev beteckningen controller vanlig i slutet av
1970-talet. Den kom från USA, men dess innebörd anpassades –
medvetet eller omedvetet – hos oss och i grannländerna. För att
kallas controller skulle en ekonom fokusera på verksamhet och
affärer, inte redovisningsrapporter. Redovisning var viktig även
för controllern, men mest som underlag för analyser och som
ett sätt att rikta uppmärksamheten mot rätt saker hos chefer och
medarbetare.
Det var ingen slump att controllers blev vanliga samtidigt
som många chefer ville föra ut ansvar och göra enheter mer
självgående. Styrinformation behövdes då för att påverka
och följa upp. När ordet controller på 2000-talet kom med i
Svenska Akademiens ordlista översattes det med styrekonom.
Vi brukar förklara controllerns uppgift som att säkerställa att
Perspektiv på styrning
23
alla i en organisation har information och incitament som får
dem att handla rätt. Vad som är rätt beror på strategi och roll,
och vilken information och vilka incitament de behöver beror av
deras kunskaper och attityder. De senare speglar professionella
värderingar som inte minst i offentlig verksamhet bör vara starkt
styrande. Dem måste controllern självklart ta hänsyn till, och helst
dra nytta av.
Insikter hos var och en
Önskat läge är att controllern i en organisation samspelar med
organisationens IT-stöd så att varje medarbetare vet vad som
gäller. Var och ens uppdrag ska göras levande via begripliga mått
och tydliga ansvar. För att det ska bli bra krävs en genomtänkt
arbetsfördelning, uppdrag som de ansvariga accepterar, och en
god insikt om hur man kan känna igen en bra verksamhet. ”Man”
är här de agerande själva och deras chefer, men även intressenter
utanför organisationen. En gemensam bild av hur verksamheten
är tänkt att fungera, och om den gör det, är ett stort steg på
vägen mot god styrning.
I detta ligger att controllern behöver förstå hur de berörda
aktörerna tänker. En ansvarig chef inom vården eller polisen har
sin professionella bild av den egna verksamheten. Vilka aspekter
på resurser och resultat bör den kompletteras med, så att
prioriteringar och prestationer kan diskuteras med omvärlden?
Det är det ekonomistyrning går ut på: att i en värld av knapphet
bidra till att resurser förvaltas, utvecklas och utnyttjas väl.
Problemen med detta är många. Låt oss bortse en stund från att
många organisationer inte har bra strategier, och att politiska
uppdrag kan vara oklara och skiftande. Låt oss också glömma
informationssystem som inte levererar vad de borde. För
controllern kvarstår ändå utmaningar som kan vara sporrande –
eller avskräckande.
En är att förstå verksamheten, inte bara siffrorna. I varje fall inte
bara bokföringssiffror. Som controller (och oftast ekonom) är mått
– som mål och som uppföljning – en avgörande del av vad man
24
Styra och ställa
jobbar med. Men för att förstå verksamheten krävs intresse för alla
slags mått som kan berätta om hur organisationens delar lyckas
med sina uppdrag och förmåga att hitta mått som fungerar som
bra språk för att diskutera detta. Ofta kräver det att controllern
sätter sig in i olika professioners språk och tänkande. ”Man måste
göra sig förtjänt av att de lyssnar”, som en controller sagt vid en
intervju.
En annan utmaning är att se till att chefer och medarbetare tycker
det är lockande och givande att umgås med indikatorer, nyckeltal
och övriga mått. Inte ens med bra IT-stöd är det självklart att mål
och uppföljning når ut som de bör. Att ”lyckas med sina uppdrag”,
som det står i förra stycket, borde ju vara viktigt för alla. Ointresse
beror antingen på att den bild siffrorna ger inte är särskilt givande,
eller att den förmedlas med bristande pedagogik.
Eller på en tredje faktor, som även är controllerns tredje utmaning.
Kanske är det helt enkelt så att mixen av intressen – incitamenten
– inte lägger grunden för det agerande som organisationens
ledning önskar. Det kan finnas upplevda konflikter mellan
professionellt ansvar och resursbrist som controllern inte kan
ändra på, däremot lyfta fram.
