YTTRANDE
2001-12-07
För kännedom:
Se sändlista
Dnr 119-2323-2001
Utrikesdepartementet
Enheten för internationell handelspolitik
Handel och hållbar utveckling i ett integrerat
perspektiv: slutyttrande
UD:s remiss 2001-09-28 (1 bilaga )
Kollegiet föreslår följande prioriteringar för att inom
handelspolitiken verka för hållbar utveckling :
I första hand:
- Avveckla miljöskadliga subventioner.
- Öka marknadstillträdet för miljörelaterade varor och tjänster.
- Klargör WTO:s regelverk i förhållande till internationella
miljökonventioner.
I andra hand:
- Klargör olika märkningssystems förenlighet med de
handelspolitiska reglerna.
- Verka för ett öppet och enkelt multilateralt handelssystem där uländernas handelsintressen särskilt uppmärksammas.
På metodområdet och det institutionella området föreslår kollegiet:
- Upprätta jämnstarka organ för att nå balans mellan de tre
dimensionerna av hållbar utveckling (ekonomisk, social, ekologisk)
genom att bilda en internationell miljöorganisation med
tvistlösningsmekanism ”World Environment Organisation” och
genom att ge ILO en starkare ställning och en
tvistlösningsmekanism.
- Utred möjligheten att inrätta ett FN-organ med uppgift att
koordinera de olika dimensionerna och lösa tvister mellan de olika
regelverken.
BOX 6803, 113 86 STOCKHOLM
BESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89
TELEFON 08-690 48 00, FAX 08-30 67
POSTGIRO 95 39 81-8
INTERNET: HTTP://W WW .KOMMERS.SE
59
Yttrande
2001-12-07
Sida 2 (17)
Innehållsförteckning
1. Uppdrag och syfte ................................................................................. 3
2. Handelspolitikens roll i hållbar utveckling ........................................... 3
2.1 Begreppet hållbar utveckling........................................................... 3
2.2 Den ekonomiska (utvecklings-) dimensionen ................................. 4
2.3 Den sociala dimensionen ................................................................. 4
2.4 Den ekologiska dimensionen........................................................... 6
2.5 Handelspolitikens roll i hållbar utveckling ..................................... 7
3. Prioritering av handelspolitiska sakfrågor ............................................. 8
3.1 Förslag till handelspolitiska åtgärder som främjar alla tre
dimensioner (”win-win-win”) ............................................................... 8
3.1.1 Miljöskadliga subventioner ...................................................... 8
3.1.2 Marknadstillträde för miljörelaterade varor och tjänster ........ 10
3.1.3 WTO:s regelverk i förhållande till multilaterala
miljökonventioner ........................................................................... 10
3.2 Förslag till handelspolitiska åtgärder som främjar två dimensioner
(”win-win”) ......................................................................................... 11
3.2.1 Märkningssystemen och handelsregelverket .......................... 11
3.2.2 Förslag som främjar u-länderna ............................................. 12
3.2.3 Förslag till fortsatt liberalisering ............................................ 12
3.2.4 Förslag till förenklingar av handelsregelverket ...................... 13
3.3 Områden där andra medel än handelspolitik bör användas ........... 13
4. Förslag till metod för politiken för handel och hållbar utveckling...... 14
4.1 Övergripande mål ....................................................................... 14
4.2
Målkonflikter ........................................................................... 14
4.3 Metod.......................................................................................... 15
4.4 Institutionell samordning ............................................................. 15
4.5 Mätmetoder ................................................................................. 16
Bilaga Synpunkter framförda från myndigheter och organisationer
Yttrande
2001-12-07
Sida 3 (17)
1. Uppdrag och syfte
Kommerskollegium har av Utrikesdepartementet fått i uppdrag att utreda
och lämna förslag till position på området handel och hållbar utveckling.
Den 26 oktober lämnades en första delrapport i syfte att lämna underlag
inför EU:s globala strategi för hållbar utveckling.
Detta yttrande utvecklar diskussionen i delrapporten och utgår, förutom
från EU:s strategi för hållbar utveckling, även från FN:s
förberedelsearbete inför världstoppmöte i Johannesburg i september
2002. Myndigheter och organisationer har också beretts tillfälle att lämna
synpunkter vid en hearing och i remissvar. En sammanställning av deras
synpunkter återfinns i bilaga.
2. Handelspolitikens roll i hållbar utveckling
2.1 Begreppet hållbar utveckling
Begreppet hållbar utveckling har vuxit fram gradvis över de senaste
årtiondena. Den grundläggande idén att miljö och utvecklingsfrågor
måste behandlas på ett integrerat sätt etablerades vid FN:s konferens om
”Human Environment” som arrangerades av Stockholm 1972. Själva
begreppet hållbar utveckling lanserades dock först 1987 i
Brundtlandskommissionens rapport ”Our Common Future”, med följande
definition: ”Utveckling som möter nuvarande generationers behov utan
att ge avkall på kommande generationers möjligheter att möta sina
behov”. Definitionen var bred nog för att kunna accepteras i de flesta
politiska lägren, men saknade samtidigt den operationella precision som
krävs för att ge praktisk vägledning för olika beslutsfattare.
