EUROPAPARLAMENTET

EUROPAPARLAMENTET
18 januari 2000
ARBETSDOKUMENT
om kommissionens arbetsdokument "Gemensamma normer för asylförfaranden"
(SEK(1999) 271)
Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Mercedes Echerer
DT\387150SV.doc
Extern översättning
PE 232.617
Om vi gör Europas hjärtan till en fästning
och knyter samman vår fruktan till lagar,
då förtjänar inte heller vi plats i livbåten.
(Rupert Henning)
1.
Inledning
Utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden välkomnar kommissionen arbetsdokument
"Gemensamma normer för asylförfaranden". Ett effektivt, snabbt, harmoniserat och tidsenligt
asylförfarande är säkert något alla medlemsstater vill ha, om grundläggande rättsliga
säkerhetsåtgärder för förfarandet upprätthålls.
Föredraganden uttrycker dock betänkligheter när det gäller harmoniseringen, miniminormerna
för lagstiftningen och hur vissa stater i praktiken skall möta dessa.
Bakom begreppet "asyl" ligger i enlighet med ordets grundbetydelse ett entydigt humanistiskt
synsätt. Asylsökande är utsatta människor som har lämnat sitt hemland på grund av akuta hot
mot sina liv och sin mänskliga värdighet för att söka sin tillflykt i säkra länder. I rättsligt
hänseende är flyktingbegreppet fastställt i Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga
ställning från år 1951. Även Europeiska unionen har genom artikel 63 i EG-fördraget utfäst sig
att följa denna överenskommelse.
Begreppsmässigt måste man strikt särhålla asylsökande från andra medborgare från tredje land, i
synnerhet från dem som på andra folkrättsliga grunder är berättigade till skydd, som på grund av
rättsläget i den enskilda staten är i behov av skydd, från fördrivna och från invandrare.
2. Asylproblematiken i siffror
UNHCR1 följer fortlöpande och över hela världen flyktingströmmarnas kvantitativa utveckling
genom asylansökningar och beviljade asylansökningar.
1
Källa: http://www.unhcr.ch
PE 232.617
2/8
DT\387150SV.doc
Extern översättning
För EU:s del ser bilden ut på följande sätt:
Medlemsstat
A
B
D
DK
ES
FIN
FR
GR
I
IRL
LUX
NL
PT
SV
UK
Asylansökningar i berörd
medlemsstat
år 1998
13 805
21 964
98 644
5 699
6 654
1 270
22 379
2 953
7 112
4 626
1 710
45 217
340
12 844
46 015
Beviljad asyl i Asylansökberörd
ningar i berörd
medlemsstat
medlemsstat
år 1998
1989-1998
(totalt)
500
131 490
1 670
152 720
11 320
1 905 800
903
71 160
235
79 230
10
15 340
3 979
327 350
156
26 080
1 026
54 410
170
10 630
40
2 790
2 356
296 140
5 350
1 099
264 650
5 330
314 630
Beviljad asyl
1989-1998
13 230
11 940
152 360
12 960
4 590
170
81 900
4 090
5 350
440
50
50 170
260
11 780
20 060
"Livbåten" är alltså inte full!
3. Problematiken
1.
Grundproblemet består i att det inte finns någon reglerad europeisk invandringspolitik. När
det gäller just asylsökande kan problemet uttryckas i siffror.
Detta leder till att det globala migrationsproblemet blockeras av att de enskilda staterna
tillämpar sina egna nationella regler vid gränserna. Alltför ofta förekommer det därför att i
synnerhet asylsökande vid handläggningskvarnarnas malande går miste om det skydd som
de har rätt till och att de blir bortstötta i en obestämbar anda av främlingsfientlighet.
Det är just mot denna brist på god vilja eller, ännu värre, kränkning av gällande rätt som
föredraganden vänder sig mot.
2.
Blotta mängden rättsliga normer skulle ge anledning förmoda att allt är i bästa ordning. I
praktiken finner man dock ingen bekräftelse på detta. I praktiken är det vanligt att
omhändertagandet är bristfälligt, att det saknas lämpliga tolkar, att behandlingen är
kränkande, att det är omöjligt för de arbetsvilliga att få ett arbete, att internering utgör ett
hot och att avvisning mycket ofta sker till länder där asylsökande inte har mycket gott att
vänta. Detta sätt att sköta ärendena leder i rättsligt hänseende till att de i
Genèvekonventionen angående flyktingar fastställda skyddsnormerna inte uppfylls.