Organisationens styrexpert
Controllers har alltså potential, men vi träffar också controllers
som inte verkar ha det så kul. Vi ekonomer är inte alltid bra på att
förstå olika professioner, att utforma pedagogiska dialoger runt
mätningar, eller att hantera intressekonflikter – de tre utmaningar
som togs upp i förra avsnittet. Den som trivs bäst på kammaren
med ett bra ekonomisystem, eller fördjupad i Excel-analyser åt
sin chef, kan vara en god och oumbärlig ekonom men knappast
en god controller. En styrekonom bör vara organisationens
expert på att styra med information, vilket kräver insikter om vart
organisationen vill komma och vad ”de styrda” förmår, hur de
tänker och reagerar.
De flesta controllers har ekonombakgrund, men ibland går
uppdraget till verksamhetskunniga som får lära sig en del om
ekonomi. Nyfikenhet på verksamhet och människor, snarare
Perspektiv på styrning
25
än på redovisning, är en förutsättning för att lyckas. Intresse
för IT:s möjligheter (mer än tekniken som sådan) skadar inte.
Redovisningsekonomer har andra angelägna uppgifter i de flesta
organisationer – eller i shared service centers. Alla behöver inte
bli controllers!
Controllers bör också utrusta sig med en god repertoar av
pedagogiska modeller för att diskutera verksamheten och dess
siffror. Strategikartor och styrkort där olika slags mått förs samman
är till god hjälp men de måste användas klokt, för verktygen är
mindre viktiga än de dialoger i organisationen som de bidrar
till. För att få fart på samtalen bör controllern bli bekant med så
många som möjligt i sin organisation för att förstå hur måtten
kommer in i deras tillvaro, och inte sitta för mycket framför sin
dator. Här kan rollen behöva preciseras. Controller står inte för
kontrollör. Inte heller bör controllern styra; det gör cheferna.
Däremot bör han eller hon bidra till styrbarhet.
Intresse för verksamheten och dess människor, och insikt om hur
mått och mätningar – inte minst med bra IT-stöd – kan påverka
tankar och gärningar, är de avgörande egenskaperna hos en god
controller. Den som anställer controllers, eller utvecklar ekonomer
till controllers, bör uppmuntra och utveckla sådana talanger.
Rutiner och informationssystem är viktiga för god styrning, men
att förvalta dem och ge dem innehåll är ännu viktigare!
26
Styra och ställa
Perspektiv på styrning
27
T
idigare har det inte varit helt ovanligt att
IT som inom offentliga organisationer
överlåtits åt experterna. Men nu, då stora
delar av vårt samhälle har blivit beroende av
fungerande och innovativa IT-stöd, är det på ett
omfattande sätt integrerat i all verksamhet. Då
blir frågan om att styra och kontrollera IT ännu
viktigare. Men hur gör man och vad är det första
steget?
28
Styra och ställa
KAPITEL
6
Att etablera god IT-styrning
Olo f J u n e sjö
Traditionellt har IT inom offentlig sektor varit ett område som behandlats lite styvmoderligt och som överlåtits åt en IT-avdelning
som ingen kanske visste vad den gjorde. IT har inte behandlats
som en integrerad del av verksamheten i stort och den fulla potentialen har sällan utnyttjats. Nu ser vi däremot allt fler offentliga organisationer där medvetenheten om vikten av goda IT-stöd
och lösningar blir allt större. Förståelsen för IT:s betydelse för
verksamhetens processer och lösningar håller på att öka. Detta
ställer i sin tur nya krav på offentliga verksamheter att styra sin IT.
I många verksamheter har bristande kunskap på chefsnivå resulterat i att styrningen antingen blivit alldeles för svag eller alldeles
för IT-betonad.
IT ska i varje organisation bidra till att uppnå dess mål och strategier. I korthet innebär IT-styrning, eller ”IT governance” på engelska, att etablera ledarskap, organisatoriska strukturer och processer som säkerställer detta . Det innebär att lägga grunden för
en tillförlitlig, stabil och säker IT-miljö men även att främja nya
arbetssätt och tjänster med stöd av IT. Om en organisation lyckats etablera en god IT-styrning skapas ett flyt i processerna men
Perspektiv på styrning
29
samtidigt skjuts gränserna för vad som är möjligt att göra med
stöd av IT inom organisationen framåt. Sätt exempelvis en person
framför Googles söktjänst som sällan eller aldrig använt nätet och
han eller hon har inom ett par minuter förstått hur det fungerar.