Vid FN:s världstoppmöte i Rio de Janeiro 1992 låg fokus i begreppet på
miljö och utveckling. Mötet resulterade i Agenda 21 – ett åtgärdsprogram
för global hållbar utveckling och Rio-deklarationen för miljö och
utveckling, vilka antogs av 178 stater. 1998 enades OECD:s ministrar om
att tolka hållbar utveckling ur ett vidare perspektiv till att omfatta både
den ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionen. Begreppet har
dock ännu inte funnit sin slutgiltiga form och kommer att diskuteras
ytterligare vid Rio+10 konferensen i Johannesburg i september 2002.
Även om hållbar utveckling ska ses som ett integrerat begrepp, vilket EU
betonar, så är det analytiskt fördelaktigt att hålla isär de olika
dimensionerna (ekonomisk, social och ekologisk utveckling), inte minst
för att kunna belysa eventuella målkonflikter som uppstår när handeln
liberaliseras mellan länder.
Yttrande
2001-12-07
Sida 4 (17)
2.2 Den ekonomiska (utvecklings-) dimensionen
En förutsättning för ekonomisk utveckling och fattigdomsbekämpning är
ekonomisk tillväxt. Det finns en bred enighet bland ekonomer om ett
positivt samband mellan ekonomisk tillväxt och öppna marknader för
handel och investeringar, även om styrkan i och metoderna för att mäta
sambandet är föremål för diskussion.1
Den akademiska debatten är mer het om huruvida handelsliberalisering
gynnar alla inkomstskikt i ett land, inklusive de allra fattigaste. En
uppmärksammad studie av två Världsbanksekonomer, Dollar och Kray
(2001), hävdar att så är fallet.2 Andra ekonomer är dock mer tveksamma,
och betonar att handelsliberalisering måste kombineras med utbildningsoch sociala åtgärder för att lyfta alla inkomstskikt och underlätta den
strukturella anpassningen.
Sådana komplement, som också främjar den ekonomiska tillväxten i
stort, är en i övrigt stabil ekonomisk politik (finans- och penningpolitik),
möjligheten till utbildning, särskilt för kvinnor, tillgång till hälsovård
samt institutionella faktorer som lagstiftning och avsaknad av korruption.
Det är alltså viktigt att betona att en öppen handel bara är en ingrediens i
ett tillväxtrecept för ekonomisk utveckling.3
Handelspolitikens roll i den ekonomiska dimensionen är
sammanfattningsvis att genom stabila och förutsägbara regler bidra till en
öppen handel som främjar ekonomisk tillväxt, vilket i sin tur är en
förutsättning för hållbar utveckling.
2.3 Den sociala dimensionen
I den sociala dimensionen ryms frågor om kultur och social utveckling
som sysselsättning, utbildning, hälsa, boende och mänskliga rättigheter i
arbetslivet.4
1
Rodrik (2001). The global governance of trade. As if development really mattered.
United Nations Development Programme.
2
Dollar och Kray (2001). Trade, growth and poverty. Development research group,
World Bank.
3
Rodrik (2001) har kritiserat handelspolitikens vikt på utvecklingsagendan och menar
att den har fått en alltför hög prioritet i förhållande till andra faktorer i en lyckosam
utvecklingsstrategi – en slags institutionell ”crowding out”.
4
Även fattigdomsbekämpning kan rymmas i den sociala dimensionen, men har här
diskuterats i den ekonomiska utvecklingsdimensionen.
Yttrande
2001-12-07
Sida 5 (17)
Vad gäller de första frågorna, sysselsättning, utbildning, hälsa, boende
finns det ingen eller endast en indirekt koppling till den globala
handelspolitiken. Sysselsättningsnivån i ett land är till exempel en fråga
för landets finans- och penningpolitik. Det finns inget empiriskt samband
mellan ett lands öppenhet för handel och sysselsättningsgrad på lång sikt.
På kort sikt uppstår emellertid anpassningskostnader till följd av den
ökade konkurrensen vid handelsliberaliseringar. Anpassningen i
övergångsperioder med strukturella produktionsförändringar bör
underlättas med en arbetsmarknads- och utbildningspolitik kompletterat
med ett socialt försäkringssystem, snarare än att användas som argument
mot att liberalisera handeln.
Kopplingen mellan mänskliga rättigheter i arbetslivet, främst den s.k.
kärnarbetsrätten5, och handelspolitiken kommer bl.a. från diskussionen
att handelsliberalisering skulle kunna ge upphov till en ”race to the
bottom”, dvs. att länder skulle locka till sig företag och försöka vinna
konkurrensfördelar genom att sänka kraven på de mänskliga rättigheterna
i arbetslivet. En annan koppling är länders vilja att, utav social empati
eller andra orsaker, påverka andra länders tillämpning av arbetsvillkor.
På internationell nivå har samarbete skett i ILO sedan 1919 i syfte att
främja utvecklingen och efterlevandet av mänskliga rättigheter i
arbetslivet. Många länder, däribland u-länder, har ratificerat de
konventioner som har arbetats fram i ILO.6 Problemet har dock varit de
svaga efterlevnadsmekanismerna.