DT\387150SV.doc
Extern översättning
3/8
PE 232.617
3.
Vid fastställandet av ett säkert tredje land tillämpar de enskilda medlemsstaterna
olika kriterier.
4.
a)
Även vid fastställandet av ett säkert ursprungsland tillämpar de enskilda
medlemsstaterna olika kriterier.
b) För asylsökande från ett och samma ursprungsland kan allt efter vederbörandes
personliga historia ett land vara säkert för den ene men däremot osäkert för den
andre (se punkt 7).
5.
Kostnaderna måste delas upp utifrån en mall som ännu inte har fastställts.
6.
I princip har varje asylsökande rätt att bli behandlad som en flykting intill dess att
hans status har blivit utredd. Hans fall skall prövas enligt förfarandet utan att det
förhindras eller försvåras vare sig på grund av
a)
nationalitet,
b)
tillämpning av s.k. "interna flyktalternativ",
c)
tillämpning
av
uteslutningsklausulen
i
artikel
1
i
Genèvekonventionen,
d)
att vissa tidsfrister eller andra formella krav inte har uppfyllts
(dessutom skall tillämpning av förfarandet garanteras oberoende av
om asylansökan lämnades inom landets gränser eller vid
statsgränsen).
7.
Trots effektivitet och påskyndade förfaranden måste prövningen av varje
individuellt fall komma i första hand.
4. Rättsläget i de enskilda staterna och praxis beträffande beviljande av asyl
Detaljerade uppgifter för samtliga medlemsstater återfinns i "Working Paper Asylum in the
Member States" från Europaparlamentets generaldirektorat för forskning2.
5. Asylrättens handlingsplan
Kommissionen har i punkt 5 i sitt arbetsdokument översiktligt ställt samman de frågor som skall
diskuteras.
-
Vilken stat skall vara behörig att genomföra prövningen av en asylansökan?
(Hittills är detta reglera i Dublinöverenskommelsen)
Hur skall det faktiskt bestämmas vilken stat som är behörig? (Detta skall bli möjligt
genom den ännu inte antagna Eurodac-förordningen.)
Vad skall asylsökande kunna göra anspråk på att erbjudas? (Boende, livsuppehälle,
socialrättslig ställning, tillträde till arbetsmarknaden - ännu har ingen rättsakt
antagits.)
Miniminormer för asylförfarandet
-
2
Dokument MFRI 108 EN från december 1999.
PE 232.617
4/8
DT\387150SV.doc
Extern översättning
-
Skydd till personer som på grund av andra folkrättsliga förpliktelser eller av
humanitära skäl måste lämnas skydd
Tillfälligt skydd till fördrivna
Fördelning av bördorna (ekonomiskt och antalsmässigt)
-
5. Överväganden vad gäller kommissionens dokument
För att vara realistisk bör man när det gäller det fortsatta arbetet välja att inrikta sig på en
minimiharmonisering. En sådan inriktning skulle kunna möjliggöras genom att "Rådets
resolution av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid handläggning av asylärenden"3 - som inte
är rättsligt bindande - ersätts med ett rättsligt instrument som bygger på artikel 63.
Kommissionen begränsar sig emellertid inte till att bara undersöka själva handläggningsreglerna.
Åtskilliga av de frågor den ställer rör den materiella rätten. Detta är ändamålsenligt, dels därför
att de enskilda staternas regler för asylärenden ingår i komplicerade och tungrodda strukturer
(förvaltning och domstolsväsende), dels därför att en harmonisering av handläggningsreglerna
vore meningslös utan en harmonisering av den materiella rätten.
Begreppet flykting
En av de frågor rörande materiell rätt som måste tas upp är användningen av begreppet flykting,
som fastställts i artikel 1 A i Genèvekonventionen angående flyktingar (GKF).
Detta begrepp preciserades genom en gemensam ståndpunkt av den 4 mars 19964.