Google har uppnått detta huvudsakligen genom att göra två saker: att lyssna på sina användare och att vara innovativa. Bägge
dessa element är nödvändiga för att på ett effektivt sätt styra IT.
Gamla system, gamla vanor
Att etablera en god IT-styrning i offentlig sektor är dock inte helt
problemfritt. Det finns ett antal svårigheter som måste hanteras
för att organisationen ska komma i mål. Dessa kan i korthet
beskrivas som kultur, systemarv och kompetens.
Det finns ofta en kultur inom vissa myndigheter och kommuner som
innebär att utföra sina arbetsuppgifter på det sätt som de utförts
under en lång tid. Det har utvecklats ett antal medarbetare som
är oerhört kompetenta inom sitt område och således också inom
sitt verksamhetssystem. Det innebär ofta att de också har bättre
kännedom om systemet och processen än den ansvarige chefen.
Detta skapar en situation där chefen genom att denne har mindre
information inte har möjlighet att styra området. Det finns också
en inställning i många organisationer där medarbetarna hellre ser
till sina olikheter än till likheterna mellan olika verksamheter.
Inom många offentliga organisationer finns ett systemarv
av diversifierade och nischade system. Då styrningen under
många år har tenderat att vara svag finns ofta en systemflora
som är både svår att styra och underhålla. Det finns också inom
det offentliga ett antal nischade leverantörer som mer eller
mindre utvecklat ett monopol inom sitt område. Detta innebär
att myndigheter och kommuner hamnar i en mindre attraktiv
situation när det gäller systemval. De har svårt att få leverantören
att ändra standardprodukten så att den fungerar enligt den
lokala verksamheten. Om de gör anpassningar tvingas de betala
var och en för sig då de inte samverkar med andra. Det är också
svårt att få leverantörer att göra saker som de inte anser ligger i
deras intresse, såsom att integrera lösningen med andra system.
30
Styra och ställa
Samtidigt har det under en lång tid funnits en kompetensbrist i verksamheten gällande IT-området. Det har haft olika
följder i olika organisationer. I vissa organisationer har ITchefen fått för mycket att säga till om. System som utgår från
befintliga standardplattformar och som är lätta att underhålla
kan ha prioriterats framför lösningar som är anpassade efter
verksamheten. I andra organisationer har IT-chefen fått för lite
att säga till om vilket lett till att det på den tekniska sidan finns
en underhållsskuld med gamla system och gammal hårdvara
som följd, alternativt uteblivet systemstöd till vissa processer till
förmån för manuell hantering.
Avslutningsvis har det funnits en tradition att ta fram separata
IT- och e-strategier utan koppling till verksamheten, som i vissa
fall snarare cementerar skillnaderna mellan verksamhet och IT.
Strategier som blir hyllvärmare, oavsett hur välformulerade de är,
och som inte leder till aktiva prioriteringar i praktiken.
Transparenta tillförlitliga processer inom IT-området
Hur gör du då som chef i offentlig förvaltning för att etablera en
god IT-styrning? Som i så många fall handlar det om att utveckla
en blandning av struktur och kultur.
Ett sätt att etablera goda strukturer är att ta fram en IT-strategi,
eller ännu hellre, integrera IT i dina övergripande strategier.
Det är dock viktigare att arbetet med system och lösningar på
ett naturligt sätt är del av den löpande verksamheten. IT är inte
längre ett område som är avskilt från verksamheten utan i många
fall utgör IT-lösningar själva verksamheten. Området måste
således bli en del av den ordinarie verksamhetsplaneringen.
Självklart måste vissa delar fortfarande åligga IT-chefen såsom att
säkerställa att den tekniska miljön håller en acceptabel nivå men
det måste vara verksamheten som sätter relevanta mål för sitt
respektive område. IT är inget värde i sig, det är ett smörjmedel.
Det allra viktigaste för att få styrning på IT är dock att etablera
transparenta, tillförlitliga och tydliga processer för IT-området.