WTO har till skillnad från ILO en stark efterlevnadsmekanism via
tvistlösningssystemet, som möjliggör handelssanktioner. Obalansen
mellan de internationella organisationernas efterlevnadsmekanismer har
fått till följd att önskemål har uppkommit om att föra in dessa frågor i det
handelspolitiska regelverket för att uppnå en bättre efterlevnad.
Kärnarbetsrätten innefattar 8 av ILO:s konventioner (nr 87, 98, 29, 105, 138, 182, 100
och 111). Dessa behandlar rätten att organisera sig, erkännandet av rätten till kollektiva
förhandlingar, eliminering av tvångsarbete, avskaffande av barnarbete, samt eliminering
av diskriminering i sysselsättning och yrke och återfinns i. Konventionerna om
kärnarbetsrätt antogs av ILO 1998 i “Declaration on fundamental principles and rights
at work”. Den åttonde konventionen om de värsta formerna av barnarbete (nr. 182)
antogs dock först först 1999 och trädde i kraft november 2000.
6
Per den 16 november 2001 uppgav ILO att 65 stater har ratificerat alla åtta
kärnarbetsrättskonventioner. Bara ett land hade inte ratificerat någon enda konvention.
(www.ilo.org)
5
Yttrande
2001-12-07
Sida 6 (17)
Många av WTO:s medlemsländer, främst u-länder, har varit direkt
motståndare till att diskutera frågor om arbetsrätt i handelspolitiska
sammanhang. U-länderna fruktar att en knytning mellan handels- och
arbetsvillkor skulle kunna missbrukas i protektionistiskt syfte. Det bör
också nämnas att den höga graden av ratificering av ILO:s konventioner
har varit möjlig just för att sanktionsmöjligheterna är svaga, för att inte
säga obefintliga. En knytning till WTO:s regelverk skulle göra
konventionerna bindande, vilket u-länderna förmodligen inte beaktade
vid ratificeringen. Eftersom spelreglerna därmed skulle förändras, kanske
man behöver öppna för nya förhandlingar.
Även om det finns moraliska och ekonomiska argument för att stödja
efterlevnad av mänskliga rättigheter i arbetslivet, är det tveksamt om
handelspolitiken är det rätta instrumentet. Det bästa vore i stället att
stärka ILO:s möjligheter till att övervaka efterlevanden av de mänskliga
rättigheterna i arbetslivet. Utbildningsprogram, främjandet av det civila
samhället och samarbete med näringslivet är ytterligare exempel på
andra, mer effektiva medel för att främja den sociala dimensionen av
hållbar utveckling.
2.4 Den ekologiska dimensionen
Samtidigt med en ökad ekonomisk integration och teknologisk
utveckling har påverkan på vår miljö ökat genom ohållbara trender i
konsumtions- och produktionsmönstren. En del av problemet kan
hänföras till den snabba befolkningsutvecklingen. Sedan 1950 har
jordens befolkning mer än fördubblats, från 2,5 miljarder till 6 miljarder.
En annan del av problemet återfinns i olika typer av misslyckanden, både
vad gäller marknadens funktionssätt och de politiska besluten.7
Kostnaderna för miljöpåverkan återspeglas inte alltid i den
privatekonomiska kalkylen och mer resurser förbrukas än vad som är
samhällsekonomiskt optimalt. Dessutom är äganderätter för s.k.
kollektiva varor inte alltid definierade. Detta leder till överutnyttjande av
naturresurser eftersom de ekonomiska incitamenten för hushållning är
svaga. Ett typexempel är överutnyttjandet av havets fiskeresurser. Även
politiska beslut bidrar till att naturens resurser överutnyttjas, t.ex.
subventioner av jordbruk och fiske, som leder till överproduktion.
I den bästa av världar skulle marknadsmisslyckanden korrigeras vid sin
källa genom att miljökostnaderna ”internaliseras” i marknadspriset och
politiska beslut som är olyckliga för miljön skulle rättas till. Världen är
dock inte ideal och handel kan i vissa fall förstärka effekterna av en svag
miljölagstiftning.
Nordström och Vaughan (1999). Trade and environment. WTO Special studies 4.
WTO Publications, Geneva.
7
Yttrande
2001-12-07
Sida 7 (17)
Miljölagstiftningens roll, både på nationell och global nivå, för att
hantera ohållbara produktions- och konsumtionsmönster kan därför inte
nog understrykas. Denna har dock halkat efter den ekonomiska
utvecklingen, särskilt på internationell nivå, av olika anledningar. På
nationell nivå har det politiska dilemmat varit att en högre inhemsk
miljöstandard jämfört med andra länder skulle försämra företagens
konkurrensmöjligheter i en integrerad värld, vilket i sin tur kan leda till
en tveksamhet att strama upp miljöreglerna (”regulatory chill”). I fattiga
länder har problemet snarare varit knappa resurser och därmed andra
prioriteringar. Inkomstskillnader mellan länder har också försvårat
samarbetet på global nivå.