Dessa preciseringar torde dock inte få någon större effekt, eftersom Genèvekonventionen
tillämpas högst olikartat i EU:s enskilda medlemsstater. Begreppet förföljelse t.ex. definieras i
fortsättningen så att "de händelser som har inträffat eller befaras inträffa ... är tillräckligt
allvarliga"5. Men frågan är ju just vad som är "tillräckligt allvarligt".
Det må så vara att den gemensamma ståndpunkten emellanåt även ger preciseringar. Men den
rättsliga kvaliteten i den gemensamma ståndpunkten är likväl otillfredsställande. Redan i de
inledande bestämmelserna slås det fast att den inte är bindande för vare sig den lagstiftande eller
den dömande makten i medlemsstaterna. Någon skyldighet att införliva den med den nationella
lagstiftningen finns inte.
På grund härav borde en ny och enhetlig tolkning av flyktingbegreppet fastställas genom en
rättsakt med stöd av artikel 63 i EG-fördraget. Detta skulle ha till följd att EG-domstolen i
3
EGT C 274, 19.9.1995, s. 13.
4
EGT L 63, 13.3.1996, s. 2.
5
Punkt 4.
DT\387150SV.doc
Extern översättning
5/8
PE 232.617
enlighet med artikel 68 i EG-fördraget skulle vara behörig i frågor rörande rättsaktens giltighet
och tolkning.
Inrikesministrarnas resolutioner av år 1992
Vissa av inrikesministrarnas resolutioner av år 1992 är i rättsligt hänseende dubiösa och ovärdiga
en rättsstat.
"Säkra tredje länder"
I resolutionen om mottagande tredje land utvecklas begreppet "säkert tredje land".
Mottagande tredje land är förenklat uttryckt de stater som bedömts vara säkra och där den
asylsökande har fått skydd eller skulle ha kunnat få skydd när han befann sig vid det
landets gräns eller på dess territorium. Om det finns en sådan stat för den asylsökande i
fråga prövar man inte hans ansökan om asyl och sökanden kan avvisas till det landet. I
praktiken ligger problemet däri att inte alla medlemsstater har samma uppfattning om vilka
tredje länder som är säkra, eller att ett tredje land bedöms som säkert fast det inte är det.
Det skulle därför vara välkommet om EU kunde upprätta en definitiv, bindande och aktuell
lista över tredje länder som faktiskt är säkra, varvid det i det enskilda fallet måste
kontrolleras om den asylsökande:
a)
tas emot igen av detta tredje land,
b)
där åtnjuter effektivt skydd mot ny avvisning,
c)
får möjlighet att där söka och komma i åtnjutande av asyl.
Rena transitländer bör inte betraktas som potentiella säkra tredje länder.
"Uppenbart ogrundade" ansökningar om asyl
En asylansökan förklaras vara "uppenbart ogrundad" om asylsökandens ansökan "alldeles klart
saknar substans" eller om den är grundad på "medvetet bedrägeri" eller innebär ett "missbruk av
asylförfarandet". I sådana fall kan medlemsstaterna tillämpa ett "påskyndat förfarande" som inte
kräver en fullständig undersökning när det gäller varje del av förfarandet, eller ett
"tillåtlighetsförfarande" som gör det möjligt att snabbt avslå ansökningar på objektiva grunder.
Vidare behandlas inte en asylansökan när regeln om mottagande tredje land är tillämplig. I vissa
medlemsstater betraktas asylansökningar från personer utan tillräckliga legitimationshandlingar
eller utan bevis om färdväg som "uppenbart ogrundade".
Dessa förfaranden är betänkliga ur rättsstatlig synvinkel. De innebär att man medvetet
riskerar att personer som faktiskt är i behov av skydd förvägras det skydd de har rätt till.
"Säkert ursprungsland"
Inrikesministrarnas tredje resolution gäller de ursprungsländer som de asylsökande har flytt
från.
PE 232.617
6/8
DT\387150SV.doc
Extern översättning
De tre nämnda resolutionerna av inrikesministrarna borde ersättas med mer balanserade, rättsligt
bindande och för domstolen kontrollerbara rättsakter som utgår från artikel 63.
Subsidiärt skydd
I syfte att komplettera den alltmer urholkade Genèvekonventionen borde man överväga
ytterligare kompletterande skydd för personer i behov av skydd. Artikel 63.2a i EG-fördraget
skulle kunna utgöra rättslig grund för detta.