Detta för såväl drift, systemförvaltning som projektledning. Det
Perspektiv på styrning
31
innebär inom drift att ha en tydlig strategi, både för vad som bör
läggas ut och vad som bör hanteras internt. För systemförvaltning
behöver en gemensam modell tas fram så att alla system hanteras
likartat utifrån verksamhetens behov. Ett sätt att göra det är att
hantera system som rör sig inom ett specifikt verksamhetsområde,
exempelvis ekonomiområdet, gemensamt. På detta sätt kan man
etablera gemensamma planer för dessa system och se till att de
pengar som spenderas på utveckling av systemen verkligen går
dit där de kan göra störst nytta.
Slutligen handlar det om att ta fram en gemensam projektmodell
för hantering av IT-projekt. Om organisationen har en övergripande projektmodell kan denna användas, ibland med vissa
tillägg för just IT-projekt (nyttokalkyl, fördjupad riskhantering
osv.). Centralt är också att aldrig låta IT-avdelningen bedriva ITprojekt på egen hand. Användarna av systemet måste alltid vara
med i projektorganisationen och förvaltningen av systemet bör
vara utredd och beslutad redan vid projektstart.
Avslutningsvis tre råd på vägen:
32
•
Låt inte IT vara en separat del av verksamheten. IT är
så integrerat i arbetet i offentliga organisationer att det
måste ses som en strategisk resurs. Är du förvaltnings-,
myndighets- eller avdelningschef – ta makten över IT och
skaffa dig kompetens.
•
Säkerställ att den tekniska miljön är säker, stabil och
uppdaterad. Det talas mycket om IT som strategiskt verktyg
och strategisk resurs men det grundläggande gällande
hårdvara, mjukvara och nät får inte glömmas bort.
•
Som IT-chef och medarbetare på en IT-avdelning – se på dig
själv som en serviceleverantör och på övriga avdelningars
medarbetare som kunder. Den grundläggande förståelsen
er emellan är avgörande för att IT ska fungera smidigt,
innovativt och kostnadseffektivt.
Styra och ställa
Perspektiv på styrning
33
E
n stor del av den kommunala budgeten
går till att bygga, rusta upp och utveckla
staden. Men området är komplext och behovet
av ordning och reda är stor. Politikerna behöver
ha goda beslutsunderlag så att välgrundade
beslut kan fattas samtidigt som tjänstemännen
måste kunna följa upp och styra sina projekt på
ett förtjänstfullt sätt. Men hur gör man och vad
ska man tänka på?
34
Styra och ställa
KAPITEL
7
Att bygga stad – styrning av
stora projekt C a ro lin e A n d e r sso n
Tänk dig att få designa framtidens stad – i form av byggnader,
vägar, grönområden och rekreation. Att få låta tanken löpa
fritt kring morgondagens behov av att leva och bo, färdas till
jobbet på kortare tid och cykla över hela staden skyddad från
den omgivande trafiken. Att få fundera kring materialval som ska
hålla i 50-100 år och är miljövänliga, samtidigt som en budget ska
hållas.
Just dessa frågor har de tjänstemän som arbetar med
stadsutveckling i Sveriges kommuner förmånen att få analysera,
utveckla och driva, i nära dialog med de förtroendevalda som
fattar besluten. Projekten är många gånger komplexa. De
bedrivs under lång tid, tar stor del av den kommunala budgeten
i anspråk och kräver samverkan med många interna och externa
intressenter.
Perspektiv på styrning
35
Offentlig sektors svåraste projekt?
På Governo har vi genom åren följt några av Sveriges största
satsningar inom just stadsbyggnad. Uppdragen har handlat om
att fatta bättre beslut, bedriva ett effektivare projektarbete och
att säkerställa en god uppföljning och överlämning till förvaltning
av resultaten. I dessa projekt har vi kunnat identifiera ett antal
utmaningar och svårigheter:
36
•
Otydlighet i roller och ansvar såväl mellan politiker och
tjänstemän, som mellan projektet och linjeorganisationen.
Politikerna ska fatta de strategiska besluten och
tjänstemännen verkställa – men samtidigt tar politiker
plats i olika former av styrgrupper där även mer operativa
beslut avhandlas. Projektet ska drivas självständigt efter att
beslut om genomförande fattats – men har ofta inte fullgott
beslutsmandat, utan detta åligger linjeorganisationen
enligt delegation. Vem bestämmer egentligen? Därtill finns
svårigheter i att få till ett gemensamt beslutsfattande och
prioritering när olika frågor inom projektet beslutas i olika
nämnder.