Liksom i den sociala dimensionen bör inte ett starkt, bindande
multilateralt handelsregelverk utgöra ett substitut för en svag
miljölagstiftning. Snarare bör miljölagstiftningen stärkas, särskilt på
internationell nivå, kanske genom att stärka FN:s miljöprogram eller
inrätta någon form av global organisation för miljö, där WTO kan stå
modell.8 Vidare bör i-länderna i det globala miljösamarbetet sträva efter
att leva upp till Rio-deklarationens princip nr 7 om ett ”gemensamt men
differentierat ansvar”. På nationell nivå bör fattiga länder bistås med stöd
för att främja miljövänlig produktion, så att de trots en utbredd fattigdom
har råd och möjlighet att prioritera miljön.
Handelspolitikens roll i den ekologiska dimensionen bör därmed
begränsas till positiva incitament, som att underlätta spridning av
miljövänlig teknologi genom att ta bort handels- och investeringshinder
inom dessa områden, samt att reducera och på sikt ta bort subventioner
som är skadliga för miljön. Det är också av vikt att klarlägga sambanden
mellan WTO-reglerna och olika internationella miljökonventioner för att
undanröja eventuella konflikter.
2.5 Handelspolitikens roll i hållbar utveckling
Kollegiet menar att grundsynen för en effektiv politik som verkar för en
hållbar utveckling bör vara att hantera problemen vid källan. Detta
innebär att handelspolitikens roll är att främja öppna marknader med
frihandel och fria investeringsflöden, utan diskriminering eller
snedvridningar. Öppna marknader uppnås bäst genom ett förutsägbart
och stabilt multilateralt handelspolitiskt regelverk, som i sin tur främjar
ekonomisk tillväxt och bidrar till att skapa välstånd.
Kollegiet anser vidare att internationella miljöproblem bäst löses genom
att ytterligare stärka miljösamarbetet mellan länderna. Desamma gäller
för mänskliga rättigheter i arbetslivet. Detta skulle balansera de tre
dimensionerna av hållbar utveckling och göra dem ömsesidigt stödjande.
8
Se diskussion i Runge (2001). A Global Environment Organization (GEO) and the
World Trading System, Journal of World Trade, 35(4), s. 399-426.
Yttrande
2001-12-07
Sida 8 (17)
3. Prioritering av handelspolitiska sakfrågor
Med utgångspunkt från den principiella diskussionen i avsnitt två,
förslagen till handelspolitiska åtgärder i kollegiets delrapport9 och
synpunkter framförda av myndigheter och organisationer lämnas i detta
avsnitt prioriterade förslag till handelspolitiska åtgärder som verkar för
en hållbar utveckling.
I först hand bör åtgärder genomföras som främjar alla tre dimensionerna
av hållbar utveckling, s.k. win-win-win policies. Dessa förslag behandlas
i avsnitt 3.1. Kollegiet lämnar också förslag (avsnitt 3.2) på åtgärder som
främjar två dimensioner, men inte nödvändigtvis den tredje. I dessa fall
bör de handelspolitiska reformerna åtföljas av andra åtgärder för att
minimera den målkonflikt som kan tänkas uppkomma.
Hållbar utveckling hanteras på så sätt integrerat. Prioriteringen är dock en
första, tentativ bedömning. Det är svårt att veta exakt hur de olika
förslagen skulle påverka de tre dimensionerna, utan att en fördjupad
analys görs med tillgång till indikatorer för att påvisa orsakssamband.
3.1 Förslag till handelspolitiska åtgärder som främjar
alla tre dimensioner (”win-win-win”)
I detta avsnitt diskuteras förslag som kollegiet bedömer kan bidra till att
främja alla tre dimensioner av en hållbar utveckling och därför bör
prioriteras. Dessa åtgärder faller under rubrikerna (1) miljöskadliga
subventioner, (2) marknadstillträde för miljörelaterade produkter och
tjänster samt (3) klargörande av WTO:s regelverk i förhållande till
multilaterala miljökonventioner.
3.1.1 Miljöskadliga subventioner
I syfte att styra mot en hållbar utveckling bör subventioner som påverkar
miljön negativt och snedvrider handeln avvecklas. Exempel på sådana
subventioner är subventioner av fossila bränslen, merparten av alla
jordbruksstöd och fiskesubventioner.
Grundinställningen för subventioner till jordbruket bör vara att en
differentiering görs mellan olika typer av stöd beroende på graden av
produktionspåverkan, som i sin tur påverkar handeln och miljön. Stöd
med negativ miljöpåverkan, t.ex. subventioner av gödnings- och
bekämpningsmedel, bör avvecklas snabbare än andra stöd. Stöd som kan
klassas som positiva bör undantas från avvecklingskrav.
För förslagslistan, se kollegiets rapport ”Handel och hållbar utveckling i ett integrerat
perspektiv – delrapport utifrån EU:s strategi”. Dnr 119-2323-2001.
9
Yttrande
2001-12-07
Sida 9 (17)
I WTO:s jordbruksavtal finns redan en kategorisering av subventionerna
efter grad av marknadsstörande effekt. Däremot har ingen klassificering
gjorts utifrån stödens miljöpåverkan eller ur ett vidare, integrerat
perspektiv, hur de påverkar en hållbar utveckling.
De stöd som kan anses mest skadliga för en hållbar utveckling är
exportstöd och sådana interna stöd, som är neddragningspliktiga enligt
WTO:s regler. Dessa interna stöd, i huvudsak prisstöd, är direkt kopplade
till priser eller produktionsvolymer. Även stöd som är kopplade till
produktionsfaktorerna (t.ex. EU:s areal- och djurbidrag), kan vara
produktions- och miljöpåverkande och bör avvecklas på sikt.