6. Fortsatta överväganden
Asylförfarandets genomförande i praktiken
Asylförfarandets kvalitet är inte beroende enbart av lagar utan även av de personer som tillämpar
dem. Stor vikt bör därför läggas vid utbildningen av denna personal, och till denna kan också EU
lämna bidrag. Odysseusprogrammet6 ställer för åren 1998 till 2002, som en delfinansiering från
gemenskapens sida, 12 miljoner euro till förfogande för utbildningsåtgärder, utbytesverksamhet
och studier. Medlemsstaterna uppmanas att göra flitigt bruk av dessa möjligheter och att
komplettera dem med nationella program. Särskilt bör humana attityder i umgänget med
flyktingarna prioriteras.
1.
Den personal som handlägger asylärenden bör rekryteras bland folk från så många olika
delar av befolkningen som möjligt.
2.
Ett nära och effektivt samarbete med UNHCR och andra flyktingorganisationer bör
säkerställas.
3.
Eftersom flyktingarna ofta talar "exotiska" språk kan bristen på tolkar och översättningar
av relevanta dokument vålla svårigheter. Myndigheterna uppmanas att vidta kraftåtgärder
för att råda bot på dessa problem.
4.
De asylsökandes rätt till juridisk rådgivning.
De asylsökandes status
En viktig fråga är vilken status de asylsökande skall ha från den tidpunkt då de lämnar in sin
ansökan fram till beslutet i ärendet. Frågor om sysselsättning, social trygghet, boende, sociala
förmåner och utbildning måste tas upp till diskussion. Därvid måste det undvikas att de
asylsökande degraderas till osjälvständiga bidragstagare. Deras egen förmåga att ordna det för
sig skall utnyttjas fullt ut, vilket framför allt bör innebära att de har rätt till arbete.
I Spanien visas prov på en positiv utveckling. Den 30 november 1999 beslutade Congreso de los
Diputados om ett lagförslag om utlänningars rättigheter och friheter i Spanien och deras sociala
6
EGT L 99, 31.3.1998, s. 2; årsprogram för 1999: EGT C 17, 22.1.1999, s. 16.
DT\387150SV.doc
Extern översättning
7/8
PE 232.617
integration7. Förslaget gynnar alla utlänningar utom diplomater. I det föreskrivs bl.a. politiska
och sociala rättigheter, åtgärder mot diskriminering och uppehållsbestämmelser.
Framför allt tillförsäkras alla utlänningar rätten att utöva ett arbete (artikel 10). Ett temporärt
uppehållstillstånd beviljas särskilt sådana utlänningar som kan uppvisa ett erbjudande om
anställningsavtal (artikel 29.2). För ett sådant måste arbetsgivaren först ha fått tillstånd av
arbetsministeriet (artikel 33.3).
Internering
Interneringar bör inskränkas till ett oundvikligt minimum. Friheten är ett av människans och
rättsordningens dyrbaraste värden. I den mån en internering är ofrånkomlig bör de drabbade
personerna vara minst 18 år. Mödrar bör ha rätt att ta med sig sina barn efter noggrann prövning
av deras fall.
Avvisning
Nödvändigheten att avvisa asylsökande skall alltid bedömas i varje enskilt fall och enligt strikta
kriterier. Därvid skall de risker den som skall avvisas löper utgöra den viktigaste
bedömningsgrunden. Oundvikliga avvisningar skall verkställas med iakttagande av mänsklig
värdighet och under säkrast möjliga former.
Personkategorier med särskilt behov av skydd
För dessa kategorier av personer skall särbehandling eller särskilda rättsliga säkerhetsmått vidtas.
Tortyroffer
Offer för sexuellt våld
Minderåriga utan följeslagare
Gravida
Personer med allvarlig sjukdom eller svårt handikapp
Ytterligare anmärkningar
Vid fördelningen av de asylsökande på EU-länder skall den asylsökande ha rätt till
medbestämmande. Vad den asylsökande väljer är vanligen inte någon slump. För det mesta är
valet beroende av att det finns någon gemenskap, släktingar eller bekanta i det land man önskar
komma till.
7
Boletín oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VI legislatura, serie B,
nr 330-5, s. 33.
PE 232.617
8/8
DT\387150SV.doc
Extern översättning