•
Svårigheter i att skapa genomslag för perspektiv som berör
hela kommunen såsom exempelvis miljöaspekter. Här finns
risk för målkonflikter i pressade lägen – hur hanterar vi en
pressad budget om miljöperspektivet kräver andra och
dyrare lösningar och materialval?
•
Utmaningar i att styra stora projekt utifrån ett ekonomiskt
perspektiv genom att arbeta effektivt med kalkylering
och ekonomisk uppföljning. Mellan de aktörer som ingår
finns ofta stora variationer i arbetssätt, metoder, system
och verktyg. Projekten kännetecknas ofta av omfattande
budgetar, som inte är nedbrutna i detalj och som följs
upp per tertial i stora drag. Projekten drar ofta på sig
höga kostnader för utredningsarbete i projektets tidiga
faser, innan beslut fattas. I värsta fall leder detta till
förgävesprojektering om exploateringen i fråga inte blir av.
Styra och ställa
Att styra strategiskt och i praktiken
Som synes handlar utmaningarna om klassiska frågor för att
styra rätt. Finns det då sätt att få till ett förbättrat projektarbete?
Enligt vår erfarenhet kan ett första steg vara att tydliggöra hur
beslutsfattande inklusive prioritering går till. Vissa aktörer har
med framgång tagit fram investeringsstrategier, där beslutsoch prioriteringskriterier utifrån formulerade mål och strategier
synliggörs, liksom själva beslutsprocessen. Det handlar också om
att försöka arbeta fram nämndgemensamma beslutsdokument,
för att få till kommunövergripande styrning. Exempelvis kan beslut
enligt plan- och bygglagen hanteras vid rätt tillfälle i förhållande
till exploateringsprocessen. När det gäller uppföljning behöver
såväl innehåll som process sättas, så att ytterst ansvariga politiker
kan följa de mest strategiska och kostnadskrävande projekten.
Styrning manifesterar sig också i varje enskilt projekt. God
projektstyrning handlar ytterst om att säkra tid, kostnad och
resultat. Här är vår uppfattning att en för stadsutvecklingsprojekt
anpassad projektstyrningsmetod inklusive grundläggande mallar
bör utgöra ramen för arbetet. Då vet alla vad som gäller och det
blir enklare att arbeta effektivt. Även här krävs bra verktyg i form
av projektplats, liksom möjligheter till god och enkel uppföljning
som kan göras av projektledaren själv i ekonomisystem med
tillhörande rapporteringsverktyg.
Men vem bestämmer?
Vad gäller organisation är det av vikt att skapa en tydlighet kring
rollerna mellan politiker och tjänstemän, liksom mellan projektoch linjeorganisation. Här kan rollbeskrivningar, mötes- och
rapporteringsstruktur samt samtal om förväntningar lösa knutar
i det enskilda projektet. Det kan också vara relevant att resonera
om hur vi arbetar i effektiva och kunskapsdelande team.
Att bygga stad och styra sina investeringar på rätt sätt är inte –
och kommer troligtvis aldrig att vara – en enkel match. Men med
förbättrad styrning genom tydliga roller och god uppföljning
går det att åstadkomma betydligt mer effektiva projekt – som i
slutändan genererar framtidens städer för oss invånare.
Perspektiv på styrning
37
T
raditionella styrmodeller utmanas genom
att vi som brukare, patienter, elever
och allmänhet ställer allt högre krav på både
inflytande och enkelhet i samhällsservice
och myndighetsutövning. I många offentliga
organisationer pågår idag utveckling av
styrmodeller i denna riktning, men det sker i
sakta mak. Vi undrar ibland om offentlig sektor
verkligen kommer klara av detta på frivillighetens
väg allena?
38
Styra och ställa
KAPITEL
8
Hur styr vi för framtidens
kunder?
Car in F o re st
Som vi pekar på i det inledande avsnittet av denna skrift vilar
offentliga styrmodeller på vissa generella byggstenar. För
en god styrning krävs en inriktning som tydliggör samband
mellan lagar/regler, mål/visioner och värdegrund. Det behövs
också tydliga planerings- och uppföljningsprocesser samt
en organisationsstruktur och processer som säkerställer ett
värdeskapande för dem som organisationen är till för. Genom att
kombinera dessa byggstenar kan varje offentlig aktör utveckla sin
egen modell för en framgångsrik styrning.