Stöd som ansetts ha inga eller endast obetydliga handelsstörande effekter
(s.k. gröna stöd) är, under vissa villkor i jordbruksavtalet, inte
neddragningspliktiga. Det är dock inte självklart att alla gröna stöd
automatiskt kan betraktas som positiva ur ett långsiktigt
hållbarhetsperspektiv. Det finns också en risk att en förskjutning av
stöden till den gröna boxen blir kosmetisk, snarare än en genuin
förändring av stödformerna i hållbar riktning. En ytterligare diskussion
om vilka stöd som kan anses vara förenliga ur ett hållbarhetsperspektiv
behövs därför inom WTO.
Någon kategorisering av stöden inom fiskesektorn, motsvarande
jordbruksavtalets, finns inte. I Kommerskollegiums och Fiskeriverkets
gemensamma utredning ”Fiskesektorn i ett WTO-perspektiv” gjordes en
kategorisering av dessa stöd efter deras grad av produktionspåverkan och
indirekt även deras påverkan på handeln och fiskbestånden.10 Många av
stödåtgärderna klassificerades som skadliga för fiskbestånden och
handeln, t.ex. stöd till nybyggnation eller modernisering av fartyg,
investering i maskiner och fiskeutrustning, köp av begagnade fiskefartyg,
bränsleskattelättnader samt fiske i andra länders vatten. En annan grupp
bedömdes under vissa förutsättningar kunna ha en negativ inverkan, t.ex.
transportstöd och inkomststöd. Ett relativt stort antal stödåtgärder
bedömdes å andra sidan ha en positiv effekt på fiskbestånden.11
I syfte att avveckla miljöskadliga och handelssnedvridande subventioner,
dvs. icke-hållbara subventioner, bör följande åtgärder prioriteras:
Verka för att få till stånd en prövning av subventioner utifrån
deras konsekvenser för hållbar utveckling och avveckla de som
motverkar detta syfte, t.ex. subventioner till fossila bränslen samt
ett stort antal jordbruksstöd och fiskesubventioner.
Rapport från december 2000.
Exempel på fiskestöd med positiv effekt är stöd till skrotning av fartyg, återköp av
fiskelicenser och fartygstillstånd, stöd vid tillfälliga fiskestopp, stöd till
återuppbyggande av fiskbestånden, stöd till skydd av marina områden, stöd till
uppförande av konstgjorda rev, stöd till utsättning, stöd till viss forskning och
utveckling samt stöd till sjukdomsbekämpning. Stöd till skrotning av fartyg kan
betraktas som en hållbar åtgärd under förutsättning att det skrotade fartyget inte ersätts
av ett annat.
10
11
Yttrande
2001-12-07
Sida 10 (17)
Skapa ett fiskeavtal inom WTO, motsvarande jordbruksavtalet,
för att synliggöra stöden i syfte att avveckla de miljöskadliga.
3.1.2 Marknadstillträde för miljörelaterade varor och tjänster
Ökat marknadstillträde för miljörelaterade varor och tjänster, helst
tullfrihet, främjar spridningen av miljövänlig teknologi och
miljöprodukter till lägre priser. Detta skulle också underlätta u-ländernas
införande av miljövänliga produktionsmetoder. Teknologiöverföring via
handel är ett sätt att snabba upp denna process, men det bör noteras att
även andra former för samarbete är nödvändiga t.ex. kunskapsöverföring
och finansiella resurser.
I syfte att öka marknadstillträdet för miljörelaterade varor och tjänster:
Verka för tullfrihet för miljörelaterade varor och tjänster i WTO:s
förhandlingar inom området handel och miljö. Detta kräver ett
ingående arbete med definitioner.
3.1.3 WTO:s regelverk i förhållande till multilaterala
miljökonventioner
Frågan om relationen mellan handelsregelverket samt handelsåtgärder i
multilaterala miljökonventioner (MEAs) är en av de stora frågorna i
handels- och miljödebatten. Grundproblemet är att medlemskretsen
skiljer sig mellan WTO och olika MEAs. Frågan uppstår då vad som
händer när en WTO-medlem som inte är part i en MEA utsätts för
handelsåtgärder sanktionerade av en miljökonventionen? Erbjuder WTOregelverket möjlighet för den parten att utmana åtgärderna och
därigenom undergräva syftet med konventionen? Även om detta ännu
inte har hänt, är frågan av stort principiellt värde och behöver klarläggas.
Ett specifikt exempel på behovet av klargörande mellan en MEA och
WTO:s regler är förhållandet mellan konventionen om biologisk
mångfald (CBD) och TRIPS-avtalet. Ett klargörande skulle innebära att
man kan försäkra att forskning får tillgång till genetiska resurser som
behövs för att utveckla mediciner m.m. Samtidigt behövs också regler för
utnyttjandet av resurserna, t.ex. förhandstillstånd, ursprungsmärkning,
ersättning, för att undvika en utarmning av naturen.