Samtidigt utmanas traditionella styrmodeller genom att vi
som brukare, patienter, elever och allmänhet ställer allt högre
krav på både inflytande och enkelhet i samhällsservice och
myndighetsutövning. Det kan ses som en naturlig utveckling i
ett samhälle som genomgått stora förändringar i riktning mot en
ökad individualisering och ett allt större fokus på medborgaren
som kund i ett välfärdssamhälle.
Perspektiv på styrning
39
På Governo har vi genom åren fått möjlighet att följa detta
skeende på nära håll, vilket här beskrivs genom två perspektiv
som vi tror kommer påverka framtidens styrning.
Mer inflytande och större möjlighet att påverka
I arbetet med ett stort antal kommuner ser vi tydligt att
samhällsmedborgare inte längre är nöjda med att vart fjärde år gå
och rösta för att därefter fullt förlita sig på att folkvalda politiker
sköter verksamheten tillsammans med professionella tjänstemän.
Samhällsengagemanget har tagit en annan skepnad från det
partipolitiska till det sakpolitiska, men studier från bland annat
SOM-institutet visar att det inte avtagit i styrka. Vi ser hur brukare,
föräldrar, elever och många andra grupper som kommunerna finns
till för, förväntar sig att ha möjlighet att påverka. Det gäller både
beslut som fattas rörande deras fysiska närmiljö och utformningen
av de verksamheter som de använder såsom barnens skola, den
äldre generationens hemtjänst och sophämtningen. Kommunens
medborgare accepterar inte passivt det som levereras. De är
krävande kunder som reagerar, tycker till och jämför kommunens
verksamheter.
Hur utmanar då detta traditionell styrning? Jo, även om det i
många kommuner, landsting och regioner idag finns en palett
av spännande och uppskattade metoder etablerade för att
möjliggöra ett ökat inflytande saknas i dessa ofta koppling till
ordinarie styrmodeller. Detta gäller exempelvis lovvärda satsningar
på brukar- och medborgardialog som alltför ofta snarare får
karaktär av fristående trevlighetsarrangemang än av ett stärkt
medborgarinflytande. Resultaten av dialogerna lämnas alltför lätt
utan vare sig analys, åtgärd eller återkoppling. En undersökning
som Governo genomfört bland landets kommundirektörer visar
att koppling ofta saknas till kommunernas styrmodeller samt att
arbetet saknar systematik på strategisk nivå.
För att möjliggöra ett ökat inflytande och göra ett sådant
engagemang meningsfullt för den enskilde, behöver traditionella
styrmodeller utvecklas så att resultaten av dialogsatsningar
kommer att utgöra självklara delar av ett samlat politiskt
40
Styra och ställa
beslutsunderlag tillsammans med tjänstemännens utredningar.
För att internt kunna använda medborgarna som drivkraft till
innovation och nytänkande i verksamhetsutvecklingen behöver
deras åsikter och perspektiv kopplas samman med interna
processer för löpande verksamhetsplanering och -uppföljning.
Sammantaget behöver kommuners, landstings och regioners
styrmodeller öppnas upp, utvecklas och synliggöra hur
medborgarna tillåts påverka beslutsprocesser och utveckling
av verksamheter. I grund och botten behöver också kultur och
förhållningssätt utvecklas för att såväl medborgarinflytande som
nyskapande på riktigt ska bli givna beståndsdelar i den egna
värdegrunden.
Enklare samhällsservice utifrån livssituationer
Traditionella styrmodeller utmanas också vid vardagliga
företeelser, exempelvis när vi som föräldrar inte är nöjda med
att fylla i krångliga blanketter, parallellt med att vi försöker
tolka reglerna från Försäkringskassan. Eller när vi i en rad
tillståndsansökningar som nybliven restaurangföretagare behöver
knappa in i stort sett samma information, såsom kontaktuppgifter
och verksamhetsbeskrivning, om och om igen. Detta trots att det
är samma kommunala förvaltning som är mottagare. Allt fler börjar
också ifrågasätta varför den som förlorat sitt jobb och är på jakt
efter ett nytt behöver ha enskilda kontakter med samhällsaktörer
som Arbetsförmedlingen, a-kassa och fackförbund. Varför inte
”en väg in” utifrån privatpersoners och företagares livssituationer
varpå myndigheter och andra aktörer får sköta samverkan i
gemensamma processer och system bakom kulisserna?
På Governo ser vi allt tydligare att privatpersoner förutsätter att
det ska vara lika enkelt att sköta sina myndighetsärenden som
det är att utföra sina banktjänster. På samma sätt finns en tydlig
förväntan att var som helst och när som helst kunna få information
eller hjälp från offentliga aktörer, och då bli vägledd digitalt eller
genom personlig kontakt beroende på komplexiteten i det
specifika ärendet. Självklart är också att som privatperson ha
full insyn i pågående ärenden och där kunna följa hur processen
framskrider samt kommunicera med handläggare.
Perspektiv på styrning
41
På vilket sätt utmanar då detta traditionella styrmodeller?
Inom offentlig sektor finns en strömning som innebär att
samhällsservice och myndighetsutövning ska tillhandahållas
utifrån olika livssituationer såsom nybliven förälder, arbetssökande
eller nyföretagare istället för i tidigare myndighetsstuprör. Detta
förutsätter en bred samverkan och styrning över traditionella
sektorsgränser. Exempelvis skulle kommuner, landsting/regioner
tillsammans med Försäkringskassan och Skatteverket behöva
etablera former för gemensamma processer och gränsytor för att
möta nyblivna föräldrar. Detta utmanar invanda stuprör sektorer
emellan samtidigt som det krävs omfattande ansträngningar
för att skapa en gemensam kultur som medger styrning utifrån
livssituationer. Detta både i berörda organisationer – och i
samhället i stort.
Men inte ens ett fullt utvecklat livshändelseperspektiv skulle
på egen hand lösa ut förväntningarna på förenkling av
samhällsservice och myndighetsutövning. Här är det viktigt att
arbeta på två fronter – både i bred samverkan och inom den
egna organisationen. Det sistnämnda exempelvis när det gäller
att skapa insyn och transparens i ärendeprocesser samt arbeta
bort krångliga regler och blanketter som bara rör den specifika
organisationen. Förutom att förenkla för kunderna finns här
stor potential att skapa intern effektivisering och använda
offentliga resurser på ett mer värdeskapande sätt. När offentliga
organisationer exempelvis gör processer och regler enklare för
kunden slipper de sannolikt lägga onödig tid på att hantera
rättningar samt besvara frågor om formulärens utformning. När
det gäller kommunal sektor finns stor potential för landets 290
kommuner att utmana sina styrmodeller och i samverkan utveckla
gemensamma processer såväl som digitala lösningar gentemot
kund och systemstöd internt.
Behov av starkare styrning?
I många offentliga organisationer pågår idag utveckling av
styrmodeller för att skapa ett ökat inflytande och en förenklad
samhällsservice och myndighetsutövning. Detta sker i sakta mak
och på frivillig grund.
42
Styra och ställa
Vi undrar ibland om offentlig sektor kommer klara detta på
frivillighetens väg allena eller om en starkare form av styrning
krävs över sektorsgränserna?
•
Hela den kommunala sektorn har samma uppdrag
gentemot sina medborgare. Är det rimligt att dessa
processer kan fortsätta utvecklas på nära nog 290 olika vis?
•
De frågor som inte på ett enkelt sätt kan hanteras av en
enskild myndighet eller kommun, tycks bli allt fler. Hur
kan offentlig sektor tvärsektoriellt hantera frågor som rör
exempelvis utbildning, miljö, psykiatri och e-förvaltning för
att uppnå största möjliga samhällsnytta?
För att möjliggöra en ökad digitalisering behöver såväl
organisationer som IT-system samverka. Detta innebär en
rad komplexa utmaningar bland annat när det gäller teknik
och juridik, där intressekonflikter lätt uppstår. Hur ska dessa
frågor kunna lösas ut?
Vi ser otåliga privatpersoner och företagare som förväntar sig
snabba förändringar. Vi ser en offentlig sektor som går miste
om en stor effektiviseringspotential medan stuprören kvarstår
i sin fasta form. Vi tror att vår svenska förvaltningsmodell med
självständiga myndigheter och självstyrande kommuner kommer
att utmanas allt mer. Vad tror du?
•
Perspektiv på styrning
43