Kollegiet föreslår därför följande:
Verka för ett klargörande av WTO:s regelverk i förhållande till
internationella miljökonventioner (MEAs). Frågan inrymmer
många komplicerade aspekter och kollegiet är berett att utreda
detta ytterligare.
Yttrande
2001-12-07
Sida 11 (17)
Arbeta särskilt för ett klargörande av förhållandet mellan
konventionen om biologisk mångfald (CBD) och TRIPS-avtalet
angående t.ex. skydd för traditionell kunskap och rättvis
fördelning av nyttan av genetiska resurser.
3.2 Förslag till handelspolitiska åtgärder som främjar
två dimensioner (”win-win”)
I detta avsnitt diskuteras de förslag som kollegiet bedömer kan förmodas
bidra till att främja två dimensioner av en hållbar utveckling. I dessa fall
krävs en politisk avvägning om vinsterna i två dimensioner anses
överväga en eventuell försämring av den tredje dimensionen. Dessa
åtgärder faller under rubrikerna (1) klargörande av olika
märkningssystems förenlighet med de handelspolitiska reglerna, (2)
främjande av u-ländernas handel, (3) förslag till fortsatt liberalisering
samt (4) förslag till förenklingar av handelsregelverket.
3.2.1 Märkningssystemen och handelsregelverket
Miljömärkning har inom EU och i Sverige visat sig vara ett effektivt sätt
att styra om konsumtion och produktion i miljöanpassad riktning.
Märkningen är ett marknadsbaserat styrmedel som ger konsumenterna
möjlighet att ta miljöansvar och påverka produktionen av varor. Risken
som har påpekats av många u-länder, är att sådana märkningssystem kan
utformas till deras nackdel, särskilt med hänsyn till deras begränsade
deltagande i de organ som utformar dessa regler.
Ett klargörande av förhållandet mellan WTO-avtalet och ickeproduktrelaterade process- och produktionsmetoder kommer, enligt
ministerdeklarationen i Doha, att ske inom ramen för arbetet i WTO:s
kommitté för handel och miljö (CTE).
Kollegiet föreslår att förtydliganden av regelverket eftersträvas, så att
man undviker godtycklig protektionism, särskilt beträffande:
Olika märkningssystems förenlighet med TBT-avtalet och de
handelspolitiska implikationerna av t.ex.
energieffektivitetsmärkningar.
Begreppet "like products", särskilt när det gäller produkter som
producerats energisnålt och med miljöhänsyn jämfört med en
konventionell produktion.
Yttrande
2001-12-07
Sida 12 (17)
3.2.2 Förslag som främjar u-länderna
Handelspolitiken är ett viktigt medel i fattigdomsbekämpning. För att
möjliggöra för u-länderna att ta del av fördelarna med ett öppet
handelssystem behöver emellertid u-ländernas intressen uppmärksammas
och balanseras mot i-ländernas. Detta framgår också i
ministerdeklarationen från Doha. Följande förslag anser kollegiet bidrar
till att främja u-ländernas möjligheter till en ekonomisk och social
utveckling:
Arbeta för att skapa reellt marknadstillträde för u-länderna. Sänk
tullarna på produkter av särskilt intresse för u-länder, t.ex.
jordbruk och teko, och verka för minskad tulleskalering dvs.
stigande tullskydd med ökande förädlingsgrad.
Verka för ett mera sammanhängande preferenssystem, i stället för
dagens komplexa system med olika preferenser för olika
ländergrupper (Cotonou, EBA, GSP, Caribbean Initiative etc).
Detta system bör enbart baseras på landets utvecklingsnivå
kombinerat med en gradvis utfasning vid ökande per capitainkomst.
Inför högre trösklar för u-länderna innan en antidumpningsåtgärd
får vidtas.
Eftersträva en klarare definition av TRIPS-avtalets flexibilitet,
antingen i själva avtalet eller i ett särskilt dokument, för att
underlätta att alla människor får tillgång till hälsovård till skälig
kostnad.
Öka det tekniska biståndet och inkludera det i WTO:s reguljära
budget. Detta bör dock inte ske på bekostnad av annat
utvecklingsbistånd.
3.2.3 Förslag till fortsatt liberalisering
Fortsatt liberalisering av den multilaterala handelspolitiken stimulerar till
ökad handel. Detta innebär ökad konkurrens och effektivare
resursanvändning, vilket främjar den ekonomiska och sociala
utvecklingen. En ökad handel, särskilt genom e-handel och IT, kan också
leda till öppnare samhällen, att gamla maktstrukturer utmanas och
demokratiutvecklingen främjas.
Ökad handel innebär å andra sidan också ökade transporter, vilket
belastar miljön. Detta är ett tydligt exempel på en målkonflikt mellan de
tre dimensionerna. Lösningen är emellertid inte att begränsa handeln,
utan att verka för att transporter, vare sig de är inhemska eller
internationella, beskattas enligt deras miljöpåverkan.
För att främja ett öppet handelssystem som bidrar till en hållbar
utveckling i det fortsatta förhandlingsarbetet efter Doha föreslår kollegiet
följande:
Yttrande
2001-12-07
Sida 13 (17)
Sänk tullar i harmoniserande riktning, dvs. verka för att minska
tulltoppar och tulleskalering, med det långsiktiga syftet att
eliminera dem helt.
Låga tullar utan skyddseffekt (mindre än 3 %) bör tas bort helt
p.g.a. höga administrativa kostnader.
Inför striktare regler för att minska missbruket av olika former av
skyddsåtgärder.
Eftersträva ökad liberalisering och konkurrens i tjänstehandeln.
Möjliggör ökad personrörlighet av nyckelpersoner under
tjänsteavtalet.
Utveckla så globala konkurrensregler som möjligt.
Inför ett investeringsskyddsavtal inom ramen för WTO.
Främja elektronisk handel.
3.2.4 Förslag till förenklingar av handelsregelverket
Det multilaterala regelverket bör förenklas så långt det går. Avtalen bör
vara enkla att genomföra och efterleva. Förenklingar och ökad
transparens bidrar till att minska korruption, utrymmet för diskretion och
administration. U-ländernas genomförande av avtalen underlättas också.
Kollegiet föreslår förenklingar av det multilaterala regelverket på
följande områden:
Verka för enkla, förutsägbara och harmoniserade ursprungsregler.
Förenkla handelsprocedurerna.
Eftersträva transparens i de nationella reglerna för tjänstehandel
och nationella upphandlingsregler i offentlig upphandling.
3.3 Områden där andra medel än handelspolitik bör
användas
Två områden, skatter och avgifter samt handel och arbetsvillkor, finns
inte med i kollegiets prioriteringslista. För dessa områden anser kollegiet
att åtgärder inom andra politikområden bättre kan främja hållbar
utveckling än handelspolitiska (se även diskussionen i avsnitt 2).
Områdena är dock viktiga för den ekologiska respektive sociala
dimensionen av hållbar utveckling och diskuteras här kortfattat.
För det första anser kollegiet att miljöskatter och avgifter bör införas i
större utsträckning för att ”internalisera” miljökostnaderna för
produktion, konsumtion och handel. Hur dessa styrmedel bäst utformas
är emellertid en fråga för det miljöpolitiska kompetensområdet.
Handelspolitikens roll är att främja sådana åtgärder genom att undanröja
eventuella legala konflikter med WTO-regelverket.
Yttrande
2001-12-07
Sida 14 (17)
För det andra anser kollegiet att ILO har och även i fortsättningsvis bör
ha ansvaret för mänskliga rättigheter inom arbetslivet. Att stärka ILO:s
övervaknings- och granskningskompetens är det bästa alternativet för att
öka efterlevnaden. Det generella preferenssystemet (GSP) bör inte heller
användas som ett belönings- eller påtryckningsmedel på u-länder i
sociala frågor. Andra medel bör användas för att främja social utveckling
såsom utbildning, främjande av det civila samhället, frivillig social
märkning och uppförandekoder för företag. Ett exempel på en aktuell
svensk satsning i samarbete med svenska företag för att främja socialt
ansvarstagande är ”Swedish Social Compact”.12
4. Förslag till metod för politiken för handel
och hållbar utveckling
4.1 Övergripande mål
En handelspolitik för hållbar utveckling ska i möjligaste mån verka för
såväl den ekonomiska som den sociala och ekologiska dimensionen. Men
att politiken syftar till hållbar utveckling innebär inte att målkonflikter
försvinner automatiskt. Handelspolitiska reformer måste ofta
kompletteras med åtgärder inom andra områden för att försäkra sig om en
hållbar utveckling.
4.2
Målkonflikter
Som tidigare nämnts bör problem inom respektive dimension av hållbar
utveckling hanteras vid källan, dvs. miljöproblem hanteras inom
miljöpolitiken och arbetsrättsfrågor inom arbetsrättslagstiftningen. Det
gäller emellertid att finna metoder för att säkerställa att handelsreglerna
inte förhindrar länder att vidta angelägna åtgärder inom det ekologiska
eller sociala området. Om tvister mellan olika regelverk uppstår bör dessa
lösas med beaktande av de regler som följer av respektive avtal.
Med socialt ansvar avses här OECD:s riktlinjer för multinationella företag och FN:s
”Global Compact”. OECD:s riktlinjer är frivilliga och ingår i en deklaration om
internationella investeringar och multinationella företag. Bakom riktlinjerna står
fackföreningar, arbetsgivarnas och NGO:s representanter. FN:s ”Global Compact” är
generalsekreterarens uppmaning till näringslivet att ta sitt ansvar och visa ”good global
citizenship” inom tre viktiga områden: mänskliga rättigheter, arbetsrättsliga frågor och
miljöskydd. Initiativet lanserades i Davos 1999.
12
Yttrande
2001-12-07
Sida 15 (17)
4.3 Metod
En handelspolitik för hållbar utveckling bör därför utformas och
genomföras i flera steg. Enligt Naturvårdsverket, vars uppfattning
kollegiet delar, bör förslagens ekonomiska, sociala och ekologiska
konsekvenser tydliggöras, för att därefter modifieras för att minimera
eventuella målkonflikter. Därefter görs en politisk avvägning mellan
olika intressen, på basis av underlag från myndigheter,
näringslivsorganisationer och frivilligorganisationer.
4.4 Institutionell samordning
För att uppnå en hållbar utveckling krävs att dess tre dimensioner –
ekonomisk, social och ekologisk – utvecklas i harmoni. Detta innebär att
man även institutionellt behöver organ som balanserar och stöder
varandra och som är någorlunda jämnstarka. Bland dagens internationella
institutioner framstår ofta WTO som stark p.g.a. sitt kraftfulla
tvistlösningssystem med möjligheter till sanktionsåtgärder. Detta är
sannolikt en starkt bidragande orsak till de krav som ställts under senare
år på att WTO-agendan skall inkorporera alltfler frågor.
Enligt kollegiets synsätt är det optimala att handelsorganisationen sysslar
med handelspolitik och att motsvarande starka organisationer skapas
inom den internationella miljöpolitiken resp. de sociala frågorna (främst
arbetsrätten). Varje fråga löses bäst inom sitt eget politikområde.
Jämnstarka organ behövs för att skapa förutsättningar för en ömsesidigt
stödjande process för hållbar utveckling.
Det är inte kollegiets uppfattning att handelsregelverket är överordnat
andra regelverk, som några remissinstanser har utläst ur kollegiets
delyttrande.
Kollegiet föreslår att en internationell miljöorganisation bildas
(”World Environment Organisation”) där också tvister inom
internationella miljökonventioner kan lösas samt att ILO ges en
starkare ställning och en tvistlösningsmekanism.
Eftersom många problem spänner över mer än ett område och det
dessutom är sannolikt att konflikter mellan de olika områdena inte kan
undvikas, trots viljan om att de skall ömsesidigt stödja varandra, krävs en
samordnad politik mellan områdena.
Kollegiet anser även att man bör utreda möjligheten att införa ett
övergripande FN-organ för hållbar utveckling, vars syfte skulle vara
att samordna de tre dimensionerna och lösa eventuella målkonflikter
och övergripande tvister.
På nationell nivå behöver motsvarande åtgärder vidtas för att se
integrerat på hållbar utveckling. SCB:s arbete med att utveckla nationella
indikatorer för hållbar utveckling är viktigt i detta sammanhang.
Yttrande
2001-12-07
Sida 16 (17)
4.5 Mätmetoder
För att veta om de använda hållbarhetsstrategierna fungerar och om
samhällsutvecklingen över tiden blir mer hållbar behövs statistik. För att
alla beslutsfattare och medborgare skall kunna se vad som hänt sedan sist
och om det har medfört en utveckling i hållbar riktning eller inte, brukar
indikatorer och nyckeltal tas fram. De kan t ex mäta energitillförsel och
energianvändning, utsläpps- och avfallsmängder, inflationsutveckling
och arbetslöshetsnivåer, sjukskrivningar och antal nyetablerade företag.
Baserat på de mål som ska följas upp görs en behovsanalys. Därefter kan
man avgöra vad som kan mätas utifrån befintlig statistik, vilka
indikatorer som behöver nykonstrueras och varifrån data till dem i så fall
ska hämtas. Slutligen krävs en kontinuerlig översyn av befintliga
indikatorer för att ändra dem eller komplettera dem när utvecklingen så
kräver.
Indikatorernas utformning beror på vilka mål som skall mätas och
tillgången till statistik. Det är självklart att man på nationell nivå har
tillgång till fler data och mer preciserade mål och därmed mer specifika
indikatorer än vad som kan eller är önskvärt att uppnå på global nivå.
Befintliga data kan behöva kompletteras.
Med tanke på att mycket i samhället förändras över tiden - människans
värderingar och livsmönster och naturens ekosystemssammansättning
och miljötillståndet i dessa ekosystem - är det inte heller säkert att
indikatorerna hela tiden ska vara desamma eller att kriterierna för vad
som är ett gott eller acceptabelt indikatorresultat är för alltid givna.
Internationellt vedertagna indikatorer underlättar jämförelser mellan
länder. Samtidigt bör man vara medveten om att beträffande många
frågeställningar har varje land eller sektor unika förutsättningar. Det kan
således behövas indikatorer i vissa länder eller sektorer som inte är
användbara eller ens tillämpliga i andra. För att underlätta jämförelser
bör man vid konstruktionen av indikatorer vara noga med att ange
mätpunkt, mätenhet och valda systemavgränsningar samt försöka hitta
lämpliga översättningsnycklar mellan olika länders indikatorer.
I dag pågår arbete med att utveckla indikatorer inom många organ, både
nationellt (i Sverige av SCB bl.a.), regionalt (inom EU och OECD) och
globalt bl.a. inom FN:s kommission för hållbar utveckling, CSD, liksom
bland olika organisationer.
Kollegiet föreslår att arbetet med att utveckla jämförbara
indikatorer prioriteras i det internationella arbetet för hållbar
utveckling.
Yttrande
2001-12-07
Sida 17 (17)
Ärendet har avgjorts av generaldirektör Peter Kleen, i närvaro av
kommerseråden Gunnar Fors, Elisabeth Dahlin och Olof Sköld samt
avdelningsdirektörerna Håkan Nordström, Tina Trollås och Marianne
Jönsson, den sistnämnda föredragande.
Enligt Kommerskollegiums beslut
Marianne Jönsson
